EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 27.7.2017
COM(2017) 387 final
2017/0166(NLE)
Förslag till
RÅDETS BESLUT
om ingående, på Europeiska unionens vägnar, av Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott med avseende på frågor som inte rör materiell straffrätt och straffrättsligt samarbete
MOTIVERING
1.BAKGRUND TILL FÖRSLAGET
Uppgjorda matcher anses allmänt vara ett av de största hoten mot idrotten idag. Uppgjorda matcher strider mot idrottens värden som integritet, rent spel och respekt för andra. Det riskerar att distansera idrottsentusiaster och supportrar från organiserad idrott. Uppgjorda matcher involverar dessutom ofta organiserade kriminella nätverk som arbetar internationellt. Det är ett problem som nu har blivit en prioriterad fråga för offentliga myndigheter, idrottsrörelsen och brottsbekämpande organ över hela världen. För att möta dessa utmaningar uppmanade Europarådet parterna i den europeiska kulturkonventionen under sommaren 2012 att inleda förhandlingar om en Europarådets konvention mot manipulation av resultat inom idrott. Förhandlingar inleddes i oktober 2012 med det första mötet med Europarådets redaktionsgrupp.
Den 13 november 2012 antog kommissionen rekommendationen till rådets beslut om godkännande av Europeiska kommissionens deltagande på EU:s vägnar i förhandlingarna om en internationell konvention från Europarådet mot manipulation av resultat inom idrott 1 . Kommissionens rekommendation översändes till rådets arbetsgrupp för idrottsfrågor den 15 november 2012. Efter diskussioner i rådets arbetsgrupp delade rådet upp utkastet till rådsbeslut i två beslut på grund av att rådet lade till materiella rättsliga grunder, däribland en rättslig grund som härrör från avdelning V i tredje delen i EUF-fördraget 2 . Ett beslut om frågor som rör vadhållning och idrott antogs av rådet den 10 juni 2013 3 . Det andra beslutet antogs av rådet den 23 september 2013 och avsåg frågor som rör straffrättsligt samarbete och polissamarbete 4 .
Den 9 juli 2014 antog Europarådets ministerkommitté konventionen om manipulation av resultat inom idrott 5 . Konventionen öppnades för undertecknande den 18 september 2014 vid Europarådets konferens för ministrar med ansvar för idrott. I enlighet med dess artikel 32.1 är konventionen öppen för undertecknande av Europeiska unionen. Sedan dess har ett antal parter undertecknat konventionen, däribland många medlemsstater.
Den 2 mars 2015 förelade kommissionen rådet sina förslag till rådets beslut om undertecknande av konventionen, på Europeiska unionens vägnar: i) ett förslag till rådets beslut om undertecknande av konventionen på unionens vägnar med avseende på frågor som rör materiell straffrätt och straffrättsligt samarbete [COM(2015)86] som grundar sig på artiklarna 82.1 och 83.1 i EUF-fördraget, samt ii) ett förslag till rådets beslut om undertecknande av konventionen på unionens vägnar med avseende på frågor som inte rör materiell straffrätt och straffrättsligt samarbete [COM(2015)84] som grundar sig på artiklarna 114 och 165 i EUF-fördraget. I motiveringen till kommissionens förslag finns en detaljerad befogenhetsanalys av konventionen. Kommissionens förslag diskuterades senast i Coreper den 11 och 20 november 2015. Vid detta tillfälle meddelade ordförandeskapet att det inte skulle gå vidare med ärendet förrän samtliga delegationer hade gett sitt godkännande.
Mot denna bakgrund har kommissionen ännu inte undertecknat konventionen. Kommissionen anser att undertecknandet av konventionen bör vara del av unionens ansträngningar att delta i kampen mot uppgjorda matcher, i kombination med andra verktyg såsom kommissionens kommande initiativ om uppgjorda matcher i samband med vadhållning i linje med kommissionens meddelande från 2012 om onlinespel 6 , arbetet inom EU:s expertgrupp om uppgjorda matcher och förberedande insatser och projekt som avser uppgjorda matcher 7 .
Detta förslag avser det rättsliga instrumentet om ingående av avtalet.
2. AVTALET
Enligt artikel 1 i konventionen är dess syfte ”att bekämpa manipulation av resultat inom idrott för att skydda idrottens integritet och etik i enlighet med principen om idrottens oberoende”. För detta ändamål är det slutliga målet med konventionen ”att skydda idrottens integritet och etik”. Detta uppnås genom ett antal åtgärder som syftar till att förebygga, upptäcka och sanktionera manipulation av resultat inom idrott. Mot bakgrund av det syftet främjar konventionen också internationellt samarbete och inrättar en övervakningsmekanism för att säkerställa att bestämmelserna i konventionen följs upp.
Konventionen innebär därför en mångsidig strategi för att ta itu med manipulation av resultat inom idrott. Följaktligen är de åtgärder som ska vidtas av olika art och påverkar olika rättsområden, där den förebyggande aspekten har en övergripande betydelse 8 . Andra rättsområden som berörs är materiell straffrätt, straffrättsligt samarbete, uppgiftsskydd samt reglering av vadhållningsverksamhet.
De flesta bestämmelserna om förebyggande arbete finns i kapitlen II och III i konventionen 9 , där kapitel III innehåller ett antal bestämmelser för att underlätta informationsutbyte mellan alla berörda parter.
Åtgärder som avser vadhållningstjänster kan beröra de friheter som följer av den inre marknaden, nämligen etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster, i den mån vadhållningsaktörer utövar en ekonomisk verksamhet. Vad gäller artikel 3.5 a och artikel 11 avses med definitionen ”olaglig vadhållning inom idrott” varje vadhållning inom idrott vars typ eller aktör inte är tillåten på grundval av tillämplig lag inom den parts jurisdiktion där spelaren befinner sig. Termen ”tillämplig lag” innefattar EU-lagstiftningen. Detta innebär att alla rättigheter som tillerkänns genom EU-lagstiftning också måste beaktas och att medlemsstaternas nationella lagstiftning måste vara förenlig med EU-lagstiftningen, särskilt med reglerna om den inre marknaden.
Artiklarna 9–11 förutser däremot åtgärder som skulle kunna leda till en viss grad av tillnärmning av lagstiftning. Exempelvis föreslås i artikel 9 i konventionen en vägledande förteckning över åtgärder som respektive regleringsmyndighet på vadhållningsområdet ”där så är lämpligt” skulle kunna tillämpa för att bekämpa manipulation av resultat inom idrott i samband med vadhållning inom idrott. I artikel 10.1 i konventionen anges att ”varje part ska vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att förhindra intressekonflikter och missbruk av insiderinformation av fysiska eller juridiska personer som är delaktiga i att tillhandahålla vadhållningsprodukter inom idrott [...]” (understrykning tillagd). Artikel 10.3 i konventionen syftar till att fastställa en rapporteringsskyldighet och har följande lydelse: ”Varje part ska vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att ålägga vadhållningsaktörer inom idrott att utan dröjsmål rapportera otillbörlig eller misstänkt vadhållning till regleringsmyndigheten på vadhållningsområdet [...]” (understrykning tillagd). Artikel 11 i konventionen om olaglig vadhållning inom idrott ger slutligen parterna ännu större handlingsutrymme. Artikeln har följande lydelse: ”Varje part [ska] undersöka de lämpligaste medlen för att bekämpa aktörer som ägnar sig åt olaglig vadhållning inom idrott och ska överväga att vidta åtgärder i enlighet med tillämplig lag inom relevant jurisdiktion, såsom [...]”.
Detta visar att artiklarna 9, 10.1 och 10.3 i konventionen skapar en grund för en möjlig harmonisering enligt artikel 114 i EUF-fördraget, i den mån vadhållningsaktörer utövar en ekonomisk verksamhet. Artikel 11, som har en ännu mer flexibel ordalydelse, innebär en viss grad av tillnärmning av bestämmelser som också kan omfattas av artikel 114 i EUF-fördraget om den inre marknadens upprättande och funktion.
Dessutom kan artikel 11 i konventionen också påverka tjänster som tillhandahålls från ett tredjeland. Åtgärderna i fråga, som rör direkt ”tillgång” till sådana tjänster, omfattas i enlighet med artikel 207 i EUF-fördraget av unionens gemensamma handelspolitik.
Kapitel IV avser straffrätt och samarbete avseende brottsbekämpning (artiklarna 15–18). Artikel 15 i konventionen innebär inte ett allmänt straffbeläggande av manipulation av resultat inom idrott, utan endast vissa former (handlingar som involverar korruption, tvång eller bedrägeri). Artikel 16 avser penningtvätt. På unionsnivå behandlas penningtvätt i rådets rambeslut 2001/500/RIF 10 och direktiv 2014/42/EU 11 . Artikel 16.3 i konventionen omfattas av EU:s befogenhet och artikel 114 TFEU (direktiv 2005/60/EG om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism) 12 . Kapitel V om jurisdiktion, straffrättsliga förfaranden och brottsbekämpningsåtgärder samt kapitel VI om sanktioner och åtgärder innehåller bestämmelser som åtföljer de materiella straffrättsliga bestämmelserna i artiklarna 15–18 i konventionen. Artikel 19 (jurisdiktion) i konventionen är en accessorisk bestämmelse till fastställandet av de straffrättsliga bestämmelserna. Artiklarna 20, 21 och 25 i konventionen (utredningsåtgärder, skyddsåtgärder, beslag och förverkande) är straffprocessrättsliga åtgärder som kan omfattas av artikel 82.2 i EUF-fördraget (leden a och b).
Kapitel VII avser internationellt samarbete i rättsliga och andra frågor. Det är viktigt att notera att konventionen inte innehåller någon rättsordning som ersätter befintliga regler, och den påverkar därför inte instrument som redan finns på området för ömsesidig rättslig hjälp i brottmål och utlämning 13 . I detta sammanhang finns en omfattande uppsättning instrument på europeisk nivå för att underlätta straffrättsligt samarbete, vilka är tillämpliga antingen på de olika metoderna för att göra upp matcher eller vid straffbeläggande av uppgjorda matcher som ett nytt brott i medlemsstaternas inhemska rättsordning 14 . Detta skulle omfatta artikel 26 i konventionen.
Slutsatser
Vissa brott omfattas för närvarande inte av artikel 83.1 i EUF-fördraget. Unionen har befogenhet för resten men har exklusiv befogenhet endast avseende artikel 11 (i den utsträckning den är tillämplig på tjänster från och till tredjeländer) och artikel 14 om uppgiftsskydd (delvis) 15 . Återstoden är delad eller ”stödjande” befogenhet.
3.RÄTTSLIG GRUND FÖR DET FÖRESLAGNA BESLUTET
3.1 Materiell rättslig grund
Vad gäller den rättsliga grunden är det fast rättspraxis att valet av rättslig grund för en unionsrättsakt måste grundas på objektiva faktorer som kan bli föremål för domstolsprövning, inklusive rättsaktens syfte och innehåll 16 . Om bedömningen av en unionsrättsakt visar att det finns två avsikter med densamma eller att den har två beståndsdelar, och om en av dessa kan identifieras som den huvudsakliga eller avgörande avsikten eller beståndsdelen, medan den andra endast är av underordnad betydelse, ska rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till den huvudsakliga eller avgörande avsikten eller beståndsdelen. Om det i undantagsfall visas att en rättsakt har flera syften, vilka har ett sådant samband att de inte kan åtskiljas, utan att det ena syftet är sekundärt och indirekt i förhållande till det andra, måste en sådan rättsakt ha flera rättsliga grunder som motsvarar syftena 17 .
De materiella rättsliga grunder som potentiellt är relevanta här är följande artiklar i EUF-fördraget: artikel 16 (skydd av personuppgifter), artikel 82.1 och 82.2 (straffrättsligt samarbete), artikel 83.1 (materiell straffrätt), artikel 114 (den inre marknadens upprättande och funktion), artikel 165 (idrott) och artikel 207 (den gemensamma handelspolitiken).
Som helhet innehåller målet att bekämpa manipulation av resultat inom idrott inslag av förebyggande och samarbete som i huvudsak omfattas av artikel 165 i EUF-fördraget och inslag av samarbete och tillnärmning som omfattas av artikel 114 (för de icke-straffrättsliga bestämmelserna), artikel 207 (i den mån dessa bestämmelser avser tillgång för vadhållningsaktörer från tredjeland) och artiklarna 82.1 och 83 i EUF-fördraget (för straffrättsliga frågor).
Vad gäller vadhållningstjänster kan artiklarna 114 och 207 i EUF-fördraget vara relevanta, beroende på om tjänsterna är ”inom EU” eller inte. Det förefaller som om inremarknadsaspekten är mer framträdande i konventionen som helhet, medan den gemensamma handelspolitiska aspekten endast verkar finnas i artikel 11 i konventionen. Även om artikel 207 i EUF-fördraget inte nämns och betraktas som accessorisk till inremarknadsaspekten, har dock medlemsstaterna inte befogenhet för de relevanta aspekter som faller under den gemensamma handelspolitiken.
Vad gäller uppgiftsskydd är detta inte huvudsyftet med konventionen och bestämmelserna om detta är endast av underordnad betydelse. Nuförtiden erinras i många av Europarådets konventioner om att uppgiftsskyddet måste respekteras, även om sådana skyldigheter kan härröra även från andra konventioner (såsom konvention nr 108 om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter), eftersom parterna i varje konvention inte nödvändigtvis är identiska.
Som en följd av detta är de huvudsakliga materiella rättsliga grunderna för att EU ska kunna utöva sina befogenheter över konventionen som helhet (med undantag för de inslag som unionen inte har någon befogenhet över) artiklarna 82.1, 83.1, 114 och 165 i EUF-fördraget.
Det följer av konventionens sammanflätade natur och det faktum att den innefattar befogenheter som kan vara exklusiva för EU och befogenheter som inte beviljats EU, att det inte är möjligt för EU eller medlemsstaterna att ingå konventionen isolerat.
3.2 Förfarandemässig rättslig grund
I artikel 218.6 i EUF-fördraget föreskrivs att rådet på förslag från förhandlaren ska anta ett beslut om ingående av avtalet.
I artikel 218.6 a i EUF-fördraget anges att om ett avtal ”gäller områden som omfattas av det ordinarie lagstiftningsförfarandet” ska rådet anta ett beslut om ingående av avtalet efter att ha inhämtat Europaparlamentets godkännande.
Såsom framgår av ovan omfattar konventionen om manipulation av resultat inom idrott områden där det ordinarie lagstiftningsförfarandet ska tillämpas.
Rådets beslut om ingående förutsätter dessutom kvalificerad majoritet, i enlighet med artikel 218.8 i EUF-fördraget.
3.3 Slutsats
Det föreslagna beslutets rättsliga grund bör vara artiklarna 114 och 165 i EUF-fördraget, jämförda med artikel 218.6 a i EUF-fördraget.
2017/0166 (NLE)
Förslag till
RÅDETS BESLUT
om ingående, på Europeiska unionens vägnar, av Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott med avseende på frågor som inte rör materiell straffrätt och straffrättsligt samarbete
EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artiklarna 114 och 165 jämförda med artikel 218.6 a,
med beaktande av Europeiska kommissionens förslag,
med beaktande av Europaparlamentets godkännande 18 , och
av följande skäl:
(1)Bestämmelser om förebyggande åtgärder föreskrivs i huvudsak i kapitlen II och III i konventionen 19 . Dessa bestämmelser kan potentiellt, fullständigt eller i stor utsträckning omfattas av artikel 165 i EUF-fördraget. Det bör nämnas att artikel 165 i EUF-fördraget endast är en stödjande befogenhet som utesluter varje harmoniseringsåtgärd och inte ersätter medlemsstaternas befogenheter på dessa områden 20 .
(2)Andra bestämmelser, särskilt artiklarna 9, 10.1, 10.3 och 11 i konventionen, innehåller viss begränsad tillnärmning av lagstiftning som kan omfattas av artikel 114 i EUF-fördraget.
(3)Artikel 11 kan också påverka tjänster som tillhandahålls från ett tredjeland. Åtgärderna i fråga, som rör direkt tillgång till sådana tjänster, omfattas av den gemensamma handelspolitiken (artikel 207 i EUF-fördraget). Medlemsstaterna har inte befogenhet när de gäller de relevanta aspekter som omfattas av den gemensamma handelspolitiken.
(4)Artikel 14 om uppgiftsskydd omfattas av unionens befogenhet i enlighet med artikel 16 i EUF-fördraget och är också av exklusiv natur.
(5)Europeiska unionen främjar Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott, som ett bidrag till Europeiska unionens ansträngning att bekämpa manipulation av resultat inom idrott för att skydda idrottens integritet och etik i enlighet med principen om idrottens oberoende.
(6)I enlighet med rådets beslut [……..] av den [………] ska Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott som undertecknats av […] den […], under förutsättning att detta ingås vid ett senare datum.
(7)Vissa bestämmelser i konventionen rör materiell straffrätt och straffrättsligt samarbete och omfattas därmed av tillämpningsområdet för avdelning V i del tre av EUF-fördraget. Ett separat beslut om dessa bestämmelser ska antas av rådet parallellt med detta beslut.
(8)Konventionen bör godkännas på unionens vägnar.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Europeiska rådets konvention om manipulation av resultat inom idrott ingås härmed på unionens vägnar.
Texten till konventionen åtföljer detta beslut.
Artikel 2
Rådets ordförande ska utse den person som ska ha befogenhet att på Europeiska unionens vägnar deponera det godkännandeinstrument som föreskrivs i artikel 32 i konventionen för att uttrycka Europeiska unionens samtycke till att bli bunden av konventionen.
Artikel 3
Detta beslut träder i kraft samma dag som det antas. Det ska offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning.
Utfärdat i Bryssel den
På rådets vägnar
Ordförande