EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 9.10.2017
COM(2017) 583 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN
Min region, mitt Europa, vår framtid:
Sjunde rapporten om ekonomisk, social och territoriell sammanhållning
{SWD(2017) 330 final}
Inledning
Denna rapport uppfyller två krav:
1) Den visar hur sammanhållningen har utvecklats i EU:s regioner under senare tid och utvärderar dess påverkan på nationell politik, sammanhållningspolitik och annan EU-politik i enlighet med fördraget om Europeiska unionens funktionssätt 1 . Det medföljande arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar består av sex kapitel: om ekonomisk utveckling, social inkludering, hållbar utveckling, förbättrade institutioner, nationell politik och sammanhållning samt sammanhållningspolitikens effekter. Effekterna av övrig EU-politik tas upp i de fyra första kapitlen.
2) Den ger en översyn av de åtgärder som sammanlänkar effektiviteten hos de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna) med sund ekonomisk förvaltning, i enlighet med förordningen om gemensamma bestämmelser för strukturfonderna 2 . Denna översyn sammanfattas i avsnitt 9 nedan och återges i sin helhet i avsnitt 5.3 i arbetsdokumentet.
1.De regionala skillnaderna minskar igen
Efter de dubbla lågkonjunkturerna år 2008 och 2011 har EU:s ekonomi nu vänt uppåt igen. Krisen slog hårt mot nästan samtliga medlemsstater, vilket fick den långsiktiga trenden av minskade skillnader i BNP per capita mellan medlemsstaterna att stanna av. När ekonomin nu börjat återhämta sig har dessa skillnader dock börjat krympa igen. Tillväxt sker överallt, och tillväxttakten är högre i de länder där BNP per capita är lägre.
De första tecknen på att skillnaderna är på väg att minska märks också på regional nivå i hela EU. Från år 2008 och framåt ökade de regionala skillnaderna i fråga om sysselsättning och arbetslöshet, precis som de gjorde när det gäller BNP per capita. År 2014 började skillnaderna i sysselsättning minska, vilket även skillnaderna i BNP per capita började göra under 2015. Trots det har många regioner fortfarande en BNP per capita och en sysselsättningsgrad som ligger under de nivåer som rådde före krisen.
Mellan 2000 och 2015 började BNP per capita i många mindre utvecklade regioner att närma sig EU-genomsnittet genom snabbare produktivitetstillväxt, men arbetstillfällen försvann. Tillverkningsindustrin i dessa regioner har till största delen uppvisat goda resultat, vilket har hjälpt företag att konkurrera både inom den inre marknaden och på världsmarknaden. För att säkerställa att deras konvergens fortsätter måste dessa regioner röra sig uppåt i värdekedjan mot verksamheter vars innehåll är mer högkvalificerat, tekniskt och innovativt, i synnerhet eftersom globaliseringen och den tekniska utvecklingen 3 snabbt kan undergräva deras ekonomiska resultat.
I de regioner där BNP per capita är långt över EU:s genomsnitt har tillväxttakten varit högre än de mindre utvecklade regionerna på grund av en kombination av ökad produktivitet och ökad sysselsättning. Eftersom de flesta av de regioner som har högre BNP per capita innefattar en huvudstad eller storstad gynnas de av agglomerationseffekter, samtidigt som en större arbetsmarknad bidrar till en bättre kompetensmatchning. Koncentrationen av verksamheter lockar till sig specialiserade tjänster och leverantörer. Investeringar i infrastruktur för transport och IKT ger högre avkastning, medan den geografiska närheten mellan företag genererar mer innovation och kunskapsspridning. Dessa fördelar kan spridas genom förbättrade förbindelser mellan storstäder och omgivande landsbygd eller mellan mindre städer, där ett gemensamt utnyttjande av specialiserade tjänster kan leda till stordriftsfördelar.
Flera av de regioner vars BNP per capita ligger nära EU-genomsnittet verkar dock ha fastnat i en ”medelinkomstfälla”. Den genomsnittliga bruttonationalprodukten per capita sjönk mellan 2000 och 2015 i förhållande till genomsnittet i många av dessa regioner (se kartorna 1 och 2). Deras tillverkningsindustri är mindre och svagare än i regioner med såväl lägre som högre BNP per capita. De tenderar att ha kostnader som är för höga för att de ska kunna konkurrera med de förstnämnda, och de regionala innovationssystemen är inte tillräckligt starka för att konkurrera med de sistnämnda. För att förbättra sina resultat måste de åstadkomma flera förändringar samtidigt: ett ökat fokus på export, en övergång till nya sektorer och verksamheter, stimulera forskning och innovation, mer utbildning och ett bättre företagsklimat. Globaliseringen har inneburit betydande förluster av arbetstillfällen i många regioner, men att enbart tillhandahålla utbildning för friställda arbetstagare ger inga garantier för nya arbetstillfällen och den strukturella omvandling som är nödvändig.
2.Sysselsättningen har återhämtat sig, men arbetslösheten är fortfarande högre än före krisen
Under 2016 var sysselsättningsgraden för personer i åldern 20–64 år i EU för första gången högre än före krisen. Med 71 % var den en procentenhet högre än under 2008, men fortfarande betydligt lägre än det mål på 75 % för 2020 som fastställts i Europa 2020-strategin. Situationen varierar dock kraftigt inom EU.
Arbetslösheten i EU har minskat från en toppnotering på 10,9 % år 2013 till 8,6 % under 2016 och 7,7 % under 2017, vilket fortfarande är högre än 2008 års nivå på 7 %. I vissa länder är arbetslöshetsnivån lägre än under 2008, men i andra är den fortfarande minst fem procentenheter högre. De regionala skillnaderna i arbetslöshet minskade inte fram till 2016, men de hade till stor del slutat att öka. Särskilt för personer under 25 år är det dock fortfarande svårt att hitta arbete (se karta 3).
Även om utvecklingen i viss mån rörde sig mot Europa 2020-målen mellan 2010 och 2015 har utvecklingstakten inte varit tillräcklig för att målen ska kunna uppnås senast 2020. De mer utvecklade regionerna ligger närmast dessa mål, men större framsteg i riktning mot dem gjordes i mindre utvecklade regioner fram till 2015. Övergångsregionerna (de som befinner sig mitt emellan) gjorde nästan inga framsteg under perioden och kommer att gås om av de mindre utvecklade regionerna senast 2020 om trenden håller i sig. Landsbygdsområdena är längst ifrån att uppfylla EU:s mål, men de gjorde större framsteg än städerna och förorterna fram till 2015.
|
Karta 1 Förändring i BNP per capita, 2000–2008
|
Karta 2 Förändring i BNP per capita, 2009–2015
|
Karta 3 Befolkning i åldern 15–24 år som varken arbetar eller studerar, 2016
3.Vissa regioner har en snabb befolkningstillväxt medan andra avfolkas
Under 2015 var för första gången dödsfallen i EU fler än födslarna, vilket förstärker effekterna av migration och rörlighet på den regionala befolkningen. De stora skillnaderna i arbetslöshet och inkomst inom EU uppmuntrar människor att flytta för att öka chansen att hitta bättre arbetstillfällen och/eller fly undan arbetslöshet och fattigdom. Förflyttningar har i synnerhet skett från EU-13 till EU-15 och inom EU-13 från landsbygdsområden till huvudstäder och andra storstäder. I många regioner har detta gett upphov till snabba befolkningsförändringar, vilket har lett till påfrestningar inom offentlig infrastruktur och offentliga tjänster, som antingen måste byggas ut eller nedmonteras.
På senare tid har även antalet personer som ansöker om asyl ökat snabbt, och antalet förstagångsansökningar uppgick till 1,2 miljoner både under 2015 och 2016. Att se till att alla de flyktingar eller migranter som är lagligen bosatta i EU integreras effektivt är viktigt för sammanhållningen och det framtida välståndet. Kompetenshöjning för att hjälpa dessa personer att hitta arbete, hjälpa dem att starta företag, ge dem bättre tillgång till finansiering och motarbeta diskriminering är grundläggande för att uppnå detta.
Karta 4 Förändringar i befolkningen i Nuts 3-regioner, 2005–2015
4.Städerna kombinerar möjligheter med utmaningar
Trots den ökade koncentrationen av arbetstillfällen till städerna är andelen hushåll med låg arbetsintensitet störst i städerna i EU-15. Risken för fattigdom eller social utestängning i EU har återgått till den nivå som rådde före krisen. I EU-13 är den till och med lägre än före krisen. I EU-15 är den däremot fortfarande högre än tidigare i städer och förorter. Detta understryker det faktum att det finns fattiga områden 4 även i relativt välbärgade städer.
Städer är mer effektiva när det gäller energi- och markanvändning 5 och erbjuder möjligheter till en koldioxidsnål livsstil. Samtidigt är luftföroreningarna med alla sina negativa effekter på människors hälsa fortfarande ett problem i många europeiska städer.
Integrerade strategier kan ha en stor inverkan på städer. Bättre transporter i städer kan till exempel minska trafikbelastningen, göra företagen mer produktiva och ansluta eftersatta områden. Institutioner för högre utbildning kan bidra till att integrera invandrare, främja innovation och tillhandahålla kompetens som saknas på den lokala arbetsmarknaden. Naturbaserade lösningar, såsom urbana grönområden, kan förbättra livskvaliteten, luftkvaliteten och den biologiska mångfalden.
5.Investeringarna i innovation, kompetens och infrastruktur är otillräckliga
Totalt sett är innovationen i EU fortfarande i hög grad koncentrerad till ett begränsat antal regioner (se karta 5 ). I de nordvästliga medlemsstaterna har goda interregionala förbindelser, en högkvalificerad arbetskraft och ett attraktivt företagsklimat gett angränsande regioner möjlighet att dra nytta av närheten till dessa regioner. I de södra och östra medlemsstaterna är innovationen svagare, och de regioner som ligger nära innovationscentrumen — huvudsakligen huvudstäderna — drar ingen fördel av närheten till dem. Därför behövs en politik för att länka samman företag, forskningscentrum och specialiserade företagstjänster i olika regioner. Att investera mer i kompetens kan bidra till att förbättra ekonomisk tillväxt genom att minska bristen på kvalificerad arbetskraft och bidra till att minska fattigdom, ungdomsarbetslöshet och social utestängning.
De offentliga investeringarna i EU ligger fortfarande på nivåer som är lägre än före krisen, med allvarliga brister i vissa av de länder som påverkats mest av krisen. Mer investeringar kommer att behövas för att slutföra det transeuropeiska transportnätet (TEN-T) och dess anslutningar. Grundläggande bredbandstjänster finns tillgängliga för alla hushåll i EU, men bara 40 % av landsbygdsbefolkningen kan koppla upp sig mot nästa generations accessnät —som är mycket snabbare — jämfört med 90 % av stadsbefolkningen.
Karta 5 Regionala innovationsresultat, 2017
6.Större investeringar krävs inom energieffektivitet, förnybar energi och transporter med låga koldioxidutsläpp för att minska utsläppen av växthusgaser
Betydande framsteg har gjorts när det gäller att begränsa energianvändningen och utsläppen av växthusgaser. De flesta medlemsstaterna har antingen nått eller är nära att nå sina nationella 2020-mål för växthusgasutsläpp och förnybar energi. Detta har delvis underlättats genom att krisen har inneburit en minskning av den ekonomiska verksamheten och det finns risk att resultaten äventyras av den pågående återhämtningen. För att kunna nå de mer ambitiösa EU-målen att minska utsläppen av växthusgaser med 40 % och uppnå en förnybar energiandel på 27 % senast 2030 krävs större insatser. Genom det aktuella klimatavtalet (COP21) åtar sig också regeringarna att vart femte år utvärdera om mer ambitiösa mål är nödvändiga.
För att uppnå EU:s mål om minskade utsläpp av växthusgaser krävs en övergång till renare och mer energieffektiva transporter och en effektivare användning av befintlig transportinfrastruktur. Vägar är fortfarande det transportsätt som dominerar såväl för passagerare som för gods, och mer behöver göras för att öka användningen av järnväg och vattenvägar samt kollektivtrafik 6 .
Klimatförändringarna kommer att ha betydande effekter på många EU-regioner. De kommer att leda till förändringar i miljön som i många fall kommer att medföra stora anpassningskostnader och kräva betydande investeringar för att göra regionerna mer motståndskraftiga mot förändringarnas konsekvenser.
Tillståndet för miljön i EU har förbättrats under senare år 7 . Viktiga miljömål som rör förnybar energi, energieffektivitet, luftkvalitet och i vissa medlemsstater rening av avloppsvatten är dock fortfarande inte uppfyllda.
7.Samarbeta och övervinna hindren över EU:s gränser
EU har alltid stöttat det territoriella samarbetet, som har spelat en avgörande roll både för att mildra de negativa effekterna av de inre gränserna och för att ge européer innovativa lösningar när det gäller forskning, miljöfrågor, transport, utbildning, energi, hälso- och sjukvård, säkerhet och utbildning. Det territoriella samarbetet kan också hjälpa länderna och regionerna att hitta lösningar på gemensamma problem, däribland sådana som är kopplade till nya globala utmaningar.
Samarbetsprogram har bidragit till att förstärka den kunskapsbaserade ekonomin i hela Europa genom att öka FoU-kapaciteten och överföringen av know-how mellan regionerna, stimulera investeringar i små och medelstora företag och diversifiera den lokala ekonomin. De har förbättrat tillgängligheten över gränserna, den gemensamma förvaltningen av naturresurser och miljöskyddet.
Men trots att många institutionella och rättsliga hinder har avlägsnats utgör gränserna fortfarande hinder för rörligheten för varor, tjänster, personer, kapital och idéer. Genom att ta bort dessa hinder skulle man kunna öka den ekonomiska tillväxten och förbättra tillgången till tjänster i de berörda regionerna, och även hjälpa de europeiska ekonomierna att till fullo utnyttja fördelarna med integrationen 8 .
8.Ökad kvalitet inom offentlig sektor och genomförda strukturreformer skulle gynna tillväxten
Offentlig förvaltning som håller låg kvalitet hindrar ekonomisk utveckling och minskar effekterna av offentliga investeringar, däribland sådana som medfinansieras genom sammanhållningspolitiken (se kapitel 4). Den offentliga sektorns effektivitet varierar mellan medlemsstaterna. Det förekommer också betydande skillnader inom vissa av dem (se karta 6 ). Förbättrade institutioner skulle förstärka effekterna av sammanhållningspolitiken.
Strukturella reformer för att stärka konkurrensen, företagsklimatet, utbildning och kompetens 9 , arbetsmarknaderna och de sociala trygghetssystemen kan ge stora fördelar i form av ökad produktivitet och sysselsättning. Detta är särskilt relevant för de regioner och länder där produktiviteten knappt har förbättrats under de senaste tio åren 10 . Reformer som framför allt kräver rättsliga och administrativa ändringar utan investeringar är dock för närvarande inte kopplade till sammanhållningspolitiken.
Enligt rapporten Doing Business 11 är skillnaderna stora mellan hur företagsvänliga medlemsstaterna är. Företagsklimatet kan också variera inom länderna på grund av skillnader mellan lokala myndigheters effektivitet.
Öppenhet och transparens inom offentlig upphandling är nödvändigt för att främja utvecklingen och belöna de mest effektiva företagen. Användningen av öppna förfaranden, intensiteten i konkurrensen och hastigheten i beslutsfattandet samt risken för korruption varierar dock kraftigt mellan regionerna.
För att stimulera ekonomisk utveckling och sammanhållningspolitikens effekter i EU:s regioner måste effektiviteten och insynen i de offentliga institutionerna liksom rättssystemens ändamålsenlighet förbättras. Reformer behövs också för att minska de rättsliga hindren och förbättra arbetsmarknadens funktionssätt.
Karta 6 Europeiskt index för samhällsstyrningens kvalitet, 2017
9.De nationella offentliga investeringarna har ännu inte återhämtat sig helt
EU:s ekonomi är gradvis på väg att återhämta sig från en långvarig krisperiod som inneburit att investeringarna i många medlemsstater och regioner har minskat betydligt. De totala investeringskostnaderna som en andel av BNP har fallit och knappt ökat sedan dess.
Samtidigt som EU:s ekonomi har återhämtat sig har den offentliga sektorns skuldsättning i medlemsstaterna börjat sjunka från toppnoteringen 87 %. Den ligger dock fortfarande långt över 2007 års nivå på 58 %. Till följd av belastningen på de offentliga finanserna sjönk de offentliga investeringarna i EU från 3,4 % av BNP år 2008 till 2,7 % år 2016. I flera medlemsstater har minskningen av tillväxtfrämjande utgifter varit betydande. Eftersom de flesta av dessa medlemsstater har en BNP per capita som ligger under genomsnittet i EU riskerar minskningen att äventyra en framtida minskning av skillnaderna inom EU.
Offentliga investeringar stod i centrum för förhandlingarna om den nuvarande rättsliga ramen för ESI-fonderna. Ett av de viktigaste målen var att förbättra samstämmigheten mellan fonderna och den ekonomiska förvaltningen i EU för att säkerställa att effektiviteten i de utgifter som finansieras av dem stöds av en sund ekonomisk politik.
I artikel 23 i förordning (EU) nr 1303/2013 föreskrivs därför att kommissionen i) har befogenhet att begära programändringar för att hantera prioriteringar för den ekonomiska politiken som rekommenderats av rådet och ii) ska avbryta finansieringen om medlemsstaten inte vidtar tillräckligt effektiva åtgärder för att ta itu med ett alltför stort offentligt underskott eller alltför stora makroekonomiska obalanser. I arbetsdokumentet utvärderas tillämpningen av denna artikel och förklaras varför kommissionen inte anser att ett lagstiftningsförslag för att ändra den i detta skede är nödvändigt (se kapitel 5).
10.Sammanhållningspolitikens nyckelroll när det gäller offentliga investeringar minskade krisens effekter
Sammanhållningspolitiken är EU:s viktigaste investeringspolitik. Genom den tillhandahålls finansiering motsvarande 8,5 % av den offentliga sektorns kapitalinvesteringar i EU, en siffra som stiger till 41 % för EU-13 och till över 50 % för ett antal länder (se diagram 1).
Denna investering ger mervärde på europeisk nivå genom att bidra till följande:
·Fördragets mål att minska skillnader, särskilt när det gäller inkomst per capita och levnadsförhållanden samt social inkludering och sysselsättningsmöjligheter.
·Europeiska kollektiva nyttigheter såsom innovation och digital infrastruktur, kompetens, åtgärder mot klimatförändringar, katastrofriskreducering, övergång i fråga om energi och miljö, investeringar i hälso- och sjukvård, sociala investeringar samt smarta transporter.
·Spridningseffekter i form av nytta för icke-sammanhållningsländer genom ökad handel och gränsöverskridande, transnationella och interregionala program.
Sammanhållningspolitikens stora EU-mervärde framhölls av många talare vid sammanhållningsforumet i juni 2017, som betonade att den hjälper mindre utvecklade regioner att komma ikapp och samtliga regioner att investera i EU:s prioriteringar och ta itu med nya utmaningar.
Sammanhållningspolitikens inverkan på EU:s ekonomier är betydande och investeringarnas effekter ökar med tiden. När det gäller EU-12-länderna (med undantag för Kroatien) visar uppskattningar enligt Quest-modellen att investeringarna för perioden 2007–2013 ökat deras BNP med 3 % under 2015, och att siffran hamnar på en liknande nivå 2023 för perioden 2014–2020 12 .
Figur 1 Sammanhållningspolitiken som en uppskattad andel av de offentliga investeringarna, 2015–2017
Källa: Eurostat och GD Regional- och stadspolitik
Detta har bidragit till en kraftigt ökad konvergens när det gäller BNP per capita i dessa länder 13 . I EU-12 ökade den från 54 % av EU:s genomsnitt under 2006 till 67 % under 2015. Dessutom ledde programmen för perioden 2007–2013 till att 1,2 miljoner arbetstillfällen skapades i företag som får stöd.
Icke-sammanhållningsländerna gynnas också av spridningseffekter som genereras genom investeringar i sammanhållningsländerna både direkt (genom försäljning av investeringsvaror) och indirekt (genom högre inkomster och därmed ökad handel). Senast år 2023 kommer programmen för 2007–2013 uppskattningsvis att öka icke-sammanhållningsländernas BNP med 0,12 %, varav en fjärdedel beror på spridningseffekter från utgifter i sammanhållningsländerna. Detta är särskilt påtagligt för Österrike och Tyskland på grund av deras nära handelsförbindelser.
Programmen för 2014–2020 är avsedda att ge stöd till 1,1 miljoner små och medelstora företag, och därigenom direkt skapa ytterligare 420 000 nya arbetstillfällen 14 . Programmens syfte är att hjälpa drygt 7,4 miljoner arbetslösa att hitta arbete och att därefter hjälpa ytterligare 2,2 miljoner personer inom sex månader efter att de avslutat utbildning som medfinansierats av programmen. Dessutom kommer programmen att bidra till att mer än 8,9 miljoner människor får nya kvalifikationer.
Betydande medel investeras i den digitala ekonomin, där 16 miljarder euro har öronmärkts för utveckling av e-förvaltning, IKT-tjänster och tillämpningar för små och medelstora företag, höghastighetsbredband, smarta nät och intelligenta energidistributionssystem samt storskaliga datacentraler. Investeringarna förväntas ge ytterligare 14,5 miljoner hushåll tillgång till bredband.
Betydande sammanhållningspolitiska investeringar görs i miljöskydd och energieffektivitet. Enligt planerna kommer 17 miljoner fler människor att anslutas till avloppsreningsverk och ytterligare 3,3 miljoner till smarta nät, medan 870 000 hushåll kommer att få hjälp med att minska sin energiförbrukning.
Dessutom kommer investeringar inom transportsektorn att undanröja flaskhalsar, minska restider och leda till fler spårvagnar och tunnelbanor. I programmen planeras renoveringar av mer än 4 600 km TEN-T-järnvägar, uppbyggnad av 2 000 km nya TEN-T-vägar och dragning eller förbättring av 750 km spårvagns- och tunnelbanelinjer.
Betydande sammanhållningspolitiska investeringar görs också i social infrastruktur. Omkring 6,8 miljoner barn kommer att få tillgång till nya eller moderniserade skolor och barnomsorg, och 42 miljoner människor tillgång till bättre hälso- och sjukvårdstjänster.
Genom territoriella samarbetsprogram förväntas 240 000 personer delta i gränsöverskridande rörlighetsinitiativ och 6 900 företag och 1 400 forskningsinstitutioner delta i forskningsprojekt.
Flera åtgärder för att förbättra kvaliteten på investeringarna har införts för perioden 2014–2020:
·Förhandsvillkor, nödvändiga förutsättningar som åtföljer programmen och tar itu med de främsta systematiska flaskhalsarna som utgör hinder för effektiva offentliga investeringar. Dessa villkor påskyndar de pågående reformerna och påbörjandet av ytterligare reformer. De har också stärkt den administrativa kapaciteten att genomföra EU:s regler om offentlig upphandling, statligt stöd, miljölagstiftning och kampen mot diskriminering 15 .
·Smart specialisering, som är den mest omfattande decentraliserade politiken för innovation och industri i Europa i dag. Den sammanför nyckelaktörer — forskarvärlden, näringsliv, högre utbildning, offentliga myndigheter och civilsamhället — för att inrikta stödet efter den potential och de marknadsmöjligheter som finns lokalt. Målet är att uppnå en kritisk massa, innovation och röra sig uppåt i värdekedjan.
·Ett starkare fokus på resultat, som innebär att programmen måste fastställa specifika syften som kan översättas till tydliga resultatindikatorer med mål och riktmärken. Regelbundna rapporter visar om programmen uppnår sina mål, och viktiga indikatorer kan följas på nätet på en öppen plattform så att arbetets framsteg ska kunna kontrolleras. En resultatreserv finns också som kan börja användas om de på förhand fastställda målen uppnås.
De medel som tilldelats projekt som valts ut av programmen för 2014–2020 fram till juli 2017 utgör 39 % av det totala beloppet. Även om detta liknar föregående period har genomförandet varit långsamt, vilket tyder på att fler åtgärder krävs när det gäller förenkling och kapacitet. Det är fortfarande för tidigt att granska vilka framsteg som gjorts för att nå mål som kommer att bli uppenbara först efter att flera projekt har slutförts.
11.Sammanhållningspolitiken och EU:s framtid
Genom vitboken om EU:s framtid 16 inleddes en debatt om vilken riktning EU bör ta under kommande år. Tillsammans med fem diskussionsunderlag omfattar den tre huvudsakliga frågor kopplade till sammanhållningspolitiken:
1)Var bör investeringarna göras?
2)Vilka bör investeringsprioriteringarna vara?
3)Hur ska politiken genomföras?
Dessa frågor sammanfattas nedan i samband med de utmaningar som identifieras i denna rapport. Två viktiga överenskommelser som sammanhållningspolitiken måste ta hänsyn till är COP21-avtalet om klimatförändringar och FN:s mål för hållbar utveckling för 2030.
I kommissionens diskussionsunderlag om framtiden för EU:s finanser 17 ställs frågan om huruvida sammanhållningspolitiken bör investera utanför mindre utvecklade och gränsöverskridande regioner.
Sammanhållningspolitiken har ända från början varit särskilt inriktad på mindre utvecklade regioner och territoriellt samarbete. Den har också investerat i andra områden som anges i fördraget, såsom områden som genomgår industriell omställning, landsbygdsområden och de yttersta randområdena. Investeringar har också gjorts i områden med hög arbetslöshet och i eftersatta stadsområden. Under de senaste två programperioderna har sammanhållningspolitiken omfattat alla regioner.
Denna rapport visar att effekterna av globalisering, migration, fattigdom och bristande innovation, klimatförändringar, energiövergång och föroreningar inte är begränsade till mindre utvecklade regioner.
Den framtida finansieringen för gränsöverskridande samarbete bör även fortsättningsvis inriktas på områden med särskilt EU-mervärde och lösa gränsöverskridande problem, t.ex. brister och avsaknad av sammankoppling mellan olika politikområden, inklusive transporter. Slutligen kan även sammanförandet av gemensamma offentliga tjänster i angränsande gränsregioner och behov av institutionsuppbyggnad också komma att beaktas 18 .
I diskussionsunderlaget om EU:s finanser anges, mer allmänt, att alla EU-bidrag måste inriktas på områden där det högsta EU-mervärdet kan uppnås. Social inkludering, sysselsättning, kompetens, forskning och innovation, klimatförändringar samt övergångsprocessen för energi och miljö har fastställts som de områden som sammanhållningspolitiken måste inriktas på. I diskussionsunderlaget betonas också andra områden där sammanhållningspolitiken har en positiv inverkan, till exempel stöd till små och medelstora företag, hälso- och sjukvård och social infrastruktur, transporter och digital infrastruktur. Sist men inte minst understryks behovet av att hantera migration och globalisering.
I både diskussionsunderlaget och denna rapport framhålls att låg institutionell kvalitet gör att konkurrenskraften, effekterna av investeringar och den ekonomiska tillväxten blir mindre. Större fokus bör ligga på att förbättra kvaliteten inom offentlig förvaltning, genomföra strukturreformer och stärka den administrativa kapaciteten. Vidare betonas i båda dokumenten att sambandet med ekonomisk styrning och den europeiska planeringsterminen behöver stärkas för att säkerställa ett enklare och öppnare system som ger positiva incitament för att genomföra konkreta reformer för att främja konvergens. Detta kan kräva nya strategier, t.ex. genom bättre samordning av tillgängliga instrument och ett ökat deltagande från kommissionens sida. Initiativet för eftersatta regioner 19 innehöll flera framgångsrika delar som kan utökas. Behovet av stärkta institutioner har också synliggjorts genom uppmaningar om att göra utbetalningar av EU-medel avhängiga av att lagstiftning och institutioner följer gemensamma EU-värderingar.
Utöver de frågor som behandlas ovan om den geografiska omfattningen och investeringsprioriteringar analyseras i diskussionsunderlaget ett antal alternativ för att förbättra genomförandet av sammanhållningspolitiken:
·ett enda regelverk för befintliga fonder skulle ge mer sammanhängande investeringar och underlätta för stödmottagarna. Samstämmigheten skulle också kunna förbättras genom en gemensam regelbok för sammanhållningspolitiken och andra finansieringsinstrument med program eller projekt som är av samma slag. Det skulle sannolikt leda till större komplementaritet mellan sammanhållningspolitiken och finansiering av innovation eller infrastruktur.
·Systemet för anslagsfördelning skulle kunna ändras genom tillägg av kriterier med koppling till de utmaningar som EU står inför, från den demografiska utvecklingen och arbetslösheten till social inkludering och migration, från innovation till klimatfrågan.
·Nivåerna för nationell medfinansiering inom sammanhållningspolitiken kan ökas för att förbättra anpassningen till olika länder och regioner och öka känslan av delaktighet i politiken.
·En icke öronmärkt andel av finansieringen skulle kunna göra sammanhållningspolitiken mer flexibel och kapabel att reagera snabbare på nya utmaningar.
·Ett snabbare genomförande och en smidigare övergång mellan programperioderna skulle kunna uppnås genom ändringar, såsom strängare regler för återtagande, förkortade förfaranden för att avsluta program och påskyndade förfaranden för att utse förvaltande myndigheter och för programplanering, och göra dem mer flexibla.
·Komplementariteten mellan finansiella instrument skulle kunna förbättras. Samordning på ett tidigt stadium, gemensamma regler och tydligare avgränsningar för interventionerna skulle kunna säkerställa komplementaritet mellan Europeiska fonden för strategiska investeringar, den nya alleuropeiska riskkapitalfonden och instrumenten för lån, garantier och kapital som förvaltas av medlemsstater inom ramen för sammanhållningspolitiken.
·Slutligen har politiken blivit allt mer komplex att förvalta. En mer radikal strategi för att förenkla genomförandet är därför nödvändig.
Nästa steg är att bjuda in sammanhållningspolitikens intressenter och allmänheten att delta i det offentliga samrådet som en del av konsekvensbedömningen. I maj 2018 planerar kommissionen att anta förslaget om den fleråriga budgetramen, följt av förslagen för sammanhållningspolitiken efter 2020.
