EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 6.12.2017

COM(2017) 821 final

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN

Ytterligare steg mot fullbordandet av Ekonomiska och monetära unionen: en färdplan

1.INLEDNING

Det är nästan sexton år sedan de första euromynten och eurosedlarna blev en del av vår vardag. Valutan används nu dagligen av 340 miljoner människor i 19 medlemsstater. Det är den näst mest använda valutan i världen. Sextio andra länder och territorier runtom i världen med 175 miljoner invånare har valt att använda euron som valuta, eller att knyta sin egen valuta till den.

Den finansiella och ekonomiska krisen som drabbade Europa 2008, och vars följder vi fortfarande känner av i dag, började inte i euroområdet men blottade några av dess institutionella svagheter. Flera instrument antogs som en nödåtgärd mot de mest akuta problemen. Instrumenten tillhandahöll nya finansiella brandväggar, hjälpte de mest utsatta länderna och bidrog till bättre samordning av EU-politiken. De stärkte de finanspolitiska och finansiella reglerna i syfte att förhindra att krisen förvärrades ytterligare. De penningpolitiska åtgärder som Europeiska centralbanken vidtog har också visat sig vara avgörande.

Efter flera år med låg eller ingen tillväxt har målmedvetna insatser på alla nivåer börjat löna sig. I dag är återhämtningen i EU robust. Alla medlemsstater växer nu, och den övergripande tillväxten i EU har legat på 2 % i genomsnitt under flera år i rad. 1 Tilltron till ekonomin ligger på sin högsta nivå i EU och euroområdet sedan 2000. Arbetslösheten ligger på sin lägsta nivå sedan slutet av 2008. Det folkliga stödet för euron i euroområdet är det starkaste sedan eurosedlarna och euromynten infördes 2002. 2 Så som den nuvarande kommissionen sade när den tillträdde är krisen dock inte över så länge som arbetslösheten är så hög, med 14,3 miljoner arbetslösa i euroområdet i oktober 2017.

Viktiga lärdomar måste dras av krisåren. De aktuella problemen fanns redan tydligt fastställda i de fem ordförandenas rapport från juni 2015. 3 Sedan dess har mycket gjorts för att fördjupa Ekonomiska och monetära unionen genom handling. Den europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken har förstärkts med tydligare vägledning för euroområdet i stort och ett större fokus på de sociala aspekterna. Den ekonomiska styrningen har förbättrats i och med inrättandet av en europeisk finanspolitisk nämnd och nationella produktivitetsnämnder. Det tekniska stödet till medlemsstaterna stärktes i och med inrättandet av stödtjänsten för strukturreformer. Man har tagit viktiga steg mot att fullborda bankunionen 4 och kapitalmarknadsunionen 5 , främst genom ett parallellt tillvägagångssätt när det gäller åtgärder för begränsning och delning av risk inom banksektorn. För att öka egenansvaret på alla nivåer har också dialogen med nationella och europeiska politiska aktörer och arbetsmarknadens parter intensifierats.

Detta har lett till att euroområdet har blivit robustare än någonsin, men det innebär inte att det är fullbordat. I det diskussionsunderlag om en fördjupning av Ekonomiska och monetära unionen 6 och det diskussionsunderlag om framtiden för EU:s finanser 7 som lades fram av kommissionen som en del av uppföljningen på vitboken om EU:s framtid 8 tar man upp det nuvarande tillståndet och beskriver en tänkbar utveckling fram till 2025.

EU håller tydligt på att återhämta sig. Vi har nu ett gyllene tillfälle att agera i både ekonomisk och politisk mening, och den senaste positiva utvecklingen utgör ytterligare uppmuntran till handling. Det finns inget utrymme för att slå sig till ro. Man bör alltid laga taket medan det är bra väder.

 

I sitt tal om tillståndet i unionen den 13 september 2017 9 lade kommissionens ordförande Jean-Claude Juncker fram sin syn på ett mer enat, starkare och mer demokratiskt EU och klargjorde att fullbordandet av EU:s ekonomiska och monetära union är en väsentlig del av färdplanen inför stats- och regeringschefernas möte i Sibiu, utlyst av rådets ordförande Donald Tusk till den 9 maj 2019, där viktiga beslut om EU:s framtid ska fattas.

Detta återspeglas också i ledaragendan 10 , enligt vilken EU:s ledare har planerat ett eurotoppmöte till den 15 december 2017 där man ska diskutera en tidsplan för beslut om Ekonomiska och monetära unionen och bankunionen, och ett särskilt möte till den 28–29 juni 2018 där man ska nå fram till konkreta beslut.

Ekonomiska och monetära unionen i dagsläget

Källa: Europeiska kommissionen

Uppmaningen till enighet, effektivitet och demokratisk ansvarsskyldighet i talet om tillståndet i unionen är särskilt relevant för fullbordandet av Ekonomiska och monetära unionen:

·Enighet: Euron är gemensam valuta i EU och vad som utformas för euroområdet bör också utformas för och med de medlemsstater som förväntas införa euron inom en överskådlig framtid. Med undantag för Förenade kungariket och Danmark är alla medlemsstater utanför euroområdet enligt regelverket tvungna att någon gång ansluta sig till euroområdet 11 . I och med att Förenade kungariket lämnar unionen kommer ekonomierna i euroområdet dessutom att stå för omkring 85 % av EU:s totala BNP. EU:s politiska och ekonomiska integration, i vilken inre marknaden utgör kärnan, innebär att medlemsstater både inom och utanför euroområdet redan har en gemensam framtid, och ett starkt och stabilt euroområde är mycket viktigt för dess medlemmar och för EU i stort. Det är därför som förslagen i detta paket är inriktade på behoven och intressena hos både euroländerna och icke-euroländerna som av varandra beroende delar av Ekonomiska och monetära unionen.

·Effektivitet: En starkare ekonomisk och monetär union kräver starkare styrning och effektivare användning av tillgängliga resurser. Det nuvarande systemet utgörs fortfarande av ett lapptäcke av beslut som fattats när man ställts inför nya kriser. Detta har ibland lett till ett ökat antal instrument och alltmer specifika regler, vilket ger upphov till större komplexitet och en ökad risk för att dessa dupliceras. Större synergieffekter, effektivare förfaranden och en integrering av mellanstatliga överenskommelser inom EU:s rättsliga ram skulle stärka styrningen och beslutsfattandet. Det är också av effektiviseringsskäl som de ändringar som föreslås av kommissionen som en del av detta paket kan genomföras inom ramen för de gällande EU-fördragen.

·Demokratisk ansvarsskyldighet: Ett fullbordande av Ekonomiska och monetära unionen innebär också ett större politiskt ansvar och mer öppenhet i fråga om vem som fattar beslut på olika nivåer. Detta kräver att EU:s beslutsfattande förs närmare medborgarna och framhävs mer i den nationella debatten samt att man säkerställer att både de nationella parlamenten och Europaparlamentet har tillräckliga befogenheter för tillsyn av EU:s ekonomiska styrning. Detta bör också leda till ett större egenansvar när det gäller gemensamma beslut och öppenhet i fråga om hur de fattas och meddelas.

De senaste åren har det funnits många åsikter om fullbordandet av Ekonomiska och monetära unionen. Det kan hända att åsikterna går isär, men det råder bred enighet om att ytterligare framsteg måste göras. Europaparlamentet har också kommit med mycket betydelsefulla bidrag 12 , och viktiga diskussioner har förts i Eurogruppen 13 .

Detta meddelande ger en sammanfattning av motiveringarna bakom och innehållet i de initiativ som i dag läggs fram av kommissionen. Det påminner sedan om hur detta paket ingår i en bredare färdplan för fördjupandet av Ekonomiska och monetära unionen senast 2025 och anger en tidsplan för åtgärder de kommande 18 månaderna.

2.DE INITIATIV SOM LÄGGS FRAM I DAG

Såsom tillkännagavs i talet om tillståndet i unionen 2017 och den åtföljande avsiktsförklaringen innehåller de initiativ som läggs fram i dag ytterligare steg mot ett fullbordande av Ekonomiska och monetära unionen.

Ett förslag om att inrätta en europeisk valutafond.

Detta förslag bygger på den väletablerade strukturen i Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM) genom skapandet av en europeisk valutafond som är förankrad i EU:s rättsliga ram. Detta har redan tillkännagetts i de fem ordförandenas rapport och har också efterfrågats av Europaparlamentet som har betonat att Europeiska valutafonden (nedan kallad valutafonden eller EMF) bör förses med lämpliga befogenheter för in- och utlåning och ett tydligt fastställt mandat 14 .

ESM inrättades i oktober 2012 när krisen var som värst. Trycket från den tidens händelser ledde till att en mellanstatlig lösning arbetades fram. Det stod dock redan då klart att detta också hade kunnat uppnås inom ramen för EU-fördragen, vilket till exempel angavs i kommissionens plan för en djupgående och verklig ekonomisk och monetär union 15 .

ESM har under åren visat sig vara avgörande när det gäller bevarandet av finansiell stabilitet i euroområdet. Den har gjort detta genom att ge ytterligare stöd till euromedlemsstater i svårigheter. Dess förvandling till en europeisk valutafond kommer att stärka den institutionella förankringen ytterligare. Den kommer också att bidra till nya synergieffekter inom EU:s ramar, särskilt när det gäller insyn i, rättslig granskning av och effektiviteten hos EU-medlen, och därmed ge bättre stöd till medlemsstaterna. Den kommer också att bidra till ett förbättrat samarbete med kommissionen och större ansvarsskyldighet inför Europaparlamentet. Detta kommer att ske utan påverkan på nationella myndigheters ansvarsskyldighet inför deras egna nationella parlament eller på ESM:s åtaganden.

Initiativet består av ett förslag till rådsförordning som Europaparlamentet ska godkänna i enlighet med artikel 352 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Artikel 352 ger möjlighet till att ESM införlivas i unionsramen eftersom denna åtgärd krävs för euroområdets finansiella stabilitet 16 och fördragen inte anger någon annan rättslig grund för att EU ska kunna uppnå detta precisa mål 17 . Punkt 2 i den artikeln anger uttryckligen att nationella parlament ska ha en roll. Flera tidigare viktiga beslut som har banat väg för inrättandet av Ekonomiska och monetära unionen har byggt på motsvarigheten till artikel 352. Besluten om Europeiska fonden för monetärt samarbete, den europeiska valutaenheten och den första mekanismen för betalningsbalans fattades till exempel i enlighet med artikel 235 i fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen, i stort sett föregångaren till artikel 352.

Förslaget åtföljs av ett utkast till något som kan bli en mellanstatlig överenskommelse mellan medlemsstaterna i euroområdet när det gäller överföring av medel från ESM till valutafonden. Detta förutsätter också att valutafonden efterträder och ersätter ESM, också i dess rättsliga ställning med alla rättigheter och skyldigheter.

Enligt dagens förslag kommer valutafonden att inrättas som en unik juridisk person som lyder under unionsrätten. Den kommer att efterträda ESM, med dess nuvarande finansiella och institutionella strukturer i stort sett intakta. Detta innebär att valutafonden kommer att ge fortsatt finansiellt stabilitetsstöd till behövande medlemsstater med medel som skaffats fram genom emission av kapitalmarknadsinstrument samt penningmarknadstransaktioner. Medlemskapet kommer inte att ändras, och ytterligare medlemsstaters deltagande kommer fortfarande att vara en möjlighet när de väl ansluter sig till euroområdet.

Med tanke på att valutafonden är avsedd att bli ett unionsorgan krävs vissa riktade ändringar av ESM:s nuvarande struktur. Dessa ändringar förklaras i motiveringen till förordningen. I dessa ingår rådets godkännande av diskretionära beslut som fattats av valutafonden 18 .

Dagens förslag inför dessutom ett begränsat antal nya funktioner.

Fonden kommer för det första att kunna tillhandahålla den gemensamma säkerhetsmekanismen för den gemensamma resolutionsfonden. Det här är en viktig del av den andra pelaren i bankunionen – den gemensamma resolutionsmekanismen. 19 När den gemensamma resolutionsmekanismen antogs 2013 kom medlemsstaterna också överens om att utveckla en säkerhetsmekanism för den gemensamma resolutionsfonden. Säkerhetsmekanismen var tänkt som en sista utväg som endast skulle aktiveras om det visade sig att den gemensamma resolutionsnämndens omedelbart tillgängliga resurser inte räckte till för kapital- eller likviditetsändamål. Medlemsstaterna kom också överens om att den skulle vara finanspolitiskt neutral på medellång sikt så att all potentiell användning av säkerhetsmekanismen skulle återvinnas från banksektorn i euroområdet.

Nya EU-regler om tillsyn och resolution av banker som arbetats fram i efterdyningarna av krisen har betydligt minskat sannolikheten för och de potentiella effekterna av bankkonkurser. En gemensam finanspolitisk säkerhetsmekanism behövs dock fortfarande för en ökad finansiell kapacitet hos den gemensamma resolutionsfonden. En sådan säkerhetsmekanism skulle skapa förtroende i banksystemet genom att stärka trovärdigheten hos de åtgärder som vidtas av den gemensamma resolutionsnämnden. Detta skulle i sin tur faktiskt minska sannolikheten för situationer där en säkerhetsmekanism skulle behöva användas.

Det råder nu bred enighet om att ESM – den framtida Europeiska valutafonden – är bäst skickad att tillhandahålla en sådan säkerhetsmekanism i form av en kreditlina eller garantier till den gemensamma resolutionsfonden. Detta återspeglas i dagens förslag som också fastställer lämpliga beslutsprocesser så att säkerhetsmekanismen kan aktiveras snabbt vid behov. Det föreslås också särskilda arrangemang som ska tillgodose de berättigade intressena hos medlemsstater utanför euroområdet som har gått med i bankunionen.

För det andra: På området styrning innehåller förslaget möjligheten för snabbare beslut i specifika akuta situationer. Man föreslår att behålla kravet på enhällighet i alla större beslut som har finansiell inverkan (till exempel infordringar av kapital). Förstärkt kvalificerad majoritet, där 85 % av rösterna krävs, föreslås för specifika beslut om stabilitetsstöd, utbetalningar och aktivering av säkerhetsmekanismen.

För det tredje: När det gäller förvaltningen av program för finansiellt bistånd ska valutafonden vara mer direkt inblandad enligt förslaget, tillsammans med Europeiska kommissionen.

För det fjärde: I förslaget anges möjligheten för att valutafonden kan utveckla nya finansiella instrument. Med tiden kan sådana instrument komplettera eller stödja andra EU-instrument och EU-program. Sådana synergieffekter kan visa sig vara särskilt användbara om valutafonden skulle bidra till att stödja en potentiell stabiliseringsfunktion i framtiden.

Med dessa ändringar kommer valutafonden att etablera sig som ett robust krishanteringsorgan inom unionsramen som verkar i full synergi med andra EU-institutioner. Rådet och kommissionen kommer att behålla sina befogenheter och sitt ansvar när det gäller ekonomisk och finanspolitisk övervakning och samordning i enlighet med EU-fördragen.

Det praktiska samarbetet kan också ökas så att man kan tillgodose medlemsstaternas behov på ett bättre sätt, få en bättre samverkan med marknadsaktörer och undvika dubbelt arbete. Samarbetet kan också utökas för att ytterligare stärka Ekonomiska och monetära unionen.

Ett förslag om att införliva innehållet i fördraget om stabilitet, samordning och styrning i EU:s rättsliga ram, med beaktande av den flexibilitet som är inbyggd i stabilitets- och tillväxtpakten och som fastställdes av kommissionen i januari 2015.

Fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen är ett mellanstatligt fördrag som undertecknats av 25 medlemsstater. 20 Det kompletterar EU:s finanspolitiska ram, inbegripet stabilitets- och tillväxtpakten.

Dagens förslag genomför fördragets artikel 16, enligt vilken alla fördragsslutande parter är rättsligt bundna att vidta åtgärder för att genomföra innehållet i fördraget i unionsrätten inom fem år efter ikraftträdandet, vilket avser 1 januari 2018 21 . Det ska noteras att vid tiden för förhandlingarna om fördraget insisterade särskilt Europaparlamentet och kommissionen på att det skulle införlivas i unionsrätten inom en fastställd tidsram, vilket medlemsstaterna godkände i artikel 16.

Precis som med ESM ska beslutet om att upprätta fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen som ett mellanstatligt fördrag 2012 betraktas mot bakgrund av den tidens omständigheter. Åtagandet i artikel 16 och det att man i senare lagstiftning (det så kallade tvåpacket) redan har införlivat många av fördragets delar i unionsrätten visar att det har funnits en strävan att hitta lösningar på unionsnivå redan från början. Att införliva innehållet i fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen i unionsrätten har också upprepade gånger begärts av Europaparlamentet 22 med argumentet att styrningen av en verklig ekonomisk och monetär union måste placeras inom unionens institutionella ramar för att kunna vara verkligt legitim och demokratisk.

Dagens initiativ består av ett förslag till rådsdirektiv i samråd med Europaparlamentet i enlighet med artikel 126.14.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Detta är den enda tillgängliga rättsliga grunden i fördraget. Kommissionen kommer att ta vederbörlig hänsyn till Europaparlamentets synpunkter under processen. Förslaget gäller alla medlemsstater i euroområdet och innehåller bestämmelser om att de andra medlemsstaterna kan välja att vara med.

Det föreslagna direktivet införlivar grunddragen i artikel 3 i fördraget om stabilitet, samordning och styrning som utgör en del av den så kallade finanspakten. Enligt denna artikel ska en budgetbalansregel i strukturellt avseende tillämpas, tillsammans med en korrigeringsmekanism i händelse av betydande avvikelser. Såsom kommissionen rapporterade tidigare i år 23 har bestämmelserna i denna artikel redan införlivats i nationell lagstiftning.

Införlivandet av finanspakten i unionsrätten kommer att förenkla den rättsliga ramen och ge möjlighet till fortlöpande och förbättrad övervakning som en del av EU:s övergripande ram för ekonomisk styrning.
Detta kommer särskilt att komplettera och stärka de befintliga finanspolitiska ramarna som syftar till att skapa konvergens i fråga om aktsamma statsskuldnivåer. I förslaget beaktas samtidigt den flexibilitet som är inbyggd i stabilitets- och tillväxtpakten och som fastställdes av kommissionen i januari 2015 24 . Bestämmelserna är därför helt i överensstämmelse med de befintliga regler som föreskrivs i primär- och sekundärrätten.

I förslaget understryker man också nyttan med och förespråkar att behålla de interparlamentariska möten som anordnas årligen av Europaparlamentet och de röstningsförfaranden som finns bland de fördragsslutande parter som anges i fördraget om stabilitet, samordning och styrning.

Ett meddelande om nya budgetinstrument för ett stabilt euroområde inom ramen för unionen

I sitt tal om tillståndet i unionen underströk ordförande Jean-Claude Juncker att det inte finns något behov av parallella strukturer: ”Vi behöver inte någon budget för euroområdet, men en stark budgetpost för euroområdet i EU:s budget.” I diskussionsunderlagen om en fördjupning av Ekonomiska och monetära unionen och framtiden för EU:s finanser beskrivs de gemensamma utmaningarna för en modernisering av EU:s offentliga finanser i allmänhet och de särskilda behov som finns inom euroområdet. I dagens meddelande fastställs en vision för hur vissa budgetfunktioner som är avgörande för euroområdet och EU i stort kan utvecklas inom ramen för EU:s nuvarande och framtida offentliga finanser.

I meddelandet påminner man om vad som kan uppnås inom EU:s aktuella budgetram och lägger fram flera idéer och alternativ, varav vissa banar väg för de kommande förslagen till den fleråriga budgetramen för perioden efter 2020.

I meddelandet diskuteras fyra specifika funktioner som är mycket viktiga för en fördjupning av Ekonomiska och monetära unionen. Konkreta steg föreslås för varje funktion:

·Stöd av strukturreformer genom: 1) Ett reformverktyg för att stödja de åtagandepaket som överenskommits med medlemsstaterna och 2) tekniskt bistånd på medlemsstaternas begäran.

·En särskild konvergensmekanism för medlemsstater som är på väg att införa euron.

·En säkerhetsmekanism för bankunionen genom ESM och valutafonden (se ovan).

·En stabiliseringsfunktion som sammanför olika medel och finansiella instrument på EU-nivå och euroområdets nivå och som ska användas till att bibehålla investeringsnivåerna i händelse av stora asymmetriska chocker.

Under perioden 2018–2020 avser kommissionen att utveckla några av dessa idéer och prova dem i praktiken till stöd för strukturella reformer och kapacitetsuppbyggnad. Följande initiativ läggs fram i detta syfte tillsammans med detta paket:

·Ett förslag om ändring av förordningen om gemensamma bestämmelser (se nedan) i syfte att utöka möjligheterna att använda resultatreserven som finns inbyggd i de befintliga europeiska struktur- och investeringsfonderna. 

·Ett förslag om att stärka stödprogrammet för strukturreformer (se nedan) i syfte att öka det tekniska stödet till medlemsstaterna och skapa ett särskilt arbetsflöde till stöd för medlemsstater utanför euroområdet i konvergensprocessen.

De andra förslag som nämns här läggs fram mot bakgrund av den fleråriga budgetplanen för perioden efter 2020, för vilken detaljerade förslag kommer att läggas fram i maj 2018. Kommissionen kommer att ta de synpunkter som mottagits fram till då i fullt beaktande.

Riktade ändringar av förordningen om gemensamma bestämmelser

Kommissionen föreslår att man som förberedelse för det nya reformverktyg som nämns ovan provar ett nytt verktyg för budgetstöd i en pilotfas under perioden 2018–2020. Detta förslag består av riktade ändringar av förordningen om gemensamma bestämmelser 25 . Dess syfte är att ge ytterligare flexibilitet när det gäller medlemsstaternas användning av resultatreserven i de europeiska struktur- och investeringsfonderna. Varje medlemsstats får själv bestämma om den vill tilldela delar av sin resultatreserv till detta nya program.

Syftet med detta verktyg är att stödja genomförandet av nationella reformer som kommer att fastställas genom europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken och införlivas i de nationella reformprogram som läggs fram av medlemsstaterna. När en medlemsstats reformåtaganden har godkänts, med tydligt bestämda mål och milstolpar, kommer kommissionen att övervaka och utvärdera genomförandet av reformerna innan stöd utbetalas.

Förslaget ändrar inte den övergripande utgiftsnivån för de europeiska struktur- och investeringsfonderna inom den aktuella fleråriga budgetramen. De lärdomar som dragits från initiativet kommer att ligga till grund för förslagen för perioden efter 2020.

Ett förslag om att stärka stödprogrammet för strukturreformer

Efter de fem ordförandenas rapport inrättade kommissionen stödtjänsten för strukturreformer i slutet av 2015. Syftet med den här tjänsten är att tillhandahålla tekniskt stöd till medlemsstater när det gäller utformning och genomförande av specifika reformer eller för att stärka medlemsstaternas övergripande reformkapacitet. Programmet har visat sig vara särskilt framgångsrikt när det gäller att hjälpa medlemsstater att utforma reformer för en modernisering av den offentliga förvaltningen och företagsklimatet. Det har nu blivit tydligt att behovet av den här typen av tekniskt stöd vida överskrider de medel som inledningsvis gjordes tillgängliga genom stödprogrammet för strukturreformer 26 .

Samtidigt finns det, såsom ordförande Jean-Claude Juncker framförde i sitt tal om tillståndet i unionen, ett tydligt behov av att tänka framåt och stödja medlemsstaterna utanför euroområdet när de vill ansluta sig till eurosamarbetet. En av de lärdomar som dragits från krisen är att uppnåendet av konvergens och byggandet av robusta ekonomiska strukturer är mycket viktigt för unionens välstånd och för att den gemensamma valutan ska kunna fungera smidigt.

Särskilt tekniskt stöd till medlemsstater utanför euroområdet kan bidra till processen mot verklig konvergens. Detta är i synnerhet sant på området såsom förvaltning av offentliga finanser, offentlig förvaltning, finanssektorn samt arbets- och produktmarknaderna.

Av dessa två anledningar lägger kommissionens i dag fram en ändring av förordningen om gemensamma bestämmelser 27 . Målet med ändringen är att fördubbla de tillgängliga medlen för tekniskt stöd till 300 miljoner euro under perioden 2017–2020. De lärdomar som dragits av detta kommer att ligga till grund för förslagen för perioden efter 2020.

Ett meddelande om en europeisk ekonomi- och finansminister

I sitt tal om tillståndet i unionen stödde ordförande Jean-Claude Juncker idén med en europeisk ekonomi- och finansminister. I linje med tanken om att formen följer funktionen kommer ministern att ha en avgörande roll när det gäller att stärka enhetligheten, effektiviteten, öppenheten och den demokratiska ansvarsskyldigheten i EU:s ekonomiska styrning. Det är också viktigt att notera att det redan är möjligt att slå samman funktionen hos en ansvarig kommissionär, exempelvis en viceordförande i kommissionen, med den hos en ordförande i Eurogruppen enligt de gällande EU-fördragen 28 .

Den nuvarande strukturen i Ekonomiska och monetära unionen är komplex till sin natur. Befogenheter, funktioner och instrument innehas och hanteras av olika organ, inom olika och ibland överlappande rättsliga ramar. Detta är suboptimalt för både EU-invånare och beslutsfattare, eftersom det hindrar möjligheten att formulera och stödja det gemensamma ekonomiska intresset för EU och euroområdet i synnerhet. Detta behov har gjort sig alltmer påmint under åren i takt med att euron har blivit en ledande internationell valuta och flera dimensioner av Ekonomiska och monetära unionen håller på att stärkas. Detta är också en av anledningarna till att kommissionen har stärkt sin interna kapacitet till samordning genom tilldelningen av nya övergripande roller till sina viceordförande i syfte att samordna flera olika portföljer för ekonomi-, finans- och socialpolitik.

Dagens meddelande är inriktat på framtiden och beskriver hur befintliga funktioner skulle kunna kombineras inom ramen för en europeisk minister för att tillgodose det allmänna intresset i EU:s och euroområdets ekonomi, stärka den politiska samordningen och tillhandahålla en bättre kombination av politiska åtgärder på alla nivåer. Den europeiska ministern skulle också ha tillsyn över användningen av EU:s och euroområdets budgetinstrument och försöka maximera deras inverkan för att stödja delade prioriteringar.

I meddelandet anges också inom vilken institutionell struktur ministern skulle verka. Ministern skulle stärka den europeiska dimensionen av den ekonomiska politikens utformning och säkerställa stark parlamentarisk kontroll på EU-nivå, utan att ifrågasätta nationella befogenheter. Genom att de befintliga funktionerna och tillgängliga sakkunskaperna på EU-nivå kombineras, skulle ministern bidra till en effektivare förvaltningsram, vilket skulle komplettera och underlätta utövandet av nationella befogenheter, även på EU-nivå.

Inrättandet av en sådan tjänst kan göras stegvis. Ministerns roll som vice ordförande i kommissionen skulle kunna fastställas i samband med utnämningen av nästa kommission från och med november 2019. Eurogruppen skulle informellt kunna komma överens om att utse ministern som sin ordförande för två på varandra följande mandatperioder, alltså enas om en anpassning av dennes mandat till kommissionens mandat.

3.FÄRDPLAN FÖR EN FÖRDJUPNING AV EKONOMISKA OCH MONETÄRA UNIONEN

Att gå från allmänna principer till konkret genomförande kräver en tydlig riktning och lämpliga prioriteringar. Efter de fem ordförandenas rapport fastställdes i kommissionens diskussionsunderlag om en fördjupad ekonomisk och monetär union en färdplan för fullbordandet av Ekonomiska och monetära unionen senast 2025, vilken fortfarande är aktuell.

Dagens paket utgör en del av denna bredare agenda. Det bygger vidare på steg som redan tagits och ytterligare steg som kommer att tas. Det krävs på det hela taget framsteg på fyra kompletterande områden: 1) en finansunion, 2) en budgetunion, 3) en ekonomisk union och 4) demokratisk ansvarsskyldighet och stärkt styrning.

Det är viktigt att veta i vilken riktning man ska gå och se vägen framför sig för att ta de första stegen. Detta meddelande är ett sätt att strukturera det kommande arbetet, och i meddelandet beskrivs de initiativ som ska diskuteras och godkännas av EU-medlagstiftaren under de kommande 18 månaderna. Färdplanen finns också i ett tillägg till detta meddelande, och huvuddelarna anges nedan. I färdplanen anges också en möjlig väg till 2025.

Finansunion

Inrättandet av bankunionen och kapitalmarknadsunionen har minskat de återstående inom EU:s finanssektor betydligt, ändrat dess grundläggande delar och bidragit till dess solididet och motståndskraft. De återstående delarna av detta arbete måste dock snabbt slutföras.

Kommissionens meddelande om fullbordande av bankunionen som offentliggjordes i oktober 2017 29 innehåller pragmatiska lösningar för en snabb överenskommelse om de kvarstående frågorna. Denna specifika färdplan finns också i ett tillägg. Detta innefattar först och främst fullbordandet av agendan för riskbegränsning i syfte att stärka motståndskraften hos EU:s banker ytterligare. Ett antal initiativ som för närvarande är föremål för förhandlingar i Europaparlamentet och rådet, särskilt kommissionens bankpaket från november 2016 30 och förslaget om företagsinsolvens och omstruktureringar, måste godkännas 2018. Det krävs också tydliga framsteg när det gäller det pågående nationella och europeiska arbetet i fråga om nödlidande lån, vilket fortfarande är ett problem inom delar av banksektorn. 31 Samtidigt bör medlagstiftarna nå en överenskommelse om förslaget om ett europeiskt insättningsgarantisystem 32 före utgången av 2018. Man bör nå en överenskommelse om förslaget till en gemensam säkerhetsmekanism till gemensamma resolutionsfonden senast vid halvårsskiftet 2018, med strävan att den ska vara operativ 2019.

Samtidigt bör alla aktörer – EU:s institutioner, medlemsstaterna, tillsynsmyndigheter och marknadsaktörer i Europa – öka insatserna för att förverkliga kapitalmarknadsunionen så att djupa och välintegrerade kapitalmarknader kan uppfylla sin roll som stötdämpare och effektiva kanaler för privat riskdelning, samtidigt som i synnerhet uppstartsbolag och företag får bättre tillgång till finansiering.

Kommissionen stöder det arbete som pågår i Europeiska systemrisknämnden om värdepapper med statsobligationer som säkerhet och kommer att lägga fram en ram som skapar förutsättningar för utvecklingen av sådana värdepapper under våren 2018.

Budgetunion

Som en del av den europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken kommer kommissionen att fortsätta att arbeta för en ansvarsfull finanspolitik på nationell nivå genom att stödja inrättandet av sunda finanspolitiska ramar och rikta lämplig uppmärksamhet mot skuldnivåer.

De politiska riktlinjerna kommer att fortsätta att ta hänsyn till vad som är rimligt i ekonomiskt och budgetmässigt avseende, både för de berörda länderna och för euroområdet i stort, vid en viss tidpunkt i konjunkturcykeln. Kommissionen kommer att fortsätta att tillämpa reglerna i stabilitets- och tillväxtpakten genom att använda sig av dess inbyggda flexibilitet till stöd för reformer och investeringar. Kommissionen kommer också att lägga fokus på prioriteringarna i euroområdet som helhet, särskilt i fråga om den samlade finanspolitiska inriktningen, i linje med den årliga rekommendationen om den ekonomiska politiken i euroområdet 33 .

Förutom dessa aspekter kommer den fleråriga budgetramen för perioden efter 2020 att utgöra en viktig möjlighet för modernisering av unionens offentliga finanser och för nya synergieffekter till stöd för nationella reformer och investeringar samt för dämpning av stora asymmetriska chocker. Kommissionen avser att lägga fram ett förslag om skapandet av en stabiliseringsfunktion i maj 2018, som är tänkt att med tiden utvecklas helt, som en del av förslagen till den fleråriga budgetramen för perioden efter 2020.

Behovet av att täcka in mångfalden av de ekonomiska omständigheterna, vilket var särskilt framträdande under krisåren, har med tiden gett upphov till mer sofistikerade men samtidigt komplexare finanspolitiska regler på EU-nivå. Detta kan ibland stå i motsättning mot det nationella egenansvaret när det gäller reformer och effektivt genomförande. En starkare ekonomisk, finanspolitisk och finansiell integration, tillsammans med marknadsdisciplin, bör bana väg för en granskning av EU:s finanspolitiska regler på längre sikt, med målet att förenkla dessa betydligt fram till 2025.

Ekonomisk union

Begreppen konvergens och integration står i centrum för den ekonomiska unionen. För att uppnå hållbart välstånd måste medlemsstaterna fortsätta att fokusera på de nödvändiga reformerna för att modernisera sina ekonomier, göra dem mer motståndskraftiga mot potentiella chocker och förbättra sina tillväxtutsikter. Reformprioriteringar diskuteras och övervakas årligen inom ramen för den europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken.

När det gäller den framtida utvecklingen bör unionsramen fortsätta att stödja en reformprocess för verklig konvergens i EU, både inom euroområdet och i medlemsstater som är på väg att införa euron. Såsom förklaras ovan kommer kommissionen att genomföra pilotåtgärder för perioden 2018–2020 och kommer att lägga fram särskilda förslag till stöd för överenskomna reformer i maj 2018 mot bakgrund av den fleråriga budgetramen för perioden efter 2020. Man bör enas om detta före nästa val till Europaparlamentet.

Dessutom kommer förslaget om att stärka budgeten för stödprogrammet för strukturreformer de kommande två åren att behöva antas av Europaparlamentet och rådet under 2018. Ett särskilt arbetsflöde kommer bland annat att utvecklas som ska ge skräddarsytt stöd till länder som planerar att införa euron inom en bestämd tidsperiod. När det gäller perioden efter 2020 avser kommissionen att föreslå en fortsättning av stödprogrammet för strukturreformer. Detta kommer också att inbegripa en särskild konvergensmekanism för medlemsstater utanför euroområdet.

Stärkt samordning av den nationella ekonomiska politiken är dessutom viktigt för konvergensen. Den årliga planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken kommer att fortsätta att vara kopplad till en flerårig reformstrategi för de nationella regeringarna. Mot bakgrund av detta kommer det också att vara viktigt att behålla den sociala dimensionen inom all verksamhet. Principerna och rättigheterna i den europeiska pelaren för sociala rättigheter, som proklamerades i Göteborg den 17 november 2017, kommer att utgöra en kompass för förnyad konvergens mot bättre arbets- och levnadsvillkor 34 . Dessutom bör det pågående arbetet i rådet och Eurogruppen om riktmärkning av åtgärder och identifieringen av standarder för konvergens förstärkas under de kommande 18 månaderna.

Demokratisk ansvarsskyldighet och stärkt styrning

Införlivandet av både europeiska stabilitetsmekanismen och fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen i unionsramen senast vid halvårsskiftet 2019 kommer att utgöra nyttiga åtgärder för starkare effektivitet, öppenhet och ansvarsskyldighet inom institutionerna.

Europaparlamentet och de nationella parlamenten bör ha tillräckliga befogenheter för tillsyn. Kommissionen har de senaste åren utvecklat en effektiv dialog med Europaparlamentet om ekonomisk politik som rör EU och euroområdet. Mot bakgrund av dagens förslag skulle denna praxis kunna formaliseras av de båda institutionerna före utgången av 2018.

Inrättandet av en europeisk ekonomi- och finansminister skulle dessutom kunna anses vara en del av utnämningen av nästa kommission från och med november 2019, där Eurogruppen väljer ministern som sin ordförande för två på varandra följande mandatperioder. Starkare intern samordning om frågor som gäller Ekonomiska och monetära unionen bör samtidigt åtföljas av en mer enhetlig representation utåt av euroområdet, såsom kommissionen föreslog 2015. 35

4.SLUTSATSER

Det paket som läggs fram i dag innehåller viktiga åtgärder för en fördjupning av Ekonomiska och monetära unionen, men det utgör också ett viktigt steg på vägen mot ett mer enat, starkare och mer demokratiskt EU. Konkreta beslut i enlighet med ledaragendan förväntas under de kommande månaderna. Enligt kommissionens åsikt bör man enas om en färdplan som innehåller följande steg under de kommande 18 månaderna:

Vid halvårsskiftet 2018:

·Antagande av de rättsakter som krävs för att fullborda bankunionen, bland annat paketet om riskbegränsande åtgärder från november 2016 som syftar till att stärka motståndskraften hos EU:s banker. Samtidigt bör arbetet med förslag som rör kapitalmarknadsunionen fortsätta.

·Överenskommelse om en gemensam säkerhetsmekanism för gemensamma resolutionsfonden med strävan att den ska vara operationell 2019.

·Antagande av ändringsförslaget om att fördubbla verksamheten i stödprogrammet för strukturreformer fram till 2020.

·Antagande av riktade ändringar av förordningen om gemensamma bestämmelser till stöd för nationella reformer.

Före utgången av 2018:

·Antagande av förslaget om ett europeiskt insättningsgarantisystem.

·Formalisering av praxis för dialog mellan Europaparlamentet och kommissionen.

Vid halvårsskiftet 2019:

·Antagande av förslagen som leder till 1) inrättandet av Europeiska valutafonden, 2) införlivandet av fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen i unionsrätten och 3) införandet av en enad representation för euroområdet i Internationella valutafonden.

·En gemensam överenskommelse om rollen för en europeisk ekonomi- och finansminister inom ramen för nästa kommission, där Eurogruppen väljer ministern som sin ordförande för två på varandra följande mandatperioder.

·Slutförande av diskussioner om kommande förslag om att förbättra euroområdets funktion och antagande inom ramen för nästa fleråriga budgetram av: 1) förslag om stödtjänsten för strukturreformer, 2) en särskild konvergensmekanism för medlemsstater utanför euroområdet och 3) en stabiliseringsfunktion.

·Slutförande av alla kommande lagstiftningsinitiativ för kapitalmarknadsunionen, bland annat granskningen av de europeiska tillsynsmyndigheterna, alla ändringar av förordningen om Europas marknadsinfrastrukturer och den övergripande europeiska pensionsprodukten.

Samtidigt som framsteg görs på alla dessa fronter kommer det att vara viktigt att ha en tydlig riktning under perioden 2019–2024, med strävan att fördjupa Ekonomiska och monetära unionen fram till 2025. I färdplanen i tillägg 1 anges de huvudsakliga steg som fortfarande behövs efter 2019, på grundval av diskussionsunderlaget om en fördjupning av Ekonomiska och monetära unionen. Dessa steg bör utgöra en del av den gemensamma överenskommelsen som ska nås senast vid halvårsskiftet 2018.

Tillägg 1: Färdplan för en fördjupning av Ekonomiska och monetära unionen
* Se diskussionsunderlaget om en fördjupning av Ekonomiska och monetära unionen av den 31 maj 2017 för närmare uppgifter.
Källa: Europeiska kommissionen

Tillägg 2: Färdplan för fullbordandet av bankunionen senast 2018 – Utdrag ur kommissionens meddelande av den 11 oktober 2017

Källa: Europeiska kommissionen

(1)

     Europeiska ekonomiska höstprognosen 2017, Institutional Paper nr 63.

(2)

     Flash Eurobarometer 458, den 4 december 2017.

(3)

     Färdigställandet av EU:s ekonomiska och monetära union, rapport av Jean-Claude Juncker, i nära samarbete med Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi och Martin Schulz, den 22 juni 2015.

(4)

     Se särskilt COM(2017) 592 final av den 11 oktober 2017.

(5)

     COM(2017) 292 final av den 8 juni 2017.

(6)

     COM(2017) 291 av den 31 maj 2017.

(7)

     COM(2017) 358 av den 28 juni 2017.

(8)

     COM(2017) 2025 av den 1 mars 2017.

(9)

     Ordförande Jean-Claude Junckers tal om tillståndet i unionen 2017, 13 september 2017.

(10)

   Ledaragendan Vi bygger en framtid tillsammans, godkänd av Europeiska rådet den 20 oktober 2017.

(11)

Bland de medlemsstater som är utanför euroområdet är Danmarks och Bulgariens respektive valutor knutna till euron sedan den infördes 1999. Till skillnad från Danmark deltar Bulgarien inte i växelkursmekanism II, men Bulgariens lev är knuten till euron genom ett sedelfondssystem.

(12)

     Se särskilt Europaparlamentets resolutioner av den 16 februari 2017 om i) om budgetkapacitet för euroområdet (2015/2344(INI)), ii) om möjliga utvecklingar och justeringar av den nuvarande institutionella strukturen för Europeiska unionen (2014/2248(INI)) och iii) om att förbättra Europeiska unionens funktionssätt genom att utnyttja Lissabonfördragets potential (2014/2249(INI)).

(13)

     Se särskilt Eurogruppens möte den 6 november 2017 om finanspolitisk kapacitet och finanspolitiska regler för EMU, Eurogruppens möte den 9 oktober 2017 om en fördjupad ekonomisk och monetär union och Europeiska stabilitetsmekanismens roll samt Eurogruppens möte den 10 juli 2017 om uppföljning på en fördjupad ekonomisk och monetär union.

(14)

Se Europaparlamentets resolution av den 16 februari 2017 om budgetkapacitet för euroområdet (2015/2344(INI)).

(15)

     Se kommissionens meddelande av den 28 november 2012 En plan för en djupgående och verklig ekonomisk och monetär union – Inledningen till en debatt om Europa (COM(2012) 777 final).

(16)

Behovet av att ha ett organ såsom ESM som ska garantera stabiliteten i euroområdet bygger på faktiska omständigheter och bekräftas av artikel 136.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och det andra skälet i fördraget om inrättande av Europeiska stabilitetsmekanismen som beskriver ESM som ”en stabilitetsmekanism som ska aktiveras om det är oundgängligt för att trygga stabiliteten i euroområdet som helhet”.

(17)

Europeiska unionens domstol har redan övervägt möjligheten att artikel 352 kan användas för att inrätta ett unionsorgan som ska ansvara för att tillhandahålla finansiellt stöd för säkerställande av euroområdets stabilitet. Se domstolens dom av den 27 november 2012, mål C-370/12, Pringle, EU:C:2012:756, punkt 67. Såsom anges i fotnot 15 nämns det också i kommissionens plan från 2012 att artikel 352 kan komma att användas.

(18)

Detta kommer att säkerställa överensstämmelsen med den s.k. Meroni-doktrinen. Meroni-doktrinen uppstod ur målen H-9/56 och H-10/56 (Meroni mot Höga myndigheten [1957/1958] REG 133) och handlar om i vilken utsträckning EU:s institutioner får delegera sina uppgifter till tillsynsmyndigheter. I fråga om dagens förslag ska man komma ihåg att rådets godkännande av diskretionära beslut som fattats av valutafondens styrande organ kommer att förenklas av att EMF-rådets sammansättning är densamma som i Eurogruppen.

(19)

Förordning (EU) nr 806/2014. Den gemensamma resolutionsnämnden är resolutionsmyndigheten för stora och systemviktiga banker i euroområdet och är verksam sedan januari 2016. Den gemensamma resolutionsfonden finansieras genom bidrag från euroområdets banksektor. Den kan användas för att finansiera resolutionskostnader, förutsatt att alla villkor i regelverket uppfylls, exempelvis skuldnedskrivningen på 8 % av de totala skulderna för den berörda banken.

(20)

     Österrike, Belgien, Bulgarien, Cypern, Tyskland, Danmark, Estland, Spanien, Frankrike, Grekland, Ungern, Italien, Irland, Litauen, Luxemburg, Lettland, Malta, Nederländerna, Portugal, Polen, Rumänien, Sverige, Finland, Slovenien och Slovakien.

(21)

     I artikel 16 i fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen anges: ”Inom högst fem år efter det att detta fördrag har trätt i kraft ska på grundval av en utvärdering av erfarenheterna från dess genomförande nödvändiga åtgärder vidtas i enlighet med fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt i syfte att införliva innehållet i det här fördraget inom Europeiska unionens rättsliga ramar.”

(22)

     Europaparlamentets resolutioner av den 12 december 2013 om konstitutionella problem med flernivåstyrning i Europeiska unionen (P7_TA(2013)0598) och den 24 juni 2015 om översynen av ramen för ekonomisk styrning: lägesbeskrivning och utmaningar (P8_TA(2015)0238).

(23)

     COM(2017) 1201 final av den 22 februari 2017.

(24)

     COM(2015) 12 av den 13 januari 2015.

(25)

     Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 320).

(26)

     Stödprogrammet för strukturreformer inrättades i maj 2017 i syfte att ge finansiellt stöd till verksamheten i stödtjänsten för strukturreformer.

(27)

     Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/825 av den 17 maj 2017 om inrättande av stödprogrammet för strukturreformer för perioden 2017–2020 och om ändring av förordningarna (EU) nr 1303/2013 och (EU) nr 1305/2013 (EUT L 19.5.2017, s. 129).

(28)

   I artikel 2 i protokoll nr 14 om Eurogruppen, som bifogats fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, fastställs reglerna för valet av Eurogruppens ordförande. Det finns ingen oförenlighet mellan denna roll och rollen hos en kommissionär.

(29)

     COM(2017) 592 final av den 11 oktober 2017.

(30)

     Kommissionens förslag av den 23 november 2016 om ändring av följande lagstiftning: Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013, Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013, Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU av den 15 maj 2014 och rådets genomförandeförordning (EU) 2015/81 av den 19 december 2014.

(31)

     Se exempelvis Ekofinrådets slutsatser om nödlidande lån inom banksektorn (dok. 9854/17).

(32)

     COM(2015) 586 final av den 24 november 2015.

(33)

     Se exempelvis COM(2016) 726 final av den 16 november 2016 och COM(2017) 770 final av den 22 november 2017.

(34)

     Antagandet av pelaren kompletterades av inrättandet av en social resultattavla, som kommer att införlivas i den europeiska planeringsterminen 2018 och fungera som en referensram för övervakning av sysselsättning och sociala resultat.

(35)

     COM(2015) 603 final av den 21 oktober 2015.