EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 23.3.2017

COM(2017) 138 final

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN

Efterhandskontroll av additionalitet för 2007–2013

1.INLEDNING

Additionalitet är en princip i Europeiska unionens sammanhållningspolitik som syftar till att säkerställa att strukturfonderna 1 kompletterar, men inte ersätter, en medlemsstats motsvarande offentliga utgifter.

Enligt artikel 15 i rådets förordning (EG) nr 1083/2006 ska kommissionen kontrollera additionaliteten i konvergensmålet i samarbete med varje berörd medlemsstat före slutet av år 2016 och offentliggöra resultaten av kontrollerna. Trots att Kroatien enligt bestämmelserna hade ytterligare ett år på sig så valde de kroatiska myndigheterna att lämna in alla handlingar ett år i förväg.

Med den här rapporten avslutas därför kontrollen av additionalitet för programperioden 2007–2013, efter förhandskontrollen 2007 och halvtidskontrollen 2011–2012.

Additionalitet anses ha respekterats om medlemsstatens genomsnittliga utgifter för strukturåtgärder 2  under perioden 2007–2013 i reala termer 3 låg på minst den nivå som fastställdes i början av perioden, eller den reviderade nivån från halvtidskontrollen 2011 och 2012 (nedan kallad utgångsläget) för att ta hänsyn till betydande ändringar i den ekonomiska situationen 4 .

I den här rapporten sammanfattas resultaten av den efterhandskontroll som genomfördes 2016 för hela programperioden 2007–2013 5 . Den största svårigheten så här långt har förmodligen varit uppfyllande av additionalitetskraven, eftersom den värsta ekonomiska nedgången som EU har upplevt på flera decennier inträffade under just dessa år. Den betydande nedgången i den ekonomiska verksamheten som började 2008 hade stor inverkan på medlemsstaternas offentliga finanser och föranledde stränga planer för budgetkonsolidering som främst syftade till att säkerställa de offentliga finansernas hållbarhet. Detta medförde att de offentliga investeringarna 6 minskade betydligt.

Efterhandskontrollen har lett till följande tre viktiga slutsatser:

För det första var medlemsstaternas samlade utgiftsnivå för strukturåtgärder i konvergensregionerna under 2007–2013 (i genomsnitt 94,4 miljarder euro årligen 2007–2013) ungefär 1,2 miljarder euro lägre än den nivå som angavs vid förhandskontrollen (95,6 miljarder euro) och 13 miljarder euro högre än den samlade nivå som angavs vid halvtidskontrollen (81,4 miljarder euro), även om det fanns vissa betydande skillnader mellan medlemsstater. Totalt sett är de största skillnaderna koncentrerade till de medlemsstater som drabbats hårdast av den ekonomiska nedgången och krisen i de offentliga finanserna.

För det andra efterlevde alla medlemsstater utom Grekland sina additionalitetsutgångslägen för 2007–2013 – antingen de som ursprungligen fastställdes vid förhandskontrollen i respektive nationell strategisk referensram eller de reviderade utgångslägena från halvtidskontrollen. Sex medlemsstater befinner sig under det utgångsläge som angavs vid förhandskontrollen men över det slutliga utgångsläget (Tjeckien, Tyskland, Italien, Litauen, Ungern och Portugal), till följd av den revidering nedåt som bestämdes vid halvtidkontrollen.

För det tredje bekräftade efterhandskontrollen de brister i metoden för additionalitetskontroll som redan konstaterats vid halvtidskontrollen. Mängden uppgifter som ska lämnas är en stor börda för medlemsstaterna och gör det också svårt för kommissionen att kontrollera additionaliteten och den tillgängliga officiella statistiken i EU, på grund av problemen med att jämföra de olika metoder som medlemsstaterna använder. Detta är några av skälen till att kontrollen av additionalitet för perioden 2014–2020 har förenklats betydligt och anpassats till EU:s ekonomiska styrning. Additionaliteten, om än i reviderad form, är dock fortfarande ett centralt inslag i sammanhållningspolitiken för perioden 2014–2020, för att uppmuntra till tillväxtfrämjande investeringar.

2.DET EKONOMISKA LÄGET UNDER PROGRAMPERIODEN 2007–2013

Genomförandet av sammanhållningspolitiken 2007–2013 ägde rum i det svåraste ekonomiska läget sedan EU:s sammanhållningspolitik infördes. År 2013 var BNP i fasta priser i EU fortfarande lägre än 2007 på grund av den stora inverkan från den ekonomiska nedgång som inleddes 2008 och senare intensifierades. Den årliga BNP 7 -tillväxten var negativ 2009 (–4,4 %) och 2012 (–0,5 %) och nästan oförändrad 2008 (0,4 %) och 2013 (0,2 %). Den förväntade genomsnittliga årliga BNP-tillväxten för EU-27 under 2007–2009 8 var när utgångslägena fastställdes 2,6 %, vilket kan jämföras med en observerad tillväxt på –0,3 %.

Den ekonomiska nedgången ledde till en kraftigt försämrad arbetsmarknadssituation. Den harmoniserade arbetslöshetsnivån i EU-28 ökade stadigt från 7 % 2008 till 10,9 % 2013. Påverkan på arbetsmarknaden var särskilt allvarlig i de medlemsstater som drabbats hårdast av nedgång i den ekonomiska verksamheten. I Grekland ökade till exempel arbetslösheten från 7,8 % 2008 till 27,5 % 2013, och i Spanien från 8,2 % 2007 till 26,1 % 2013. Det skedde också en betydande försämring av de sociala förhållandena i EU som helhet och i synnerhet i vissa medlemsstater. Andelen personer i riskzonen för fattigdom och social utestängning ökade från 23,7 % 2008 till 24,5 % 2013, och vissa medlemsstater låg betydligt över EU-genomsnittet vid programperiodens slut (t.ex. Bulgarien med 48 %, Rumänien med 41,9 % och Grekland med 35,7 %).

Nedgången i den ekonomiska verksamheten och försämringen av arbetsmarknadssituationen och de sociala förhållandena ledde till ett ökat tryck på de offentliga utgifterna. Dessa steg kraftigt under 2008 och 2009, och EU-genomsnittet för den offentliga sektorns samlade utgifter i förhållande till BNP låg på över 50 % av BNP i EU, den högsta siffran sedan 1995. Detta berodde främst på effekterna av automatiska stabilisatorer, vilket även förklarar varför de offentliga inkomsterna inte ökade alls. Faktum är att den främsta källan till offentliga inkomster (skatter och sociala avgifter) minskade i absoluta tal 9 . Automatiska stabilisatorer definieras vanligtvis som de inslag i finanspolitiken som minskar skattebördorna och ökar de offentliga utgifterna utan diskretionära åtgärder från statens sida. De tillhandahåller exempelvis inkomstersättning så snart arbetslösheten börjar öka. Ökningen av den offentliga sektorns utgifter i förhållande till BNP avspeglas faktiskt främst i utgifterna för social trygghet, som från 2009 och framåt i genomsnitt var omkring 2,5 procentenheter av BNP högre än nivån före krisen. Ökningen i utgifterna för social trygghet var ännu högre i de medlemsstater som drabbats hårdast av minskningen av BNP. I dessa länder var även den ökande bördan i form av ränta på den offentliga skulden betydande: i några av dem låg den på mer än 2 procentenheter av BNP jämfört med nivån före krisen.

Följden av det allt större trycket på de offentliga utgifterna och stagnationen i de offentliga inkomsterna blev att underskottets andel av BNP ökade kraftigt i de flesta medlemsstater. Från att ha varit –0,9 % 2007 nådde EU-genomsnittet som mest –6,6 % 2009 och låg 2013 fortfarande på över –3 % (–3,3 % av BNP). Fler än 20 medlemsstater omfattades 2010 av förfarandet vid alltför stora underskott, som är stabilitets- och tillväxtpaktens korrigerande del. Den offentliga bruttoskulden i EU ökade från 57,6 % av BNP 2007 till 85,7 % 2013. Denna utveckling gav upphov till viss oro i fråga om de offentliga finansernas hållbarhet för vissa länder, vilket i några fall lett till externt ekonomiskt stöd från EU:s och internationella institutioner på villkor att ekonomiska anpassningsprogram genomförs.

Diagram 1: Offentliga utgifter och investeringar, offentligt underskott och offentlig skuld

Den ökade kvoten för offentliga utgifter i förhållande till BNP medförde inte större offentliga investeringar i EU för hela programperioden. Tvärtom minskade de offentliga investeringarna betydligt i de medlemsstater som drabbats hårdast av nedgången i den ekonomiska verksamheten och krisen i de offentliga finanserna. Dessa medlemsstater är i regel de som avviker mest från det ursprungliga utgångsläget (x-axeln i diagram 2). Offentliga investeringar var den utgiftpost som i särklass drabbades hårdast av nedgången – även efter de ekonomiska återhämtningsplaner som beslutats både på EU-nivå och på nationell nivå för att motverka de negativa effekterna av BNP-minskningen och den minskade sysselsättningen under krisens första år. Detta förklarar varför vissa medlemsstater uppfyller additionalitetskraven utan minskning av utgångsläget vid tidpunkten för halvtidskontrollen och trots en betydande nedgång i de offentliga investeringarna under den senare hälften av programperioden.

Diagram 2: Skillnad mellan utgångsläget vid förhandskontrollen och utgifter för strukturåtgärder vid efterhandskontrollen (x-axel) och genomsnittlig BNP-tillväxt 2007–2013 (y-axel)

Källa: Eurostats och kommissionens beräkningar.

3.FÖRFARANDET FÖR EFTERHANDSKONTROLL FÖR PERIODEN 2007–2013

De 21 medlemsstater som berördes av kontrollen av additionalitet (de med minst en konvergensregion under perioden 2007–2013) var tvungna att lämna in nödvändiga uppgifter och motsvarande tabeller med slutliga data senast den 31 januari 2016. Detta skedde också, men några medlemsstater lämnade in uppgifterna senare än så – i några fall med flera månaders försening.

När medlemsstaterna lämnat in uppgifterna kontrollerade kommissionen hur dessa uppgifter överensstämde med utvecklingen inom offentliga investeringar som beskrivits i ändamålsindelningen av den offentliga sektorns utgifter 10 (Cofog), som tillhandahålls av Eurostat i enlighet med det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet (ENS 2010). I några fall använde kommissionen även offentligt tillgänglig information om offentliga utgifter eller ytterligare information som begärts specifikt från nationella myndigheter i olika bilaterala utbyten. Exempelvis bad kommissionen de nationella myndigheterna om klargöranden i fråga om de data och metoder som använts för att beräkna utgifterna i specifika utgiftskategorier, eller om ytterligare uppgifter om utgifter för strukturåtgärder per region eller i offentliga bolag. Genom detta förfarande kunde de flesta avvikelser åtgärdas, och i flera fall (t.ex. för Bulgarien, Spanien, Lettland, Ungern och Polen) ledde det till att den utgiftsnivå som kommissionen ursprungligen föreslagit ändrades.

Ur metodsynvinkel har det varit svårt att fastställa en medlemsstats utgifter för strukturåtgärder, vilket konstaterades redan i samband med halvtidskontrollen. För medlemsstaterna medförde det insamling och sammanställning av tillfälliga uppgifter om offentliga investeringar utifrån temaområde och utifrån de olika förvaltningsnivåerna. Detta inbegrep bland annat att isolera utgifterna i vissa regioner när bara en viss del av landet var stödberättigat enligt konvergensmålet. Den metod som medlemsstaterna föreslog användes oftast bara för att kontrollera additionaliteten. För kommissionen var det största hindret jämförbarheten mellan de icke-harmoniserade uppgifter som medlemsstaterna tillhandahållit och de uppgifter som finns tillgängliga i officiell europeisk statistik, där det inte har gjorts någon regional uppdelning av offentliga sektorns uppgifter. Kontrollen av offentliga bolags utgifter medförde också problem eftersom de inte samlas in på ett harmoniserat sätt. I dessa fall bad kommissionen medlemsstaten att tillhandahålla offentliga rapporter som certifierats genom intern eller extern revision.

Ett annat problem som påträffades för vissa medlemsstater (exempelvis Polen) var att landet ändrat de metoder som används för att identifiera de utgifter som är relevanta för additionalitet. Systemförbättringar som gjorts för att ge en bättre bild av de relevanta utgifterna gör att det inte går att jämföra utgifterna för olika programperioder fullt ut.

Skillnaderna mellan medlemsstaternas metoder för att beräkna utgifter för strukturåtgärder gör det svårt att jämföra utgifterna och kan även leda till att kommissionen gör en snedvriden bedömning. Sättet att registrera och klassificera utgifter med avseende på additionalitet varierar stort mellan olika medlemsstater.

De olika utbytena mellan kommissionen och medlemsstaterna gjorde det möjligt att lämna tillräckliga garantier om tillförlitligheten och enhetligheten i de uppgifter som lämnats in med avseende på additionalitetskontroll. När de nationella myndigheterna och kommissionen enats om de faktiska utgifternas nivå och de använda metoderna skickade kommissionen en skrivelse med resultatet till medlemsstaten.

4.UTGIFTER FÖR STRUKTURÅTGÄRDER I KONVERGENSREGIONER 2007–2013

Resultatet av efterhandskontrollen sammanfattas i tabell 1. Nivån av genomsnittliga utgifter för strukturåtgärder under 2007–2013 i efterhandskontrollen jämförs där med det utgångsläge som överenskommits vid förhandskontrollen eller det reviderade utgångsläget efter halvtidskontrollen. De genomsnittliga årliga utgifterna för strukturåtgärder (94,4 miljarder euro), i 2006 års priser, var i genomsnitt 1 % lägre än den ursprungliga uppskattningen (95,6 miljarder euro), men cirka 16 % högre än det samlade beloppet för utgångslägena efter revideringen vid halvtidskontrollen (81,4 miljarder euro). Skillnaden beror främst på utgifter för strukturåtgärder för medlemsstater vars utgångsläge inte reviderades vid halvtidskontrollen. Detta tyder på att minskningen av utgångslägena i tio medlemsstater var både balanserad och realistisk.

Tabell 1: Referensnivåer och faktiska utgifter för strukturåtgärder 11

När man jämför utgångslägena vid förhandskontrollen respektive efterhandskontrollen ser man dock stora skillnader mellan medlemsstaterna. I Grekland var exempelvis de faktiska utgifterna för strukturåtgärder 2007–2013 35 % lägre än utgångsläget vid förhandskontrollen. I Italien är skillnaden över 25 % och i Ungern, Litauen och Portugal 10–20 %. Som kontrast var de faktiska utgifterna för strukturåtgärder för 2007–2013 betydligt högre än det ursprungliga utgångsläget i vissa medlemsstater, med så höga siffror som 97 % i Slovakien, 80 % i Malta och över 50 % i Polen. Det finns ett tydligt samband mellan utgifterna för strukturåtgärder och effekterna av den ekonomiska nedgången i en medlemsstat. Lägre utgifter än förväntat påträffas oftast i de medlemsstater som drabbats hårdast av krisen. Spanien är det stora undantaget i detta sammanhang, vilket beror på de höga utgiftsnivåerna fram till 2010, inbegripet två ekonomiska återhämtningsplaner som antogs för att motverka effekterna av den ekonomiska nedgången.

Medlemsstaternas utgifter för strukturåtgärder tenderade att minska under programperiodens senare hälft. De högsta nivåerna av utgifter för strukturåtgärder kan ses under periodens tre första år (fram till 2009). År 2010 börjar de sjunka, och från 2011 minskar de kraftigt med nedgången i den ekonomiska verksamheten och det allt större trycket på de offentliga finanserna. Därför bad några medlemsstater, i enlighet med den rättsliga ramen, kommissionen om en minskning av sina utgångslägen vid halvtidskontrollen av additionalitet, i syfte att anpassa dem till den stora förändringen i den ekonomiska situationen. Kommissionen bestämde till slut att minska utgångsläget för tio medlemsstater 12 . Det minskades sedan med minst 20 % i fem medlemsstater (Grekland, Italien, Lettland, Litauen och Portugal) och med minst 10 % i ytterligare fyra (Tjeckien, Tyskland, Ungern och Storbritannien).

De utgifter för strukturåtgärder som är relevanta för additionalitet inkluderar de nationella myndigheternas medfinansiering inom ramen för den europeiska sammanhållningspolitiken. Av de genomsnittliga årliga utgifterna på 94,4 miljarder euro för strukturåtgärder utgörs cirka 9,7 miljarder euro av den nationella medfinansieringen av sammanhållningspolitiska projekt. Den största andelen återfinns i Portugal och Polen, där den nationella medfinansieringen motsvarar omkring 25 % av de samlade utgifterna för strukturåtgärder som finansieras av medlemsstaten. När det gäller EU:s finansiering har totalt cirka 21,4 miljarder euro anslagits från Eruf och ESF. Detta motsvarar omkring 18 % av de samlade utgifterna för strukturåtgärder sett till både EU:s och nationella finansieringskällor (117 miljarder euro). I länder som Litauen och Portugal är andelen över 40 %. Den genomsnittliga andelen från Eruf och ESF tenderade att öka under programperiodens sista år, i och med att medlemsstaternas utgifter för strukturåtgärder minskade.

Utgifterna för strukturåtgärder under hela programperioden uppgår till 819 miljarder euro när både nationell finansiering och strukturfonderna räknas med. Detta belopp motsvarar ungefär 4,2 % av konvergensregionernas BNP och 2 % av de samlade offentliga utgifterna i de 21 medlemsstater som berörs av additionalitet under samma period.

Jämfört med föregående programperiod (2000–2006 eller 2004–2006) ökade utgifterna för strukturåtgärder med 2 % trots effekterna av den ekonomiska nedgången. Detta beror främst på de ökade utgifterna för strukturåtgärder i de länder som blev EU-medlemsstater 2004 eller senare (30 procents ökning i samtliga utom i Tjeckien, Litauen och Ungern där utgifterna för strukturåtgärder i stället minskade). Utgifterna för strukturåtgärder minskade även i Tyskland, Grekland, Italien och Portugal till följd av den ekonomiska nedgången och vissa exceptionella utgifter under perioden 2000–2006 (t.ex. OS i Grekland 2004 och utgifterna i samband med Tysklands återförening).

5.SLUTSATSER

Programperioden 2007–2013 kännetecknades av en kraftig försämring av det ekonomiska läget och de sociala förhållandena. BNP-tillväxten var lägre än förväntat, och såväl arbetslösheten som andelen personer i riskzonen för fattigdom och social utestängning ökade betydligt i vissa medlemsstater. Uppfyllande av additionalitetskraven var en utmaning i detta sammanhang på grund av det ökande trycket på utgifterna för social trygghet, främst i de medlemsstater som drabbats hårdast av krisen, och på grund av de åtgärder för budgetkonsolidering som vidtagits för att säkerställa hållbarhet i de offentliga finanserna. Detta är några av de främsta skälen till att några medlemsstater föreslog en minskning av det utgångsläge som ursprungligen fastställts i den nationella strategiska referensramen vid förhandskontrollen.

I allmänhet kan uppfyllande av additionalitetskraven främst förklaras av de högre utgiftsnivåer som länderna åtog sig under programperiodens tre första år, antingen för att finanskrisen 2008 inte hade börjat ännu, eller på grund av exceptionella utgifter i samband med de ekonomiska återhämtningsplaner som antogs för att motverka de negativa följderna av den plötsliga ekonomiska nedgången. Utgifterna för strukturåtgärder minskade sedan betydligt i de flesta medlemsstaterna under den senare hälften av programperioden. Detta är helt i linje med utvecklingen för offentliga investeringar i de uppgifter som Eurostat offentliggjort.

Alla medlemsstater uppfyllde additionalitetskraven med undantag för Grekland. Sex medlemsstater uppfyllde additionalitetskraven till följd av den revidering nedåt av utgångsläget som gjordes vid halvtidskontrollen 2010. I övriga medlemsstater låg utgifterna för strukturåtgärder över den nivå som fastställts vid förhandskontrollen.

Om en medlemsstat inte fullgör sina skyldigheter får kommissionen enligt den rättsliga ramen göra en finansiell korrigering genom att helt eller delvis dra in strukturfondens bidrag till den berörda medlemsstaten 13 .

Att Grekland inte uppfyllde additionalitetskraven berodde på den kraftiga och oväntade försämringen av den ekonomiska situationen, där BNP i fasta priser sjönk med mer än 25 % mellan 2007 och 2013, och inte på medvetna ekonomisk-politiska beslut av de grekiska regeringarna. Grekland har fått externt ekonomiskt stöd sedan 2010 och omfattats av tre ekonomiska anpassningsprogram i rad, som för att det ska gå att komma till rätta med den övergripande ekonomiska situationen i Grekland måste omfatta åtgärder för att minska offentliga investeringar som inverkar negativt på landets förmåga att uppfylla additionalitetskravet. De kvartalsvisa granskningarna av de ekonomiska anpassningsprogrammen har fått positiva bedömningar av kommissionen. Under dessa omständigheter är det inte lämpligt att tillämpa en finansiell korrigering.

Vid efterhandskontrollen av additionalitet för 2007–2013 gjordes en jämförelse med de brister som ledde till den omfattande metodreformen för perioden 2014–2020. Kontrollen krävde avsevärda resurser från både medlemsstaternas och kommissionens sida. Det har inte varit enkelt att säkerställa överensstämmelse mellan de icke-harmoniserade uppgifter som medlemsstaterna lämnat och de uppgifter som finns tillgängliga i Cofog-klassificeringen av utgifter. Detta beror bland annat på att de icke-harmoniserade uppgifterna inte har anpassats till EU:s ekonomiska styrning. De ändringar i metoderna som vissa medlemsstater har gjort är visserligen positiva eftersom de ofta leder till en bättre bild av utgifterna som är relevanta för additionalitet, men de har också gjort det svårt att jämföra utgifterna för olika programperioder.

Med den här rapporten avslutas kontrollen av additionalitet för programperioden 2007–2013.

(1)

   Endast Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) och Europiska socialfonden (ESF) berörs av additionalitet. Sammanhållningsfonden beaktas inte.

(2)

     Enligt kommissionens arbetsdokument nr 3 från december 2006, där det står att de stödberättigade offentliga utgifterna är alla offentliga eller motsvarande utgifter för strukturåtgärder som härrör från statens eller de regionala eller lokala myndigheternas budget och som kan dra nytta av strukturfondsstöd även om endast en del av dessa utgifter medfinansieras av strukturfonderna.

(3)

   I 2006 års priser.

(4)

   Enligt artikel 15 ”kan kommissionen, i samråd med medlemsstaten, besluta att ändra den erforderliga nivån för utgifter för strukturåtgärder om den ekonomiska situationen i den berörda medlemsstaten avsevärt skiljer sig från den situation som rådde då den nivå för offentliga eller motsvarande utgifter för strukturåtgärder [...] fastställdes [som bestämts vid förhandskontrollen]”.

(5)

   I artikel 15 fastställs även följande: ”Kommissionen skall, efter det att var och en av de tre etapperna i kontrollen har avslutats, offentliggöra medlemsstaternas resultat när det gäller kontrollen av additionaliteten, inbegripet metoder och informationskällor”.

(6)

     Offentliga investeringar är den offentliga sektorns fasta bruttoinvesteringar (P.51g i det europeiska nationalräkenskapssystemet 2010).

(7)

   Källa: Eurostat, utdrag från den 31 januari 2017.

(8)

   Kommissionens ekonomiska höstprognos 2007.

(9)

   I linje med skatteintäkterna som också fungerar som automatisk stabilisator.

(10)

   Den nuvarande versionen av ändamålsindelningen av den offentliga sektorns utgifter, med förkortningen Cofog, utarbetades 1999 av Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling  och offentliggjordes av FN:s  statistiktjänst som en standard för klassificering av syftena med statlig verksamhet.

(11)

   Uppgifter lämnats in av medlemsstaterna med avseende på additionalitet, och som i vissa fall ändrats efter överenskommelse med kommissionen.

(12)

   Meddelande från kommissionen. Resultat av halvtidskontrollen av additionalitet för 2007–2013. COM(2013) 104 final.

(13)

   Artikel 99 i förordning (EU) nr 1083/2006.