EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 16.6.2017
COM(2017) 321 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredjeländer under 2016
{SWD(2017) 233 final}
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 16.6.2017
COM(2017) 321 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredjeländer under 2016
{SWD(2017) 233 final}
INNEHÅLL
1. Inledning
2. Bakgrund
2.1 De senaste årens utveckling
2.2 Förbättring av instrumentet för makroekonomiskt stöd
3. Makroekonomiska stödinsatser under 2016
3.1 Översikt
3.2 Enskilda insatser i mottagarländerna under 2016
3.2.1 Georgien
3.2.2 Jordanien
3.2.3 Kirgizistan
3.2.4 Moldavien
3.2.5 Tunisien
3.2.6. Ukraina
4. Säkerställa korrekt användning av makroekonomiskt stöd: operationella utvärderingar och efterhandsutvärderingar
4.1 Operationella utvärderingar
4.2 Efterhandsutvärderingar
5. Begäran om stöd och framtida förslag från kommissionen – Budgetsituation
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredjeländer under 2016
1. Inledning
Det makroekonomiska stödet är ett av EU:s finansiella instrument 1 som utformats för att hantera exceptionella behov av extern finansiering i länder som geografiskt, ekonomiskt och politiskt sett står nära EU. Målet är att återställa den makroekonomiska och finansiella stabiliteten i kandidatländer, potentiella kandidatländer och i EU:s grannländer, samtidigt som man uppmuntrar till makroekonomiska justeringar och strukturreformer.
Makroekonomiskt stöd är ett instrument för betalningsbalansstöd. Detta instrument förutsätter att anpassnings- och reformprogram avtalats med Internationella valutafonden (IMF) och instrumentet kompletterar sådana program. Det makroekonomiska stödet utgörs antingen av lån, för vilka kommissionen lånar de nödvändiga medlen på kapitalmarknaderna och sedan lånar dem vidare till det stödmottagande landet, eller, under vissa omständigheter, av bidrag som finansieras genom EU:s budget.
Villkoret för beviljande av makroekonomiskt stöd är att det stödmottagande landet respekterar de mänskliga rättigheterna och fungerande demokratiska mekanismer. Utbetalningen görs i delar som är nära knutna till ett framgångsrikt genomförande av kraftfulla reformåtgärder. Dessa reformåtgärder ska få det stödmottagande landet att återupprätta en långsiktigt hållbar ekonomi. På detta sätt kompletterar det makroekonomiska stödet EU:s normala samarbetsstöd och bidrar till det övergripande målet att bevara stabilitet och främja välstånd utanför EU.
Under 2016 gjordes framsteg i genomförandet av befintliga makroekonomiska stödprogram för Georgien, Kirgizistan, Tunisien och Ukraina, även om ett antal delutbetalningar måste skjutas upp på grund av skäl utom EU:s kontroll. Utöver detta utlöste den fortsatt svåra politiska och ekonomiska situationen i några av grannländerna godkännandet av två uppföljande stödinsatser i Tunisien och Jordanien, samt en ny insats i Moldavien på förslag av kommissionen den 13 januari 2017. Den nya insatsen i Moldavien inkluderas i den här rapporten med anledning av det omfattande förberedande arbete som genomförts för den under 2016.
Denna årliga rapport har sammanställts i enlighet med kommissionens informationsskyldigheter såsom fastställs i olika beslut av rådet om makroekonomiska stödinsatser och motsvarande gemensamma beslut av Europaparlamentet och rådet. Rapporten åtföljs av ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar. Detta dokument innehåller mer ingående information om, och en analys av, den makroekonomiska situationen och genomförandet av enskilda makroekonomiska stödinsatser.
2. Bakgrund
2.1 De senaste årens utveckling
Under de senaste åren har det makroekonomiska stödet blivit ett allt viktigare instrument i EU:s utrikespolitiska verktygslåda. I en situation av ihållande makroekonomisk och politisk instabilitet i EU:s grannskap har det makroekonomiska stödet blivit allmänt erkänt som ett effektivt krishanteringsinstrument som gör det möjligt för EU att ingripa på ett både synligt och flexibelt sätt, och med avsevärd politisk hävstångseffekt. Detta bekräftas av den allt högre efterfrågan på makroekonomiskt stöd under de senaste åtta åren och uppsvinget i makroekonomiska stödvolymer till följd av detta, som har ökat från 1,5 miljarder euro i stödåtaganden för perioden 2000–2008, till 5,1 miljarder euro sedan 2009.
Efter en första ökning av antalet och storleken på stödinsatserna efter den globala ekonomiska och finansiella krisen under åren 2008–2009 2 har makroekonomiska stödinsatser använts desto oftare från 2013 och framåt. De politiska och ekonomiska omvälvningarna i de arabiska partnerländerna i Medelhavsområdet har lett till en ökad efterfrågan på stödinsatser sedan 2012, med begäranden om stöd från Egypten, Jordanien och Tunisien. Under 2014 var det konflikten i östra Ukraina och den märkbara försämringen av landets ekonomiska och finansiella ställning som föranledde makroekonomiskt stöd på helt nya nivåer. Mellan 2014 och 2015 beviljades 3,4 miljarder euro till Ukraina genom tre makroekonomiska stödinsatser, vilket är det största finansiella stödet som beviljats ett icke-EU-land på ett så kort tidsspann.
2.2 Förbättring av instrumentet för makroekonomiskt stöd
Eftersom den geopolitiska och ekonomiska instabiliteten i EU:s grannskap kvarstår förväntas behovet av makrofinansiellt EU-stöd förbli fortsatt högt under kommande år. Under dessa omständigheter och som ett led i halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen för perioden 2014–2020 har kommissionen föreslagit ett starkare instrument för makrofinansiellt stöd 3 . Syftet med detta förslag, som lades fram av kommissionen den 14 september 2016, är att förbättra det makroekonomiska stödets årliga belåningskapacitet från nuvarande 500 miljoner euro till 2 000 miljoner euro genom att öka inbetalningarna till garantifonden för externa åtgärder 4 .
Utöver detta har den senaste tidens erfarenheter, särskilt behovet av att snabbt inleda nya makroekonomiska stödinsatser i Ukraina under 2014 och 2015, återigen visat hur viktigt det är att se till att makroekonomiskt stöd kan mobiliseras snabbt i form av ett nödinstrument som en reaktion på krissituationer. Att påskynda beslutsfattningen var ett av de främsta målen i det förslag till ramförordning som lade grunden till allmänna inbetalningar för makroekonomiskt stöd till tredjeländer och lades fram av kommissionen år 2011 5 . Trots detta gick förslaget inte igenom i Europaparlamentet och rådet (medlagstiftarna), och återkallades därmed av kommissionen. Därför fattas beslut om makroekonomiskt stöd fortfarande enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Medlagstiftarna har gjort ansträngningar för att fatta snabbare beslut enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Detta gäller särskilt den senaste makroekonomiska stödinsatsen i Ukraina, där beslutet fattades inom drygt tre månader under 2015. Trots detta är marginalerna för att påskynda beslut om makroekonomiskt stöd fortsatt små inom det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
I sitt beslutsförslag till Europaparlamentet och rådet för att bistå med ytterligare makrofinansiellt stöd till Tunisien av den 12 februari 2016 gjorde kommissionen sju tekniska, icke-landspecifika ändringar av de tidigare förslagstexterna. Medlagstiftarna accepterade fem av dessa sju tekniska ändringar. Dessa ändringar härrör följande fem specifika aspekter av kommissionens genomförande av beslut om makroekonomiskt stöd:
·Den maximala genomsnittliga löptiden för makroekonomiska stödlån.
·Uppfyllandet av villkoren för makroekonomiskt stöd.
·Genomförandet av utbetalningar av makroekonomiskt stöd.
·Skyddet av EU:s ekonomiska intressen.
·Operativa utvärderingar.
Dessa modifikationer ändrar inte det makroekonomiska stödets väsentliga egenskaper som stödinstrument, utan bygger snarare vidare på de erfarenheter kommissionen samlat på sig. Deras övergripande syfte är att anpassa det tekniska språkbruket i beslutsförfarandena med etablerad och överenskommen praxis för hantering av makroekonomiska stödinsatser. Ett annat syfte med ändringarna är att skapa språklig klarhet i vissa föreskrifter, enligt specifika rekommendationer från revisionsrätten. Diskussioner mellan rådet och Europaparlamentet ledde till en överenskommelse om att införa fem ändringar av beslutet om makroekonomiskt stöd till Jordanien av den 14 december 2016 6 , som numera utgör grunden för framtida beslut om makroekonomiskt stöd.
Kommissionen kommer fortsätta att samarbeta med medlagstiftarna och utforska olika sätt att förbättra effektiviteten och verkningskraften i den nuvarande beslutsprocessen.
3. Makroekonomiska stödinsatser under 2016
3.1 Översikt
I slutet av 2016 var genomförandegraden för de makroekonomiska stödprogrammen följande:
-Georgien: I augusti 2013 beviljade EU en makroekonomisk stödinsats på upp till 46 miljoner euro för Georgien 7 , som ska utbetalas i två lika stora delar på 23 miljoner euro vardera. Utbetalningen av den första delen gjordes 2015: 13 miljoner euro i bidrag januari och 10 miljoner euro i lån i april. Den andra delbetalningen (10 miljoner euro i bidrag och 13 miljoner i lån) blev försenad på grund av bristen på framsteg i programmet som överenskommits med IMF i juli 2014. Efter det att IMF:s styrelse beviljat 285 miljoner US-dollar från ett nytt förlängt finansieringsfacilitetsprogram den 12 april 2017 betalade kommissionen ut den andra delen av det makroekonomiska stödet i maj 2017.
-Jordanien II: Den 14 december 2016 beslutade medlagstiftarna 8 att tillföra ytterligare makroekonomiskt stöd till Jordanien (andra makroekonomiska stödprogrammet, MFA II) med upp till 200 miljoner euro helt i form av stödlån, som en uppföljning av insatsen på 180 miljoner euro som genomfördes 2015. Utbetalningen av stödet planeras ske i två lika stora delar under 2017.
-Kirgizistan: Denna makroekonomiska stödinsats, som beviljades i oktober 2013 9 , utgjordes av 15 miljoner euro i lån och 15 miljoner euro i bidrag. Insatsen fullbordades 2016 när den andra av de två delbetalningarna gjorts: 5 miljoner euro i bidrag i februari 2016 och 10 miljoner euro i lån i april 2016.
-Tunisien I och II: I december 2013 lade kommissionen fram ett förslag om makroekonomiskt stöd till Tunisien (första makroekonomiska stödprogrammet, MFA I) med ett belopp på upp till 250 miljoner euro i form av lån. Medlagstiftarna ändrade dock förslaget för att öka stödet till 300 miljoner euro och fattade beslutet i maj 2014 10 . Efter utbetalningen av de två första delarna på 100 miljoner euro vardera under 2015, förhindrades den ursprungliga planens tredje och sista utbetalning från programmet år 2016 på grund av de tunisiska myndigheternas förseningar i genomförandet av de politiska åtgärder som överenskommits. Den 6 juli 2016 beviljade EU ytterligare makroekonomiskt stöd till Tunisien på upp till 500 miljoner euro i form av lån 11 . Efter medlemsstaternas godkännande ingicks samförståndsavtalet och lånefacilitetsavtalet den 27 april 2017.,
-Ukraina III: Detta är den tredje insatsen som genomförs i Ukraina sedan 2014, som utgörs av upp till 1,8 miljarder euro i form av lån. Den beviljades av medlagstiftarna i april 2015. Tillsammans med de två insatser som genomförts mellan maj 2014 och april 2015 12 innebar den tredje makroekonomiska stödinsatsen att den totala summa som beviljats Ukraina sedan början av krisen ökade till 3,4 miljarder euro. Efter utbetalningen av den första delen (600 miljoner euro) i juli 2015 bordlades den andra delen om 600 miljoner en längre tid på grund av otillräckliga framsteg om ett antal överenskomna reformåtgärder. Denna del utbetalades dock i april 2017, till följd av de åtgärder som myndigheterna vidtog i slutet av 2016 och i början av 2017 för att bemöta några kvarvarande frågor samt Ukrainas överlag tillfredsställande genomförande av det makroekonomiska stödprogrammet. Utbetalningen av den tredje delen på 600 miljoner euro förväntas ske under 2017.
Därutöver godkände kommissionen den 13 januari 2017, efter en ansökan av Moldavien, ett förslag om makroekonomiskt stödprogram på upp till 100 miljoner euro till landet, som hade genomlevt svåra ekonomiska och finansiella omständigheter. Det föreslagna makroekonomiska EU-stödet, som planeras bli godkänt av Europaparlamentet och rådet i mitten av 2017, utgörs av 40 miljoner i bidrag och 60 miljoner i lån, och kommer att delas upp i tre delbetalningar under 2017–2018. Utbetalningen kommer att vara starkt beroende av Moldaviens framsteg med genomförandet av IMF-programmet och genomförandet av specifika politiska villkor som kommer att överenskommas med EU i ett samförståndsavtal mellan parterna.
3.2 Enskilda insatser i mottagarländerna under 2016
3.2.1 Georgien
I augusti 2013 antog EU ett beslut om makroekonomiskt stöd till Georgien på ett belopp upp till 46 miljoner euro, varav hälften som bidrag och hälften som lån. Stödet skulle betalas ut i två lika stora delar. Efter ingåendet av ett stand-by-avtal på 154 miljoner US-dollar mellan Georgien och IMF i juli 2014 ingicks samförståndsavtalet, avtalet om lånefaciliteten och bidragsavtalet i december 2014. Dessa ratificerades av det georgiska parlamentet där så var nödvändigt.
Den första delen av det makroekonomiska stödet betalades ut i januari (13 miljoner euro i bidrag) och april 2015 (10 miljoner euro i lån) med anledning av Georgiens goda resultat inom IMF-programmet. De georgiska myndigheterna vidtog alla relevanta politiska åtgärder som fastställts i samförståndsavtalet för den andra delbetalningen på 10 miljoner i bidrag och 13 miljoner i lån, men utbetalningen försenades på grund av problem med genomförandet av IMF-programmet. Den 12 april 2017 beviljade IMF:s styrelse dock en ny utvidgad finansieringsfacilitet för Georgien. Följaktligen har kommissionen bestämt att göra utbetalningen av det makroekonomiska stödets andra del i maj 2017. Myndigheterna har också visat intresse för en eventuell uppföljande makroekonomisk stödinsats för att komplettera IMF-stödet.
Under 2016 kämpade Georgien fortfarande med svaga yttre förutsättningar, vilka genom reducerad export och remitteringar bidrog till en relativt dämpad BNP-tillväxt uppskattad till 2,7 %. I detta sammanhang ökade Georgiens offentliga underskott, vilket avspeglade både lägre intäkter än förväntat och ökade utgifter inför 2016 års parlamentsval. Larins värde har minskat kraftigt under de senaste två åren, och förlorade 50 % i värde mot US-dollarn mellan november 2014 och december 2016. De externa sårbarheterna har ökat, med ett nuvarande underskott i bytesbalansen som uppskattats ha nått 13,3 % av BNP i slutet av 2016 och en utlandsskuld som uppskattas till 108 % av BNP. Med 80 % av statsskulden i utländska valutor har larins värdetapp också lett till en höjning av den offentliga skuldkvoten i förhållande till BNP, även om statsskulden förblivit i stort sett oförändrad jämfört med US-dollarn. Valutareserverna höll en relativt stabil nivå på 2,8 miljarder US-dollar i slutet av 2016 (en ökning från 2,7 miljarder i december 2014), och täcker ungefär fyra månader av 2017 års beräknade import. Georgiens finanssystem är fortsatt sunt och överlag välkapitaliserat, särskilt tack vare centralbankens effektiva tillsyn och reglering.
3.2.2 Jordanien
Allteftersom den regionala instabiliteten ökade, med de tillhörande negativa följderna för ekonomin, ansökte de jordanska myndigheterna om ett andra makroekonomiskt stödprogram den 3 mars 2016. Enligt kommissionens utfästelse om 2,4 miljarder euro under konferensen ”Supporting Syria and the Region” (avseende stöd till Syrien och den omgivande regionen) i London den 4 februari 2016 antog kommissionen den 29 juni 2016 ett förslag till beslut om en andra stödinsats i Jordanien på 200 miljoner i form av lån. Utbetalningen av stödet planeras ske i två lika delar under 2017. Det nya makroekonomiska stödprogrammet, som godkändes den 14 december 2016, följer det framgångsrika genomförandet av den första makroekonomiska stödinsatsen på 180 miljoner euro i lån, som utbetalades fullständigt 2015. Några förseningar observerades i genomförandet av det treåriga IMF-programmet på 723 miljoner US-dollar under den utvidgade finansieringsfaciliteten (EFF) som godkändes i augusti 2016, huvudsakligen på området skattereformer.
I samband med fortsatta konflikter i Irak och Syrien under 2016 saktades Jordaniens BNP-tillväxt ned från 2,4 % 2015 till uppskattningsvis 2,1 % under 2016. Arbetslösheten ökade till 15,3 % 2016, från 13,1 % 2015. De kraftiga nedgångarna i bensin- och transportpriserna bidrog till att inflationen sjönk med 0,8 % under 2016, en fortsättning på den negativa trenden från 2015.
Trots den ekonomiska nedgången har underskottet i stort förbättrats till cirka 3,6 % av BNP under 2016, från 5,4 % under 2015. Jordaniens offentliga bruttoskuld ökade under november 2016 till 95,6 % av BNP, från 93,4 % av BNP i slutet av 2015. IMF bedömer dock att dynamiken i de offentliga skulderna är hållbar så länge landet fortsätter göra ytterligare skattejusteringar på medellång sikt och stöds av det internationella samfundet. Det nuvarande underskottet (exklusive bidrag) uppskattas ha ökat från till 12,6 % av BNP år 2016 jämfört med 12 % av BNP år 2015. I december 2016 uppgick de internationella nettovalutareserverna till 12,8 miljarder US-dollar, vilket motsvarar 7,2 månader av beräknad import.
Enligt ett gemensamt uttalande av Europaparlamentet, rådet och kommissionen om beslut om godkännande av den andra makroekonomiska stödinsatsen ska kommissionen, om så är lämpligt, lägga fram ett förslag om en tredje makroekonomisk stödinsats, under förutsättning att de vanliga villkoren för denna typ av stöd uppfylls. Dessa villkor inbegriper en uppdaterad värdering av kommissionen rörande Jordaniens externa finansieringsbehov.
3.2.3 Kirgizistan
I kölvattnet av det etniska och politiska våld som ledde till en kraftig konjunkturnedgång och ett stort externt finansieringsunderskott utlovade EU vid en internationell givarkonferens i Bisjkek i juli 2010 att stödja Kirgizistans återhämtning. Detta ledde till att kommissionen i december 2011 lade fram ett förslag om att tillhandahålla makroekonomiskt stöd till Kirgizistan på upp till 30 miljoner euro (15 miljoner euro i lån och 15 miljoner euro i bidrag). Beslutet om makroekonomiskt stöd antogs av Europaparlamentet och rådet den 22 oktober 2013. Samförståndsavtalet och lånefacilitetsavtalet undertecknades i slutet av 2014 och ratificerades av det kirgizistanska parlamentet i februari 2015.
Denna stödinsats var ovanlig i den mening att Kirgizistan ligger utanför den normala geografiska räckvidden för makroekonomiskt stöd. Det motiverades emellertid av styrkan hos den demokratibejakande politiska och ekonomiska reformrörelsen i landet och av regionens ekonomiska och politiska betydelse för EU. Den första delen betalades ut 2015 och bestod av ett bidrag på 10 miljoner euro i juni 2015 och ett lån på 5 miljoner euro oktober 2015. När granskningen av efterlevnaden för den andra delen slutförts på ett tillfredsställande sätt betalade kommissionen ut bidragsdelen (5 miljoner euro) till de kirgiziska myndigheterna den 10 februari 2016. Lånedelen (10 miljoner euro) betalades ut den 13 april 2016.
Den kirgiziska ekonomin har klarat sig relativt bra sedan den allmänna nedgången i regionen, särskilt recessionen i Ryssland, som började 2014. Efter en tillväxt på 3,6 % 2014 och 3,5 % 2015 ökade Kirgizistans BNP med 3,8 % under 2016, detta tack vare goda resultat från jordbruks- och tjänstesektorerna. Budgetunderskottet 2016 sjönk från 7,9 % av BNP år 2015 till 4,5 % av BNP 2015, till följd av minskade utgifter och uppskjutet slutförande av ett antal investeringsprojekt. Effekten av den kirgizistanska somens uppvärdering under 2016 (13 % mot US-dollarn) på importpriserna och dess delvisa följdverkningar på de inhemska priserna har förstärkts av en stram penningpolitik och effekten av ett högre inflöde av remitteringar på hushållskonsumtionen. Detta hade en välkommen effekt på inflationen, som sjönk till -0,4% % under 2016.
Landets betalningsbalanssituation är fortsatt utsatt, och avspeglar ett stort strukturellt underskott i bytesbalansen, som uppskattas ha förbättras enbart marginellt till 9,6 % av BNP år 2016, från 10,9 % av BNP 2015. De totala internationella reserverna uppgick till 1,97 miljarder US-dollar vid årsslutet 2016, eller 3,8 månader av beräknad import.
3.2.4 Moldavien
Moldavien har under haft en svår period under de senaste åren, både ekonomiskt och politiskt sett. En stor bankbedrägeriskandal utbröt i november 2014 och avslöjade allvarliga brister i myndighetsförvaltningen, följt av politisk instabilitet. Dessa händelser ledde också till att den ekonomiska tillväxten dämpades och till att Moldaviens internationella partner drog in sitt budgetstöd.
Moldavien gick in i en recession 2015, med en minskning av BNP på 0,5 %. BNP ökade med omkring 2 % 2016, mestadels tack vare ökad jordbruksverksamhet. Konsumentprisinflationen var inne på en nedåtgående trend och nådde 2,4 % vid slutet av 2016, jämfört med 13,5 % 2015.
Regeringen har kämpat med ett omfattande skattetryck på grund av lägre budgetintäkter och indraget budgetstöd från givare. Dessa faktorer har bidragit till att budgetunderskottet ökat till 3,2 % av BNP. Det offentliga underskottet sjönk till 45,7 % av BNP 2016, ett resultat av centralbankens utfärdande av nödlån med statliga garantier till tre banker i likvidation under 2015. Till följd av krisen i finanssektorn sjönk de internationella reserverna med 35 % mellan september 2014 och februari 2015, till 1,7 miljarder US-dollar, eller ungefär 4,3 månader av nästa års import. Efter detta, och till följd av valutamarknadens stabilisering och återhämtning, samlade centralbanken på sig 2,1 miljarder US-dollar i utländska valutareserver fram till december 2016, vilket motsvarar uppskattningsvis 5,1 månader av beräknad import.
I detta sammanhang nådde myndigheterna i juli 2016 slutligen en överenskommelse med IMF om ett program för att erhålla stöd genom ett treårigt utvidgat kredit- och finansieringsfacilitetsavtal (ECF/EFF) till ett värde av 179 miljoner US-dollar. Avtalet godkändes av IMF:s styrelse den 7 november 2016 och den första granskningen av programmet slutfördes den 28 april 2017.
På begäran av Moldaviens regering och i kölvattnet av den ovannämnda politiska och ekonomiska utvecklingen lade kommissionen den 13 januari 2017 fram ett förslag till beslut för Europaparlamentet och rådet om makroekonomiskt stöd till Moldavien på upp till 100 miljoner euro, varav 60 miljoner euro i lån och 40 miljoner euro i bidrag. Det föreslagna beloppet motiveras av en uppdaterad bedömning av landets externa finansieringsbehov, omfattningen av det väntade IMF-programmet, överväganden vad gäller bördefördelningen samt handlingsutrymmet i EU:s budget. Bidragsdelen motiveras utifrån Moldaviens låga ekonomiska utvecklingsnivå och att landet är berättigat till förmånlig finansiering från IMF och Världsbanken.
3.2.5 Tunisien
I maj 2016 ingick Tunisien och IMF ett utvidgat finansieringsfacilitetsavtal på 2,9 miljarder US-dollar. Avtalet löper ut i maj 2020 och syftar till att stödja landets femåriga ekonomiska program (2016–2020). Det utvidgade finansieringsfacilitetsavtalet (EFF) följer ett 24-månaders stand-by-avtal med IMF som uppgår till 1,75 miljarder US-dollar. Avtalet antogs av IMF i juni 2013 och löpte ut i december 2015. Tunisien fick kompletterande makroekonomiskt stöd från EU till ett belopp på 300 miljoner euro i lån. Denna insats beviljades i maj 2014 och betalades ut delvis (de två första delarna, med ett sammanlagt värde på 200 miljoner euro) under 2015. Utbetalningen av den sista delen (100 miljoner euro) av denna insats har försenats, vilket beror på att vissa överenskomna politiska åtgärder inte har genomförts i tillräcklig grad samt svårigheter med IMF-programmet. På grund av de fortsatta ekonomiska svårigheterna, som förvärrades av terroristattackerna och den övergripande instabiliteten i regionen, beviljade medlagstiftarna den 6 juli 2016 ytterligare makroekonomiskt stöd till Tunisien i form av upp till 500 miljoner euro i lån. Samförstånds- och lånfacilitetsavtalen ingicks den 27 april 2017, efter det att förhandlingarna mellan kommissionen och de tunisiska myndigheterna avslutats i december 2016.
Tunisiens BNP-tillväxttakt för 2016 uppskattas ha uppnått 1,1 %, vilket motsvarar en liten ökning jämfört med den tillväxttakt på 0,8 % som registrerades 2015. Arbetslösheten uppgick till 15,5 %. Inflationsgenomsnittet uppgick till omkring 3,7 % år 2016, ned från 5 % 2015, och förväntas nå ett genomsnitt på 3,9 % 2017.
När det gäller de offentliga finanserna uppskattas det offentliga underskottet ha uppnått 6 % av BNP under 2016 (jämfört med 4,6 % som överenskommits inom IMF-programmet). Detta beror på en rad faktorer, såsom lägre skatteintäkter än förväntat, högre skuldbetalningskostnader (delvis orsakade av den tunisiska dinarens värdeminskning) och ökade offentliga lönekostnader. Den centrala administrationens skulder har fortsatt att öka och nådde 63 % av BNP under 2016, från 55 % av BNP 2015. Förutom detta ska Tunisien betala av en betydligt större summa av sin statsskuld under de kommande två åren.
Trots sjunkande oljepriser, svagare inhemsk ekonomisk verksamhet och förbättrade exportresultat har terrorattackernas negativa effekter på turismen medverkat till fortsatt ohållbart höga nivåer på bytesbalansen – 9 % av BNP år 2016. Reserverna uppskattades till nära 6,1 miljarder US-dollar i slutet av 2015, vilket nätt och jämnt uppgår till tre månaders import.
3.2.6. Ukraina
Som svar på den snabbt försämrade ekonomiska situationen i Ukraina och landets svaga betalningsbalans föreslog kommissionen i januari 2015 en ny makroekonomisk stödinsats med ett belopp på upp till 1,8 miljarder euro i lån. Detta lån ska betalas ut i tre lika stora delar på 600 miljoner euro vardera. Den första delen av stödet enligt den nya stödinsatsen (MFA III) betalades ut i juli 2015 13 . Kommissionen gjorde inga utbetalningar inom den makroekonomiska stödinsatsen under 2016, vilket avspeglar de ukrainska myndigheternas otillräckliga genomförande av ett antal politiska reformer som anges i samförståndsavtalet. Dock betalades den andra delen ut i april 2017 som svar på de åtgärder som vidtagits av myndigheterna i slutet av 2016 och i början av 2017 för att bemöta några kvarvarande frågor samt Ukrainas överlag tillfredsställande genomförande av det makroekonomiska stödprogrammet. Ukraina kan i princip fortfarande få tillgång till ytterligare 600 miljoner euro från den tredje makroekonomiska stödinsatsen (MFA III). Detta stöd förutsätter att landet framgångsrikt genomför de politiska åtgärderna i samförståndsavtalet och gör fortsatta framsteg med sitt IMF-program. En fyraårig utvidgad finansieringsfacilitet på omkring 17,5 miljarder dollar beviljades i mars 2015. Den senaste delbetalningen (1 miljard US-dollar) från IMF-programmet gjordes i april 2017. I och med detta uppgår de sammanlagda utbetalningarna till 8,5 miljarder US-dollar sedan 2015.
Under 2016 stabiliserades Ukrainas ekonomi. Detta åstadkoms genom starka politiska åtgärder för att hantera långsiktiga obalanser och kontinuerligt internationellt finansiellt och tekniskt stöd som hjälp för att få bukt med förtroendekrisen. Ett resultat blev att ekonomin expanderade i reala termer för första gången på fyra år. BNP-tillväxten nådde 2,3 % och gynnades av en ökad efterfrågan från hushållen och en återhämtning av investeringarna.
Den ekonomiska stabiliteten avspeglades också av en betydligt mildrad inflation (12,4 % i slutet av 2016, ned från 43,4 % i slutet av 2015) och minskad volatilitet på den internationella valutamarknaden. Tack vare en återhållsam skattepolitik uppgick det offentliga underskottet till 2,3 % av BNP år 2016, långt under det ursprungliga målet på 3,7 %. Budgetkonsolidering, i kombination med att det operativa underskottet i bolaget Naftogas eliminerades, spelade båda en viktig roll för att begränsa ökningen av skulden som andel av BNP, som låg på 81,0 % i slutet av 2016, en svag uppgång från 79,1 % föregående år. Detta uppnåddes trots kostnaderna i samband med nationaliseringen av PrivatBank, den största kommersiella långivaren i landet.
Återhämtningen i investeringsaktiviteten under 2016 bidrog till en ökning av underskottet i bytesbalansen, som nådde 4,1 % av BNP. En annan faktor var det svaga exportresultatet till följd av låga råvarupriser och ytterligare handelshinder från Rysslands sida i form av ett förbud mot transitexport till Centralasien. Underskottet i bytesbalansen låg dock fortfarande under toppen på 8,7 % av BNP år 2013 och täcktes helt med kapitalinflöden. Trots att det internationella finansiella stödet var lägre än förväntat 2016 fortsatte det att stödja internationella reserverna, som steg till 15,5 miljarder US-dollar i slutet av 2016 eller 3,5 månader av nästa års import.
4. Säkerställa korrekt användning av makroekonomiskt stöd: operationella utvärderingar och efterhandsutvärderingar
4.1 Operationella utvärderingar
I enlighet med kraven i EU:s budgetförordning ska kommissionen med hjälp av externa konsulter genomföra operationella utvärderingar för att få rimliga försäkringar om att de administrativa förfarandena och ekonomihanteringen i mottagarländerna fungerar.
De operationella utvärderingarna är främst inriktade på förvaltningen av de offentliga finanserna, framför allt på finansministeriers och centralbankers förfaranden och organisation, och, mer specifikt, med fokus på förvaltningen av de konton till vilka EU-medlen betalas ut. Dessutom uppmärksammas hur de externa revisionsinstituten fungerar, deras oberoende, deras arbetsprogram och deras kontrollers effektivitet. Förfaranden för offentlig upphandling på central nivå undersöks också.
År 2016 genomförde kommissionen operationella utvärderingar av Moldavien och Jordanien som förberedelse till de nya makroekonomiska insatserna i dessa länder. Utvärderingarna slutfördes i februari respektive september 2016. Båda ledde till slutsatsen att förfarandena i båda länderna gav tillräckliga garantier för att fortsätta med de planerade makroekonomiska stödinsatserna.
4.2 Efterhandsutvärderingar
I enlighet med EU:s budgetförordning genomför kommissionen efterhandsutvärderingar 14 efter fullbordade makroekonomiska stödprogram för att utvärdera deras effekt. De viktigaste målen är att
I.analysera effekterna på ekonomin i mottagarlandet och, i synnerhet, på utlandsställningens hållbarhet, och
II.bedöma mervärdet av EU:s åtgärder.
Efterhandsutvärderingarna av de första och andra makroekonomiska stödinsatserna (MFA I och MFA II) till Ukraina och den första makroekonomiska stödinsatsen för Jordanien (MFA I) påbörjades i slutet av 2016 och planeras vara slutförda 2017.
5. Begäran om stöd och framtida förslag från kommissionen – Budgetsituation
Programmet för makroekonomiskt stöd för 2017 omfattar följande:
I.Genomförande av pågående makroekonomiska stödinsatser, såsom beskrivits ovan. Detta inbegriper utbetalning av de sista delarna i Georgien och Tunisien II, de två sista delarna för den tredje insatsen i Ukraina, och alla delarna för de uppföljande insatserna i Tunisien och Jordanien.
II.Godkännande och genomförande av den moldaviska insatsen, med planerade utbetalningar av de två första delarna av stödet.
III.Godkännande av eventuella nya program, på grundval av de ansökningar som inkommit hittills från Armenien, Georgien och Egypten samt den eventuella uppföljningsinsatsen i Jordanien.
Det ovanstående programmet för makroekonomiska stödinsatser för 2017 kommer att leda till årliga utbetalningar av makroekonomiska stöd på 1,9 miljarder euro. Detta visar att det makroekonomiska stödet blir allt viktigare och alltmer relevant som stödinstrument, men beror också delvis på uppskjutningen av utbetalningar som ursprungligen planerats för 2016. De ändrade utbetalningarna beror på en rad olika orsaker, och har främst att göra med nationella myndigheters förseningar med att vidta överenskomna politiska åtgärder, förseningar i samförståndsavtalsförhandlingar, eller svårigheter med relevanta IMF-program.
I tabellen nedan ges en översikt över makroekonomiska stödåtaganden och stödutbetalningar för 2015, 2016 och (preliminärt för) 2017. Prognosen för 2017 är mycket preliminär och omfattar endast de makroekonomiska stödinsatser för vilka ett beslut har föreslagits av kommissionen eller de insatser som redan godkänts av medlagstiftarna.
Utöver de pågående makroekonomiska stödinsatserna eller de insatser som befinner sig i förberedelseskedet har ansökningar om makroekonomiskt stöd mottagits av Armenien, Georgien och Egypten:
·I februari 2014 mottog kommissionen en ny ansökan om makroekonomiskt stöd till Armenien. Landets betalningsbalanssituation ansågs dock inte vara tillräckligt kritisk för att kommissionen skulle föreslå ett makroekonomiskt stöd, trots godkännandet av ett finansieringsavtal med IMF. Kommissionen fortsätter emellertid att följa upp den ekonomiska och finansiella situationen i Armenien. Eftersom IMF:s utvidgade finansieringsfacilitetsprogram löper ut 2017 kommer eventuella omvärderingar också att vara beroende av om en ny IMF-plan inleds.
·I februari 2017 visade de georgiska myndigheterna intresse för en ny makroekonomisk insats. När det nya IMF-programmet vederbörligen godkänts av styrelsen är kommissionen öppen för att överväga en ny makroekonomisk stödinsats för Georgien, med grund i landets externa finansiella behov.
·I november 2012 förnyade Egypten sin begäran om makroekonomiskt stöd på sammanlagt 500 miljoner euro. Kommissionen övervägde att lägga fram ett förslag, eventuellt i form av ett lån på 450 miljoner euro bundet till ett bidrag på 50 miljoner euro. Förslaget om makroekonomiskt stöd bordlades dock i väntan på att ett IMF-program för Egypten skulle slutföras som svar på den politiska utvecklingen i landet från och med juli 2013. I november 2016 beviljade IMF:s styrelse ett treårigt program inom det utvidgade finansieringsfacilitetsavtalet på omkring 12 miljarder US-dollar. För programmets första år täcktes de återstående finansieringsbehovet med tillskott från IMF och andra multilaterala och bilaterala givare. Om det dock skulle finnas ytterligare finansiella behov kan det emellertid inte uteslutas att EU kommer att uppmanas att överväga en makroekonomisk stödinsats för Egypten.
|
Åtaganden och utbetalningar för beviljade makroekonomiska stöd, utbetalning av makroekonomiska stödlån 2015–2017 (euro) |
|||||
|
|
|
2015 |
2016 |
2017 (preliminärt) |
|
|
Åtagandebemyndiganden för bidrag i budgeten |
77 995 000 |
79 669 000 |
45 828 000 |
||
|
|
Operationella utvärderingar, Pefa-studier och efterhandsutvärderingar |
62 900 |
331 822 |
400 000 |
|
|
|
Makroekonomiskt stöd till Kirgizistan (beslut antaget) |
|
|
|
|
|
|
Makroekonomiskt stöd till Georgien (beslut antaget) |
|
|
|
|
|
|
Makroekonomiskt stöd till Moldavien (beslut antaget)* |
|
|
40 000 000 |
|
|
|
Andra eventuella makroekonomiska stödinsatser |
|
|
Ska fastställas |
|
|
Åtaganden, sammanlagt |
62 900 |
331 822 |
40 400 000 |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
Outnyttjade budgetanslag |
77 932 100 |
79 337 178 |
5 428 000 |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
Åtagandebemyndiganden för bidrag i budgeten |
74 218 061 |
79 669 000 |
45 828 000 |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Operationella utvärderingar, Pefa-studier och efterhandsutvärderingar |
29 806 |
131 195 |
260 736 |
|
|
|
Makroekonomiskt stöd till Kirgizistan (beslut antaget) |
10 000 000 |
5 000 000 |
|
|
|
|
Makroekonomiskt stöd till Georgien (beslut antaget) |
13 000 000 |
|
10 000 000 |
|
|
|
Makroekonomiskt stöd till Moldavien (förslag antaget)* |
|
|
20 000 000 |
|
|
|
Andra eventuella makroekonomiska stödinsatser |
|
|
Ska fastställas |
|
|
Betalningar, sammanlagt |
23 029 806 |
5 131 195 |
30 260 736 |
||
|
Oanvända anslag för bidragsutbetalningar |
51 188 255 |
74 537 805 |
15 567 264 |
||
|
Utbetalningar av makroekonomiska stödlån |
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Makroekonomiskt stöd Ukraina I (fattat beslut) |
250 000 000 |
|
|
|
|
|
Makroekonomiskt stöd till Ukraina II (beslut antaget) |
|
|
|
|
|
|
Makroekonomiskt stöd Georgien (beslut antaget) |
10 000 000 |
|
13 000 000 |
|
|
|
Makroekonomiskt stöd till Jordanien I (beslut antaget) |
180 000 000 |
|
|
|
|
|
Makroekonomiskt stöd Tunisien I (fattat beslut) |
200 000 000 |
|
100 000 000 |
|
|
|
Makroekonomiskt stöd till Kirgizistan (beslut antaget) |
5 000 000 |
10 000 000 |
|
|
|
|
Makroekonomiskt stöd till Ukraina III (beslut antaget) |
600 000 000 |
|
1200 000 000 |
|
|
|
Makroekonomiskt stöd Tunisien II (fattat beslut) |
|
|
350 000 000 |
|
|
|
Makroekonomiskt stöd till Jordanien II (beslut antaget) |
|
|
200 000 000 |
|
|
|
Makroekonomiskt stöd till Moldavien (förslag antaget)* |
|
|
40 000 000 |
|
|
|
Andra eventuella makroekonomiska stödinsatser |
|
|
Ska fastställas |
|
|
Utbetalningar av makroekonomiska stödlån, sammanlagt |
1 245 000 000 |
10 000 000 |
1 903 000 000 |
||
|
* Insatsen förväntas bli beviljad under 2017. Endast två av tre delarna ska betalas ut under 2017. Utbetalningen av den sista delen planeras äga rum under 2018. |
|||||
Den rättsliga grunden för makroekonomiskt stöd till andra tredjeländer än utvecklingsländer är artikel 212 i EUF-fördraget.
Denna kris föranledde sex nya makroekonomiska stödinsatser i Armenien, Bosnien och Hercegovina, Georgien, Moldavien, Serbien och Ukraina, som uppgick till totalt 1,3 miljarder euro.
SWD(2016) 299 final.
Garantifonden för externa åtgärder bär EU:s totala exponering för risken för utebliven betalning från länder som mottar såväl makroekonomiskt stöd som externa insatser i form av lån från Europeiska investeringsbanken (EIB) och Euratom. Den tillförs medel motsvarande 9 % av de totala utestående skulderna vid utgången av varje år, med två års fördröjning. För att uppnå belåningskapaciteten på 2 000 miljoner euro per år kommer en ytterligare årlig inbetalning på 135 miljoner att krävas.
KOM(2011) 396 slutlig, 4.7.2011.
Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2016/2371 av den 14 december 2016 om ytterligare makroekonomiskt stöd till Hashemitiska konungariket Jordanien (EUT L 352, 23.12.2016, s. 18).
Europaparlamentets och rådets beslut nr 778/2013/EU av den 12 augusti 2013 om ytterligare makroekonomiskt bistånd till Georgien (EUT L 218, 14.8.2013, s. 15).
Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2016/2371 av den 14 december 2016 om ytterligare makroekonomiskt stöd till Hashemitiska konungariket Jordanien (EUT L 352, 23.12.2016, s. 18).
Europaparlamentets och rådets beslut 1025/2013/EU av den 22 oktober 2013 om makroekonomiskt stöd till Republiken Kirgizistan (EUT L 283, 14.8.2013, s. 1).
Europaparlamentets och rådets beslut nr 534/2014/EU av den 15 maj 2014 om makroekonomiskt stöd till Republiken Tunisien (EUT L 151, 21.5.2014, s. 9).
Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2016/1112 av den 6 juli 2016 om ytterligare makroekonomiskt stöd till Tunisien (EUT L. 186, 9.7.2016, s. 1).
Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2015/601 av den 15 april 2015 om makroekonomiskt stöd till Ukraina (EUT L 100, 15.4.2015, s. 1).
Förslaget följde två makroekonomiska stödprogram (MFA I och MFA II) med ett sammanlagt värde på 1,61 miljarder euro. Stödprogrammen inleddes 2014 och tidigt 2015.
alla efterhandsutvärderingar finns på webbplatsen för generaldirektoratet för ekonomi och finans: http://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm .