EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 28.5.2018
SWD(2018) 257 final
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR
Sammanfattande rapport om samrådet med berörda parter
Följedokument till
Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV
om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön
{COM(2018) 340 final}
{SEC(2018) 253 final}
{SWD(2018) 254 final}
{SWD(2018) 255 final}
{SWD(2018) 256 final}
Sammanfattande rapport om samrådet med berörda parter avseende förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön
1. Inledning
Vid det samråd som beskrivs i detta dokument samlades synpunkter, farhågor och idéer in från ett antal berörda parter om de bästa sätten att minska mängden marint skräp, särskilt från plastartiklar för engångsbruk och från övergivna, förlorade eller på andra sätt kasserade fiskeredskap. Resultaten har använts som underlag för kommissionens plaststrategi 1 och för konsekvensbedömningen om plastartiklar för engångsbruk och fiskeredskap.
2. Samrådsmetod och inkludering av andra informationskällor
Samrådet omfattade följande:
·Två workshoppar för berörda parter om plastartiklar för engångsbruk den 16 juni och 14 september 2017.
·Öppet samråd om/synpunkter på den inledande konsekvensbedömningen.
·Intervjuer/ad hoc-samråd med berörda parter.
·Särskild Eurobarometer 468 (Europeiska kommissionen, 2017) 2 och Flash Eurobarometer 388 (Europeiska kommissionen, 2014) 3 .
·Ett offentligt samråd på nätet med titeln ”Mindre skräp i havet – åtgärder mot engångsartiklar av plast och fiskeredskap”, från den 15 december 2017 till den 12 februari 2018.
·En konferens för berörda parter om modernisering av plastindustrin 4 (”Reinventing Plastics Stakeholder Conference”) den 26 september 2017, med en särskild programpunkt om marint skräp och plastartiklar för engångsbruk.
·2018 års konferens för plattformen för berörda aktörer inom den cirkulära ekonomin den 20 februari, där bland annat marint skräp stod på dagordningen.
3. Sammanfattning av resultaten av samrådet med berörda parter
3.1 Workshoppar och konferenser för berörda parter
Deltagarna i de workshoppar som hölls om plastartiklar för engångsbruk var i allmänhet överens om att artiklar som klassificeras som just ”plastartiklar för engångsbruk” bör uppfylla följande kriterier (med vissa undantag): Förekommer i den marina miljön. Har en kort användningsperiod. Konsumeras företrädesvis utanför hemmet. Återanvändbara eller plastfria alternativ finns.
De bakomliggande orsakerna till läckage av plastartiklar för engångsbruk fastställdes, bland annat en låg återanvändnings- och återvinningsnivå, produkternas utformning, de material som används och konsumenternas beteende. En brist på lagstiftande åtgärder kan också vara en bakomliggande orsak.
Lagstiftningsmässiga och frivilliga åtgärder diskuterades, bland annat incitament för producenter och konsumenter (ekonomiska och beteenderelaterade), bättre insamling av plastavfall, införande av standarder, förbud och skyldigheter vid produktutformning och avfallsrapportering. Deltagarna föredrog ett EU-omfattande mål för förebyggande av avfall och samarbete med berörda parter för att utveckla en holistisk strategi för plastartiklar för engångsbruk. Andra tänkbara åtgärder inkluderade en ändring av ramdirektivet om avfall, kompletterat med ökad respekt för avfallshierarkin, grön offentlig upphandling och frivilliga avtal.
I diskussioner om begränsningsåtgärder framkom följande:
·Det finns få exempel på effektiva medvetandehöjande kampanjer, och sådana är inte tillräckliga på egen hand.
·Förbud kan vara ett bra sätt att driva igenom ändrad utformning av specifika artiklar med lågt värde, men om förbuden införs på nationell nivå kan de störa den inre marknaden.
·Tidsplanen för genomförande måste lämna utrymme för att säkerställa att ersättningsmaterialen uppfyller standarderna och att konsumenterna är förberedda.
·Avgifter är en effektiv förebyggande åtgärd för att påverka konsumenternas beteende som samtidigt genererar intäkter. Industrins företrädare påpekade att det krävs lagstiftning för att garantera lika konkurrensvillkor.
·Att fastställa minskningsmål för särskilda artiklar ansågs allmänt som en lämplig åtgärd.
·Ett annat alternativ är att se till att plastartiklar för engångsbruk inte ges bort gratis vid försäljningsställen.
3.2 Synpunkter på den inledande konsekvensbedömningen
I de 28 inlämnade dokumenten med synpunkter uttrycktes ett starkt stöd för åtgärder på EU-nivå. Återförsäljare och producenter föredrog frivilliga metoder framför lagstiftning. Den privata sektorn framhöll vikten av ekonomisk bärkraftighet när det gäller återvinning, det bristfälliga genomförandet av befintliga regler och luckorna i lagstiftningen. Många betonade behovet av en cirkulär metod, eller livscykelmetod, som verkar förebyggande och efterlyste incitament för innovation och avlägsnande av hinder i nationell lagstiftning.
På grund av de många olika sorterna av plastartiklar för engångsbruk krävs olika metoder beroende på om det marina plastskräpet utgörs av 1) artiklar som kan återvinnas eller 2) artiklar för vilka hållbara alternativ existerar. När det gäller artiklar som samlats in fanns ett starkt intresse för program för utökat producentansvar. Många hänvisade till framgångsrika pantsystem (bl.a. för flaskor), medan vissa varnade för negativa och eventuellt oproportionerliga ekonomiska följder för återförsäljarna. Bland de faktorer som ansågs viktiga för att sådana system ska bli framgångsrika nämndes effektiviteten hos den befintliga avfallshanteringen, konsumenternas beteende, lokal infrastruktur, möjligheterna att återanvända artikeln i fråga och verkställandet. När det gäller artiklar som skulle kunna ersättas med mer hållbara alternativ menade återförsäljarna att det bäst skulle kunna åstadkommas på konsumentnivå, genom ökad medvetenhet och positiva incitament. Man manade till försiktighet i samband med användning av biologiskt nedbrytbar plast, och många efterfrågade tydlig information och märkning för konsumenter. Näringslivets företrädare betonade att alla restriktioner måste fastställas med hänsyn till den inre marknadens villkor och den administrativa bördan.
När det gäller fiskeredskap inkom synpunkterna främst på tre olika områden: 1) Referensscenariot och antaganden gällande detta. 2) De tänkbara åtgärderna och 3) det frågeformulär som användes för undersökningen.
Till följd av synpunkter och information från andra källor sänktes den nivå på förluster av fiske- och vattenbruksredskap av plast i europeiska hav som används i referensscenariot från 30 % till 15 %. Fördelningen av plastavfall mellan vattenbruk och fiske (räknad i procent) ändrades också. Ursprungligen var fördelningen (baserad på norska uppgifter) 77 % för vattenbruk och 23 % för fiske. För att på ett bättre sätt återspegla EU-28:s fiskefångst och vattenbruksproduktion ändrades fördelningen emellertid till 60 % för vattenbruk och 40 % för fiske. Synpunkterna ledde till att man inkluderade ett antagande om fullständigt genomförande av det ändrade direktivet om mottagningsanordningar i hamn, förordningen om fiskerikontroll och ramdirektivet om avfall i referensscenariot.
De fyra tänkbara åtgärder som bedömdes var 1) utökat producentansvar utan pantsystem, 2) utökat producentansvar plus ett pantsystem, 3) uppsättning av mål (återvinningsmål) och 4) alternativa material och alternativ produktutformning. I de inkomna synpunkterna betonades att det är viktigt att kvantifiera inverkan, och detta beaktades i så stor utsträckning som möjligt.
3.3 Intervjuer/ad hoc-samråd
Över 30 intervjuer genomfördes för att hjälpa till med problem- och inverkansanalyserna för plastartiklar för engångsbruk. Syftet med intervjuerna var att identifiera och testa möjliga interventionsåtgärder och att analysera den tekniska genomförbarheten och den troliga inverkan. Specifika uppgifter samlades in om resultat och kostnader och om hur dessa skulle kunna ändras genom olika interventionsåtgärder.
Berörda parter från olika grupper framhöll att plastfria artiklar för engångsbruk eller flergångsbruksartiklar måste göras tillgängliga och funktionella, och att kostnader kan uppkomma för producenterna vid byte av material. Samråd med operatörer av påfyllningssystem och vattenföretag gav en bättre förståelse för driften av och utmaningarna med sådana system.
När det gäller fiskeredskap genomfördes 16 direktintervjuer och 15 epost- och telefonintervjuer för att samla in information om beskrivning, kvantifiering och bedömning av de fyra tänkbara åtgärderna.
De berörda parterna var överens om att det marina plastskräpet från fiske och vattenbruk måste minskas och att politiska åtgärder krävs, även på EU-nivå. De flesta av de tillfrågade ansåg att de fyra föreslagna åtgärderna var ett gott val, men de framhöll även svårigheterna med EU-omfattande genomförande, verkställande och övervakning.
Utökat producentansvar, med eller utan pantsystem, ansågs vara den bästa åtgärden, eftersom det kan täcka kostnaderna för sortering, isärtagande och transport samt betala för insamlingssystemen. Ett pantsystem skulle fungera som ett ekonomiskt incitament för att ta med utslitna redskap tillbaka till hamnen. Det uttrycktes en viss oro över att ett sådant system skulle straffa fiskare för förlorade redskap som inte går att återfå och skapa incitament för att fiska efter andras intakta utrustning. Det hänvisades ett flertal gånger till framgångsrika exempel från Island, Norge och Danmark. Återvinningsmål ansågs vara ett bra sätt att undvika att utslitna redskap skickas till återvinning i stället för att hamna på soptippen eller brännas. Det krävs större spridning på marknaden av återvunna material från fiske- och vattenbruksredskap, och offentliga medel eller medel från system för utökat producentansvar bör användas för att göra återvunna material från förpackningsindustrin till ett konkurrenskraftigt alternativ. Biologiskt nedbrytbara plaster ansågs vara alltför dyra och inte tillräckligt tillgängliga, särskilt sådana som bryts ner i saltvatten och på stort djup. Vissa berörda parter påpekade också att användning av biologiskt nedbrytbara material skulle kunna leda till att fiskeredskap i plast dumpas i havet i stället för att tas med tillbaka till land.
3.4 Eurobarometersamråd
Vid ett Eurobarometersamråd 2014 sade sig EU-medborgarna stödja 5 ett EU-mål för minskning av marint skräp. I Särskild Eurobarometer 468 (Europeiska kommissionen, 2017) 6 sade 33 % av de tillfrågade att marina föroreningar är den viktigaste miljöfrågan. 72 % sade sig ha minskat sin användning av plastpåsar för engångsbruk och 38 % hade gjort detta under de senaste 12 månaderna. Mellan 89 och 94 % ansåg att följande åtgärder är viktiga:
·Produkter som utformas för att underlätta plaståtervinning.
·Insatser från industri och återförsäljare för att minska antalet plastförpackningar.
·Utbildning om hur mängden plastavfall kan minskas.
·Åtgärder från lokala myndigheters sida för fler och bättre insamlingsställen för plastavfall.
61 % av de tillfrågade ansåg att det är viktigt att konsumenter betalar extra för plastartiklar för engångsbruk. Överallt i EU anser allt fler att beslut om miljöskydd bör fattas gemensamt på EU-nivå.
3.5 Öppet offentligt samråd
Under det offentliga samrådet på nätet 7 med titeln ”Mindre skräp i havet – åtgärder mot engångsartiklar av plast och fiskeredskap” (från den 15 december 2017 till den 12 februari 2018) inkom 1 807 svar.
Skador på djur, risker för människors hälsa och inverkan på ekosystemtjänster ansågs vara de tre viktigaste frågorna i samband med marint skräp och plastartiklar för engångsbruk. 95 % av de tillfrågade ansåg att åtgärder mot plastartiklar för engångsbruk är både nödvändiga och brådskande. De flesta ansåg att EU bör stödja obligatoriska instrument på global nivå eller på EU-nivå. De offentliga myndigheterna höll emellertid inte med om detta, och påpekade att vissa åtgärder bör genomföras på EU-nivå och andra på lokal eller nationell nivå.
Det fanns ett stort stöd för att minska plastartiklar för engångsbruk i miljön, med korkar, lock och dryckesflaskor som högsta prioritet. När det gäller åtgärder föredrog de tillfrågade städning av stränder, aktivt ”fiskande efter skräp” och regelbunden kvantifiering av skräp i havet och på stränderna. Industri- och näringslivsorganisationer var den enda kategori som inte stödde ett aktivt ”fiskande efter skräp”.
Många av de tillfrågade sade sig ha minskat sin användning av tunna plastpåsar, dryckesflaskor samt korkar och lock. Förbrukningen av chipspåsar och godisförpackningar var den som minskat minst. En överväldigande majoritet sade att denna minskning berodde på ökad medvetenhet om dessa plastartiklars miljöpåverkan. De tillfrågade planerade främst att minska sin användning av plastflaskor, och mer än hälften sade sig redan ha gjort detta. 77 % skulle vara villiga att betala en liten extraavgift som en del av ett pantsystem för plastflaskor. Det fanns ett mycket stort stöd (93 %) för strategier för utfasning av bordsserviser i plast för engångsbruk till fördel för biologiskt nedbrytbara eller återanvändbara alternativ, även med en viss prisökning. Företrädarna för industri- och näringslivsorganisationerna hade delade åsikter om att behöva betala, men var emellertid positiva till en utfasning av plastartiklar för engångsbruk.
Det fanns ett stort stöd (91 %) för regler som kräver att cigarettföretag ska bidra ekonomiskt till kostnaderna för att städa upp cigarettfimpar. Industri- och näringslivsorganisationerna var däremot mindre positiva till detta än genomsnittet. Ett liknande förslag riktat mot producenter av sanitetsprodukter stöddes av 79 % av de tillfrågade.
Pantsystem betraktades som den lämpligaste lösningen (47 %) för dryckesflaskor, följt av mål för minskad användning (33 %). De tillfrågade noterade de höga inlämningsnivåerna (omkring 90 %) inom pantsystem och den höga kvaliteten på de resulterande råvarorna för tillverkning. Återförsäljarna framhöll emellertid att det kan skapa ekonomiska och driftsmässiga problem, särskilt för mindre butiker, och efterlyste skräddarsydda system för genomförande på nationell nivå.
Minimikrav på utformning fick inte lika stort stöd (20 %) och stöddes inte av näringslivsföreträdarna. När det gäller plastartiklar för engångsbruk som skulle kunna ersättas med mer hållbara alternativ, t.ex. bomullspinnar och bestick, stödde de tillfrågade införande av lagstiftning och mål för minskad användning. Liknande lagstiftningsåtgärder ansågs lämpliga även för artiklar för vilka inget uppenbart alternativ finns, såsom cigarettfimpar och sanitetsbindor. För artiklar som ingår i denna kategori av plastartiklar för engångsbruk ansågs också system för utökat producentansvar vara lika lämpliga.
340 personer svarade på den del av det offentliga samrådet som gällde fiske. 95 % ansåg att åtgärder för att minska mängden marint skräp är nödvändiga och brådskande. När det gäller fiskeredskap menade 79 % att brådskande åtgärder måste sättas in. Det marina skräpets inverkan på fiske och vattenbruk ansågs vara ganska eller mycket viktigt av 100 % av fiskeriorganisationerna (och av 53 % av de tillfrågade överlag). Saneringskostnaderna för skräp ansågs vara ett mycket viktigt eller viktigt problem av 84 % av de tillfrågade.
80 % angav att fiskare är mycket viktiga aktörer för förändring, eftersom det är de som använder redskapen. EU, medlemsstaterna, lokala och regionala myndigheter och fiskeriorganisationer ansågs också viktiga. Överraskande nog betraktades den privata sektorn som en mindre viktig aktör, trots dess potentiella roll i system för utökat producentansvar.
En majoritet av de tillfrågade uppgav att ”vissa” redskap förloras (från 28 % för notvarp upp till 54 % för drivnät) eller kasseras (från 22 % för notvarp upp till 43 % för linor och rep).
De fyra åtgärder som föredrogs var 1) incitament för att ta med uppfiskat skräp och utslitna redskap tillbaka till hamnen (88 %), 2) bättre insamlings- och sorteringsanläggningar på fartyg och i hamnar (70 %), 3) incitament/finansiering av åtgärder för återinsamling (68 %) och 4) bättre verkställande av befintliga regler (67 %).
I fälten för personliga kommentarer föreslog de berörda parterna också utökat producentansvar och högre böter för föroreningar, förklarade riskerna och ineffektiviteten i fråga om återinsamlingsåtgärder, betonade vikten av att utbilda fiskare, efterlyste märkning av redskap, betonade att höga hamnavgifter ökar mängden redskap som slängs till havs samt efterfrågade lämpliga hamnanläggningar.
På frågan om vilken sorts ytterligare målinriktade åtgärder som skulle kunna få fiskare att ta med fler gamla redskap tillbaka in i hamn föredrog de tillfrågade (59 %) pantsystem för fiskare eller (53 %) system för utökat producentansvar, inklusive en avgift för redskap. Viss oro uttrycktes över att pantsystem skulle kunna straffa fiskare som inte har möjlighet att få tillbaka sin pant för redskap som förloras oavsiktligen eller inte går att återfå.
3.6 Konferenser
Vid en konferens om modernisering av plastindustrin (”Rethinking Plastics”, anordnad i Bryssel den 26 september 2017) ansåg berörda parter att det krävs en ambitiös, EU-omfattande strategi med särskilda åtgärder för olika sorters plastartiklar för engångsbruk om det ska gå att uppnå det minskningsmål för marint skräp på 50 % som röstats igenom av Europaparlamentet.
Bindande mål för minskad konsumtion kopplade till realistiska tidsplaner föreslogs. Konsumentincitament, pantsystem och infrastruktur för återvinning identifierades som potentiellt lämpliga åtgärder. Utöver att ta itu med artiklarna själva bör även källor till och spridningsvägar för marint skräp åtgärdas. De berörda parterna konstaterade att initiativ för att öka allmänhetens medvetenhet hade gett dåliga resultat på grund av bristfälliga resurser. Grön upphandling ansågs vara ett bra sätt att öka efterfrågan på alternativ till plastartiklar för engångsbruk.
2018 års konferens för plattformen för berörda aktörer inom den cirkulära ekonomin 8 (den 20–21 februari 2018) ledde till ytterligare insikter om åtgärder mot plast i den marina miljön.
3.7 Slutsatser
Olika åtgärder ansågs lämpliga för olika typer av plastartiklar för engångsbruk. Ett antal olika åtgärder diskuterades, beroende på befintlig lagstiftning och tillgången till hållbara alternativ. Åtgärder för utökat producentansvar sågs i allmänhet som något positivt. Industrins och näringslivets företrädare betonade kostnaderna för vissa åtgärder och vikten av att förstå dessa innan åtgärder vidtas. Lagstiftningsåtgärder föredrogs också. Minskningsmål var populära, på villkor att vissa förutsättningar för genomförandet förekommer (t.ex. tidsbundna mål).
Ytterligare åtgärder och strategier ansågs nödvändiga för att uppnå EU:s övergripande mål. De berörda aktörerna sade sig vara villiga att betala för mer hållbara alternativ till plastartiklar för engångsbruk eller att betala avgifter som ett slags böter för användning av plastartiklar för engångsbruk. Medvetandehöjande kampanjer betraktades främst som ett komplement till lagstiftning och frivilliga åtgärder.
När det gäller fiskeredskap angav de berörda parterna att det krävs omgående åtgärder. Utöver bättre mottagningsanordningar i hamn föredrogs åtgärder i form av utökat producentansvar och pantsystem. Utökat producentansvar i kombination med pantsystem ansågs kunna ha god lönsamhet och bidra till plaststrategins mål om att minska mängden plast i Europas hav.
En europeisk strategi för plast i en cirkulär ekonomi, COM(2018) 28 final, 16.1.2018. http://eurlex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?qid=1516265440535&uri=COM:2018:28:FIN
http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/flash/fl_388_en.pdf
26 595 EU-medborgare från 28 medlemsstater intervjuades den 3–7 december 2013.
27 881 EU-medborgare från 28 medlemsstater intervjuades den 23 september till den 2 oktober 2017.
http://ec.europa.eu/environment/consultations/pdf/marine_litter.pdf