EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 29.6.2018
COM(2018) 507 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN
om den preliminära utvärderingen av genomförandet av programmet Rättsliga frågor 2014–2020
{SWD(2018) 356 final}
{SWD(2018) 357 final}
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN
om den preliminära utvärderingen av genomförandet av programmet Rättsliga frågor 2014–2020
I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt föreskrivs att ett europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa baserat på ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden och ömsesidig tillit mellan medlemsstaterna ska inrättas. Inom detta område ska människor kunna röra sig fritt och lita på att såväl de grundläggande rättigheterna som allmänna principer (såsom icke-diskriminering, jämställdhet mellan kvinnor och män, faktisk tillgång till rättslig prövning för alla, rättsstatlighet och välfungerande och oberoende rättsväsen) respekteras.
Dessa ambitiösa mål i fördraget har också bekräftats av Europeiska rådet, i Stockholmsprogrammet 1 . Uppnåendet av ett Europa som bygger på rättigheter är en av EU:s politiska prioriteringar, och programmet Rättsliga frågor för perioden 2014–2020 är ett av de instrument som bidrar till att detta mål uppnås.
I denna rapport presenteras programmets resultat efter halva tiden, liksom de kvalitativa och kvantitativa aspekterna av programmets genomförande i enlighet med artikel 14.2 b i förordningen om inrättande av ett program Rättsliga frågor för perioden 2014–2020 2 .
Referensperioden för den preliminära utvärderingen är den första halvan av programmets genomförande, dvs. från 2014 till mitten av 2017. Utvärderingen omfattade de årliga arbetsprogrammen för 2014, 2015 och 2016. Det årliga arbetsprogrammet för 2017 har huvudsakligen analyserats sett till dess utformning och struktur, men inte till själva utförandet.
Denna rapport grundas på resultaten av en utvärdering som Europeiska kommissionen har gjort 3 och stöds av en extern utvärdering 4 .
1.Inledning och bakgrund
Programmet Rättsliga frågor 2014–2020 inrättades genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1382/2013.
Enligt förordningen ska programmets allmänna mål vara att
·bidra till vidareutvecklingen av ett europeiskt område med rättvisa som bygger på ömsesidigt erkännande och ömsesidigt förtroende, i synnerhet genom att främja civilrättsligt och straffrättsligt samarbete.
De särskilda målen är följande:
·Underlätta och stödja civilrättsligt och straffrättsligt samarbete.
·Stödja och främja rättslig fortbildning av yrkesverksamma (såsom domare, åklagare, notarier, fängelsepersonal och advokater) med avseende på EU:s civilrättsliga och straffrättsliga instrument, grundläggande rättigheter, rättsetik och rättsstatlighet, inbegripet språklig fortbildning på området för juridisk terminologi, i syfte att främja en gemensam rättslig kultur.
·Underlätta den faktiska tillgången till rättslig prövning för alla, inbegripet främjande och stödjande av brottsoffers rättigheter liksom misstänkta och anklagade personers processuella rättigheter i brottmålsförfaranden.
·Stödja initiativ på området för narkotikapolitik avseende rättsligt samarbete och brottsförebyggande aspekter, i den mån de inte omfattas av instrumentet för ekonomiskt stöd till polissamarbete, förebyggande och bekämpande av brottslighet samt krishantering, som en del av Fonden för inre säkerhet eller av programmet Hälsa för tillväxt 5 .
Det är Europeiska kommissionen som genomför programmet, genom direkt centraliserad förvaltning.
Geografiskt sett är programmet öppet för alla EU-länder (Storbritannien och Danmark deltar dock inte), men även för de länder i Europeiska frihandelssammanslutningen som är part i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, kandidatländer, potentiella kandidater och länder som ansluter sig till unionen – under förutsättning att de ingår ett avtal med unionen i vilket deras respektive deltagande i programmet noga beskrivs. Albanien deltar i programmet sedan 2017.
2.Programmets huvudinslag och genomförande
Enligt artikel 6 i förordningen finansieras en mängd åtgärder genom programmet. Detta kan t.ex. vara analysverksamhet, ömsesidigt lärande, samarbete, insatser för att öka medvetenheten och spridning samt utbildningsverksamhet och utbildningsinsatser för att stödja viktiga aktörer vilkas insatser bidrar till genomförandet av programmets särskilda mål. Programmet stöder organisationer som arbetar med bland annat rättsligt samarbete, rättslig fortbildning, tillgång till rättslig prövning och förebyggande av narkotikamissbruk runtom i Europa. Sådana organisationer kan t.ex. vara europeiska nätverk, offentliga eller privata organisationer som vanligtvis drivs utan vinstsyfte, nationella, regionala och lokala myndigheter i EU-länder, icke-statliga organisationer, universitet och forskningsinstitut samt internationella organisationer.
Målgrupperna är de grupper som direkt (genom att delta i verksamhet i projekt) eller indirekt gynnas av programmets genomförande. Potentiellt sett skulle det kunna vara alla EU-medborgare, eftersom programmet Rättsliga frågor syftar till att skapa ett europeiskt område med rättvisa där alla medborgare känner till och kan utöva sina rättigheter.
I enlighet med förordningen är verksamhetsbidrag, administrationsbidrag samt offentliga upphandlingar de finansieringsmekanismer som i huvudsak används för att ge stöd till åtgärder som har anknytning till programmålen.
2.1.Programmets särskilda mål
·Särskilt mål 1: Rättsligt samarbete
Programmet stöder verksamhet som bidrar till att EU:s regelverk om civilrättsligt och straffrättsligt samarbete genomförs på ett effektivt och konsekvent sätt, bland annat genom att bygga upp och/eller förbättra insamling av uppgifter och statistik om tillämpningen av EU:s regelverk. Verksamhet som får stöd ska också bidra till att EU:s instrument och rättsliga avgöranden verkställs, i synnerhet när det gäller gränsöverskridande tvister. Programmet finansierar också projekt som syftar till att förbättra informationsutbytet mellan yrkesverksamma för att förbättra det praktiska samarbetet och det ömsesidiga förtroendet inom EU.
·Särskilt mål 2: Rättslig fortbildning
Programmet ger stöd till åtgärder som uppmuntrar yrkesverksamma inom rättsväsendet att fortbilda sig inom unionsrätten, inbegripet språklig fortbildning på området för juridisk terminologi, i syfte att främja en gemensam rättslig kultur inom EU. Rättslig fortbildning kan avse mer ”grundläggande” delar, såsom språkliga och terminologiska färdigheter, men även spetskunskap, såsom seminarier om specifika aspekter av såväl civilrätt som straffrätt, e-lärande och utbyte av personal och erfarenheter. Stöd ges framför allt till fortbildning av domare och övrig personal inom rättsväsendet, men även av andra rättstillämpare med koppling till domstolsväsendet, och till utvecklingen av verktyg för de som ger fortbildning.
·Mål nr 3: Tillgång till rättslig prövning
Insatser som finansieras inom detta område ska ge EU-medborgare god tillgång till rättsmedel vid överträdelser av unionsrätten, särskilt om det av någon anledning är för svårt för dem att tillgripa nationella förfaranden. Programmet främjar i synnerhet användningen av andra typer av rättsmedel och icke-rättsliga medel som tagits fram inom EU och som kan erbjuda en snabb, effektiv och billigare lösning på tvister, exempelvis e-juridikportalen. Det syftar också till att uppmuntra ett nära samarbete mellan nationella myndigheter eller administrativa organ, vilket är särskilt viktigt för att vissa EU-rättigheter faktiskt ska kunna utövas.
·Mål nr 4: Narkotikapolitik
På området för narkotikapolitik främjar programmet Rättsliga frågor initiativ som rör rättsligt samarbete och brottsförebyggande. Framför allt vill man främja den narkotikarelaterade forskningens praktiska tillämpning, ge stöd till organisationer i det civila samhället och till viktiga intressenter samt bygga ut kunskapsbasen och utarbeta innovativa metoder för hanteringen av problemet med nya psykoaktiva ämnen.
2.2.Budget
Den inledande budgeten för programmet Rättsliga frågor för perioden 2014–2020 är 377 604 000 euro. Störst andel medel tilldelades under 2016 (94,60 %).
143 miljoner euro har avsatts för de årliga arbetsprogrammen för 2014–2016. Enligt tillgängliga källor uppgår det sammanlagda bidraget från EU, både ansökta och tilldelade medel, ännu inte till det planerade beloppet (se tabell 1). Överlag ser vi att merparten av de resurser som avsatts för bidrag tilldelats (nästan 90 % av medlen), men när det gäller de medel som avsatts för offentliga upphandlingar är andelen mycket lägre och ligger på 60–70 %.
Tabell 1: Programmets årliga tilldelningar 2014–2016
|
Budgetår |
Tilldelat belopp (euro) |
|
2014 |
36 671 240,16 |
|
2015 |
39 675 719,11 |
|
2016 |
47 535 032,81 |
|
Totalt åren 2014–2016 |
123 881 992,08 |
Källor: Årliga övervakningsrapporter (rapporter om genomförandet av de årliga arbetsprogrammen och uppgifter hämtade från Sygma för 2016)
Den budget som tilldelats i form av bidrag har fördelats mellan programmets särskilda mål i enlighet med vad figur 1 visar.
Figur 1: Tilldelad budget per insatstyp och särskilt mål
Källa: Övervakningsrapporter för de årliga arbetsprogrammen 2014 och 2015, projektdatabas för 2016. Verksamhetsbidrag, administrationsbidrag, offentliga upphandlingar, rättsligt samarbete, rättslig fortbildning, tillgång till rättslig prövning samt narkotikapolitik.
De särskilda målen för narkotikapolitik och rättslig fortbildning ligger närmast, sett till anslagna utgifter, vad som anges i det relevanta årliga arbetsprogrammet. Det särskilda målet för rättslig fortbildning är också det mål för vilket högst andel medel tilldelades. I början tilldelades en relativt liten andel av de avsatta medlen för det särskilda målet om faktisk tillgång till rättslig prövning, men med tiden har denna situation förbättrats. Slutligen var det särskilda mål med störst glapp mellan avsatta och tilldelade resurser det särskilda målet civilrättsligt och straffrättsligt samarbete, eftersom det i hög grad krävde offentliga upphandlingar.
2.3.Inkomna ansökningar och utvalda projekt
Uppgifterna för 2014 och 2015, vad gäller både verksamhetsbidrag och administrationsbidrag, visar att efterfrågan på medel översteg utbudet rejält när det gäller initiativ inom området narkotikapolitik (se figur 2).
Figur 2: Antal tilldelade verksamhetsbidrag och administrationsbidrag och antal ansökningar per särskilt mål och år (2014, 2015 och 2016)
Källa: Årsrapport för genomförande av 2014 och 2015 års arbetsprogram, analys av projekt som tilldelats medel 2016 samt uppgifter från Sygma (fullständiga uppgifter om sökande under 2016 fanns inte tillgängliga). Rättsligt samarbete, rättslig fortbildning, tillgång till rättslig prövning samt narkotikapolitik.
I genomsnitt tilldelades mellan 16 och 47 % av alla ansökningar bidrag efter förslagsinfordringar 2014 och 2015, vad gäller nästan alla särskilda mål. Inom ramen för målen rättsligt samarbete och rättslig fortbildning tilldelades däremot nästan hälften av alla ansökningar medel.
Under 2015 sågs en liten minskning av antalet inkomna bidragsansökningar (och därmed tilldelade medel) för nästan alla särskilda mål. Även för 2016 års förslagsinfordringar registrerades en stor minskning av antalet inkomna ansökningar (nästan 51 %): totalt sett inkom endast 127 ansökningar om verksamhetsbidrag, jämfört med 262 ansökningar i samband med 2015 års förslagsinfordringar. Detta kan delvis förklaras av att deltagarportalen infördes. Enligt resultaten av utvärderingen är den inte anpassad till typiska sökande till programmet Rättsliga frågor (såsom utbildningsorganisationer), eftersom den från början var tänkt att främst användas av forskningsinstitut och för stora bidrag 6 . Trots denna minskning var antalet projekt som tilldelades medel generellt sett konstant för de fyra särskilda målen, och när det gäller projekt inom rättsligt samarbete sågs faktiskt t.o.m. en betydande ökning. Det minskade antalet ansökningar medförde också att den andel som tilldelades medel ökade 7 .
2.4.Programmets största framgångar
Införandet av ett indikatorsystem för det nuvarande programmet Rättsliga frågor har visat sig vara ett bra sätt att mäta hur framgångsrikt programmet varit.
Indikatorn för rättslig fortbildning mäts genom såväl antal som procentandel domare och övrig personal inom rättsväsendet som har deltagit i utbildningsverksamhet, personalutbyten, studiebesök, workshoppar och seminarier som finansierats genom programmet. Indikatorerna för civilrättsligt och straffrättsligt samarbete avsåg främst den förenklade tillämpningen av straffrättsliga EU-instrument (genomsnittlig tid för överlämnande inom ramen för den europeiska arresteringsordern) och användningen av it-system (antalet informationsutbyten i det europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister 8 ). Även indikatorerna för tillgång till rättslig prövning avsåg främst it-systemens roll (antalet träffar i e-juridikportalen 9 ) liksom brottsoffers rättigheter (antalet stödorganisationer för brottsoffer per medlemsstat). Indikatorerna för narkotikapolitik, slutligen, avsåg främst hur många nya psykoaktiva ämnen det forskas på samt hur många opioidmissbrukare som får behandling.
Vad gäller programmets allmänna mål (nämligen ”att bidra till vidareutvecklingen ett europeiskt område med rättvisa baserat på ömsesidigt förtroende och tillit, särskilt genom att främja det civilrättsliga och det straffrättsliga samarbetet”) har den viktigaste indikatorn (dvs. procentandelen rättstillämpare som fått fortbildning – inte bara genom programmet – inom unionsrätten eller en annan medlemsstats lagar, inbegripet civilrätt, straffrätt och grundläggande rättigheter) visat att betydande framsteg ständigt gjorts mot uppnåendet av målet (dvs. att 700 000 rättstillämpare ska ha fortbildats senast 2020). Antalet fortbildade rättstillämpare har stadigt ökat mellan 2013 och 2016, och målet för 2020 hade nästan uppnåtts redan 2017.
Dessutom visar den viktigaste indikatorn för att mäta uppnåendet av det särskilda målet om rättslig fortbildning (dvs. antal och procentandel domare och övrig personal inom rättsväsendet som deltog i utbildningsverksamhet, personalutbyten, studiebesök, workshoppar och seminarier som finansierades genom programmet) att goda framsteg har gjorts, och målet om att 20 000 rättstillämpare (för hela kommissionen) senast 2020 ska ha fortbildats uppnåddes redan 2015. I detta hänseende har programmet Rättsliga frågor varit det enskilt största bidraget till uppnåendet av fortbildningsmålen för 2020. Antalet övrig personal inom rättsväsendet som årligen fortbildats genom programmet Rättsliga frågor var ungefär 14 000 år 2016 (uppgifter för 2017 finns ännu inte tillgängliga).
Alla dessa framgångar återspeglar att rättslig fortbildning är en prioritet i programmet.
Vad gäller programmets särskilda mål återspeglar indikatorerna överlag på ett bra sätt prioriteringarna för varje särskilt mål, och de kan mätas gentemot referenslinjen. Dessutom visade den utvärdering som utförts att stora framsteg har gjorts på flera plan eftersom ett antal mål nästan har uppfyllts.
Framför allt kan viktiga framsteg ses när det gäller det särskilda målet civilrättsligt och straffrättsligt samarbete. Det är sannolikt att målet för 2020 (dvs. antalet informationsutbyten i det europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister) kommer att uppfyllas. När det gäller det särskilda målet tillgång till rättslig prövning har dessutom målet för 2020 (dvs. antalet träffar i e-juridikportalen samt antalet stödorganisationer för brottsoffer med nationellt upptagningsområde) redan överträffat de uppsatta målsättningarna.
Ibland är det dock svårt att mäta de indikatorer som valts. De kan t.ex. påverkas av yttre faktorer (medlemsstaterna kan t.ex. ha kommit olika långt i införandet av EU-direktiv, de nationella politiska prioriteringarna och krislägena skiljer sig åt, makroekonomiska förutsättningar spelar in m.m.) och programmets exakta bidrag till deras genomförande kan därför vara svårt att uppskatta.
Det finns fortfarande utrymme för förbättringar, bland annat eftersom det saknas lämpliga verktyg (det finns t.ex. inte någon undersökning av användarnöjdhet som skulle kunna bidra till att utvärdera vad deltagarna ansåg om utbildningsverksamheten). Vissa indikatorer, såsom programmets geografiska täckning, fångar inte heller all bakomliggande dynamik – bland annat det faktum att programmet hittills framför allt har utnyttjats av stödmottagare från ett fåtal medlemsstater.
2.5.Deltagare och partnerskap
De uppgifter som samlades in under den preliminära utvärderingen tyder på att programmet har lyckats locka till sig fler gränsöverskridande partnerskap, vilket är en av de främsta pådrivande faktorerna för genomförandet av det europeiska området med rättvisa.
Enligt stödmottagarna har partnerskap som skapats med hjälp av administrationsbidrag och verksamhetsbidrag från programmet Rättsliga frågor ökat de egna organisationernas kapacitet. Detta gäller särskilt möjligheten att säkerställa hållbara resultat och projektens genomförande. Genom administrationsbidrag finansierar programmet i huvudsak sådana europeiska nätverk som arbetar med att underlätta och stödja civilrättsligt och/eller straffrättsligt samarbete samt tillgång till rättslig prövning och som har ingått ramavtal om partnerskap med kommissionen.
Ett antal organisationer som deltar i programmet Rättsliga frågor är också aktiva i programmet Rättigheter, jämlikhet och medborgarskap. Det verkar alltså som att programmet Rättsliga frågor har underlättat framväxten av hållbara europeiska nätverk inom området rättsliga frågor och som att det finns strukturerade nätverk för samarbete även i anknytning till andra EU-finansieringsprogram.
Det framkom emellertid att inte alla medlemsstater deltog i lika stor utsträckning i programmet Rättsliga frågor. Faktum är att ungefär 25 % av alla stödmottagare kommer från antingen Italien eller Belgien och att ungefär hälften av partnerorganisationerna kommer från bara fem länder. Övriga 50 % är organisationer från de andra 21 medlemsstaterna. Detta betyder att programmets resurser fördelas på ett ojämnt sätt, särskilt när det gäller organisationer i de central- och östeuropeiska medlemsstaterna.
3.Vad har programmet rättsliga frågor uppnått?
Enligt utvärderingen har programmet Rättsliga frågor efter halva tiden överlag uppnått goda resultat när det gäller dess särskilda mål, sett till genomslagskraft, effektivitet, relevans, konsekvens, komplementaritet, synergieffekter och europeiskt mervärde. Det är framför allt fördelningen som måste förbättras.
3.1.Genomslagskraft 10
Indikatoranalysen visade att stora framsteg har gjorts på flera olika plan, eftersom några mål nästan är uppfyllda och andra redan har uppfyllts. Programmet Rättsliga frågor bidrar alltså på ett positivt sätt till det allmänna målet genom framstegen för varje särskilt mål.
De programspecifika indikatorerna är lämpliga för att övervaka vilka framsteg som görs när det gäller att uppfylla programmets mål, men ibland kan de vara svåra att mäta eller måste förbättras.
Överlag anser såväl sökande som stödmottagare och berörda parter att programmet Rättsliga frågor 2014–2020 i hög grad är en förbättring jämfört med dess tre föregångare (dvs. programmet Civilrätt, programmet Straffrätt och programmet Förebyggande av narkotikamissbruk och information), eftersom det täcker mer relevanta politiska områden och eftersom rätt berörda parter är mer delaktiga.
Med tanke på hur vittomfattande programmets allmänna mål är var det ett stort antal faktorer som påverkade dess genomslagskraft, såsom migrationskrisen (i synnerhet när det gäller det särskilda målet om tillgång till rättslig prövning) och, generellt sett, medlemsstaternas olika hastighet när de inför och verkställer EU:s regelverk. Detta påverkade emellertid inte dess interventionslogik och operativa flexibilitet: de årliga arbetsprogrammen kan lätt anpassas till framväxande behov inom området rättsliga frågor (läs mer under avsnittet relevans).
Hur hållbara projekten är (deras resultat och utfall) efter att de avslutats har slutligen, jämfört med perioden för 2007–2013, blivit en allt viktigare faktor att ta hänsyn till i utvärderingen. Å andra sidan kan det kanske vara svårare att påvisa hållbarhet om projektet främst handlade om att skapa verktyg/uppnå utfall. I deras fall beror hållbarheten då på om den organisation som genomförde projekten kan få tillräckliga resurser för att fortsätta använda verktygen när EU:s finansiering upphör.
3.2.Effektivitet 11
Programmet Rättsliga frågor har varit kostnadseffektivt i relation till de åtgärder det hittills har finansierat. Resultaten av utvärderingen visar också att stödmottagarna har en positiv bild av projektets effektivitet. Detta gäller för programmet som helhet, men i synnerhet för det särskilda målet om rättslig fortbildning.
Något av det viktigaste med programmet, jämfört med dess föregångare, är att det har lyckats minska bördan för stödmottagarna sett till tidsåtgång och finansiella resurser. Det finns dock fortfarande utrymme för förbättringar – kraven och skyldigheterna bör förenklas för att programmets genomförande ska bli ännu mer effektivt (läs mer under avsnittet ”Utrymme för förenklingar”).
De nuvarande instrumenten (verksamhetsbidrag, administrationsbidrag och upphandlingar) lämpar sig väl för programmets ändamål enligt stödmottagarna, och det behövs därför inga alternativa och innovativa finansieringsinstrument. Genomförandet skulle dock kunna bli effektivare, särskilt vad gäller upphandlingar, för att säkerställa att den avsatta finansieringen verkligen används.
3.3.Relevans 12
Enligt alla intervjuade stödmottagare är programmet mycket relevant när det gäller att tillgodose de utvalda målgruppernas behov. Ett av programmets viktigaste särdrag är just möjligheten att anpassa och ändra prioriteringarna utifrån framväxande behov. Efter en rad terroristattentat i Europa utfärdades t.ex. två förslagsinfordringar för att bekämpa radikaliseringen hos fängelseinterner. Detta är möjligt tack vare den unika struktur som programmet Rättsliga frågor har, med breda särskilda mål eftersom det är en sammanslagning av de tre programmen från den föregående programperioden. Det allmänna målet liksom de särskilda målen har gjort att kommissionen kan anpassa programmet till nya behov inom EU, i synnerhet när det gäller det rättsliga samarbetet. Ibland kan det dock vara svårt att förena det särskilda målet avseende initiativ inom området narkotikapolitik med andra programprioriteringar, såsom rättsligt samarbete och tillgång till rättslig prövning, eftersom narkotikarelaterade förebyggande strategier brukar vara mer omfattande.
Överlag kan man dock se att de behov som konstaterades föreligga när programmet antogs finns kvar och är relevanta, i synnerhet det allmänna målet om vidareutvecklingen av ett europeiskt område med rättvisa baserat på ömsesidigt förtroende och tillit.
När det gäller de berörda parternas behov finns det fortfarande utrymme för att öka programmets relevans genom systematiska analyser som utgår ifrån huvudsakliga typer av parter, särskilt mål och medlemsstat. På så vis kan man säkerställa att prioriteringarna för det särskilda målet för varje förslagsinfordran, och i enlighet med vad som anges i det årliga arbetsprogrammet, passar de behov de berörda parterna har i dagsläget. Andra målgrupper som kan bidra till att programmets allmänna mål ska uppfyllas skulle även kunna införas. Dessa grupper kan vara personal vid tillsynsorgan, unga yrkesverksamma inom rättsväsendet och juridikstudenter samt yrkesverksamma inom rättsväsendet i kandidatländer och länder som omfattas av den europeiska grannskapspolitiken. Detta är dock inte möjligt med den rättsliga grund programmet har i dag.
3.4.Konsekvens, komplementaritet och synergieffekter 13
Programmet uppvisar en hög nivå av konsekvens och komplementaritet med EU:s andra instrument, program och åtgärder (följdriktigheten med den europeiska agendan för rättsliga frågor 2020 14 är t.ex. väldigt hög) och risken för dubbelarbete eller inkonsekvens är mycket låg. Särskilt när det gäller rättslig fortbildning har sammanslagningen av de föregående programmen lett till en ökad konsekvens med andra EU-initiativ och mellan olika utbildningsmål. Det har också minskat risken för dubbelarbete, sett till både omfattning och finansiering. Det särskilda målet om tillgång till rättslig prövning har också en stor följdriktighet och komplementaritet med telekommunikationsprogrammet inom ramen för Fonden för ett sammanlänkat Europa, som också bidrog till utvecklingen av e-juridikportalen och e-Codex.
Det finns fortfarande några få överlappningar beträffande målen, målgrupper och insatser. Detta är en naturlig följd av programmets breda mål och målgrupper, som sträcker sig från civilrättsligt och straffrättsligt samarbete (dvs. i princip alla den dömande verksamhetens områden) till narkotikapolitik och rättslig fortbildning, och av att det riktar sig till alla EU-medborgare.
I vilket fall som helst finns det fortfarande utrymme för att öka synergieffekterna med andra EU-finansieringsprogram och EU-initiativ. Så är t.ex. fallet när det gäller narkotikapolitik, där samordningen med programmet Hälsa för tillväxt skulle kunna öka.
Konsekvensen med nationell politik och nationella initiativ med likartade mål och/eller som är inriktade på samma områden är hög enligt de berörda parter som intervjuats. Programmet fyller luckor som inte täcks av nationella insatser, samtidigt som befintliga nationella projekt och initiativ kompletterar programmet snarare än står i motsats till det. Det är inte heller fråga om rent dubbelarbete. Även om programmet Rättsliga frågor och nationella initiativ har samma (eller liknande) mål och målgrupper kommer det ändå alltid att finnas skillnader dem emellan, vad gäller storlek eller geografisk omfattning (med större omfattning när det gäller målgrupperna), tillgängliga resurser och antalet projekt som får stöd.
Programmet Rättsliga frågor är också förenligt med internationella åtaganden, såsom FN:s Agenda 2030 för hållbar utveckling. Några av de allmänna principerna i FN:s agenda kan i själva verket kopplas till de mål och områden som programmet Rättsliga frågor täcker. Detta gäller t.ex. FN:s mål om att säkerställa fred och säkerhet, vilket ska uppnås genom rättvisa samhällen för alla som erbjuder jämlik tillgång till rättslig prövning, en fungerande rättsstat samt öppna och effektiva rättsliga institutioner. Allt detta finns integrerat i programmet Rättsliga frågor, sett till såväl tillgång till rättslig prövning som rättslig fortbildning. Dessutom är EU part i Haagkonferensen för internationell privaträtt och bedriver i huvudsak sin internationella civilrättsliga verksamhet genom denna internationella organisation.
3.5.Europeiskt mervärde 15
Alla insamlade uppgifter bekräftar att programinsatsen har ett högt mervärde, något som anses nödvändigt för att målen inom området rättsliga frågor ska kunna uppnås på ett bra och effektivt sätt.
Resultaten av denna utvärdering visar att de som besvarade enkäten instämmer. Inte nog med att de finansierade åtgärderna inte hade varit möjliga att genomföra utan EU-insatsen, de bekräftade också att samma resultat inte hade kunnat uppnås om endast medlemsstaterna hade bidragit. Detta gäller upprättandet av partnerskap, utfallen, stöd till innovativa insatser, resultatens hållbarhet och, i synnerhet, genomförandet av projekt som var gränsöverskridande i sin storlek och omfattning. Det europeiska mervärdet med programmet Rättsliga frågor är verkligen uppenbart, framför allt eftersom det främjar gränsöverskridande projekt med en europeisk dimension som ska ta itu med gränsöverskridande problem. Dessutom ger det ekonomiskt stöd till verksamhet inom vissa mycket viktiga områden som inte nödvändigtvis står högt upp på medlemsstaternas dagordning eftersom den politiska viljan kanske saknas (enligt de berörda parterna gäller detta i synnerhet det särskilda målet om tillgång till rättslig prövning).
Enligt de intervjuade stödmottagarna kan programmet påverka nationella åtgärder inom målområdena och leda till, åtminstone i viss mån, att de blir mer samstämmiga.
Programmet ger också stödmottagarna en möjlighet att arbeta med partner i andra medlemsstater, något de ansåg ökade deras kunskap om och inblick i de frågor som programmet omfattar. De utvidgade också sina strategier och förmågor och fick exempel på god praxis och verktyg som utarbetats i andra medlemsstater. Som ovan nämnts spelar partnerskap en mycket viktig roll för programmets framgång, och de ingår i merparten av projekten.
Bristen på nationell finansiering är en av de främsta orsakerna till varför de åtgärder som fått stöd genom programmet inte skulle ha kunnat genomföras med hjälp av enskilda medlemsstaters insatser. Detta gäller i synnerhet initiativen inom området narkotikapolitik, eftersom de nationella initiativen ofta saknar den gränsöverskridande dimension som är så avgörande inom detta område, och för rättslig fortbildning på EU-nivå eftersom den vanligtvis inte ges på nationell nivå. Dessutom säkerställer programmet Rättsliga frågor att vissa europeiska nätverk kan leva vidare, såsom det europeiska nätverket för rättslig utbildning.
Att programmet ses som viktigt kan också förklaras av det höga antalet projekt som fått medel efter bara tre år, jämfört med de tre föregående programmen 16 . Det ökade antalet ansökningar som årligen inkommer från möjliga stödmottagare tyder också på att programmet fortsätter att vara en viktig finansieringskälla runtom i EU.
Dessutom har rättslig fortbildning en mer framträdande ställning i interventionslogiken för programmet Rättsliga frågor jämfört med de föregående programmen. Detta är ett viktigt steg framåt för programmets europeiska mervärde, eftersom rättslig fortbildning är mycket viktigt för att bygga ömsesidigt förtroende, förbättra samarbetet mellan rättsliga myndigheter och rättstillämpare i medlemsstaterna och öka följdriktigheten i tillämpningen av EU-lagstiftningen.
Resultaten av utvärderingen visar att de problem och områden som programmet Rättsliga frågor tar upp och omfattar troligen kräver fler insatser och ett större bidrag från EU. Efterfrågan på insatser på EU-nivå inom detta område, och det faktum att antalet ansökningar till programmet fortfarande är fler än antalet projekt som beviljas stöd, visar förvisso att det finns ett uppenbart intresse för de prioriteringar som programmet tar upp.
3.6.Jämlikhet 17
Främjandet av de övergripande prioriteringarna jämställdhet mellan könen, barnets rätt och rättigheter för personer med funktionsnedsättning spelar en mycket stor roll för programmet Rättsliga frågor och är en del av dess rättsliga grund. I synnerhet tittar man på principerna om jämställdhetsintegrering och integrering av barnets rättigheter när förslagens kvalitet utvärderas. Frågan om jämställdhetsintegrering omnämns särskilt i del B i ansökningsformuläret. Trots detta visade utvärderingen att jämställdhetsproblem och jämlikhet knappast är ett framträdande tema i merparten av de projekt som tagits fram. Hänvisningar till kvinnor och jämställdhet mellan könen hittades ändå i fem eller sex projekt som, även om de inte arbetade direkt med frågan, tog hänsyn till sådana faktorer vid genomförandet.
Programmet Rättsliga frågor stöder barnets rättigheter i såväl programplaneringen (i utformningen av förslagsinfordringar) och genom verksamheten i de projekt som väljs ut för finansiering. Respekten för barnets rättigheter förstärks också av att de organisationer som ansöker om finansiering (liksom alla deras partner) måste tillhandahålla kommissionen en beskrivning av sin strategi för att skydda barnen om de kommer att arbeta direkt med barn under projektets genomförande. Dessutom innehåller de förslagsinfordringar som finansieras genom programmet ämnen som är relevanta för denna fråga. Resultaten av utvärderingen visade att merparten av uppgiftslämnarna håller med om att barnets rättigheter kan integreras och främjas ännu mer i programmet.
Prioriteringen av rättigheter för personer med funktionsnedsättning tycks ha hamnat mer i bakgrunden jämfört med de tidigare två. Bland de projekt som fick stöd var det faktiskt endast ett som direkt riktade sig till personer med funktionsnedsättning, inom ramen för det särskilda målet tillgång till rättslig prövning 18 . De berörda parterna har ganska skilda åsikter i frågan om huruvida rättigheterna för personer med funktionsnedsättning måste främjas ännu mer i programmet, men alla kategorier lutar åt att det åtminstone finns ett måttligt behov av detta.
För att förstå hur programmet främjar jämlikhet genom de finansierade insatserna ska uppgifter om deltagarna samlas in, uppdelade efter kön, funktionsnedsättning eller ålder, i enlighet med vad som anges i förordningen. Detta har emellertid ännu inte gjorts.
Slutligen, som redan nämnts, bör man i framtiden försöka fördela programmets resurser på ett mer jämnt sätt över de olika målgrupperna av stödmottagare och medlemsstater.
3.7.Utrymme för förenkling 19
I utvärderingen konstaterades inget tydligt utrymme för ytterligare förenkling vad gäller det sätt på vilket programmet förvaltas. Den nuvarande direkta förvaltningsmetoden tycks lämplig med tanke på programmets storlek.
Trots att förbättringar gjorts i och med det nuvarande programmet hade både de tjänstemän vid kommissionen och de stödmottagare som intervjuats kritiska synpunkter på genomförandeprocessen, och då i synnerhet på budgetförvaltningen och rapporteringsskyldigheterna. Som skäl uppgav stödmottagarna bland annat att den finansiella rapporteringen är alltför detaljerad och oflexibel jämfört med de som tillämpas i andra EU-program (t.ex. Horisont 2020 och Erasmus+).
Nästan 70 % av stödmottagarna och de sökande upplevde att den administrativa bördan fortfarande var betungande när det gäller utarbetandet av förslag, bestämmelserna om vilka administrativa och finansiella uppgifter som krävs för att delta i förslagsinfordringarna samt övervaknings- och rapporteringskraven. Överlag höll stödmottagarna med om att ansöknings- och rapporteringsförfarandena var komplicerade och långa, men de var också medvetna om att det troligen är svårt att förenkla dem mer – ansvarsskyldigheten när det gäller EU:s finansiella resurser måste ju säkerställas.
Enligt stödmottagarna skulle de projekt som finansierades genom programmet kunna vara under en längre period, särskilt projekt som får verksamhetsbidrag. De ansåg närmare bestämt att det bästa vore en förlängning till tre år, eftersom det är den genomsnittliga längden på ett vetenskapligt partnerskap mellan högre utbildningsanstalter. Dessutom kommenterade stödmottagarna att även administrationsbidragsperioden skulle kunna förlängas till att omfatta minst två år (istället för ett) för att minska den administrativa bördan i form av ansökningar och rapportering. Men i och med att administrationsbidragen är årliga får kommissionen en överblick över vilken verksamhet de finansierade organisationerna bedriver. Det gör också att det går att anpassa stödmottagarnas arbete till de framväxande behoven inom deras respektive specialområden.
En annan viktig fråga, enligt små organisationer i det civila samhället, gäller svårigheten att få tag på den erfordrade summan samfinansiering. Små icke-statliga organisationer skulle således kunna få ett större stöd genom programmet Rättsliga frågor 20 .
Införandet av den nya deltagarportalen vållade i början vissa svårigheter, men nu anser de berörda parterna att inlämningen av förslag via denna portal är en förbättring jämfört med det tidigare it-systemet. Antalet handlingar som krävs för kontrollen av om de är behöriga att ansöka eller ej har nämligen minskat, och därmed även den administrativa bördan. När dessa handlingar väl har registrerats kommer de dessutom inte att behöva lämnas in igen, förutom om det sker några förändringar. Emellertid har deltagarportalen utformats med hänsyn till forskningsinstitut och stora bidrag, och i dess nuvarande form tycks den därför dåligt anpassad till typiska sökande av stöd från programmet Rättsliga frågor. Det finns därför utrymme för vissa förbättringar i detta avseende.
Slutligen skulle övervakningskraven och indikatorerna kunna förenklas och integreras, både på program- och projektnivå.
4.Slutsatser och det fortsatta arbetet
Den mycket viktiga roll som programmet Rättsliga frågor spelar för utvecklingen av ett europeiskt område med rättvisa baserat på ömsesidigt erkännande och ömsesidigt förtroende var av särskilt stor betydelse när programmet inleddes. Sviterna av den ekonomiska krisen var då fortfarande kännbara i många medlemsstater.
Denna rapport om den preliminära utvärderingen av programmet Rättsliga frågor 2014–2020 bekräftar att programmet är relevant för upprätthållandet av EU:s värden (såsom rättsstatlighet, oberoende och effektiva rättsväsenden) och för att hjälpa medlemsstaterna att effektivisera sina rättsväsenden. Ända sedan allra första början har programmet visat sin potential att främja hållbar rättslig kunskap och kompetens i medlemsstaterna
Programmets nuvarande struktur tycks vara bra och tillräckligt flexibel för att dess allmänna och särskilda mål ska kunna uppnås. Under dessa år har det visat sitt höga europeiska mervärde, både när det gäller de positiva effekterna för deltagare och målgrupper och i rollen som ett komplement till EU:s andra finansieringsinstrument och politiska initiativ.
När EU:s nästa budget och finansieringsprogram ska utarbetas kommer kommissionen, på grundval av resultaten från utvärderingen efter halva tiden, att arbeta med de möjliga förbättringar som har konstaterats. Detta gäller i synnerhet utvidgningen av möjliga mottagare av programåtgärderna, översynen av övervakningsindikatorerna, en bättre geografisk avvägning mellan mottagarna samt förstärkningen av synergieffekterna med andra relevanta EU-finansieringsprogram och EU-initiativ.
EUT C 115, 4.5.2010, s. 1.
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1382/2013 av den 17 december 2013 om inrättande av ett program Rättsliga frågor för perioden 2014–2020, EUT L 354, 28.12.2013.
Interim evaluation of the Justice Programme 2014-2020 (Preliminär utvärdering av programmet Rättsliga frågor 2014–2020), Ernst & Young Financial-Business Advisors, slutrapport, april 2018.
Arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer rapporten om den preliminära utvärderingen av genomförande av programmet Rättsliga frågor 2014–2020.
För mer information, se https://ec.europa.eu/home-affairs/financing/fundings/security-and-safeguarding-liberties/internal-security-fund-police_en och https://ec.europa.eu/health/funding/programme/2014-2020_sv .
Deltagandeportalen är en elektronisk plattform som används för att hantera de ansökningar som inkommer när förslagsinfordringar för programmet Rättsliga frågor offentliggörs.
Följ länkarna för att se en förteckning över alla projekt som finansierats genom programmet och exempel på framgångsrika projekt: http://ec.europa.eu/justice/grants1/closed-calls/index_en.htm (välj sedan ”Results: closed calls” → ”selected projects” → ”award decisions” och ”summaries”) och https://ec.europa.eu/research/participants/portal/desktop/en/opportunities/index.html (välj sedan ”Justice Programme”). Se bilaga 4 i den preliminära rapporten (på samma plats) för att läsa om fyra fallstudier som gäller projekt med anknytning till vart och ett av de särskilda målen för programmet Rättsliga frågor.
Det europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister är en databas som inrättats för att förbättra utbytet av uppgifter ur kriminalregister runt om i EU. Alla EU-länder är i dag kopplade till detta system.
På e-juridikportalen finns information om rättsväsenden. Den förbättrar och förenklar tillgången till rättslig prövning runt om i EU, på 23 språk. Läs mer på följande länk: https://e-justice.europa.eu/home.do?plang=en&action=home .
Genomslagskraft: om och i vilken grad såväl det allmänna målet som de fyra särskilda målen för programmet Rättsliga frågor har uppnåtts samt vilka faktorer som i så fall har varit bidragande.
Effektivitet: om och i vilken grad kostnaderna för programmet stod i proportion till de vinster som gjorts och vilka parametrar/faktorer som bidrog till dessa resultat.
Relevans: om och i vilken grad programmet Rättsliga frågor tillgodoser behoven hos och tar itu med problemen för de målgrupper som fastställdes i 2011 års konsekvensbedömning och i programmets rättsliga grund (liksom de framväxande behov som rör skapandet av ett europeiskt område med rättvisa), samt huruvida målen fortfarande är relevanta sett till stödmottagarnas behov och problem.
Konsekvens/komplementaritet/synergieffekter: om och i vilken grad programmet stämmer överens med andra insatser på EU-nivå och internationell nivå, såsom de tidigare EU-programmen inom detta område, med verksamhet som får stöd genom andra EU-instrument samt, generellt sett, med EU:s prioriteringar inom det område programmet omfattar.
Målen i och de områden som omfattas av den europeiska agendan för rättsliga frågor 2020 är väldigt förenliga med de i programmet Rättsliga frågor, i synnerhet inom området rättsligt samarbete, även om agendan prioriterar områden såsom terrorism och it-brottslighet vilka är mindre uttalade i programmet Rättsliga frågor.
Europeiskt mervärde: i vilken grad effekterna av EU:s insats går utöver det värde som en insats på endast nationell nivå skulle ha bidragit med.
Genom programmet Civilrätt, programmet Straffrätt och programmet Förebyggande av narkotikamissbruk och information fick 806 projekt stöd under loppet av sju år (2007–2013). Programmet Rättsliga frågor har gett 418 projekt stöd under loppet av bara tre år (2014–2016).
Jämlikhet: om och i vilken grad programmet Rättsliga frågor har fördelat de tillgängliga resurserna rättvist mellan stödmottagarna i olika medlemsstater, tagit hänsyn till målgruppernas behov samt främjat jämställdhetsintegrering, barnets rättigheter och rättigheter för personer med funktionsnedsättning.
Projektet Enhancing Procedural Rights of Persons with Intellectual and/or Psychiatric Impairments in Criminal Proceedings: Exploring the Need for Actions (Att stärka de processuella rättigheterna för personer med intellektuella och/eller psykiatriska funktionsnedsättningar i brottmålsförfaranden: en undersökning av behovet av insatser).
Utrymme för förenkling: om och i vilken grad förvaltningen av programmet Rättsliga frågor skulle kunna förenklas ytterligare.
Det bör noteras att det genomsnittliga bidragsbeloppet har höjts till dagens nivå efter att efterhandsutvärderingen av de föregående programmen visade att, som ovan nämnts, genomslagskraften blev begränsad på EU-nivå när finansieringen fördelades på alltför många småskaliga projekt.