EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 4.10.2018
COM(2018) 665 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 978/2012 om tillämpning av det allmänna preferenssystemet och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 732/2008
{SWD(2018) 430 final}
1.Inledning
År 1971 införde Europeiska gemenskapen ett allmänt preferenssystem som ett resultat av en resolution från Förenta nationernas konferens för handel och utveckling (Unctad) i syfte att skapa ett system av tullförmåner till stöd för utvecklingsländerna. Det allmänna preferenssystemet bygger också på WTO:s klausul om särbehandling, enligt vilken de utvecklade länderna unilateralt får medge utvecklingsländer icke ömsesidiga tullförmåner.
Det främsta syftet med att ge utvecklingsländerna företrädesrätt till EU-marknaden genom det allmänna preferenssystemet är att bidra till deras ansträngningar att minska fattigdomen och främja goda styrelseformer och hållbar utveckling genom att hjälpa dem att skapa sysselsättning, industrialisering och ökade intäkter genom internationell handel.
1.1.2012 års reform
EU:s allmänna preferenssystem har genomgått åtskilliga förändringar under decennierna vad gäller vilka länder och produkter som omfattas, bland annat i syfte att med allt större kraft främja en hållbar utveckling. De allmänna målen för reformen av det allmänna preferenssystemet 2012 var tre 1 : i) att bidra till att utrota fattigdom genom att öka exporten från de mest behövande länderna, ii) att främja hållbar utveckling och goda styrelseformer och iii) att sörja för ett bättre skydd av EU:s finansiella och ekonomiska intressen. Dessa allmänna mål omsattes till sex särskilda och operativa mål för förordningen om det allmänna preferenssystemet:
1.Rikta in förmånerna bättre på de mest behövande länderna.
2.Undanröja hinder för diversifiering för de mest behövande länderna.
3.Förbättra samstämmigheten med de övergripande målen för (den bilaterala och multilaterala) handeln.
4.Stärka stödet för hållbar utveckling och goda styrelseformer.
5.Förbättra skyddsmekanismernas effektivitet, till skydd för EU:s finansiella och ekonomiska intressen.
6.Förbättra den rättsliga säkerheten, stabiliteten och förutsägbarheten hos systemet.
1.2.Den nuvarande förordningen
Den nu gällande förordningen om det allmänna preferenssystemet 2 trädde i kraft den 1 januari 2014 med en giltighetstid på tio år. Förordningen innehåller tre olika ordningar:
1.En allmän ordning (standard-GSP) för utvecklingsländer som inte har klassificerats som höginkomstländer eller högremedelinkomstländer.
2.En särskild stimulansordning för hållbar utveckling och goda styrelseformer (GSP+) för länder som omfattas av standard-GSP och som också anses vara sårbara.
3.En särskild ordning för de minst utvecklade länderna (Allt utom vapen).
En översikt över bestämmelserna och förmånsländerna för dessa ordningar ges i tabell 1.
Tabell 1: Översikt över de tre ordningarna inom det allmänna preferenssystemet
|
Standard-GSP |
GSP+ |
Allt utom vapen |
|
|
Förmånsländer |
Länder som har låg inkomst eller låg medelinkomst |
Länder som omfattas av standard-GSP och som också är sårbara (när det gäller exportdiversifiering och exportvolymer) samt har ratificerat 27 grundläggande internationella konventioner |
De minst utvecklade länderna |
|
Antal förmånsländer |
18 |
8 |
49 |
|
Tullförmåner |
Tullbefrielse (för icke-känsliga varor) eller nedsättning av tullen (för känsliga varor) för cirka 66 % av alla EU:s tullpositioner |
Tullbefrielse för cirka 66 % av alla EU:s tullpositioner |
Tullbefrielse för alla varor utom vapen och ammunition |
Tabell 2 nedan visar att andelen från det allmänna preferenssystemet av EU:s totala import från hela världen är relativt blygsam och till och med minskar. Den klart övervägande delen av EU:s import genomförs med tullsatser för mest gynnad nation (det vill säga tullar som tillämpas på alla länder). Den del av EU:s import som inte genomförs enligt de olika tullpreferenssystemen inom det allmänna preferenssystemet, där alla slags handelsavtal ingår (frihandelsavtal, avtal om långtgående och vittomfattande frihandelsområden och avtal om ekonomiska partnerskap), har ökat stadigt under perioden 2011–2016. Detta är ett tecken på att betydelsen av dessa avtal ökar. Denna utveckling är i linje med målet att uppmuntra länder som tidigare har omfattats av det allmänna preferenssystemet att fortsätta att bedriva handel med EU inom ramen för mer heltäckande preferenssystem, som ofta är ömsesidiga 3 .
Tabell 2: Andel av EU:s import per tulltaxa (2011-2016) 4
|
Import-värde (miljoner euro) |
MGN=0 |
MGN>0 |
All-männa pre-ferens-system-et |
Fri-handels-avtal |
Övrigt |
Summa |
Handel med nolltullsats |
|
|
2011 |
1 578 724 |
62,5 % |
21,5 % |
5,8 % |
9,5 % |
0,7 % |
100,0 % |
75,2 % |
|
2012 |
1 631 256 |
63,6 % |
20,0 % |
5,8 % |
9,8 % |
0,9 % |
100,0 % |
76,6 % |
|
2013 |
1 530 711 |
61,9 % |
20,2 % |
6,1 % |
10,7 % |
1,1 % |
100,0 % |
76,0 % |
|
2014 |
1 534 073 |
60,4 % |
23,1 % |
3,9 % |
11,6 % |
1,1 % |
100,0 % |
74,1 % |
|
2015 |
1 557 035 |
56,6 % |
26,1 % |
3,9 % |
12,4 % |
1,1 % |
100,0 % |
71,2 % |
|
2016 |
1 546 772 |
56,1 % |
26,1 % |
4,1 % |
12,8 % |
0,9 % |
100,0 % |
71,4 % |
(MGN=0 betyder import till EU med tullsatser för mest gynnad nation, MGN>0 betyder import till EU med positiva tullsatser för mest gynnad nation)
1.3.Halvtidsutvärderingen
Enligt artikel 40 i GSP-förordningen ska kommissionen till Europaparlamentet och till rådet överlämna en rapport om tillämpningen av förordningen fem år efter antagandet.
En oberoende extern konsult har anlitats för att genomföra en studie som underlag för denna halvtidsutvärdering. Konsultens slutrapport (studie) publiceras tillsammans med denna rapport 5 . I det arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer denna rapport om tillämpningen av förordning nr 978/2012 sammanfattas konsultens slutsatser och rekommendationer I arbetsdokumentet presenteras den process och de metoder som användes i samband med utvärderingen samt en analys av det material som låg till grund för kommissionens beslut om tillämpningen och resultaten av GSP-förordningen.
Vid den externa utvärderingen användes tre kompletterande tillvägagångssätt för att analysera hur GSP fungerar och vilka effekter systemet har i förmånsländerna och i EU: i) kvantitativ och kvalitativ skrivbordsforskning och dataanalyser, ii) ett inkluderande och omfattande samråd med berörda parter och iii) fallstudier om länder och sektorer. För de ekonomiska analyserna av det reformerade allmänna preferenssystemet användes de mest aktuella uppgifterna från Eurostat om ekonomiska förhållanden, handel och tullsatser under perioden 2011–2016. Dessutom användes indikatorer för att analysera de sociala och miljömässiga konsekvenserna och konsekvenserna för mänskliga rättigheter i förmånsländerna. Denna forskning kompletterades med kvalitativa studier på basis av litteraturkällor samt ekonometriska beräkningar av de faktorer som påverkar handelsflödena med hjälp av gravitationsmodeller. Eftersom det reformerade allmänna preferenssystemet bara hade varit i kraft i tre år när halvtidsutvärderingen inleddes är antalet enkelt tillgängliga och uppdaterade indikatorer på de sociala och miljömässiga konsekvenserna och konsekvenserna för mänskliga rättigheter begränsade. För att avhjälpa denna brist genomfördes fallstudier i ett antal förmånsländer. Dessa kan emellertid endast ge indikationer och är inte nödvändigtvis representativa. Därför är slutsatserna vid denna tidpunkt indikativa.
2.Utvärdering av förordningen om det allmänna preferenssystemet
Tillämpningen av denna förordning utvärderas mot bakgrund av de allmänna målen för 2012 års reformering.
2.1.Bidra till att utrota fattigdom genom att öka exporten från de mest behövande länderna
Det allmänna preferenssystemets effektivitet har ökat genom en större fokusering på de mest behövande länderna, vilket var ett av huvudmålen för reformeringen. Som figur 1 visar kan man notera en betydande minskning av importvärdet enligt standard-GSP sedan förordningen om det allmänna preferenssystemet trädde i kraft 2014, på grund av att ett stort antal länder, däribland Kina som har varit ett land med högre medelinkomst sedan 2010, inte lägre är ett förmånsland 6 . En liten minskning av importen enligt GSP+ är också märkbar. Däremot har importen enligt ordningen Allt utom vapen stadigt ökat.
Figur 1: Analys av hur berättigade länder använder sig av förmånerna inom det allmänna preferenssystemet (2011-2016) 7
På det hela taget kan man redan se en positiv ekonomisk effekt av reformen av det allmänna preferenssystemet, och systemet har fortsatt stor betydelse för förmånsländerna. Dess sammantagna påverkan på handeln har visserligen minskat som en följd av att antalet förmånsländer nu är färre, men systemet är fortfarande viktigt för de länder som har störst behov av stöd, framför allt de minst utvecklade länderna och andra sårbara länder. Deras totala export till EU har stigit betydligt och deras faktiska användning av de förmåner som det allmänna preferenssystemet erbjuder visade överlag positiva resultat (se figur 2). Svårigheter att dra full nytta av handelsmöjligheterna finns dock fortfarande i vissa länder, exempelvis stark konkurrens från andra länder, icke-tariffära handelshinder, regler för ursprungskrav, som blir än mer hindrande på grund av andra begränsningar på utbudssidan, t.ex. begränsad produktions- och transportkapacitet, bristande diversifiering, och en generell låg industriell utveckling.
Figur 2: Utnyttjandegrad per ordning inom det allmänna preferenssystemet 8
Graderna av exportdiversifiering förändrades visserligen inte så mycket och förblev lägst för de länder som omfattas av ordningen Allt utom vapen, men detta berodde till stor del på begränsningar på utbudssidan och förutsättningarna i förmånsländerna, inte på det allmänna preferenssystemet.
Det reformerade allmänna preferenssystemet har avslutningsvis minskat antalet länder som omfattas av standard-GSP, ökat utnyttjandet av förmånerna samt bidragit till bidragit till att utrota fattigdom genom att öka exporten från de mest behövande länderna.
2.2.Främja hållbar utveckling och goda styrelseformer
En hållbar utveckling i ett land, i ekonomiskt, socialt och miljörelaterat hänseende, beror på många faktorer, bl.a. Landets övergripande utvecklingsstrategier. Eftersom det allmänna preferenssystemet är ett handelspolitiskt instrument samverkar det med EU:s externa politik i övrigt, bland annat med utvecklingspolitiken. Det allmänna preferenssystemet har befunnits överensstämma med EU:s politik på dessa områden, men också med dess utrikes- och säkerhetspolitik, särskilt med tanke på att systemet sammanhänger med respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Det allmänna preferenssystemet har totalt sett haft positiv inverkan på samhällsutvecklingen och respekten för de mänskliga rättigheterna i förmånsländerna. Några exempel:
·Det allmänna preferenssystemet har haft stor påverkan på kvinnornas roll i samhället genom att sysselsättningsmöjligheter för kvinnor har skapats och kvinnors deltagande på arbetsmarknaden har ökat inom exportföretag som handlar med EU. Detta är särskilt fallet i bland annat textil- och konfektionsindustrin, exempelvis i Bangladesh och Pakistan.
·Det allmänna preferenssystemet har drivit på utvecklingsländerna, till exempel Tadzjikistan, att ratificera internationella konventioner i syfte att få större tillträde till EU-marknaden genom GSP+. Ratificeringen betyder inte nödvändigtvis i sig att de rättigheter som fastställs i konventionerna respekteras, men den är en viktig drivkraft och ram för förbättringar.
·Den ingående övervakningen av länder som omfattas av GSP+ har gett EU större tyngd i dessa länder när det gäller att driva på för att få dem att i praktiken genomföra de 27 internationella konventionerna om mänskliga rättigheter och arbetstagares rättigheter, miljöskydd och goda styrelseformer. Den har möjliggjort en konstruktiv dialog mellan EU och förmånsländerna om alla områden där genomförandet är otillfredsställande. Totalt sett har GSP+ bidragit till hållbar utveckling och goda styrelseformer, Av kommissionens och utrikestjänstens tvåårsrapporter om det allmänna preferenssystemet 9 framgår att alla GSP+-förmånstagarländer gör framsteg vad gäller genomförandet av relevanta internationella konventioner, även om utmaningar och problemfrågor återstår att lösa i alla länderna.
·I linje med sitt åtagande i meddelandet Handel för alla har kommissionen tillsammans med den höga representanten också utökat sitt engagemang i vissa förmånsländer för ordningen Allt utom vapen i syfte att bidra till EU:s ansträngningar för att säkerställa respekt för de mänskliga rättigheterna och arbetstagarnas rättigheter.
Det allmänna preferenssystemets effekter på miljön är av flera skäl svårare att bedöma, bland annat för att det saknas relevanta och aktuella data och indikatorer och för att det är svårt att isolera systemets effekter från miljöeffekter som beror på andra faktorer. Effekterna kan endast förväntas vara positiva om förmånsländerna har vidtagit politiska åtgärder för att på ett effektivt sätt avdela resurser för miljöpolitiska åtgärder och gjort insatser som begränsar potentiella negativa miljökonsekvenser av ökad ekonomisk aktivitet.
Allmänna preferenssystemet och EBA bygger på respekt för grundläggande mänskliga rättigheter och arbetstagares rättigheter. De förmånsländer som omfattas av GSP+ måste dessutom genomföra alla relevanta internationella konventioner i praktiken. EU kommer att fortsätta att samverka med förmånsländerna och använda sitt inflytande. EU är berett att inleda förfarandet för att tillfälligt upphäva tullförmånerna för alla eller vissa produkter om denna samverkan inte ger resultat och om de rättsliga kraven för detta i förordningen om det allmänna preferenssystemet är uppfyllda.
Avslutningsvis har det reformerade allmänna preferenssystemet bidragit till att främja hållbar utveckling och goda styrelseformer, i synnerhet till följd av EU:s utökade övervakning av att de internationella konventioner som är relevanta för GSP+ genomförs.
2.3.Sörja för ett bättre skydd av EU:s finansiella och ekonomiska intressen
Beviljandet av unilaterala handelsförmåner för andra länder kan gynna både EU:s industri, till exempel de företag som är beroende av importerade insatsvaror för sin konkurrenskraft, och konsumenterna, som får billigare varor och ett större urval. Det kan emellertid också öka konkurrenstrycket på den del av EU:s industri som konkurrerar med varor som importeras inom ramen för det allmänna preferenssystemet. Minskningen av antalet förmånsländer borde generellt sett ha lett till ett minskat konkurrenstryck på EU:s industri, men situationen kan vara en annan i vissa branscher (såsom textilprodukter, kläder och däck). Därför har ett av kommissionens mål varit att sörja för ett bättre skydd av EU:s finansiella och ekonomiska intressen.
Förordningen om det allmänna preferenssystemet innehåller mekanismer som ska skydda EU:s industri när detta är befogat. Bestämmelserna om allmänna skyddsåtgärder reformerades 2012 för att bättre skydda EU:s ekonomiska intressen. Den nyligen inledda utredningen gällande skyddsåtgärder i fråga om import av ris från Kambodja och Myanmar/Burma 10 blir det första testat av de nya bestämmelserna angående skyddsåtgärder. Kommissionen övervakar även noga förutsättningarna för att eventuellt vidta de automatiska skyddsåtgärder som anges i artikel 29 i förordningen om det allmänna preferenssystemet. Dessutom säkerställer kommissionen att länder som inte längre behöver unilaterala förmåner (på grund av att deras inkomster har ökat eller att de har ingått handelsavtal med EU) avförs från systemet. Slutligen avskaffas tullförmånerna enligt det allmänna preferenssystemet för produkter från vissa avdelningar när ett land blir tillräckligt konkurrenskraftigt.
Det reformerade allmänna preferenssystemet har avslutningsvis förbättrat bestämmelserna till skydd för EU:s finansiella och ekonomiska intressen. Alltför konkurrenskraftiga produkter avförs regelbundet från systemet och en skyddsåtgärdsundersökning rörande import av ris pågår.
3.Slutsatser
Halvtidsutvärderingen var till stor del inriktad på en bedömning av resultaten av den stora reform av förordningen om det allmänna preferenssystemet som genomfördes 2012. Utvärderingen visade att EU:s nuvarande allmänna preferenssystem är på god väg att nå sina mål. Det ger utvecklingsländerna klara ekonomiska fördelar inom de gränser som WTO:s klausul om särbehandling sätter, och bidrar därmed till att tillgodose förmånsländernas utvecklingsbehov. Dessutom lyckades 2012 års reform rikta in förmånerna på de mest behövande länderna, och har bidragit till hållbar utveckling i dessa länder. Slutligen har systemets effektivitet fortsatt varit stabil under den nuvarande förordningens genomförandeperiod.
På detta stadium finns det därför inget behov av att ändra förordningen om det allmänna preferenssystemet innan den löper ut den 31 december 2023.
I enlighet med rekommendationerna i studien kan genomförandet av denna förordning emellertid förbättras på två viktiga punkter:
1. Större öppenhet i fråga om övervakningen av länder som omfattas av GSP+ och större delaktighet för civilsamhället både i EU och i förmånsländerna: I linje med sina åtaganden i meddelandet Handel för alla strävar kommissionen efter öppenhet. Ett antal åtgärder har redan vidtagits för att säkerställa öppenhet och inkludering i övervakningen av länder som omfattas av GSP+. Regelbundna och breda samråd genomförs för att göra civilsamhällets aktörer, också lokala sådana, delaktiga i processen. Dessutom är de rapporter om genomförandet av det allmänna preferenssystemet som upprättas vartannat år en viktig källa till information. De offentliggörs omedelbart efter att de har överlämnats till Europaparlamentet och rådet. Man bör också notera att de offentliga rapporterna från FN och ILO är de primära källorna till övervakningen av länder som omfattas av GSP+. Kommissionen kommer att undersöka möjligheterna att öka öppenheten i fråga om övervakningen av länder som omfattas av GSP+ och främja civilsamhällets delaktighet.
2. Främja större medvetenhet om det allmänna preferenssystemet i förmånsländerna: Huruvida det allmänna preferenssystemet blir framgångsrikt beror till stor del på i vilken omfattning exportörerna i förmånsländerna använder sig av systemet och hur väl de känner till reglerna. EU har härvidlag redan finansierat eller genomfört insatser och program med detta mål 11 . Ansvaret för att främja systemet vilar primärt på förmånsländerna, men EU skulle kunna göra mer för att öka medvetenheten både hos företagen och hos civilsamhällets organisationer, vilka har en viktig roll att spela när det gäller att genomföra de internationella konventionerna.
Utöver ovan nämnda åtgärder kopplade till genomförandet av det allmänna preferenssystemet ger studien en del insikter i hur systemet fungerar, och innehåller observationer om vissa aspekter som bör beaktas i ett nästa system.
Den aktuella halvtidsutvärderingen är ett viktigt underlag för diskussionerna om nästa förordning om ett allmänt preferenssystem. Kommissionen ser fram emot dessa diskussioner med Europaparlamentet, rådet och civilsamhället.