Under de senaste åren har införandet av tvistlösning mellan investerare och stat i handels- och investeringsavtal blivit föremål för ökad offentlig granskning och diskussion. Det har konstaterats att ett flertal problem härrör från tvistlösning mellan investerare och stat, som grundar sig på skiljedomsprinciper. I de problem vad gäller tvistlösning mellan investerare och stat ingår brist på eller minskad legitimitet, konsekvens och transparens, samt avsaknaden av en möjlighet till omprövning.

För att komma till rätta med dessa begränsningar har unionens strategi sedan 2015 varit att institutionalisera systemet för lösning av investeringstvister i EU:s handels- och investeringsavtal genom att inrätta investeringsdomstolssystemet. Till följd av sin bilaterala karaktär kan dock inte investeringsdomstolssystemet helt hantera alla de problem som nämns ovan. Dessutom medför inrättandet av investeringsdomstolssystem i unionens avtal kostnader i form av administrativ komplexitet och inverkan på budgeten.

Initiativet till en multilateral investeringsdomstol syftar till att inrätta en ram för lösning av internationella investeringstvister 1 som är permanent, oberoende och legitim, som kan förväntas bidra med konsekvent fast rättspraxis, som gör det möjligt att överklaga avgöranden, som är kostnadseffektiv, som har transparenta och effektiva förfaranden och som medger intervention av tredje part (t.ex. berörda miljö- eller arbetsorganisationer). Domstolens oberoende bör garanteras genom strikta krav på etik och opartiskhet, icke-förnybara utnämningar, heltidsanställda skiljedomare och oberoende mekanismer för utnämning.

I detta initiativ behandlas endast förfarandefrågor. Frågor såsom tillämplig lagstiftning eller standarder för tolkning, inklusive att säkerställa konsekvens med andra internationella åtaganden (t.ex. från Internationella arbetsorganisationen och FN:s konventioner) kommer att behandlas i de underliggande investeringsavtal som ska tillämpas av den multilaterala investeringsdomstolen.

Detta initiativ syftar till att anpassa unionens politik för lösning av investeringstvister genom att använda unionens tillvägagångssätt på andra områden som omfattas av internationella styrelseformer och internationell tvistlösning som främjar multilaterala lösningar. Initiativet ingår inte i kommissionens program om lagstiftningens ändamålsenlighet och resultat (Refit-programmet).

I maj 2015 beskrev kommissionen i diskussionsunderlaget ”Investment in TTIP and beyond – the path for reform – Enhancing the right to regulate and moving from current ad hoc arbitration towards an Investment Court” 2 en tvåstegsstrategi för reformen av det traditionella systemet för tvistlösning mellan investerare och stat. Det första steget var införandet av ett institutionaliserat domstolssystem för lösning av investeringstvister i unionens framtida handels- och investeringsavtal (dvs. investeringsdomstolssystemet). Det andra steget bestod i att unionen arbetade för att inrätta en multilateral investeringsdomstol. Syftet med denna multilaterala domstol var att ersätta alla bilaterala investeringsdomstolssystem som ingår i unionens handels- och investeringsavtal och göra det möjligt för unionen, dess medlemsstater och partnerländer att ersätta bestämmelserna om tvistlösning mellan investerare och stat i sina befintliga investeringsavtal med tillgång till den multilaterala investeringsdomstolen.

Denna rekommendation ligger i linje med kommissionens meddelande ”Handel för alla” 3 från oktober 2015, i vilken det anges att kommissionen parallellt med sina bilaterala insatser kommer att ”samarbeta med partner för att skapa konsensus för en fullt utvecklad, permanent internationell investeringsdomstol”.

I offentliggörandet den 12 november 2015 av EU:s föreslagna text för det transatlantiska partnerskapet för handel och investeringar (TTIP) om investeringsskydd och tvistlösning, angav kommissionen att den ”kommer att börja arbeta tillsammans med andra länder för att inrätta en permanent internationell investeringsdomstol. [...] Detta skulle leda till en fullständig ersättning av de ”gamla” bestämmelserna för tvistlösning mellan investerare och stat med ett modernt, effektivt, transparent och opartiskt system för tvistlösning i internationella investeringstvister” 4 .

Rekommendationen är också förenlig med kommissionens diskussionsunderlag från maj 2017 om att styra globaliseringen 5 där det uttryckligen hänvisas till detta initiativ när det anges att ”[internationella investerings-] [t]vister bör inte längre avgöras av skiljedomare i så kallad tvistlösning mellan investerare och stat. Detta är anledningen till att kommissionen har föreslagit en multilateral investeringsdomstol som skulle skapa ett rättvist och transparent system”.

Dessutom framhöll rådet, när det antog beslutet om bemyndigande att underteckna Ceta, att ”rådet stöder Europeiska kommissionen i dess beredskap att utan dröjsmål verka för inrättandet av en multilateral investeringsdomstol som kommer att ersätta det bilaterala system som inrättas genom det övergripande avtalet om ekonomi och handel (Ceta), så snart detta har inrättats, och i enlighet med det förfarande som avses i Ceta” 6 .

I artikel 218.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) föreskrivs att kommissionen ska lägga fram rekommendationer för rådet som ska anta ett beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar och utse unionens förhandlare. I enlighet med artikel 218.4 i EUF-fördraget får rådet ge förhandlaren direktiv.

I artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen (nedan kallat EU-fördraget) anges att subsidiaritetsprincipen inte är tillämplig på de områden där EU har exklusiv behörighet.

Unionen har delvis exklusiv och delvis delad befogenhet när det gäller investeringsskydd.

I artikel 3 i EUF-fördraget föreskrivs att unionen har exklusiv befogenhet när det gäller den gemensamma handelspolitiken. Enligt artikel 207 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, är utländska direktinvesteringar, inklusive möjligheten att förhandla fram och ingå internationella avtal om utländska direktinvesteringar, en del av unionens gemensamma handelspolitik.

I sitt yttrande 2/15 avseende frihandelsavtalet mellan EU och Singapore (EUSFTA) fastställde domstolen att unionen, på grundval av artikel 207 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, har exklusiv befogenhet beträffande de materiella skyddsprinciper som vanligtvis ingår i investeringsavtal i den mån sådana standarder tillämpas på utländska direktinvesteringar 7 . I samma yttrande har domstolen klargjort att befogenheten avseende dessa materiella villkor delas vid indirekta investeringar mellan unionen och medlemsstaterna.

I sitt yttrande 2/15 har domstolen ytterligare klargjort att befogenhet med avseende på tvistlösning mellan investerare och stat (både vad avser utländska direktinvesteringar och indirekta investeringar) delas mellan unionen och dess medlemsstater, i den mån medlemsstaterna är skyldiga att agera i egenskap av svarande i vissa tvister.

Unionen är part, tillsammans med medlemsstaterna, i avtal som föreskriver traditionellt förfarande för tvistlösning mellan investerare och stat (energistadgefördraget) eller ett investeringsdomstolssystem (det övergripande avtalet om ekonomi och handel mellan EU och Kanada – Ceta) och kan bli skyldig att agera som svarande i tvister inom ramen för dessa avtal. Kommissionen håller också på att förhandla fram flera andra frihandelsavtal och fristående investeringsavtal, inklusive ett investeringsdomstolssystem. Avsikten är att unionen ska agera som svarande i åtminstone vissa tvister inom ramen för sådana avtal.

Unionens deltagande i den planerade konventionen är således nödvändigt för att anpassa dess tillämpningsområde till de tvister enligt ovannämnda avtal i vilka unionen kommer att agera som svarande.

I de befintliga avtalen, inbegripet tvistlösning mellan investerare och stat eller investeringsdomstolssystem där unionen är part (energistadgefördraget och Ceta) föreskrivs att medlemsstaterna ska agera som svarande i vissa fall. Det skulle kunna föreskrivas i de planerade avtalen inklusive investeringsdomstolssystemet att medlemsstaterna ska agera som svarande i vissa tvister. Medlemsstaterna har dessutom genom förordning nr 1219/2012 8 getts befogenhet av unionen att fortsätta tillämpa eller ingå nästan 1 400 bilaterala investeringsavtal, som omfattar traditionellt förfarande för tvistlösning mellan investerare och stat. Av dessa orsaker måste den multilaterala reformen om lösning av investeringstvister som planeras genom detta initiativ inte bara undertecknas av unionen, utan också av medlemsstaterna.

Den här rekommendationen om rådets beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar om en konvention om inrättande av en multilateral domstol för biläggande av investeringstvister går inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de politiska mål som berörs.

I enlighet med proportionalitetsprincipen beaktades alla rimliga alternativ för att bedöma den sannolika ändamålsenligheten av sådana politiska ingripanden. Dessa presenteras i detalj i konsekvensbedömningsrapporten.

Kommissionens rekommendation till rådets beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar i enlighet med artikel 218.3 i EUF-fördraget, där det föreskrivs att kommissionen ska lägga fram rekommendationer för rådet, som ska anta ett beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar.

En översyn av tvistlösningen mellan investerare och stat utförs regelbundet inom ramen för energistadgefördraget i vilket unionen och medlemsstaterna som avtalsslutande parter deltar aktivt. Även om en modernisering av investeringsskyddet inklusive tvistlösning förblir en prioritering för unionen inom ramen för översynen av energistadgefördraget, är den rekommenderade kanalen för reform av lösning av investeringstvister den multilaterala reform som kommer till uttryck i detta initiativ.

Med tanke på att systemet nyligen har införts har ingen utvärdering hittills genomförts av investeringsdomstolssystemet.

Kommissionen har aktivt samarbetat med berörda parter och genomfört ett omfattande samråd under hela konsekvensbedömningsprocessen.

Mellan den 21 december 2016 och den 15 mars 2017 genomförde kommissionen ett offentligt samråd på internet som offentliggjordes på GD Handels webbplats och på ”EU survey” (dvs. kommissionens elektroniska verktyg för att genomföra offentliga samråd). Berörda parter uppmanades att besvara frågor bland annat om problem och möjliga politiska alternativ, tekniska aspekter av sådana alternativ och möjliga konsekvenser. Samrådet visade att det finns ett brett stöd för en multilateral reform om lösning av investeringstvister som beskrivs i detta initiativ, men frågor kvarstår, särskilt när det gäller de tekniska aspekterna av förslaget.

De enskilda svaren från det offentliga samrådet har offentliggjorts på samrådets webbplats. Den sammanfattande rapporten från det offentliga samrådet på nätet, liksom all övrig verksamhet som bedrivs av kommissionen som ett led i samrådet med berörda parter, bifogas konsekvensbedömningsrapporten.

En konsekvensbedömning gjordes av den multilaterala reformen om lösning av investeringstvister, inklusive ett eventuellt inrättande av en multilateral investeringsdomstol. Konsekvensbedömningsrapporten och sammanfattningen, samt det positiva yttrandet från nämnden för lagstiftningskontroll, bifogas denna rekommendation.

Eftersom initiativet om en multilateral investeringsdomstol endast behandlar förfaranderegler (dvs. tvistlösning) och inte materiella regler (i det underliggande investeringsavtalet), förväntas inga relevanta miljömässiga eller sociala konsekvenser.

Den multilaterala investeringsdomstolen kommer att minska den administrativa bördan i samband med lösningen av investeringstvister genom att samla samtliga tvister under en enhetlig uppsättning förfaranderegler. Den kommer att säkerställa investerarnas tillgång till ett legitimt, oberoende och effektivt system för lösning av internationella investeringstvister, oavsett investerarens storlek och/eller omsättning. Små och medelstora företag kan få extra stöd med hänsyn till deras lägre omsättning. Domstolsförfarandena förväntas bli kortare och därmed mindre kostsamma för investerare jämfört med det traditionella system som ännu inte har reformerats. Dessutom kommer ökad förutsägbarhet och enhetlig tolkning av materiella regler om investeringar att bidra till färre tvister.

I enlighet med artikel 21.1 i EU-fördraget ska unionen vägledas av principerna om demokrati, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, i den mån de har samband med detta initiativ, inbegripet i synnerhet artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.

Unionens insatser på multilateral nivå får inte undergräva skyddsnivån för de grundläggande rättigheterna i unionen. Den multilaterala investeringsdomstolen är avsedd att skapa ett ytterligare rättsmedel enligt internationell rätt för att verkställa de skyldigheter som åläggs stater genom internationella avtal. Denna lösning påverkar således inte utländska investerares befintliga rättigheter enligt unionens och medlemsstaternas lagstiftning och inte heller möjligheterna till rättslig prövning för att hävda dessa rättigheter.

De exakta ekonomiska konsekvenserna av detta initiativ är omöjliga att bedöma i detta skede, eftersom viktiga delar av den multilaterala investeringsdomstolen fortfarande måste förhandlas fram multilateralt. Det anses vara mindre kostsamt än alternativet att fortsätta tillämpa investeringsdomstolssystemet i avtal som redan förhandlats fram eller som håller på att förhandlas fram och att behålla den befintliga ordningen. Ett antal beräkningar har gjorts på grundval av ett antal antaganden, och dessa ingår i konsekvensbedömningen.

Kommissionen kommer regelbundet övervaka den multilaterala domstolen så snart den tagits i drift. Den kommer också regelbundet granska unionens ekonomiska bidrag till kostnaderna för domstolen. En utvärdering av hur den multilaterala investeringsdomstolen fungerar kommer att genomföras när den har varit i drift under en tillräckligt lång tidsperiod, så att det finns tillgång till meningsfulla uppgifter. Den bifogade konsekvensbedömningen innehåller närmare uppgifter om de planerade arrangemangen för övervakning och utvärdering.

Kommissionen välkomnar det faktum att medlemmarna i Europeiska unionens råd i allt högre grad via sina parlament deltar i ett tidigt skede i handelsförhandlingar i överensstämmelse med sina institutionella förfaranden. Kommissionen uppmanar medlemmarna i Europeiska unionens råd att göra samma sak när det gäller denna rekommendation till rådets beslut, dock med vederbörlig hänsyn till rådets beslut 2013/488/EU om säkerhetsbestämmelser för skydd av säkerhetsskyddsklassificerade EU-uppgifter 9 .