Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av Europeiska investeringsstabiliseringsfunktionen

(COM(2018) 387 final – 2018/0212 (COD))

(2019/C 62/21)

Föredragande:	Philip VON BROCKDORFF
Medföredragande:	Michael SMYTH

Remiss	Europaparlamentet, 11.6.2018 Rådet, 25.6.2018
Rättslig grund	Artiklarna 175.3 och 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

Ansvarig facksektion	Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning
Antagande av facksektionen	3.10.2018
Antagande vid plenarsessionen	17.10.2018
Plenarsession nr	538
Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster)	196/2/4

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1

EESK noterar att det är orealistiskt med en stor federal budget i euroområdet med den nuvarande nivån av politisk och samhällelig integration. Icke desto mindre syftar den föreslagna europeiska investeringsstabiliseringsfunktionen (EISF) till att göra den nationella finanspolitiken mer stabiliserande vid asymmetriska chocker. EESK anser att detta är ett steg mot en närmare integration av euroområdet och möjligen ett försök att uppmuntra medlemsstater utanför euroområdet att införa den gemensamma valutan.

1.2

EESK förstår att EISF skiljer sig från Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM), som utvecklades som en säkerhetsfond under finanskrisen. Man måste dock göra en tydlig åtskillnad mellan de båda fonderna. EISF är mycket mer begränsad i sin omfattning och EESK oroar sig över fondens storlek ifall asymmetriska chocker skulle slå mot två eller fler medlemsstater.

1.3

De lån som ges genom EISF skulle innebära ett visst uppsving för offentliga investeringar vid asymmetriska chocker. EESK varnar för att effekten sannolikt inte blir omedelbar. Ekonomisk återhämtning tar tid och positiva effekter kommer sannolikt att märkas på medellång och lång sikt.

1.4

EESK noterar att arbetslöshet som det enda kriteriet för att aktivera stöd kan medföra vissa brister i fråga om stabiliseringsfunktionens rättidighet. EESK föreslår därför andra kompletterande indikatorer på fenomen som normalt föregår arbetslöshet för att förutse en överhängande stor chock, så att en första stödnivå kan sättas in innan den ”stora” chocken fullt ut utlöser arbetslöshetsindikatorn.

1.5

Med tanke på att EISF inte betraktas som ”ett komplement” till övriga finansieringsinstrument, dvs. betalningsbalansfaciliteten och Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM), anser EESK att utnyttjandet av EISF skulle minska den sammantagna upplåningskapaciteten. Det åligger därför kommissionen att löpande balansera utestående återbetalningar från de berörda medlemsstaterna och ansvarsförbindelser.

1.6

EESK motsätter sig inte kommissionens tillsyn av lån för offentliga investeringar som finansieras genom EISF. Den berörda medlemsstaten bör dock ges tillräckligt spelrum för att fastställa vilken typ av investeringar som krävs. EESK förespråkar därför en balans mellan kommissionens tillsyn å ena sidan och den berörda medlemsstatens bestämmanderätt när det gäller offentliga utgifter å andra sidan.

1.7

EESK uppmanar kommissionen att undersöka hur en försäkringsmekanism för makroekonomisk stabilisering skulle kunna fungera inom EU. EESK anser att ett välutformat unionsomfattande försäkringssystem som fungerar som en automatisk stabilisator vid makroekonomiska chocker skulle vara mer ändamålsenlig än den föreslagna EISF. Om ytterligare en finansiell och ekonomisk kris skulle drabba EU under tiden, förespråkar EESK en samordnad strategi för att mobilisera alla relevanta finansieringsinstrument, inklusive EISF.

2. Bakgrund

2.1

I den kommande fleråriga budgetramen föreslår kommissionen en europeisk investeringsstabiliseringsfunktion (EISF) vars övergripande mål är att stärka Ekonomiska och monetära unionen genom att förankra euroområdet i unionens långsiktiga budget. EISF skulle utgöras av back-to-back-lån på upp till 30 miljarder euro som garanteras av EU-budgeten, tillsammans med en räntesubvention som täcker lånekostnaden.

2.2

Subventionen skulle finansieras genom bidrag från medlemsstaterna som motsvarar en andel av de monetära inkomster som tilldelas deras nationella centralbanker av ECB (vanligen kallat ”seignorage”) och samlas in genom en stabiliseringsstödfond (SSF). Ett mellanstatligt avtal skulle ingås för att fastställa beräkningen av medlemsstaternas finansiella bidrag och överföringsreglerna.

2.3

Det belopp som en berättigad medlemsstat skulle få låna skulle fastställas genom en formel som baseras på ett antal kriterier, däribland

i)	den högsta nivå av stödberättigande offentliga investeringar som EISF får stödja,

ii)	arbetslöshetsökningen, och

iii)	ett gränsvärde som definieras som att ”det nationella arbetslöshetstalet per kvartal har ökat med mer än 1 procentenhet jämfört med motsvarande kvartal året innan”.

Kommissionen får dock öka storleken på EISF-lånet upp till den högsta nivå av stödberättigande offentliga investeringar som EISF får stödja om den stora asymmetriska chock som de berörda medlemsstaterna upplever är särskilt allvarlig.

2.4

Den föreslagna förordningen baseras huvudsakligen på de grundläggande principerna om solidaritet på EU-nivå och de enskilda medlemsstaternas ansvar. En hänvisning till EISF gjordes av Europeiska kommissionens ordförande i talet om tillståndet i unionen 2017 (1), de fem ordförandenas rapport från juni 2015 (2), diskussionsunderlaget om en fördjupad ekonomisk och monetär union från maj 2017 (3) och kommissionens ståndpunkt om en ytterligare fördjupning av Ekonomiska och monetära unionen från december 2017 (4).

2.5

I kombination med EISF föreslår kommissionen även ett reformstödsprogram (RSP), som syftar till att vid behov ge stöd för ekonomiska reformer i alla medlemsstater. RSP skulle ha tre beståndsdelar: en reformdriven mekanism, tekniskt stöd och en konvergensmekanism för att bistå medlemsstaterna utanför euroområdet när det gäller att införa euron. EESK håller på att utarbeta ett separat yttrande om detta.

2.6

EISF har två huvudmål:

Att bidra till att stabilisera offentliga investeringar vid asymmetriska chocker som orsakas av en förändring i de ekonomiska villkoren som kan drabba medlemsstaterna på olika sätt. Som finanskrisen har visat är det vid en kris en enorm utmaning att upprätthålla stabiliteten i offentliga investeringar för länder med gemensam valuta, såsom euroområdet.

ii)	Att stödja ekonomisk återhämtning vid ekonomiska chocker i euroområdet och för medlemsstater som deltar i den europeiska växelkursmekanismen (ERM II) och som inte längre kan använda sin penningpolitik som en hävstång för att anpassa sig till chocker.

2.7

Man bör komma ihåg att den nuvarande ramen för den ekonomiska politiken för euroområdet fortfarande inte är komplett. Medan penningpolitiken är centraliserad är den nationella finanspolitiken fortfarande decentraliserad, och denna uppdelning kan innebära en tung börda för en medlemsstat som drabbas av en asymmetrisk chock, som efterdyningarna av finanskrisen har visat.

2.8

EISF är därför avsedd att komplettera de nationella automatiska stabilisatorerna när dessa nationella automatiska stabilisatorer – som utformats för att kompensera för fluktuationer i en medlemsstats ekonomiska verksamhet och utlöses automatiskt utan uttryckliga statliga åtgärder – kan anses vara oändamålsenliga. I teorin skulle EISF kunna ha en stötdämpande effekt på ekonomin vid huvudsakligen inhemska ekonomiska chocker och därmed hjälpa den att återhämta sig. EISF skulle även kunna bidra till att minska risken för spridning till andra medlemsstater.

2.9

Medlemsstater som står inför en kris kan förlora tillgången till finansmarknaderna. I det fallet omfattar den verktygslåda som står till den berörda medlemsstatens förfogande Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM) eller betalningsbalansprogrammet. För närvarande finns det dock ingen mekanism för att stödja en medlemsstat som drabbas av en asymmetrisk chock utan att nödvändigtvis förlora tillgången till kapitalmarknaderna. EISF syftar därför till att fylla detta hål genom att ge lån till den berörda medlemsstaten.

2.10

För att förbättra den föreslagna mekanismens effektivitet föreslår kommissionen att asymmetriska chocker ska mätas med hjälp av en ”dubbel arbetslöshetsbaserad aktiveringsmekanism”. Denna utlöses när de nationella arbetslöshetstalen överskrider vad som skulle kunna betraktas som ”normalt” och bedöms vara en relevant indikator på effekten av en stor asymmetrisk chock i en viss medlemsstat.

2.11

För att ge lån till medlemsstater som drabbats av ekonomiska chocker förutsätter mekanismen att den makroekonomiska politiken och finanspolitiken har förts i enlighet med stabilitets- och tillväxtpakten, som utgör en uppsättning regler som utformats för att säkerställa att länderna i Europeiska unionen eftersträvar sunda offentliga finanser och samordnar sin finanspolitik, samt förfarandet vid makroekonomiska obalanser. Det sistnämnda förfarandet syftar till att upptäcka, förhindra och hantera uppkomsten av potentiellt skadliga makroekonomiska obalanser som skulle kunna inverka negativt på den ekonomiska stabiliteten i en viss medlemsstat, euroområdet eller EU som helhet.

2.12

Med tiden kan EISF (via stabiliseringsstödfonden) kompletteras med ytterligare finansiella resurser, utanför EU-budgeten, möjligen från följande källor: ESM (den framtida europeiska valutafonden) och ett frivilligt försäkringssystem som medlemsstaterna ska inrätta.

3. Allmänna kommentarer

3.1

EESK noterar att det är orealistiskt med en stor federal budget i euroområdet med den nuvarande nivån av politisk och samhällelig integration. EESK har alltid stött kommissionens insatser för att påskynda och fullborda Ekonomiska och monetära unionen (EMU) (5). Samtidigt har kommittén ofta framhållit sin oro beträffande den fortsatta bristen på det politiska engagemang från medlemsstaternas sida som är en förutsättning för att fullborda EMU (6). Förslagen om EISF verkar återspegla detta och utgör därmed ett slags tillfällig lösning. Uppdelningen mellan centraliserad penningpolitik och nationell finanspolitik torde således kvarstå. Det positiva med förslaget är att EISF syftar till att göra den nationella finanspolitiken mer stabiliserande vid asymmetriska chocker och samtidigt uppnå långsiktig hållbarhet. I detta avseende ser EESK förslaget som ett steg mot en något närmare integration av euroområdet och möjligen ett försök att uppmuntra medlemsstater utanför euroområdet att införa den gemensamma valutan.

3.2

Den föreslagna mekanismen förutsätter efterlevnad av stabilitets- och tillväxtpakten och därmed en sund budgetpolitik och en sund makroekonomisk politik. EESK ser detta som ett försök att få till stånd finanspolitisk och monetär konvergens genom att se till att medlemsstaterna uppfyller behörighetskriterierna, som förutsätter en sund budgetpolitik och en sund makroekonomisk politik. Detta innebär även att EISF enbart skulle vara tillgänglig för medlemsstater som efterlever stabilitets- och tillväxtpakten och därmed medlemsstater som redan har genomgått strukturreformer och budgetjusteringar. Detta villkor skulle kunna motivera medlemsstaterna att till fullo efterleva stabilitets- och tillväxtpakten och minska rädslan för att garantera utgifter för medlemsstater som genomgår strukturreformer och budgetjusteringar.

3.3

EISF kommer därmed inte att resultera i ”permanenta överföringar” mellan medlemsstater inom euroområdet, eftersom regeringarna enbart är berättigade till stöd om de har uppfyllt EU:s centrala budgetregler de två föregående åren. EESK noterar dock att EISF enbart är avsedd för medlemsstater med en sund budgetpolitik och en sund makroekonomisk politik, och eventuella lån skulle beviljas vid exceptionella omständigheter och när asymmetriska chocker tar sig uttryck i arbetslöshetstal som är högre än normalt. EESK erkänner visserligen vikten av marknads- och budgetdisciplin, men instämmer ändå i målet om en stabiliseringsfunktion och inser att detta är ett första steg mot en mer utvecklad stabiliseringsfunktion.

3.4

EESK förstår att kommissionen inte kunde tillhandahålla en definitiv förteckning över asymmetriska chocker, som bl.a. skulle kunna inkludera en likviditetskris. EESK anser att det lämpliga svaret på en likviditetskris är Europeiska centralbankens program för direkta monetära transaktioner, som kräver att medlemsstaten deltar i ESM-programmet, och inte EISF. EESK medger att en uttömmande förteckning över asymmetriska chocker inte skulle vara lämplig och är tillfreds med kommissionens makroekonomiska simuleringar som bygger på tidigare data om det ändamålsenliga i en stabiliseringsfunktion som krisförebyggande mekanism.

3.5

EESK förstår att EISF skiljer sig från Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM), som utvecklades som en säkerhetsfond under finanskrisen. ESM är närmare kopplad till ett räddningsprogram, som har mer betungande villkor och en utlåningskapacitet på 500 miljarder euro och kan utnyttjas av medlemsstater som har förlorat förmågan att låna på kapitalmarknaderna.

3.6

Man måste därför göra en tydlig åtskillnad mellan de båda fonderna. EISF är mycket mer begränsad i sin omfattning och även om den är avsedd för alla medlemsstater oavsett storlek anser EESK att den föreslagna fonden på 30 miljarder euro snarare skulle lämpa sig för mindre medlemsstater i och utanför euroområdet. EESK oroar sig därför över fondens storlek ifall asymmetriska chocker skulle slå mot två eller fler medlemsstater. Den föreslagna EISF kan därför inte anses vara den slutgiltiga lösningen för medlemsstater som står inför engångsproblem såsom en miljökatastrof, en energikris eller en lokal bankkris.

4. Särskilda kommentarer

4.1

EESK erkänner att lånen med tillämpning av formeln för att avgöra lånebeloppet för den berättigade medlemsstaten (medlemmar i euroområdet och kandidater som deltar i den europeiska växelkursmekanismen) skulle innebära ett visst uppsving för offentliga investeringar (under förutsättning att dessa är kvalitetsinvesteringar) vid asymmetriska chocker, men effekten skulle sannolikt inte bli omedelbar. Ekonomisk återhämtning tar tid och positiva effekter kommer sannolikt att märkas på medellång och lång sikt. Förslaget behöver därför bli mer realistiskt i fråga om de avsedda målen för och de möjliga resultaten av EISF.

4.2

EESK noterar att arbetslöshet som det enda kriteriet för att aktivera stöd kan medföra vissa brister i fråga om stabiliseringsfunktionens rättidighet. Det är värt att även överväga andra kompletterande indikatorer på fenomen som normalt föregår arbetslöshet, för att förutse en överhängande stor chock, så att en första stödnivå kan sättas in innan den ”stora” chocken fullt ut utlöser arbetslöshetsindikatorn. När arbetslösheten väl har ökat avsevärt kan det hända att den ekonomiska skadan för ekonomins produktiva kapacitet redan har inträffat. Till exempel upplever en ekonomi som drabbas av en kraftig nedgång i exporten av varor och tjänster inte nödvändigtvis en samtidig ökning av arbetslösheten.

4.3

Det skulle därför vara värdefullt att ha ett instrument som kan aktiveras innan symtomen helt och hållet når arbetsmarknaden. Med andra ord är det nödvändigt att komplettera arbetslöshetskriteriet med en uppsättning indikatorer för tidig varning, som kan inkludera en förändring i exporten av varor och tjänster, en förändring i lagerhållningen och andra ledande indikatorer som tydligt visar på förekomsten av en ekonomisk chock. På så sätt skulle den föreslagna stabiliseringsfunktionen träda in mycket tidigare och bli mycket mer ändamålsenlig.

4.4

Dessutom kan kravet på att det genomsnittliga arbetslöshetstalet för de senaste 15 åren måste överskridas för att en medlemsstat ska vara berättigad till stöd vara till nackdel för länder som framgångsrikt har minskat den strukturella arbetslösheten. En kortare tidsperiod på kanske fem år skulle vara lämpligare.

4.5

EESK noterar att den föreslagna EISF skulle få låna pengar på kapitalmarknaderna och låna ut dem till medlemsstater till en subventionerad ränta för att täcka lånekostnaderna. Såsom nämns ovan skulle subventionen finansieras på grundval av s.k. seignorage och samlas in genom nationella bidrag till en stabiliseringsstödfond. EESK anser att medlemsstaterna måste visa sitt politiska och finansiella engagemang på förhand.

4.6

Med tanke på att EISF inte betraktas som ”ett komplement” till de befintliga instrumenten skulle det totala beloppet av de lån som finns tillgängliga för betalningsbalansmekanismen, Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM) och EISF självt kunna begränsas av en ”enda” gräns. Åtminstone i teorin skulle en ny mekanism som denna faktiskt minska EFSM:s utlåningskapacitet med 30 miljarder euro, som föreslås för EISF. Det åligger därför kommissionen att löpande balansera utestående återbetalningar från de berörda medlemsstaterna och ansvarsförbindelser.

4.7

EESK anser att EISF och EFSM har tämligen liknande syften. Båda fonderna är avsedda att tillhandahålla finansiellt stöd till medlemsstaterna. Medan EISF och EFSM har separata villkor för stödberättigande, förstår dock EESK det så att EFSM:s villkor fortfarande skulle gälla, vilket skulle begränsa EISF:s ändamålsenlighet något.

4.8

EESK hänvisar till den räntesubvention som den berörda medlemsstaten skulle få. I händelse av kris skulle denna räntesubvention, under i övrigt lika förhållanden, potentiellt kunna leda till ökade kostnader för räntebetalningar på grund av de risker som en medlemsstat som står inför en kris medför. Detta skulle i sin tur inverka negativt på den berörda medlemsstatens offentliga finanser. Högkvalitativa offentliga investeringars ändamålsenlighet och därmed ändamålsenligheten hos EISF själv är därför av avgörande betydelse för att minska eventuella marknadsrisker som påverkar den berörda medlemsstaten och dess lånekostnader på medellång och lång sikt.

4.9

EESK hänvisar till den tillsyn över offentliga investeringar som den berörda medlemsstaten skulle bli föremål för från kommissionens sida, i enlighet med förslaget. EESK motsätter sig i princip inte detta, men anser att den berörda medlemsstaten bör få tillräckligt spelrum för att fastställa vilken typ av investeringar som krävs och förespråkar därför en balans mellan kommissionens tillsyn å ena sidan och den berörda medlemsstatens bestämmanderätt när det gäller offentliga utgifter å andra sidan. EESK anser också att offentliga investeringar även bör betraktas som ett solidaritetsinstrument.

4.10

Slutligen noterar EESK att kommissionens förslag ger utrymme för en framtida uppgradering av systemet, dvs. en möjlig försäkringsmekanism för makroekonomisk stabilisering. Enligt EESK är detta ett erkännande av begränsningarna i EISF själv och av att förslagen i sitt nuvarande format så småningom kommer att behöva kompletteras med en fullskalig stabiliseringsfunktion, såsom ett unionsomfattande försäkringssystem som fungerar som en automatisk stabilisator vid makroekonomiska chocker. Om ytterligare en finansiell och ekonomisk kris skulle drabba EU under tiden, förespråkar EESK en samordnad strategi för att mobilisera alla relevanta finansieringsinstrument, inklusive EISF.

Bryssel den 17 oktober 2018.

Luca JAHIER

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) Avsiktsförklaring till talman Antonio Tajani och premiärminister Jüri Ratas, Jean-Claude Juncker, tillståndet i unionen, den 13 september 2017.

(2) De fem ordförandenas rapport: Färdigställandet av EU:s ekonomiska och monetära union, den 22 juni 2015.

(3) COM(2017) 291 final.

(4) COM(2017) 821 final.

(5) Se t.ex. EESK:s yttrande om ”Den ekonomiska politiken i euroområdet” (EUT C 173, 31.5.2017, s. 33), och EESK:s yttrande om ”Ett fördjupat EMU senast 2025” (EUT C 81, 2.3.2018, s. 124).

(6) Se t.ex. EESK:s yttrande om ”Paketet om Ekonomiska och monetära unionen” (EUT C 262, 25.7.2018, s. 28).