Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om skydd av unionens budget vid generella brister när det gäller rättsstatens principer i medlemsstaterna

[COM(2018) 324 final – 2018/0136 (COD)]

(2019/C 62/28)

Föredragande:

Jukka AHTELA

Remiss	Europeiska kommissionen, 18.6.2018
Rättslig grund	Artikel 304 i EUF-fördraget
Ansvarig facksektion	Facksektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna
Antagande av facksektionen	26.9.2018
Antagande vid plenarsessionen	17.10.2018
Plenarsession nr	538
Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster)	156/2/7

1.   Slutsatser och rekommendationer

1.1

EESK välkomnar kommissionens förslag till en förordning om att skapa ett nytt verktyg som skulle möjliggöra ekonomiska korrigerande åtgärder avseende medlemsstater som på ett allvarligt och ihållande sätt kränker de värden som anges i artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget). EESK noterar att kommissionen redan har liknande korrigerande befogenheter att uppmuntra till efterlevnad av bestämmelser om sund ekonomisk styrning (1), och ser positivt på det aktuella förslaget om att göra korrigerande åtgärder för att skydda rättsstatens principer. EESK välkomnar i detta avseende att de genomförandeakter som kommissionen föreslår inom ramen för denna förordning skulle antas med omvänd kvalificerad majoritet i rådet.

1.2

EESK understryker vikten av rättsstatens principer för medborgarna liksom för företagens initiativförmåga, innovation och investeringar. Kommittén rekommenderar dock att förslaget ändras så att det omfattar en bredare tolkning av rättsstatsprincipen som omfattar skyddet av grundläggande rättigheter och garanterar skyddet av den pluralistiska demokratin. Rättsstaten är endast ett av de värden som EU är grundat på i enlighet med artikel 2 i EU-fördraget. Rättsstaten existerar i ett ömsesidigt beroende, oskiljbart och triangulärt förhållande med de grundläggande rättigheterna och demokratin. Enbart genom att garantera dessa tre värden i samverkan med varandra är det möjligt att förhindra missbruk av statliga befogenheter.

1.3

EESK instämmer i att en verklig respekt för rättsstaten är en förutsättning för att allmänheten ska hysa förtroende för att EU:s utgifter i medlemsstaterna är tillräckligt skyddade. EESK välkomnar att förslaget kommer att stärka skyddet av unionens ekonomiska intressen ytterligare. EESK insisterar dock på att den mekanism som kommissionen föreslår bör aktiveras automatiskt om en generell brist när det gäller rättsstatens principer riskerar att påverka unionens ekonomiska intressen.

1.4

EESK anser dessutom att förslagets huvudmål bör vara att skydda värdena i artikel 2 genom att skydda EU:s finanser. EESK rekommenderar därför att förslaget ändras så att kommissionen kan föreslå en genomförandeakt enligt förordningen i fall där det föreligger ett allvarligt och ihållande systemhot mot rättsstatens principer, de grundläggande rättigheterna eller de normer som garanterar en pluralistisk demokrati, eftersom sådana åtgärder till själva sin natur kan utgöra en direkt risk för unionens ekonomiska intressen.

1.5

EESK uppmanar kommissionen att som en förebyggande åtgärd fortsätta att utveckla kanaler för politisk debatt om värdena i artikel 2 i medlemsstaterna. EESK uppmanar därför kommissionen att föreslå inrättandet av ett system för regelbunden och oberoende övervakning av genomförandet av dessa värden i medlemsstaterna, i linje med vad EESK och Europaparlamentet föreslagit tidigare.

1.6

Kommittén rekommenderar att EESK inkluderas bland de organ som kommissionen kommer att hålla informerade om åtgärder som föreslås eller antas enligt denna lagstiftning, och att EESK specifikt nämns bland de relevanta informationskällor som kommissionen använder för att avgöra huruvida det föreligger en allvarlig brist när det gäller rättsstatens principer. Detta skulle göra det möjligt för EESK att på ett meningsfullt och effektivt sätt bidra till skyddet av värdena i artikel 2 och säkerställa att det organiserade civila samhällets röst företräds.

2.   Inledning och översikt över förslaget

2.1

Kommissionens aktuella förslag är utformat för att skydda unionens budget vid generella brister när det gäller rättsstatens principer i medlemsstaterna. Kommissionens motiverar sitt förslag genom att hänvisa till behovet av att skydda EU:s finanser genom att kräva av medlemsstaterna att de bibehåller tillräckligt robusta skydd rörande hur EU-medlen förvaltas och spenderas. Medlemsstaterna måste redan visa att de har tillräckliga institutionella och förfarandemässiga skydd för att säkerställa att EU-medlen spenderas på ett effektivt och lagligt sätt. Det går dock inte att garantera att dessa nationella kontrollmekanismer fungerar korrekt om det inte finns tillsyn i form av ett oberoende rättsväsende, en oberoende åklagarmyndighet och oberoende utredningsorgan som arbetar mot bedrägeri och korruption.

2.2

Kommissionens förslag skulle möjliggöra tillfälligt inställande eller korrigering av betalningar, ett förbud mot nya rättsliga åtaganden, en minskning av åtaganden eller avbrott i betalningsfrister som svar på upptäckt av en generell brist när det gäller rättsstatens principer. Detta kommer att gälla alla EU-medel. Kommissionen kan i synnerhet finna att en generell brist när det gäller rättsstatens principer har uppstått när rättsväsendets oberoende hotas, de offentliga myndigheterna inte hindras från eller tillrättavisas eller åläggs påföljder för godtyckliga eller olagliga åtgärder, resurser undandras från offentliga myndigheter vilket hämmar deras funktion, åtgärder inte vidtas för att undvika intressekonflikter bland offentliga myndigheter, staten begränsar tillgången till och effektiviteten hos rättsmedel.

2.3

Enligt förslaget skulle ovannämnda brister ge upphov till korrigerande åtgärder i de fall där de riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen eller skyddet av unionens ekonomiska intressen genom att hindra följande: nationella myndigheters genomförande av EU:s budget, utredning av eller åtal för bedrägeri och korruption, effektiv rättslig tillsyn av nationella myndigheter, förhindrande av bedrägeri och korruption och införande av effektiva och avskräckande sanktioner, återbetalning av belopp som betalats ut på felaktiga grunder, samarbete med Olafs och Europeiska åklagarmyndighetens utredningar och åtal.

3.   Allmänna kommentarer

3.1

EU bygger på de värden som är gemensamma för medlemsstaterna, inbegripet rättsstatsprincipen, i enlighet med artikel 2 i EU-fördraget. Respekten för rättsstatsprincipen garanterar också rättssäkerhet och lika villkor för företagens initiativförmåga, innovation, investeringar och sund konkurrens inom den inre marknaden till förmån för konsumenter och medborgare. Detta är en förutsättning för det ömsesidiga förtroende som krävs för att EU ska fungera väl. Bristande respekt för rättsstatsprincipen hämmar en balanserad ekonomisk och social utveckling i enlighet med målen för hållbar utveckling, vilket är den motor som ger EU och dess regeringar möjlighet att eftersträva unionens övergripande mål ”att främja freden, sina värden och folkens välfärd” i enlighet med artikel 3 i EU-fördraget.

3.2

EESK beklagar att EU:s fördrag inte uttryckligen föreskriver att medlemsstaterna måste fortsätta att uppfylla Köpenhamnskriterierna efter anslutningen (2). EESK noterar att EU:s institutioner inte har tillgång till tillräckligt robusta och välutformade verktyg för att skydda mot dagens hot mot rättsstatsprincipen, de grundläggande rättigheterna och den pluralistiska demokratin i medlemsstaterna.

3.3

Rättsstaten är ömsesidigt beroende av och oupplösligt förbunden med de garantier som skyddar en pluralistisk demokrati och respekten för de grundläggande rättigheterna. Rättsstatsprincipen garanterar att regeringarna respekterar standarder för grundläggande rättigheter, och den pluralistiska demokratin säkerställer att regeringarna driver en politik som främjar befolkningens välfärd. Att upprätthålla rättsstatsprincipen garanterar i sig själv inte att lagen respekterar de grundläggande rättigheterna och inte heller att lagen utarbetas i enlighet med en inkluderande och legitim process som grundas på en välinformerad, pluralistisk och balanserad offentlig debatt och delaktighet. För att undvika en ren ”styrning genom lag” krävs det att de grundläggande rättigheterna och de pluralistiska demokratiska standarderna upprätthålls jämte rättsstatsprincipen.

3.4

Kommissionen beskriver den föreslagna förordningen som ett sätt att skydda EU:s budget och samtidigt skydda rättsstatens principer. EESK instämmer i att en verklig respekt för rättsstaten är en förutsättning för allmänhetens förtroende för att EU:s utgifter i medlemsstaterna är tillräckligt skyddade. EESK ser dock förslaget mer som ett potentiellt verktyg för att skydda alla värden i artikel 2 med hjälp av EU:s budget.

3.5

EESK betonar vikten av att visa för EU-medborgarna att EU-medlen förvaltas utan korruption och i enlighet med unionsrätten. Det är lika viktigt att EU skyddar de värden som unionen är grundad på, och som skapades till förmån för dess medborgare. Kommissionen bör ges befogenhet att vidta åtgärder enligt denna förordning närhelst det föreligger ett allvarligt och ihållande systemhot mot värdena i artikel 2, eftersom detta hot till själva sin natur kan utgöra en direkt risk för EU:s finanser.

3.6

Såsom på senare tid noterats i Europaparlamentets resolutioner och uttalanden från kommissionen och rådets ordförandeskap blir hotet mot rättsstatsprincipen, de grundläggande rättigheterna och de pluralistiska demokratiska standarderna allt större i EU. Samtidigt som situationerna i vissa medlemsstater utgör de största utmaningarna fortsätter den populistiska auktoritarianismen, som motsätter sig EU:s grundläggande värden och ofta själva unionen, att växa i styrka i alla medlemsstater.

3.7

EESK noterar bristerna i de verktyg som EU-institutionerna för närvarande har tillgång till för att skydda värdena i artikel 2. Överträdelseförfaranden tenderar att ha ett alltför smalt fokus på lagtekniska frågor för att förhindra eller avhjälpa samordnade attacker på rättsstatsprincipen. Samtidigt som artikel 7 i EU-fördraget ger rådet möjlighet att på ett helhetsinriktat sätt ta itu med åtgärder som undergräver rättsstatsprincipen har det visat sig vara extremt svårt att uppbringa tillräcklig politisk vilja för att aktivera förfarandet.

3.8

När det gäller ”ramen” för rättsstatsprincipen, som visserligen är enklare att aktivera än artikel 7, är den ett icke bindande förfarande vars effektivitet kan ifrågasättas gentemot regeringar som är ovilliga att samarbeta med kommissionen i god tro. Vidare är de trösklar som krävs för att aktivera ramen för rättsstatsprincipen och artikel 7 så höga att när dessa verktyg väl används har bristerna i genomförandet av värdena i artikel 2 blivit extremt allvarliga och följaktligen svårare att lösa.

3.9

Mot bakgrund av de allt större utmaningarna och avsaknaden av lämpliga och effektiva verktyg uppmanar EESK kommissionen att med ökad intensitet fortsätta den politiska debatten om hur EU bättre kan skydda värdena i artikel 2, och att utarbeta ytterligare verktyg för att skydda rättsstatsprincipen, de grundläggande rättigheterna och garantierna för demokratisk pluralism.

3.10

EESK erinrar om sitt yttrande om Europeiska kontrollmekanismen för rättsstaten och grundläggande rättigheter, där kommittén stöder skapandet av en mekanism på EU-nivå för att övervaka respekten för rättsstaten och grundläggande rättigheter genom regelbunden oberoende övervakning och dialog mellan medlemsstaterna och EU-institutionerna (3).

3.11

EESK vidhåller att skapandet av en sådan förebyggande mekanism, som föreslagits av Europaparlamentet, skulle komplettera EU:s befintliga verktyg för att skydda värdena i artikel 2 (4). Skapandet av en förebyggande mekanism skulle göra det möjligt att kartlägga brister i genomförandet av dessa värden i takt med att de dyker upp på nationell nivå och åtgärda dem i ett tidigt skede.

3.12

Som en ytterligare åtgärd föreslår EESK att en plattform för det civila samhället eller ett årligt forum inrättas på EU-nivå med EESK:s deltagande, för det första för att göra det möjligt för EU:s beslutsfattare att direkt från gräsrotsorganisationer få tidig varning om framväxande utmaningar beträffande värdena i artikel 2 i EU-fördraget, och för det andra för att underlätta ömsesidigt lärande och gränsöverskridande samarbete mellan organisationer i det civila samhället som främst arbetar på nationell nivå.

3.13

Det är viktigt att EU överväger sätt att stödja de organisationer i det civila samhället och de medier som övervakar och rapporterar om framväxande utmaningar mot artikel 2. EESK anser att ett finansieringsinstrument till stöd för organisationer i det civila samhället som främjar värdena i artikel 2 i medlemsstaterna skulle utgöra ett viktigt komplement till föreliggande förslag genom att bygga upp gräsrotsstödet för dessa värden hos allmänheten. I detta avseende hänvisar EESK till sitt relaterade yttrande om förslagen till en ny fond för rättsliga frågor, rättigheter och värden (5), och uppmanar rådet och Europaparlamentet att väsentligt öka resurserna till denna fond inom ramen för beslutet om den fleråriga budgetramen efter 2020.

4.   Särskilda kommentarer

4.1

EESK anser att tillgången till oberoende domstolars effektiva rättsliga tillsyn av offentliga myndigheters åtgärder eller underlåtelser är avgörande inte enbart för att garantera att EU-medel spenderas på ett effektivt sätt i enlighet med unionsrätten. Det är även det enda sättet att garantera ett effektivt skydd för alla EU-medborgare av de rättigheter de har enligt unionsrätten, samt en enhetlig tolkning av unionsrätten i alla medlemsstater, vilket den gemensamma marknaden och området med frihet, säkerhet och rättvisa är beroende av.

4.2

EESK ställer sig bakom att omvänd kvalificerad majoritet används i rådet som ett sätt att anta genomförandeakten om de lämpliga åtgärder som ska vidtas. Detta kommer att göra det möjligt att vidta åtgärder på ett objektivt sätt så snart kommissionen anser att det föreligger en generell brist i en medlemsstat och minimera risken för passivitet eller politisk selektivitet, vilket kravet på omröstning i rådet skulle kunna leda till.

4.3

EESK förstår utmaningarna med att tillhandahålla mer utförliga kriterier för fastställandet av en generell brist. EESK undrar ändå huruvida förslaget skulle kunna förstärkas genom att sådana utförliga kriterier inkluderas. Förekomsten av mer utförliga kriterier skulle kunna bidra till att säkerställa att legitimiteten hos kommissionens beslut inte undergrävs av anklagelser om partiskhet eller bristande objektivitet. Sådana kriterier skulle kunna inkluderas i form av riktlinjer som kommissionen utarbetar efter att förslaget antagits och skulle kunna bygga på kommissionens egna kriterier inom ”ramen” för rättsstatsprincipen samt förteckningen över rättsstatskriterier från Europeiska kommissionen för demokrati genom lag (Venedigkommissionen).

4.4

Såsom EESK har framhållit är rättsstatsprincipen, demokrati och de grundläggande rättigheterna beroende av varandra, såsom anges i artikel 2 i kommissionens förslag. Vid sidan av mer utförliga kriterier för rättsstatsprincipen bör förslaget även inkludera kriterier som gör det möjligt för kommissionen att konstatera förekomsten av ett allvarligt och ihållande systemhot mot respekten för de grundläggande rättigheterna eller garantierna för en pluralistisk demokrati. Om situationen i en medlemsstat uppfyller dessa kriterier bör kommissionen även ha rätt att anta korrigerande åtgärder enligt denna förordning.

4.5

EESK noterar att kommissionen ska beakta all relevant information, inbegripet beslut av domstolen, revisionsrättens rapporter samt slutsatser och rekommendationer från relevanta internationella organisationer. Vissa tillsynsorgan vid Europarådet, t.ex. Venedigkommissionen och gruppen av stater mot korruption (Greco), spelar en viktig roll i övervakningen av rättsstatsprincipen i medlemsstaterna. Venedigkommissionen har utfärdat flera yttranden om det aktuella läget för rättsstatsprincipen i ett antal EU-medlemsstater och Greco utfärdar periodiskt rekommendationer till medlemsstaterna. På liknande sätt rapporterar Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf), nationella ombudskontor och domarsammanslutningar och rättsliga nätverk rutinmässigt om hälsotillståndet i nationella rättsliga mekanismer och mekanismer för korruptions- och bedrägeribekämpning.

4.6

Andra internationella organ övervakar och bedömer periodiskt genomförandet av standarderna för de grundläggande rättigheterna och garantierna för en pluralistisk demokrati i medlemsstaterna, bl.a. Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter, Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter, Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, FN:s råd för mänskliga rättigheter och FN:s konventionsorgan för mänskliga rättigheter. Vidare är oberoende organisationer i det civila samhället också ofta en tillförlitlig källa till information och analys. Att uttryckligen nämna dessa enheter i förslaget skulle spegla den särskilda roll de spelar för skyddet av de värden som anges i artikel 2 i EU-fördraget.

4.7

Vidare anser EESK, i egenskap av den institution som företräder det civila samhället i EU, att dess egen analys och dess egna observationer är av särskild relevans för kommissionen när den senare avgör huruvida det förekommer allvarliga brister när det gäller rättsstatens principer i en viss medlemsstat, både inom ramen för denna förordning och inom ramen för andra instrument. I detta avseende uppmärksammar EESK kommissionen på inrättandet av en EESK-arbetsgrupp för grundläggande rättigheter och rättsstatsprincipen som kommer att säkerställa ett särskilt fokus på skyddet av värdena i artikel 2 i EU-fördraget.

4.8

Att EESK inkluderas bland de organ som kommissionen kommer att hålla informerade om åtgärder som föreslås eller antas enligt denna lagstiftning, och bland de relevanta informationskällor som kommissionen använder för att avgöra huruvida det föreligger en allvarlig brist när det gäller rättsstatens principer, skulle ge EESK möjlighet att på ett meningsfullt och effektivt sätt bidra till skyddet av värdena i artikel 2 och säkerställa att det organiserade civila samhällets röst företräds.

4.9

EESK stöder helhjärtat kommissionens målsättning att konsekvenserna av att utlösa den föreslagna mekanismen bör drabba dem som är ansvariga för bristerna och inte enskilda mottagare av EU-stöd, t.ex. Erasmusstudenter, forskare eller organisationer i det civila samhället (6).

4.10

EESK noterar att medlemsstaten enligt förslaget, i händelse av att åtgärder vidtas, ska fortsätta att ansvara för att fördela medlen i fråga. EESK anser att även om detta är rättsligt sunt skulle det knappast hindra en medlemsstat från att i praktiken vägra att fördela medlen i fråga och ge kommissionen skulden i syfte att uppnå politisk vinning. Eftersom allmänheten sannolikt inte kan bedöma hur EU:s lagstiftning fungerar i detalj skulle medlemsstaterna kunna fastställa ett direkt samband mellan nedskärningar och ett kommissionsbeslut. Detta skulle skapa en situation där kommissionen skulle kunna avskräckas från att vidta åtgärder mot en medlemsstat på grund av den potentiella motreaktionen i den allmänna opinionen. Detta är en särskild risk i de medlemsstater där regeringen har kontroll eller inflytande över offentliga och privata medier, vilket tenderar att vara fallet i medlemsstater där det föreligger allvarliga brister när det gäller rättsstatens principer.

4.11

EESK uppmanar kommissionen att överväga att hitta sätt att minska risken för att enskilda stödmottagare påverkas negativt och att regeringar som bryter mot värdena i artikel 2 undergräver åtgärder enligt denna förordning i syfte att uppnå politisk vinning. Kommissionen skulle kunna överväga alternativa vägar för att säkerställa att EU-medlen når sina avsedda mottagare. En möjlighet skulle kunna vara att inrätta ett genomförandeorgan som tar över den direkta förvaltningen av de relevanta medlen.

4.12

Vid insatser för att åtgärda en generell brist i syfte att upphäva åtgärder som vidtas i enlighet med denna förordning betonar EESK vikten av en öppen dialog mellan den berörda medlemsstaten och EU-institutionerna, såsom föreslås i förslaget. Institutionerna och medlemsstaterna bör beakta synpunkterna från det civila samhällets organisationer avseende situationen i den berörda medlemsstaten, lämpligheten i de åtgärder som vidtagits för att åtgärda den generella bristen och lämpligheten i de åtgärder som vidtagits för att förhindra att de upprepas.

---

(1)  EUT L 347, 20.12.2013, s. 320, artikel 23.

(2)  Fastställdes av Europeiska rådet i Köpenhamn 1993.

(3)  EUT C 34, 2.2.2017, s. 8.

(4)  (2015/2254(INL)).

(5)  SOC/599 (se sidan 178 i detta nummer av EUT) om COM(2018) 383 final och COM(2018) 384 final.

(6)  COM(2018) 98 final, s. 16.