EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 12.4.2017
COM(2017) 211 final
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
Att skydda migrerande barn
{SWD(2017) 129 final}
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 12.4.2017
COM(2017) 211 final
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
Att skydda migrerande barn
{SWD(2017) 129 final}
1.Inledning
Under de senaste åren har antalet migrerande barn som anlänt till Europeiska unionen ökat dramatiskt – och många av dem är ensamkommande. Under 2015 och 2016 var omkring trettio procent av alla asylsökande i EU barn 1 . Det totala antalet asylsökande barn har ökat sexfaldigt under de senaste sex åren 2 .
Bortom statistiken handlar det här om enskilda barn som upplever en rad erfarenheter i samband med migration, många av dem traumatiska. Migrerande barn är särskilt utsatta, på grund av sin ålder och att de är långt borta hemifrån och ofta har skilts från sina föräldrar eller vårdnadshavare. Därför behöver de särskilt skydd som är anpassat till deras behov.
Vid migration är både flickor och pojkar utsatta för risker och har ofta blivit offer för extrema former av våld, utnyttjande, människohandel samt fysiska, psykiska och sexuella övergrepp innan och/eller efter att de anländer till EU:s territorium. De riskerar att marginaliseras och dras in i kriminell verksamhet eller radikalisering. Barn kan försvinna eller skiljas från sina familjer. Flickor löper särskilt hög risk för tvångsäktenskap när familjer kämpar under svåra omständigheter eller vill skydda dem från ytterligare sexuellt våld. Riskerna förhöjs när barn reser ensamma eller tvingas dela överfulla lokaler med vuxna främlingar.
Att skydda barn handlar först och främst om att upprätthålla europeiska värderingar om respekt för de mänskliga rättigheterna, värdighet och solidaritet. Det handlar också om att se till att EU-lagstiftningen följs och att respektera Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och internationell lagstiftning om barnets rättigheter. Därför är det en prioritet att skydda alla migrerande barn, oavsett deras rättsliga status eller vilket skede av migrationen de befinner sig i.
Europeiska unionen har tillsammans med sina medlemsstater arbetat aktivt i denna fråga i många år. Befintlig EU-politik och EU-lagstiftning ger en solid ram för skydd av barns rättigheter i samband med migration, vilken omfattar alla aspekter såsom mottagningsvillkor, behandling av ansökningar och integration. Handlingsplanen för underåriga utan medföljande vuxen (2010–2014) 3 har varit avgörande för att öka medvetenheten om skyddsbehovet för ensamkommande migrerande barn och att främja skyddsåtgärder 4 . På senare tid har man i Europeiska migrationsagendan 5 och lägesrapporten om genomförandet av den 6 tagit upp frågan om skydd av migrerande barn. I kommissionens rekommendation Bryta det sociala arvet – investera i barnens framtid ges vägledning i syfte att minska barnfattigdomen och förbättra barns välbefinnande genom integrerande och riktade åtgärder 7 . Tack vare detta finns det en rikedom av kunskap och god praxis i medlemsstaterna om skyddet av migrerande barn.
Trots denna goda praxis och de framsteg som har gjorts i medlemsstaterna har den senaste tidens ökning av antalet anländande migrerande barn satt press på de nationella systemen och förvaltningarna samt blottat luckor och brister i skyddet av alla kategorier av migrerande barn. Behovet av riktade åtgärder för att bättre skydda migrerande barn har också framhävts vid det tionde årliga forumet om barnets rättigheter med temat skydd av migrerande barn som ordnades av kommissionen den 28–30 november 2016 8 och diskussioner vid särskilda rundabordsmöten med icke-statliga och internationella organisationer, samt vid konferensen Lost in Migration den 26–27 januari 2017 9 . Även i rapporten från Europarådets generalsekreterares särskilda representant för migration och flyktingar den 23 mars 2017 angavs de största utmaningar som migrerande barn stöter på i Europa 10 .
Mot bakgrund av det ökade antalet migrerande barn som anländer till Europa och det allt högre trycket på de nationella migrationsmyndigheterna och barnskyddssystemen innehåller detta meddelande ett antal åtgärder som nu antingen bör vidtas eller genomföras på ett bättre sätt av Europeiska unionen och medlemsstaterna med stöd av relevanta EU-byråer (Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån, Europeiska stödkontoret för asylfrågor (Easo) och Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter).
Detta meddelande bygger på relevanta EU-initiativ som tagits för att komma till rätta med de utmaningar som migrationen för med sig, bland annat de särskilda ytterligare skyddsåtgärder som föreslås i samband med reformen av EU:s asyllagstiftning 11 , handlingsplanen för integration 12 och kommissionens rekommendation om återvändande 13 som åtföljde den förnyade handlingsplanen för återvändande 14 . Målet är därför att ange ett antal samordnade och ändamålsenliga åtgärder för att avhjälpa de mest akuta skyddsbristerna och tillgodose de skyddsbehov som barn har när de väl når Europa, i fråga om allt från identifiering, mottagande och genomförande av rättssäkerhetsgarantier till inrättande av hållbara lösningar. Det finns även utrymme för att intensifiera övergripande åtgärder i alla skeden av migrationen, såsom att på ett bättre och mer målinriktat sätt använda EU-finansering, förbättra insamlingen av uppgifter om migrerande barn och fortbilda alla personer som arbetar med migrerande barn. Dessa åtgärder kommer att genomföras parallellt med EU:s åtgärder för att skydda barn över hela världen, även i ursprungs- och transitländer.
Alla dessa insatser bör göras som en del av EU:s övergripande strategi för att hantera migration och skydda migrerande barn på ett effektivt sätt, med fokus på att förstärka det gränsöverskridande samarbetet 15 .
Principen om barnets bästa måste komma i främsta rummet vid alla åtgärder eller beslut som rör barn.
2.Att åtgärda bakomliggande orsaker och skydda barn längs migrationsrutterna: ytterligare förbättring av EU:s yttre åtgärder
Det första steget mot att skydda migrerande barn är att ta itu med de bakomliggande orsakerna till att så många av dem ger sig ut på farliga resor till Europa. Detta innebär att man måste komma till rätta med ihållande våldsamma och ofta utdragna konflikter, tvångsfördrivningar, ojämlika levnadsstandarder, begränsade ekonomiska möjligheter och tillgång till grundläggande tjänster genom fortlöpande insatser för att utrota fattigdom och nöd och att utveckla integrerade barnskyddssystem i tredjeländer 16 . EU och medlemsstaterna har utökat sitt arbete med att inrätta en omfattande utrikespolitisk ram för att stärka samarbetet med partnerländerna kring ett integrerat skydd av barn på global, regional och bilateral nivå. Europeiska unionen är fast besluten att genomföra 2030-agendan för hållbar utveckling, som syftar till att skapa en värld där varje barn växer upp utan våld och utnyttjande, med skyddade rättigheter och tillgång till god utbildning och hälso- och sjukvård.
I förklaringen och den gemensamma handlingsplanen från toppmötet i Valletta 17 2015 framhävs vikten av att förebygga och bekämpa irreguljär migration, smuggling av migranter och människohandel (med särskilt fokus på kvinnor och barn) och samtidigt ta itu med de bakomliggande orsakerna till irreguljär migration under farliga förhållanden. Migrationen har under 2016 blivit fastare förankrad i EU:s utrikespolitik genom antagandet av den nya partnerskapsramen 18 i syfte att ta itu med de bakomliggande orsakerna och rikta om EU:s utvecklingsbistånd.
Konkreta åtgärder för att genomföra denna strategi pågår för närvarande i synnerhet med att stödja utarbetandet av mekanismer för skydd av barn i partnerländer, med ett särskilt fokus på ensamkommande barn, i syfte att skapa en trygg miljö för barn längs migrationsrutten. Ett exempel är projektet för bättre migrationshantering (46 miljoner euro) som syftar till att förbättra migrationshanteringen på regional nivå i Afrikas horn och ger särskilt skydd åt sådana ensamkommande barn och barn som skilts från sina föräldrar vilka blivit offer för människohandel och nätverk för människosmuggling. Inom ramen för det regionala utvecklings- och skyddsprogrammet pågår projekt i Etiopien (30 miljoner euro), Kenya (15 miljoner euro), Somalia (50 miljoner euro), Sudan (15 miljoner euro) och Uganda (20 miljoner euro). Där läggs en särskild tonvikt på skyddet av ensamkommande barn i syfte att skapa evidensbaserade, innovativa och hållbara utvecklings- och skyddslösningar för både flyktingar och deras värdsamhällen, vilket inbegriper tillgång till och tillhandahållande av grundläggande rättigheter och tjänster. I Västafrika ges stöd till ursprungs- och transitländer för att stärka det regionala samarbetet kring skydd av barn genom det västafrikanska nätverket för skydd av barn på flykt, med bistånd till utarbetande av gemensamma skyddsstandarder och hållbara mekanismer för återvändande och återanpassning. Andra särskilda riktade åtgärder genomförs för närvarande i regionen, till exempel i Mauretanien, med fokus på potentiella offer för handel med barn.
Ensamkommande barns irreguljära migration till EU via farliga rutter utsätter dem för risk för handel med barn och utnyttjande och sätter deras hälsa – för att inte säga deras liv – i fara. Informationskampanjer för att öka medvetenheten om de risker och faror som barn möter längs migrationsrutten har intensifierats.
Vid EU-finansierade humanitära insatser kommer man att fortsätta att beakta pojkars och flickors särskilda behov och utsatthet och skydda dem medan de är fördrivna. När så är lämpligt kommer stöd att ges både i ursprungslandet och längs de olika migrationsrutterna, vilket omfattar förebyggande av och insatser mot våld (även sexuellt våld), ärendehantering, registrering och återställande av förlorade civilrättsliga handlingar, spårande av familjemedlemmar och familjeåterförening, psykosocialt stöd, tillhandahållande av information, utbildning och skyddsrum för ensamkommande barn 19 . FN:s barnfond (Unicef) har till exempel i Sydsudan drivit barnskyddsverksamhet med särskilt fokus på förebyggande av och åtgärder vid separation, spårande av familjemedlemmar och familjeåterförening, psykosocialt stöd, utbildning om riskerna med landminor och annan information som kan rädda liv samt befrielse och återanpassning av barn som varit involverade i beväpnade styrkor och grupper. I Irak ger Save the Children omedelbart livräddningsbistånd till barn och deras familjer som påverkas av krisen i Mosul och förbättrar tillgången till god, inkluderande utbildning och barnskyddstjänster för både internflyktingar och flickor och pojkar i värdsamhällena. I Afghanistan ger Internationella organisationen för migration humanitärt bistånd till utsatta papperslösa afghanska ensamkommande barn.
Som svar på krisen i Syrien, och med beaktande av att hälften av dem som drabbats av den syriska krisen både i och utanför Syrien är barn, har kommissionen verkat för att uppnå målet från Londonkonferensen 20 att ge alla flyktingbarn undervisning. Över 700 miljoner euro har anslagits för att ge barn som fördrivits till följd av krisen i Syrien tillgång till undervisning i hela regionen, antingen genom faciliteten för flyktingar i Turkiet eller genom EU:s regionala förvaltningsfond för insatser med anledning av krisen i Syrien. Dessa insatser har gjorts bland annat genom inrättandet av ett regionalt partnerskap kring utbildning med Unicef – vilket omfattar Libanon, Turkiet och Jordanien – samt ett samarbete med Spark, German-Jordanian University, British Council, German Academic Exchange Service, Nuffic, Expertise France och FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) för att förbättra tillgången till högkvalitativ högre utbildning med stipendier till utsatta studenter och internflyktingar i Syrien, och till syriska flyktingar. Vid den konferens som hölls i Bryssel den 4–5 april om stöd till Syriens framtid 21 enades kommissionen och de andra deltagarna i konferensen om att fortsätta detta arbete för att säkerställa en generation av barn i Syrien och regionen där ingen lämnas åt sitt öde, och att ge varje flyktingbarn och utsatt barn i värdsamhällen, både flickor och pojkar, tillgång till god utbildning.
I EU:s nyligen reviderade riktlinjer för främjande och skydd av barnets rättigheter 22 förnyas EU:s åtagande att främja och skydda barnets rättigheters odelbarhet i unionens förbindelser med tredjeländer, även ursprungs- eller transitländer. Där ges riktlinjer till personalen vid EU:s institutioner och medlemsstaterna om hur man kan ta i bruk en systemstärkande strategi för att säkerställa skyddet av alla barns rättigheter. Rådet framhävde i sina slutsatser av den 3 april 2017 23 att EU kommer att fortsätta att aktivt delta i de processer som ska leda fram till utarbetandet av en global flyktingpakt och en global migrationspakt, efter antagandet av New York-deklarationen om flyktingar och migranter i september 2016 24 . I detta sammanhang betonade rådet behovet av att skydda alla flyktingbarn och migrerande barn – oavsett barnets status – och att alltid sätta barnens bästa i främsta rummet, även när det gäller ensamkommande barn och barn som skilts från sina familjer, i full överensstämmelse med FN:s konvention om barnets rättigheter.
|
Nyckelåtgärder: Kommissionen och medlemsstaterna bör göra följande: Prioritera åtgärder som syftar till att stärka barnskyddssystemen längs migrationsrutterna, även i samband med genomförandet av den politiska förklaringen och handlingsplanen från Valletta och partnerskapsramen, samt inom ramen för utvecklingssamarbetet. Stödja partnerländerna i utarbetandet av stabila nationella barnskyddssystem och folkbokföringstjänster samt gränsöverskridande samarbete kring barnskydd. Stödja projekt med inriktning på skydd av ensamkommande barn i tredjeländer längs migrationsrutterna, i synnerhet för att förhindra handel med barn eller barnsmuggling. Aktivt genomföra EU:s riktlinjer för främjande och skydd av barnets rättigheter. |
3.Snabb identifiering och omfattande skydd
Efter det att migrerande barn anländer till Europeiska unionen bör de alltid identifieras och registreras som barn, med hjälp av en enhetlig uppsättning uppgifter i hela EU (för att ange om ett barn är ensamkommande, har skilts från sina föräldrar eller reser tillsammans med familj, barnets medborgarskap/statslöshet, ålder, kön osv.). Barn bör prioriteras i alla gränsrelaterade förfaranden och få lämpligt stöd av specialiserad personal medan identifieringen och registreringen pågår. Personalen bör framför allt beakta barnets bästa och könsaspekter när de tar fingeravtryck och biometriska uppgifter. Utsatthet och särskilda behov av skydd, t.ex. vårdbehov, bör på ett bättre sätt bedömas systematiskt och från fall till fall.
Barn, speciellt ensamkommande barn, löper allt större risk för utnyttjande och handel med barn 25 . Barn är en särskilt utsatt grupp som människohandlare riktar in sig på, och risken för att falla offer för sådan verksamhet har blivit allt större vartefter det att antalet barn som anländer till EU har ökat. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att tillgodose behoven för de flickor och pojkar som kan ha fallit offer för någon typ av sexuellt eller könsrelaterat våld. Sådana ärenden hänskjuts dock inte alltid, eller först i ett senare skede, till de nationella systemen för skydd av barn och/eller mekanismer för att bekämpa människohandel. Det kan vara svårt att identifiera barn som är statslösa, till exempel på grund av att deras föräldrar är statslösa eller på grund av könsdiskriminering i medborgarskapslagarna i moderns hemland, och det kan därför ta längre att fastställa deras status i Europeiska unionen.
En person som ansvarar för skydd av barn bör därför vara närvarande i ett tidigt skede av identifierings- och registreringsfasen. Medlemsstater som ligger i frontlinjen bör vid behov ges stöd av andra medlemsstater genom utstationering av experter från EU:s byråer. Det finns ett brådskande behov av att integrera skyddet av barn vid mottagningscentrumen genom att i varje mottagningscentrum utse ett barnskyddsombud, dvs. en person som ansvarar för skyddet av barn och som fungerar som en kontaktpunkt för alla frågor som rör barn, oavsett om barnen ansöker om internationellt skydd eller inte.
Det händer sig ofta att gränsöverskridande spårande av familjemedlemmar och familjeåterförening, även i ursprungs- och transitländer, inte genomförs, drar ut på tiden eller inleds för sent. Dessa förfaranden bör vara smidigare och snabbare för alla barn, oavsett om de ansöker om internationellt skydd (och därmed är berättigade till överföringar enligt Dublinförordningen) 26 eller om direktivet om familjeåterförening är tillämpligt 27 . Dessutom bör åtgärder vidtas för att kontrollera familjebanden för barn som skilts från sina föräldrar men som reser med vuxna, innan de hänvisas vidare eller den medföljande vuxna beviljas förmyndarskap.
Försvunna migrerande barn har samma rätt till skydd som försvunna barn som vuxit upp i landet. Det krävs robusta förebyggande mekanismer och åtgärder för att ta itu med fenomenet med försvunna barn. Som en förebyggande åtgärd måste försvunna barn som påträffas var som helst på Europeiska unionens territorium genast identifieras, registreras och överlämnas till barnskyddsmyndigheterna.
Det måste finnas protokoll och förfaranden så att man systematiskt rapporterar om och reagerar när ensamkommande barn försvinner 28 . I synnerhet chefer vid mottagningscentrumen, och andra som arbetar med vård av barn, bör till polisen rapportera samtliga fall när barn försvunnit. Journumret för försvunna barn (116 000 i alla medlemsstaterna) och nationella varningsmekanismer för försvunna barn måste användas där så är lämpligt. Alla fall av försvunna ensamkommande barn bör registreras av polisen, som bör lägga in en registrering om det försvunna barnet i Schengens informationssystem (SIS) och samarbeta med det nationella Sirenekontoret. Medlemsstaterna bör också begära att Interpol gör en motsvarande registrering om försvunna personer 29 och involverar Europol i förekommande fall. Ytterligare åtgärder för att öka medvetenheten kring frågan om försvunna barn skulle också kunna inbegripa informationskampanjer på relevanta offentliga platser.
Den nyligen föreslagna reformen av SIS inbegriper ett förslag om att lägga till en kategori till registreringar om försvunna barn i systemet, där man skulle ange omständigheterna kring försvinnandet (om de är kända) och om barnet är ensamkommande och/eller offer för människohandel 30 . Arbetet pågår med ett system för automatisk identifiering av fingeravtryck i SIS. Detta kommer att göra det möjligt att göra sökningar med fingeravtryck i SIS och att på ett mer tillförlitligt sätt identifiera de barn som är i behov av skydd. I den reviderade Eurodacförordningen föreslås att man ska sänka åldern för att ta fingeravtryck och ansiktsbilder från 14 till 6 år, vilket också skulle underlätta spårandet av försvunna barn 31 . Dessutom kommer även det framtida in- och utresesystemet 32 att göra det lättare att identifiera och upptäcka barn som är tredjelandsmedborgare och som försvinner i Europa.
|
Nyckelåtgärder: Från och med 2017 uppmanas medlemsstaterna att med kommissionens och EU-byråernas stöd göra följande: Samla in och utbyta jämförbara uppgifter för att underlätta gränsöverskridande spårande av försvunna barn och kontroll av familjeband. Beakta barnets bästa och könsaspekter vid insamling av fingeravtryck och biometriska uppgifter. Se till att en person som ansvarar för skydd av barn är närvarande i ett tidigt skede av identifierings- och registreringsfasen och att barnskyddsombud utses vid varje mottagningscentrum. Inrätta de förfaranden och protokoll som behövs för att systematiskt rapportera om och reagera varje gång då ensamkommande barn försvinner. |
4.Att tillhandahålla adekvata mottagningsvillkor i Europeiska unionen
Mottagningsvillkoren för migrerande barn omfattar inte bara säker och lämplig inkvartering, utan även alla stödtjänster som behövs för att trygga barnets bästa och välbefinnande, såsom oberoende representation samt tillgång till utbildning, hälso- och sjukvård, psykosocialt stöd, fritidsaktiviteter och integrationsåtgärder.
Mottagningsanläggningarna är inte alltid anpassade till barnens behov och personalen är inte alltid utbildad eller behörig att arbeta tillsammans med dem. Lämpligt skydd för barnen och säkerhetsåtgärder fattas ännu i en del mottagningsanläggningar. Det händer att de individuella behovsbedömningarna är otillräckliga eller att de inte över huvud taget utförs, vilket gör det omöjligt att tillgodose varje barns enskilda behov. Det har visserligen blivit vanligare att ordna med familjebaserad vård/fosterhem för ensamkommande barn under de senaste åren, men trots att det visat sig vara en kostnadseffektiv lösning som ger goda resultat utnyttjas den fortfarande relativt sällan. Det behövs psykologiskt stöd till traumatiserade barn och familjer, samt särskilda tjänster för flickor och pojkar som kan ha blivit offer för sexuellt och könsrelaterat våld, med tillgång till sexuell och reproduktiv hälsovård. Barn som lever i samhällen kan ha det svårt att få tillgång till hälso- och sjukvård och utbildning. Barnen tryggas inte alltid i ett tidigt skede tillgång till utbildning, även om det är en av deras mänskliga rättigheter enligt FN:s konvention om barnets rättigheter och av grundläggande betydelse för deras framtid och välmående.
För att ta itu med dessa utmaningar kommer kommissionen att fortsätta att prioritera tryggad tillgång till formell och icke-formell utbildning och minska den tid barns utbildning avbryts 33 . Allt som bara är möjligt måste göras för att garantera tillgången till och tillgängligheten för lämpliga och säkra mottagningsvillkor. Lämpliga alternativ kan, i synnerhet för ensamkommande barn, vara placering hos vuxna släktingar eller en fosterfamilj, i förläggningar som utformats särskilt för barn eller i annan typ av inkvartering som är lämplig för barn, såsom strikt övervakade öppna mottagningscentrum som utformats för att trygga skyddet av barn, eller småskaliga självständiga boenden för äldre barn 34 . FN:s riktlinjer för alternativ vård av barn utgör relevanta standarder 35 .
I vissa fall har barn inkvarterats i slutna anläggningar eftersom det saknats lämpliga alternativa mottagningsanläggningar. På grund av den negativa effekt förvar har på barn bör förvar i enlighet med EU:s lagstiftning endast användas i undantagsfall och för så kort tid som möjligt när det som en sista utväg är absolut nödvändigt, och aldrig i fängelse.
Dessutom måste man om det finns skäl för förvar göra allt för att säkerställa att det finns ett antal genomförbara och tillgängliga alternativ till förvar av migrerande barn 36 , bland annat genom stöd från EU:s fonder. Främjande av alternativ till förvar kommer att vara huvudtemat vid elfte forumet om barnets rättigheter i november 2017.
Inrättandet av effektiva övervakningssystem på nationell nivå bör också bidra till väl fungerande mottagningscentrum och se till att affärsintressen (för centrum som drivs i vinstsyfte) inte får företräde framom skyddet av barn. För att stödja medlemsstaterna kommer Easo under 2017 att utarbeta särskilda riktlinjer om operativa standarder och indikatorer om materiella mottagningsvillkor för ensamkommande barn, utöver de riktlinjer om mottagningsvillkor som redan utarbetades förra året och som gäller för alla asylsökande.
|
Nyckelåtgärder: Från och med 2017 uppmanas medlemsstaterna att med kommissionens och EU-byråernas stöd göra följande: Säkerställa att individuella köns- och åldersanpassade sårbarhets- och behovsbedömningar av barn utförs vid ankomst och beaktas i alla efterföljande förfaranden. Se till att alla barn inom rimlig tid har tillgång till hälso- och sjukvård (inklusive förebyggande vård) och psykosocialt stöd, samt till inkluderande formell utbildning, oavsett barnets och/eller föräldrarnas rättsliga status. Sörja för en rad alternativa omsorgsmöjligheter för ensamkommande barn, bland annat fosterhem/familjebaserad vård. Integrera barnskyddsstrategier vid alla mottagningsanläggningar där det finns barn, bland annat genom att utse en person som ansvarar för skydd av barn. Säkerställa och övervaka tillgången och tillgängligheten till ett antal genomförbara alternativ till förvar av migrerande barn. Sörja för att det finns ett lämpligt och effektivt övervakningssystem avseende mottagning av migrerande barn. Fullt ut utnyttja Easos kommande riktlinjer om operativa standarder och indikatorer om materiella mottagningsvillkor för ensamkommande barn. |
5.Att säkerställa snabb och effektiv tillgång till förfaranden för fastställande av status och tillämpning av rättssäkerhetsgarantier
Lämpliga skyddsåtgärder måste tillämpas på alla barn som befinner sig på Europeiska unionens territorium, även i alla skeden av förfarandena för asyl och återvändande. För närvarande måste ett antal centrala skyddsåtgärder förbättras, i synnerhet när det gäller tillgång till information, rättsligt ombud och förmyndarskap, rätten att höras, rätten till ett effektivt rättsmedel och multidisciplinära åldersbedömningar som är förenliga med rättigheterna.
Förmyndare spelar en avgörande roll när det gäller att garantera tillgången till rättigheterna och att skydda alla ensamkommande barns intressen, även sådana barn som inte ansöker om asyl. De kan hjälpa till att bygga upp förtroendet hos barnet och se till att han eller hon mår bra, även i integrationssyften, i samarbete med andra aktörer. Förmyndare kan också vara till hjälp när det gäller att förhindra att barn försvinner eller faller offer för människohandel. Just nu finns det stora brister i förmyndarsystemen i vissa medlemsstater, i synnerhet när det gäller hur många lämpligt kvalificerade förmyndare som finns att tillgå och hur snabbt de utses. Där det behövs bör förmyndarskapsinstitutionerna stärkas. Tillräckligt många förmyndare bör anlitas, för att kunna utses snabbare och vara bättre rustade att fullgöra sina uppgifter. Det finns också ett trängande behov av att utveckla och utbyta god praxis och riktlinjer mellan förmyndare och förmyndarmyndigheter i medlemsstaterna. Därför kommer ett europeiskt förmyndarskapsnätverk att inrättas under 2017.
I kommissionens förslag från 2016 om att reformera det gemensamma europeiska asylsystemet poängteras förmyndarnas viktiga roll för ensamkommande barn och det syftar till att stärka de särskilda skyddsåtgärderna för barn 37 . Förslaget till en förordning om asylförfaranden 38 syftar till att stärka förmyndarskapssystemen i medlemsstaterna, medan den nya Dublinförordningen 39 bör garantera ett snabbt fastställande av vilken medlemsstat som ska ansvara för barnets ansökan om internationellt skydd.
Metoderna och förfarandena för åldersbedömning varierar mycket mellan medlemsstaterna och följer inte alltid Easos rekommendationer och utvecklad praxis. Till exempel kan onödiga åldersbedömningar göras – ibland med invasiva metoder – förmyndare utses ofta först efter att åldersbedömningen har gjorts och ålderstvister leder ibland till att barn hamnar i förvar. I vissa fall förväntas barnen själva betala för att bestrida åldersbedömningar. Det krävs tillförlitliga, multidisciplinära åldersbedömningsförfaranden som är helt förenliga med de rättsliga garantier som rör åldersbedömning i EU-lagstiftningen när det råder tvivel om huruvida en person är under 18 år. Personen bör antas vara ett barn enligt principen om att hellre fria än fälla om resultaten är osäkra, i enlighet med EU:s lagstiftning 40 . Easo kommer att uppdatera sina riktlinjer om åldersbedömning 2017.
Som nämns ovan drar spårande av familjemedlemmar och familjeåterföreningsförfaranden ofta ut på tiden eller inleds för sent. Sådana förfaranden bör genomföras oberoende av barnets rättliga status, och inbegripa en person som ansvarar för skydd av barn eller barnets förmyndare när en sådan har utsetts. För asylsökande är överföringarna på grundval av bestämmelserna om familjeåterförening i Dublinförordningen underutnyttjade, och tar ibland flera månader att genomföra. Gemensamma ansträngningar bör göras för att påskynda förfarandena för familjeåterförening, med särskilt fokus på ensamkommande barn och barn som skilts från sina föräldrar. När barn överförs över gränserna inom Europeiska unionen, antingen enligt Dublinförordningen eller av andra orsaker, är det avgörande med ett nära samarbete mellan de myndigheter som ansvarar för barnets välbefinnande i varje medlemsstat. Medlemsstaterna bör till fullo utnyttja befintliga samarbetskanaler, till exempel de centralmyndigheter som avses i Bryssel IIa-förordningen 41 .
Det blir ibland långa dröjsmål i behandlingen av asylansökan och andra förfaranden som rör barn. Förfaranden för fastställande av barns status bör prioriteras (”skyndsamhetsprincipen”) i enlighet med Europarådets riktlinjer om ett rättssystem som tar hänsyn till barns behov 42 .
Syftet med omplacering av asylsökande från Italien och Grekland är inte bara att lätta trycket på dessa medlemsstater, utan även att se till att de omplacerade personerna får snabb tillgång till asylförfaranden. Inom ramen för rådets beslut om omplacering 43 bör medlemsstaterna prioritera omplacering av utsatta personer, bland annat ensamkommande barn och andra barn i särskilt utsatta situationer. I december 2016 uppmanade Europeiska rådet medlemsstaterna att ytterligare intensifiera sina insatser för att påskynda omplaceringen, i synnerhet för ensamkommande barn 44 . Trots upprepade påtryckningar från kommissionen hade den 2 april 2017 endast 341 ensamkommande barn och barn som skilts från sina föräldrar omplacerats från Grekland. I Italien har bara ett barn som skilts från sina föräldrar omplacerats, eftersom myndigheterna inte ännu har utvecklat ett särskilt förfarande för omplacering av ensamkommande barn 45 . Det är mycket viktigt att medlemsstaterna gör fler utfästelser specifikt för ensamkommande barn och barn som skilts från sina föräldrar.
|
Nyckelåtgärder: Under 2017 kommer kommissionen och EU-byråerna att göra följande: Inrätta ett europeiskt förmyndarskapsnätverk för att utveckla och utbyta god praxis och riktlinjer om förmyndarskap i samarbete med European Network of Guardianship Institutions. Easo kommer att uppdatera sina riktlinjer om åldersbedömning. Medlemsstaterna uppmanas att med kommissionens och EU-byråernas stöd göra följande: Stärka förmyndarskapsmyndigheten/institutionen för att se till att alla ensamkommande barn snabbt får en förmyndare. Inrätta tillförlitliga, multidisciplinära och icke-invasiva åldersbedömningsförfaranden. Säkerställa snabbt och effektivt spårande av familjemedlemmar inom eller utanför EU genom att fullt ut utnyttja de befintliga gränsöverskridande samarbetskanalerna. Prioritera behandling av ärenden (t.ex. asylansökningar) som rör barn i enlighet med skyndsamhetsprincipen. Prioritera omplacering av ensamkommande barn från Grekland och Italien. |
6.Att säkerställa hållbara lösningar
Hållbara lösningar är avgörande för att ge alla barn normalitet och stabilitet på lång sikt. När man fastställer hållbara lösningar bör man beakta alla möjligheter, såsom integration i en medlemsstat, återvändande till ursprungslandet, vidarebosättning eller återförening med familjemedlemmar i ett tredjeland. Det är av största vikt att en noggrann bedömning av barnets bästa utförs i samtliga fall 46 .
Tydliga bestämmelser bör fastställas om den rättsliga statusen för barn som inte beviljas asyl men som inte kommer att återsändas till sitt ursprungsland 47 . Medlemsstaterna bör fastställa förfaranden och processer för att hitta hållbara lösningar i varje enskilt fall och tydligt ange roller och skyldigheter för dem som deltar i bedömningen, för att undvika att barn under en längre tid svävar i ovisshet om sin rättsliga status. Tillgång till utbildning, hälso- och sjukvård och psykosocialt stöd i avvaktan på fastställande av en hållbar lösning bör också säkerställas. Slutligen bör medlemsstaterna sträva efter att säkerställa tillgång till förfarandena för fastställande av status och beslut om uppehållsstatus för barn som inte kommer att återsändas, i synnerhet för dem som har bott i landet en viss tid.
Tidig integration av barn är av avgörande betydelse för att stödja deras utveckling in i vuxen ålder. Det är en social investering och en betydande faktor som bidrar till social sammanhållning överlag i EU. Integration av barn i ett så tidigt skede som möjligt, genom integrationsåtgärder och riktade åtgärder, är också viktigt för att minimera riskerna för kriminell verksamhet och utsatthet för radikalisering 48 . Nätverket för kunskapsspridning om radikalisering (RAN) utreder möjliga sätt och strategier för att stödja och skydda barn som kan ha traumatiserats och kan vara sårbara för radikalisering 49 . Dit hör fortlöpande insatser för att främja en positiv inställning till mångfald och för att bekämpa rasism, främlingsfientlighet och framför allt hatpropaganda mot migrerande barn.
Eftersom barn som nyligen har anlänt kanske inte ännu har haft möjlighet att skaffa sig tillräckliga kunskaper och färdigheter för att fullt ut och aktivt integreras i samhället, i synnerhet för övergång till fortsatta studier eller arbetsmarknaden, bör barn i den här övergångsfasen ges rådgivning, stöd och möjligheter till vidareutbildning och yrkesutbildning. Dessutom bör mekanismer och förfaranden finnas inrättade för att förbereda migrerande barn i statlig vård inför övergången till vuxenlivet eller utträdet från vården, på samma sätt som för barn som är EU-medborgare och i statlig vård.
Kommissionen främjar samarbete mellan medlemsstaterna på detta område genom att underlätta utbyte av god praxis 50 och tillhandahålla ekonomiskt stöd till pilotprojekt för integration av alla migrerande barn, även ensamkommande barn. Integrationen av ensamkommande barn är en prioritering inom ramen för asyl-, migrations- och integrationsfonden 2014–2020. I linje med handlingsplanen för integration av tredjelandsmedborgare 51 och rådets slutsatser från december 2016 52 inbegriper de centrala steg som tagits hittills inbjudan att lämna in projektförslag från olika politikområden, med integration som första prioritet.
Medlemsstaternas integrationspolitik återspeglar deras olika sociala och ekonomiska bakgrunder och villkor. Tidig och faktisk tillgång till inkluderande, formell utbildning – även förskoleverksamhet och barnomsorg – är ett av de viktigaste och kraftfullaste verktygen för integration av barn, då det främjar språkkunskaper, social sammanhållning och ömsesidig förståelse. Fortbildning som förbereder lärare på att arbeta med barn med olika bakgrunder är en avgörande faktor för integrationen. Det är också viktigt att ta hänsyn till andra typer av socialisering, till exempel genom fritidsaktiviteter och idrott. Faktisk tillgång till utbildning, och till alla åtgärder som krävs för att garantera sådan tillgång (t.ex. språkkurser) måste vara tillgänglig för alla barn, även om de kommer att återvända till ett tredjeland. På grund av nya risker för segregerad utbildning för migrerande barn 53 är tillgången till inkluderande och icke-diskriminerande utbildning av central betydelse för barnens integration på andra områden i livet. Tidig tillgång till hälso- och sjukvård och en tillfredsställande levnadsstandard är avgörande för barns integration i värdländerna. Det är väsentligt att man förbättrar levnadsförhållandena, kommer till rätta med barnfattigdom och sörjer för tillgång till hälso- och sjukvård (även mentalvård) 54 .
Medlemsstaterna bör också öka användningen av vidarebosättning och andra lagliga vägar för barn, även barn som lever i familjer, med ett särskilt fokus på de mest utsatta. Ensamkommande barn eller barn som skilts från sina föräldrar och familjer kan vara berättigade till brådskande vidarebosättning genom medlemsstaternas nationella vidarebosättningsprogram eller inom ramen för de pågående europeiska vidarebosättningsprogram som inrättades genom slutsatserna om vidarebosättning av den 20 juli 2015 55 och uttalandet från EU och Turkiet av den 18 mars 2016. Vidarebosättning av ensamkommande barn eller barn som skilts från sina föräldrar stöds genom ekonomiska incitament i unionens vidarebosättningsprogram inom ramen för förordningen om asyl-, migrations- och integrationsfonden 56 . Den 13 juli 2016 antog kommissionen ett förslag till en förordning om inrättande av en unionsram för vidarebosättning där barn och ungdomar i riskzonen anges som utsatta personer som är berättigade till vidarebosättning 57 .
När det ligger i deras bästa intresse bör barn återvända till sina ursprungsländer eller återförenas med familjemedlemmar i ett annat tredjeland. Beslut om att återsända barn till deras ursprungsland måste respektera principerna om non-refoulement och barnets bästa, bör baseras på en bedömning från fall till fall och följa på ett rättvist och effektivt förfarande som garanterar deras rätt till skydd och icke-diskriminering. Särskild prioritet bör ges bättre samarbete med ursprungsländerna, bland annat genom att säkerställa bättre spårande av familjemedlemmar och återanpassningsvillkor. Handboken om återvändande 58 och kommissionens rekommendation av den 7 mars 2017 om effektivare återvändanden vid tillämpningen av direktiv 2008/115/EG 59 ger särskilda riktlinjer när det gäller barnets bästa. Det är viktigt att se till att barn som ska återvända ges direkt tillgång till lämpliga (åter)anpassningsåtgärder, både innan de åker och efter att de anlänt till sitt ursprungsland eller ett annat tredjeland.
|
Nyckelåtgärder: Under 2017 kommer kommissionen att göra följande: Främja integrationen av barn genom tillgänglig finansiering och utbyte av god praxis kring icke-diskriminerande tillgång till offentliga tjänster och riktade program. Medlemsstaterna uppmanas att göra följande: Inom en kort tid efter ankomsten säkerställa jämlik tillgång till inkluderande, formell utbildning – även förskoleverksamhet och barnomsorg – samt utveckla och genomföra riktade program för att stödja detta. Sörja för tidig tillgång till hälso- och sjukvård samt andra väsentliga offentliga tjänster för alla barn. Ge stöd för att möjliggöra tillgång till nödvändig utbildning och yrkesutbildning för barn som står i beråd att lämna barndomen (eller den statliga vården). Främja social delaktighet i alla integrationsrelaterade strategier, såsom att prioritera blandad, icke-segregerad inkvartering och inkluderande utbildning. Utöka vidarebosättningen i Europa för barn som är i behov av internationellt skydd. Se till att lämpliga åtgärder för spårande av familjemedlemmar och återanpassning inrättas för att tillgodose behoven hos barn som kommer att återvända till sitt ursprungsland. |
7.Övergripande åtgärder: respekt och garantier för barnets bästa, effektivare användning av data, forskning, utbildning och finansiering
Barnets bästa måste bedömas och beaktas i främsta rummet vid alla åtgärder eller beslut som berör honom eller henne 60 . För närvarande har de flesta medlemsstaterna emellertid inte i sin lagstiftning fastställt någon process för att kartlägga och genomföra detta krav, inte heller med avseende på hållbara lösningar för ensamkommande barn utifrån en individuell och multidisciplinär bedömning. Nationell lagstiftning anger inte heller alltid tydligt förmyndarens roll i detta sammanhang. Det är viktigt att Europeiska unionen ger ytterligare vägledning om detta ämne utgående från internationella standarder. Ett tillförlitligt fastställande av vad som är till barnets bästa i kartläggningen av den lämpligaste hållbara lösningen för honom eller henne bör inbegripa extra rättssäkerhetsgarantier, med tanke på den enorma inverkan detta beslut har på ett barns framtid 61 .
Riktad forskning kan också vara användbar. Inom ramen för Horisont 2020, EU:s ramprogram för forskning och innovation, kommer man att bedriva forskning om hur man ska ta itu med integrationen av migrerande barn inom utbildningssystemen i EU.
Barn måste få information – på ett sätt som är anpassat till dem, deras ålder och deras situation – om sina rättigheter, om förfaranden och om tjänster som finns till för att skydda dem. Mer måste göras för att täppa till luckor och använda olika informationsmetoder för att tillgodose barnens behov. I det här sammanhanget har både kulturtolkar och tolkar visat sig ha en betydelsefull roll.
Europeiska unionen har utökat sitt operativa stöd till medlemsstaterna i fråga om fortbildning, insamling av data, finansiering och utbyte av bästa praxis. Den kommer att fullfölja detta arbete med att stödja genomförandet av alla åtgärder som beskrivs i detta meddelande.
Personer som arbetar med och för barn (t.ex. gränsbevakningstjänstemän, personal vid mottagningscentrum, förmyndare) har inte alltid lämplig utbildning i skydd av barn och barnets rättigheter och i kommunikation med barn på ett sätt som är anpassat till deras kön, ålder och situation. Att anslå resurser för fortbildning bör prioriteras. Under 2017 kommer berörda EU-byråer att öka stödet och omfattningen av fortbildning om skyddet av migrerande barn.
Uppgifter om migrerande barn är fortfarande mycket fragmenterade. De är inte alltid uppdelade enligt ålder och kön och inte alltid jämförbara, vilket ”osynliggör” barn och deras behov. Dessutom är det ingen som vet exakt hur många ensamkommande barn som försvinner eller avviker från mottagnings- och barnomsorgsanläggningar 62 . Endast uppgifter om det antal barn som ansöker om asyl samlas in på ett samordnat sätt. Mer detaljerade uppgifter om alla migrerande barn behövs som grund för att utveckla strategierna och att bättre kunna målinrikta stödtjänster och planera för eventualiteter 63 , i enlighet med New York-deklarationen om flyktingar och migranter av den 19 september 2016 64 . För detta ändamål kommer kommissionens kunskapscentrum för migration och demografi att bygga upp en databas med uppgifter om migrerande barn 65 . Senast i slutet av 2017 kommer kommissionen också att inleda samråd om eventuella ändringar av den nuvarande uppgiftsinsamlingen på unionsnivå om barn och migration, bland annat på grundval av förordningen om migrationsstatistik 66 och 2011 års riktlinjer 67 68 i syfte att förbättra uppgifternas omfattning, tillgänglighet och grad av detaljrikedom.
EU-finansiering bidrar till skyddet av migrerande barn och stöder integrerade barnskyddssystem. Den ökande andelen barn av det totala antalet migranter som anländer skulle emellertid också kräva att deras behov prioriteras därefter i medlemsstaternas nationella program inom ramen för asyl-, migrations- och integrationsfonden och fonden för inre säkerhet. Skydd integreras i krisinsatser som får stöd från instrumentet för krisstöd. Annan EU-finansiering bör användas mer för att stödja mottagande, integration, utbildning eller tillgång till rättssäkerhetsgarantier, till exempel europeiska struktur- och investeringsfonderna, såsom Europeiska socialfonden, Europeiska regionala utvecklingsfonden, fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt, Europeiska unionens program för sysselsättning och social innovation samt programmet Rättigheter, jämlikhet och medborgarskap 69 . Samtidigt är det viktigt att se till att nödvändig EU-finansiering underställs ett krav på skydd av barn så att organisationer som kommer i direkt kontakt med barn säkerställer att deras personal är behörig och har genomgått kontroll, och att förfaranden och mekanismer för rapportering och ansvar är inrättade.
Det finns en rikedom av kunskap och god praxis i medlemsstaterna om skydd av migrerande barn, vilken bör delas på lokal och nationell nivå.
Slutligen kommer kommissionen att se till att genomförandet av alla relevanta aspekter av EU-lagstiftningen övervakas noggrant, i synnerhet efterlevnaden av skyldigheter när det gäller grundläggande rättigheter och garantier med anknytning till barnets rättigheter 70 .
|
Nyckelåtgärder: Under eller från och med 2017 kommer kommissionen och EU-byråerna att göra följande: Ge ytterligare fortbildning, vägledning och verktyg för bedömning av barnets bästa. Inleda samråd om möjliga förbättringar av den nuvarande uppgiftsinsamlingen på EU-nivå om migrerande barn, bland annat på grundval av förordningen om migrationsstatistik och 2011 års riktlinjer. Kommissionens kunskapscentrum för migration och demografi kommer att sammanställa en databas med uppgifter om migrerande barn. Kräva att organisationer som kommer i direkt kontakt med barn har inrättat interna strategier för skydd av barn för att beviljas EU-medel. Samla in och sprida god praxis om skydd av migrerande barn via en onlinedatabas. Medlemsstaterna uppmanas att göra följande: Sörja för att alla barn har tillgång till relevant information om sina rättigheter och om förfaranden, på ett sätt som är anpassat till dem, deras ålder och deras situation. Säkerställa att personer som arbetar med migrerande barn – i samband med allt från ankomsten vid EU:s gränser till integration eller återvändande – har lämplig utbildning och att personer som utbildats i skydd av barn involveras i tillämpliga fall. Prioritera migrerande barn inom ramen för de nationella programmen under asyl-, migrations- och integrationsfonden och fonden för inre säkerhet. Utnyttja annan tillgänglig EU-finansiering och säkerställa att organisationer som beviljas medlen har inrättat barnskyddsstrategier. Förbättra insamlingen av mer detaljerade uppgifter och statistik om migrerande barn. |
8.Slutsats
Framsteg har gjorts med att genomföra handlingsplanen för underåriga utan medföljande vuxen (2010–2014), även i fråga om den rättsliga ramen för skydd av migrerande barn, vilket framgår av det arbetsdokument som åtföljer detta meddelande. Det finns också en rikedom av kunskap och god praxis i medlemsstaterna om skyddet av migrerande barn, vilken bör delas på bredare front. Ytterligare konkreta förbättringar av skyddet av alla migrerande barn behövs emellertid för att på ett tillfredsställande sätt ta itu med de aktuella utmaningarna.
Därför krävs en beslutsam, samlad och samordnad uppföljning av de viktiga kortfristiga åtgärder som beskrivs i detta meddelande på EU-nivå, regional och lokal nivå, även i samarbete med civilsamhället och internationella organisationer. Migrerande barns rättigheter skulle skyddas ytterligare om lagstiftarna snabbt antog de förslag som är under behandling om reformen av det gemensamma europeiska asylsystemet, vilka inbegriper flera bestämmelser som uttryckligen syftar till att förbättra skyddet av barn och andra utsatta personer. De bör därefter utan dröjsmål tillämpas av medlemsstaterna.
Medlemsstaterna fortsätter att vara i främsta ledet när det gäller att trygga skyddet av migrerande barn och kommissionen kommer att stödja dem med de åtgärder som presenteras i detta meddelande, t.ex. genom att ge mer fortbildning, vägledning, operativt stöd och tillgänglig finansiering. Samarbetet mellan EU:s byråer kommer också att stärkas, liksom samarbetet med de nationella myndigheterna, FN-organ och organisationer i det civila samhället vilka är verksamma på detta område. Kommissionen kommer att noga övervaka uppföljningen av de åtgärder som beskrivs i detta meddelande och regelbundet rapportera till Europaparlamentet och rådet.
I enlighet med de tio principerna för integrerade barnskyddssystem http://ec.europa.eu/justice/fundamental-rights/files/2015_forum_roc_background_en.pdf .
Rådets slutsatser om främjande och skydd av barnets rättigheter, den 3 april 2017, 7775/17.
New York-deklarationen om flyktingar och migranter, A/71/L.1*, den 13 september 2016.
Se till exempel den svenska övergripande strategin för ensamkommande barn som försvinner (nationell kartläggning/analys/uppföljningsåtgärder). http://www.lansstyrelsen.se/Stockholm/Sv/manniska-och-samhalle/manskliga-rattigheter/ensamkommande-barn-som-forsvinner/Sidor/mapping-analysis-follow-up-on-missing-unaccompanied-minors-in-sweden.aspx .
I enlighet med rådets slutsatser av den 3 november 2016 (13611/16) och COM(2016) 379 final. Se även resultaten av Europarådets rapport av den 15 mars 2016 om att förhindra radikalisering av barn genom att bekämpa de bakomliggande orsakerna samt Europarådets parlamentariska församlings resolution 2103/2016.
Förordning (EU) nr 516/2014 om inrättande av asyl-, migrations- och integrationsfonden, EUT L 150, 20.5.2014, s. 168.