Enligt artikel 317 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget) har kommissionen huvudansvaret för att se till att budgeten används korrekt.

Men även om kommissionen har det övergripande ansvaret för genomförandet av EU-budgeten är det faktiskt medlemsstaterna som gör omkring 80 % av utbetalningarna inom ramen för delad förvaltning. Detta gäller framför allt inom den gemensamma jordbrukspolitiken och i fråga om struktur- och investeringsfonderna. För att säkerställa en sund finansiell förvaltning åläggs medlemsstaterna genom den rättsliga ramen att utse genomförandemyndigheter (utbetalande organ på jordbruksområdet och förvaltningsmyndigheter på sammanhållningsområdet), samt externa revisionsorgan (attesterande organ på jordbruksområdet och revisionsmyndigheter på sammanhållningsområdet), vilka årligen genomför omkring 19 000 granskningar ute på fältet. Återstående 20 % av EU:s budget genomförs med direkt eller indirekt förvaltning, via tredje part, främst europeiska eller internationella finansinstitut såsom Europeiska investeringsbanken eller FN:s flyktingkommissariat.

Efter att noga ha undersökt tillförlitligheten hos det arbete som de externa revisorerna utför tillämpar kommissionen modellen för ”samordnad granskning”, som innebär att varje kontrollnivå bygger på den föregående. Detta tillvägagångssätt, som syftar till att undvika dubbelarbete och sänka de totala administrativa kostnaderna för kontroll- och granskningsåtgärder samt minska den administrativa bördan för de slutliga mottagarna, resulterar i att kommissionens olika avdelningar utför cirka 250 revisioner på jordbruks- och sammanhållningsområdena om året 4 .

Vid direkt och indirekt förvaltning bygger kommissionens övervakning på det arbete som dess egna enheter för efterhandskontroll och revision utför och/eller på de slutsatser som dras av anlitade externa revisorer (till exempel på områdena "internationellt samarbete och utveckling" och "grannskapspolitik och anslutningsförhandlingar").

Europeiska kommissionen utarbetar årligen en rapport om genomförandet av budgeten, den årliga förvaltnings- och resultatrapporten 5 , samt detaljerade årliga verksamhetsrapporter för kommissionens avdelningar. Tillsammans ger de en heltäckande bild av årets genomförande av budgeten och vilka resultat de offentliga utgifterna har bidragit till ute på fältet, på basis av den information som kommissionen har tillgång till. Dessa rapporter innehåller också respektive generaldirektörs bedömning av hur förvaltnings- och kontrollsystemen fungerar, reservationer för eventuella svagheter och detaljerade analyser av huruvida den ekonomiska förvaltningen har varit sund.

I förvaltnings- och redovisningssyfte tar kommissionens avdelningar fram bästa bedömningar av felnivåerna inom sina ansvarsområden, med hänsyn tagen till all relevant information, däribland resultaten av kontroller och granskningar av statistiskt representativa urval, och enligt yrkesmässigt omdöme. Dessa bedömningar ligger till grund för kommissionens uppskattningar av felnivån vid genomförandet av EU:s budget vid två punkter i processen: uppskattade riskbelopp vid tidpunkten för utbetalning/rapportering och uppskattade riskbelopp vid avslutandet, det vill säga när alla åtgärder för att korrigera felaktigt utbetalda belopp har vidtagits. Dessutom utfärdar kommissionen årligen ett meddelande om skyddet av EU:s budget 6 , som innehåller mer information om förebyggande och korrigerande åtgärder. Dessa båda rapporter ingår nu i det integrerade finansiella redovisningspaketet 7 , som ger en komplett bild av genomförandet av EU:s budget under det föregående året.

Enligt artikel 287 i EUF-fördraget ska revisionsrätten årligen avge en förklaring till Europaparlamentet och rådet om räkenskapernas tillförlitlighet och de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet. Revisionsrätten uppskattar felnivån på basis av statistiska urval och tillämpning av den mest sannolika felprocenten, den undre felgränsen och den övre felgränsen för rubrikerna i den fleråriga budgetramen liksom för de totala utgifterna. Dessa uppskattade fel återspeglar bristande efterlevnad av lagbestämmelser och därmed laglighet och korrekthet i förhållande till administrativa regler, vilket inte ska jämställas med bedrägeri eller med utgifter som inte motsvarar faktiskt levererade varor eller tjänster eller uppnådda resultat 8 .

Tack vare detta stabila system med kontroller på olika nivåer har den finansiella förvaltningen förbättrats betydligt under det senaste decenniet. Den fortlöpande granskning som Europaparlamentet, rådet och revisionsrätten gör har resulterat i att kontrollen över EU-medlen har blivit mer professionell i hela kedjan, från kommissionen till medlemsstaternas myndigheter, tredjeländer och internationella organisationer.

Dessutom har kommissionens och revisionsrättens feluppskattningar under de senaste åren resulterat i allt mer samstämmiga slutsatser om felnivåerna. Kommissionens uppskattningar för rubrikerna i den fleråriga budgetramen och de viktigaste utgiftsområdena ligger oftast inom intervallet mellan revisionsrättens undre och övre felgränser.

Såväl kommissionens som revisionsrättens resultat visar att felnivåerna minskar (se diagram 2), i linje med förbättringarna av den finansiella förvaltningen. De årliga uppskattningarna har utvecklats från tvåsiffriga tal för vissa politikområden (i synnerhet Sammanhållning) fram till 2009 till betydligt lägre nivåer för närvarande – under 5 % för de flesta politikområdena och 2 % eller till och med lägre för några områden. De uppskattade felnivåerna varierar också betydligt mellan politikområden och stödordningar 9 .

Trots de framsteg som har gjorts har inte revisionsrätten utfärdat någon positiv revisionsförklaring förrän nu, eftersom den årliga uppskattade felfrekvensen ännu inte har sjunkit under väsentlighetsgränsen på 2 %.

Dessa förbättringar, som illustreras av den minskade felfrekvensen, har krävt mycket omfattande investeringar i kontroller i den offentliga sektorn. Detta har resulterat i höga kontrollkostnader 10 på en del områden, vilket gör att man kan ifrågasätta lämpligheten i att ytterligare utöka granskningar och kontroller. De tillämpliga reglerna är dessutom ofta komplicerade, för att främja uppnåendet av ambitiösa politiska mål. Syftet är också att de ska vara tillämpliga på alla möjliga scenarier och skapa så stor säkerhet som möjligt om utgifternas laglighet och korrekthet, så att efterhandskorrigeringar kan undvikas.

Vidare visar kommissionens och revisionsrättens analyser att politikområden där reglerna för stödberättigande är mindre komplicerade har lägre felnivåer.

Detta förklarar det ökande antalet framställningar från offentliga myndigheter och slutliga stödmottagare om att göra de rättsliga och administrativa ramarna mer proportionella och kostnadseffektiva. Det behövs bättre kontroller, inte fler. Förenkling är dessutom det effektivaste sättet att sänka kostnaderna och minska kontrollbördan och risken för fel.

För att åstadkomma ytterligare förbättringar på detta område lanserade kommissionen 2015 initiativet med en resultatinriktad EU-budget. Huvudmålet är att se till att en väl fungerande EU-budget följer reglerna och bidrar till de önskade resultaten. Parallellt med att resultatöverväganden allt mer integreras med beslutsprocessen under hela budgetcykeln syftar detta initiativ till att förbättra den finansiella förvaltningen med hjälp av ett stabilare ramverk för rapporteringen, en bättre metod för att uppskatta felfrekvenserna i en flerårig ram, enklare regler och effektivare och mer proportionerliga kontroller, för att maximera den andel av de offentliga medlen som faktiskt bidrar till positiva resultat ute på fältet.

Som vägledning för åtgärder på detta område genomförs grundliga analyser av felens faktiska grundorsaker. Kommissionen och revisionsrätten drar i stort sett samma slutsatser om de ihållande höga felnivåernas art och grundorsaker: svagheter i förvaltnings- och kontrollsystemen, i synnerhet i medlemsstaterna, tredjeländer och hos internationella organisationer/organ. Denna situation förvärras av den ibland komplexa rättslig ram, inom vilken EU:s politik genomförs, vilket illustreras av att felfrekvensen är betydligt lägre i system som bygger på förenklade kostnadsalternativ 11 eller stödsystem 12 än i system som bygger på full kostnadsersättning i efterhand.

Noteras bör att felen inte nödvändigtvis betyder att de felaktigt angivna beloppen har använts på fel sätt eller att politiska mål inte har nåtts.

De vanligaste feltyper som denna kombination av faktorer har gett upphov till under årens lopp är:

a)Utgifter som inte är stödberättigande.

b)Mottagare/projekt/genomförandeperioder som inte är stödberättigande.

c)Överträdelser av reglerna för offentlig upphandling och statligt stöd.

d)Otillräcklig tillförlitlig dokumentation som underlag för utgiftsredovisningar, och

e)felaktigt deklarerade stödberättigande arealer på jordbruksområdet.

Kommissionen använder sig fortlöpande av både förebyggande åtgärder (exempelvis att tillfälligt avbryta eller ställa in betalningar) och korrigerande åtgärder (finansiella korrigeringar och återkrav) för att rätta till grundorsakerna och konsekvenserna av ihållande höga felnivåer. Tillgängliga uppgifter om godkända och utnyttjade belopp samt uppskattade framtida korrigeringar visar att den fleråriga strategin säkerställer en adekvat riskhantering när det gäller transaktionernas laglighet och korrekthet och leder till riskbelopp vid avslutandet på omkring 0,8–1,3 % av de totala relevanta utgifterna 13 .

Generaldirektoraten vidtar riktade åtgärder för att förstärka förvaltnings- och kontrollsystemen på nationell, europeisk och internationell nivå 14 . Lärdomarna från de tidigare programperioderna har lett till förbättrad utformning av senare programgenerationer 15 , och halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen för 2014–2020 inbegriper ett omfattande paket med lagstiftningsförslag som syftar till att förenkla 16 de regler som är tillämpliga på genomförandet av EU:s budget.

Dessutom samordnar kommissionen ett nätverk med medlemsstaternas experter på intern kontroll för att främja fastställande och utbyte av god praxis när det gäller att förbättra de allmänna styrsystemen i den offentliga sektorn. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och kommissionens avdelningar med ansvar för den delade förvaltningen samarbetar med medlemsstaterna för att förhindra och upptäcka bedrägerier genom att anordna arbetsseminarier, seminarier och kurser samt utarbeta praktiska vägledningar. De sektoriella förordningarna ålägger medlemsstaterna att införa effektiva och proportionella bestämmelser om bedrägeribekämpning, och kommissionen uppmanar dem framgångsrikt att införliva dessa åtgärder med heltäckande nationella strategier för bedrägeribekämpning.

Föreliggande meddelande inleds med en allmän beskrivning av det sammanhang som genomförandet av EU:s budget (och kommissionens övervakning) ska sättas in i för att säkerställa att utgifterna är lagliga och korrekta. Därefter granskas förekomsten av ihållande höga felnivåer för de olika rubrikerna i den fleråriga budgetramen, deras grundorsaker och de korrigerande åtgärder som kommissionens avdelningar har vidtagit.

II.Allmän översikt

1.Bakgrund

1.1.EU:s budget och hur den genomförs

EU:s budget är ett viktigt instrument för att uppfylla politiska mål. 2015 var de totala utgifterna 145,2 miljarder euro, eller cirka 285 euro per medborgare. Detta motsvarar 2,1 % av de totala offentliga utgifterna i EU:s medlemsstater.

Europaparlamentet och rådet antar en budget för EU varje år, mot bakgrund av de fleråriga budgetramarna, i enlighet med artikel 322 i EUF-fördraget. Det är kommissionen som har huvudansvaret för att se till att budgeten används korrekt. Nästan 80 % av budgeten genomförs genom så kallad ”delad förvaltning”, vilket innebär att medlemsstaterna fördelar medel till mottagare och hanterar utbetalningarna i enlighet med europeisk och nationell lag (till exempel på området ”Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning” och när det gäller utgifterna för ”Naturresurser”). Återstående 20 % genomförs genom direkt förvaltning (av kommissionens avdelningar) eller indirekt förvaltning (av tredjeländer eller internationella organisationer).

Program kan också kategoriseras utifrån hur utgifterna fastställs:

Stödprogram, där betalningen bygger på att vissa villkor är uppfyllda. I sådana program ingår student- och forskningsstipendier (under ”Konkurrenskraft”), direktstöd till jordbrukare (under ”Naturresurser”), direkt budgetstöd (under ”Europa i världen”) samt löner och pensioner (under ”Administration”).

Ersättningssystem, där EU ersätter stödberättigande kostnader för stödberättigande verksamhet. I sådana system ingår forskningsprojekt (under ”Konkurrenskraft”), investeringssystem i regional utveckling och landsbygdsutveckling (under ”Sammanhållning” och ”Naturresurser”), utbildningssystem (under ”Sammanhållning”) och utvecklingsprojekt (under ”Europa i världen”). Det bör dock noteras att användningen av ”förenklade kostnadsalternativ” inom ramen för sammanhållningspolitiken, där finansieringen baseras på uppnådda resultat (till exempel antalet personer som deltar i en yrkesutbildning genom ESF), liknar konceptet ”stöd”, eftersom grunden inte är de faktiska kostnaderna.

1.2.Kommissionens övervakning av genomförandet av EU:s budget

Vid delad förvaltning övervakar kommissionen noga de nationella programmyndigheternas arbete via sina egna revisorer och genom att ingående granska de uppgifter som medlemsstaterna lämnar. Dessa uppgifter är av två slag:

Till den första kategorin hör uppgifter från nationella myndigheter (såsom utbetalande organ på jordbruksområdet eller förvaltningsmyndigheter på sammanhållningsområdet), vilka ansöker om och erhåller EU-medel från kommissionen och sedan betalar ut dessa till de slutliga mottagarna (delvis via förmedlande organ).

Den andra typen är uppgifter från nationella externa revisorer, vilka är oberoende av genomförandet av programmen (såsom attesterande organ på jordbruksområdet och revisionsmyndigheter på sammanhållningsområdet) och granskar tillförlitligheten hos förvaltnings- och kontrollsystemen samt de underliggande transaktionerna.

Om kommissionen efter en noggrann undersökning finner att den kan förlita sig på dessa nationella externa revisorers granskningsarbete tillämpar den modellen för ”samordnad granskning”. Med detta avses ett system för intern kontroll och granskning som bygger på tankegången att varje kontroll- och granskningsnivå bygger på den föregående. Syftet med samordnad granskning är att undvika dubbelarbete med kontroll och granskning samt att minska de totala kostnaderna för detta arbete för både medlemsstaterna och kommissionen. Ett annat mål är att minska den administrativa bördan för revisionsobjekten. Eftersom kommissionen är den institution som har det yttersta ansvaret för genomförandet av EU:s budget befinner den sig överst i den samordnade granskningspyramiden.

Vid direkt och indirekt förvaltning bygger kommissionens övervakning på det arbete som dess egna enheter för efterhandskontroll och revision utför och/eller på de slutsatser som dras av anlitade externa revisorer, vilka i allmänhet är de som utför efterkontrollerna.

1.3.Uppmaningarna från Europaparlamentet och rådet i samband med beviljandet av ansvarsfrihet för 2014

Omfattning på de oriktiga utgifterna i EU:s budget har haft nyhetsvärde i många år. De områden som har ihållande höga felfrekvenser och de möjliga orsakerna till dessa står särskilt i fokus.

I artikel 32.5 i budgetförordningen fastställs följande: ”Om det under genomförandet visar sig att felnivån är ständigt hög ska kommissionen identifiera svagheterna i kontrollsystemen och analysera kostnader och fördelar med eventuella korrigerande åtgärder samt vidta eller föreslå lämpliga åtgärder, såsom förenkling av tillämpliga bestämmelser, förbättring av kontrollsystemen och omstrukturering av programmet eller genomförandesystemen”. Mot bakgrund av denna bestämmelse uppmanade Europaparlamentet 17 och rådet 18 i samband med ansvarsfrihetsförfarandet för 2014 kommissionen att lägga fram en rapport om de områden där man fastställt en ”ihållande hög felnivå samt om de grundläggande orsakerna”. Föreliggande rapport är ett svar på denna begäran.

2.Metodik för att analysera ihållande höga felnivåer

2.1.Grundläggande definitioner och kriterier

Ett fel inträffar om en transaktion inte genomförs i enlighet med tillämpliga rättsliga och avtalsmässiga bestämmelser, så att deklarerade (och ersatta) utgifter inte blir korrekta 19 .

I detta sammanhang är det viktigt att hålla följande i minnet:

Att det finns ett fel betyder inte att medel har försvunnit, gått förlorade eller slösats bort.

Även om det föreligger fel har medlen i allmänhet använts för sitt avsedda syfte och för godkända projekt. Att det har funnits svagheter i genomförandet av projekten eller att icke stödberättigande kostnader har upptäckts har inte nödvändigtvis påverkat projektens kvalitet eller resultat.

Fel är inte nödvändigtvis hänförliga till bedrägerier. Fel begås om vissa finansieringsvillkor inte följs, medan bedrägeri handlar om uppsåtligt vilseledande. Det är viktigt att vara medveten om att bara en marginell andel av felen är hänförliga till uppdagade bedrägerier 20 . Icke desto mindre har alla kommissionens avdelningar nu, i linje med den nolltolerans som kommissionen tillämpar när det gäller bedrägeri och korruption, utformat en strategi mot bedrägerier. För närvarande håller de på att finslipa sina verktyg för att förebygga och upptäcka bedrägerier.

Därför har kommissionen lagt följande kriterier till grund för denna rapport:

Med felnivå avses oriktiga utgifter som har upptäckts av kommissionen, de nationella myndigheterna och/eller revisionsrätten.

Med ihållande höga felnivåer avses felnivåer där de finansiella konsekvenserna eller riskerna överstiger väsentlighetsgränsen (2 %) under ett antal år. Denna rapport avser tre år (2013–2015).

Uppgifterna har grupperats utifrån politikområden och kommissionens avdelningar i enlighet med rubrikerna i den fleråriga budgetramen för 2014–2020.

Nedanstående analys omfattar främst betalningssituationen avseende den föregående programperioden (2007–2013). Detta beror på att de program och projekt som avser den nya programperioden 2014–2020 ännu inte har genomförts i en sådan utsträckning att kommissionen har tillräckliga uppgifter för att kunna göra en meningsfull bedömning av ihållande höga felnivåer. I rapporten granskas emellertid om lärdomarna från programperioden 2007–2013 beaktades när de nya rättsliga grunderna för 2014–2020 utarbetades. Kommissionen kommer noga att övervaka om det nya systemet och/eller de nya reglerna för stödberättigande effektivt kan motverka de problem som tidigare har upptäckts genom att

förebygga fel och/eller

upptäcka och korrigera dem.

2.2.Kommissionens och revisionsrättens tillvägagångssätt för att uppskatta felnivåerna

a)Kommissionens metod för att uppskatta felnivåer

Såsom förklaras i 2015 års årliga förvaltnings- och resultatrapport mäter kommissionen felnivån för att bedöma om finansiella transaktioner har genomförts i enlighet med den lagstiftning och de avtalsvillkor som gäller. Syftet är att uppnå säkerhet om de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet samt att göra det möjligt för kommissionen att fullgöra sina skyldigheter i fråga om genomförandet av budgeten och övervakningen genom att vidta förebyggande och korrigerande åtgärder om allvarliga oriktigheter upptäcks. Felnivån definieras som utanordnarens bästa bedömning, med hänsyn till all tillgänglig, relevant information och enligt yrkesmässigt omdöme, av de utgifter eller inkomster som strider emot den lagstiftning och de avtalsvillkor som gällde då de finansiella transaktionerna bemyndigades.

Kommissionen använder tre indikatorer för att mäta felnivån:

Riskbelopp – felnivån uttryckt i absoluta termer, som ett värde.

Felprocentsats – felnivån uttryckt som andel av utgifterna.

Kvarstående felprocent – felnivån efter det att korrigerande åtgärder har vidtagits, uttryckt i procent.

Felnivån mäts eller uppskattas vid olika tidpunkter, beroende på politikområdet i fråga:

Vid tidpunkten för betalning/rapportering om vissa korrigerande åtgärder har vidtagits medan andra kommer att vidtas under följande år.

Vid tidpunkten för avslutandet (för året eller hela programmet) om alla korrigerande åtgärder har vidtagits. För fleråriga program avser detta hela genomförandeperiodens slut. För årliga utgifter eller program görs beräkningen vid slutet av en flerårsperiod som omfattar genomförandet av korrigerande åtgärder och är beroende på politikområde eller program.

Begreppet korrigerande åtgärder avser de olika kontroller som görs efter det att en betalning har godkänts, i syfte att upptäcka och korrigera fel med hjälp av finansiella korrigeringar och återkrav 21 .

Inom denna övergripande ram använder kommissionens avdelningar de tillvägagångssätt som bäst lämpar sig för att, för förvaltningsändamål, göra en realistisk uppskattning av felnivån för de politikområden de ansvarar för. Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdens utveckling och sammanhållningsdirektoraten använder sig i detta sammanhang av validerade felprocentsatser, eftersom beräkningen av procentsatsen till stor del bygger på de validerade och/eller korrigerade uppgifter som har lämnats av myndigheter i medlemsstaterna som antingen har genomfört förvaltningskontroller eller efterhandskontroller och granskningar av statistiskt representativa urval. Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdens utveckling och sammanhållningsdirektoraten fastställer i vilken utsträckning de kan förlita sig på de nationella uppgifterna och baserar sig också på resultaten av det arbete som deras egna enheter för efterhandskontroll och granskning utför. Generaldirektoraten i grupperna Forskning och Yttre förbindelser inriktar sin felanalys på en kombination av konstaterade och återstående felandelar, på grundval av deras egna och/eller deras anlitade revisorers efterhandskontroller (mer information finns i avsnitt III ”Situationen för olika rubriker i den fleråriga budgetramen”).

b)Revisionsrättens metod för att uppskatta felnivåer

Revisionsrätten är EU:s externa revisor. Enligt artikel 287 i EUF-fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska revisionsrätten avge en ”extern” förklaring till Europaparlamentet och rådet om räkenskapernas tillförlitlighet och de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet.

Revisionsrätten uppskattar felnivån på basis av statistiska urval och den mest sannolika felprocenten för rubrikerna i den fleråriga budgetramen liksom för de totala utgifterna. Endast kvantifierbara fel ingår i beräkningen. Den mest sannolika felprocenten är en statistisk uppskattning av den sannolika procentsatsen för fel i populationen. Exempel på fel är kvantifierbara överträdelser av tillämpliga förordningar, regler och kontrakts- och bidragsvillkor. Revisionsrätten uppskattar även den undre felgränsen (UFG) och den övre felgränsen (ÖFG) (se diagram 1) 22 .

Diagram 1 – Revisionsrättens uppskattning av felnivån

Procentandelen skuggad area under kurvan visar sannolikheten för att felnivån i populationen ligger mellan den undre felgränsen och den övre felgränsen.

c)Jämförelse mellan resultaten av kommissionens och revisionsrättens tillvägagångssätt

Kommissionens avdelningar har försett medlemsstaterna med informationsskrivelser och anordnat seminarier och kurser om statistiska urvalsmetoder, vilket medförde att kommissionen kunde förlita sig på 95 % av uppgifterna från berörda parter (såsom medlemsstaternas revisionsmyndigheter och attesterande organ, som genomförde omkring 19 000 revisioner 2015). Detta är en enorm förbättring jämfört med början av programperioden 2007–2013. Det finns emellertid fortfarande utrymme för förbättringar. Detta innebär att kommissionen måste använda yrkesmässigt omdöme för att korrigera en del av de lämnade uppgifterna (mer information finns i avsnitt III ”Situationen för olika rubriker i den fleråriga budgetramen”).

Med hänsyn tagen till den relativa precisionen hos de olika tillvägagångssätten och de uppnådda resultaten anser kommissionen att de rapporterade felnivåerna i de årliga verksamhetsrapporterna från kommissionens generaldirektorat liksom uppskattningarna i den årliga förvaltnings- och resultatrapporten (som tidigare kallades sammanfattande rapport) i stort sett ligger i linje med revisionsrättens uppskattade felnivåer för 2014 och 2015 (se diagram 2).

Diagram 2 – Kommissionens intervall för uppskattade felnivåer i betalningarna och revisionsrättens övergripande felintervall (2013–2015)*

*Strecken som förbinder de olika felnivåerna ska inte tolkas som en kontinuerlig utveckling, utan har till funktion att underlätta jämförelsen mellan felintervallen.

Kommissionens uppskattningar av felnivåerna för 2013 och 2014 var kassabaserade (gjorda betalningar inklusive förskott). För att tillämpa ett försiktigare tillvägagångssätt ändrades metoden för att uppskatta felnivåerna 2015 så att uppskattningarna i stället baserade sig på periodiserad redovisning (det vill säga gjorda betalningar exklusive utbetalda förskott men inklusive avräknade förskott). Se även den årliga förvaltnings- och resultatrapporten för 2015 (sidan 49).

Källa: Revisionsrättens årsrapporter för budgetåren 2013–2015. Kommissionens sammanfattande rapporter för budgetåren 2013 och 2014 och kommissionens årliga förvaltnings- och resultatrapport för 2015.

Eftersom kommissionens och revisionsrättens resultat är likartade bygger den följande analysen av ihållande höga felnivåer på alla de indikatorvärden som erhölls med de ovan beskrivna tillvägagångssätten. Dessa indikatorvärden benämns sammantagna som ”uppskattade felnivåer”.

3.Situationen för EU:s budget som helhet

3.1.Kommissionens fortlöpande ansträngningar för att minska den totala felnivån:

Även om kommissionens och revisionsrättens resultat inte är direkt jämförbara på grund av att olika metoder används bör det framhållas att

båda metoderna gör det möjligt att uppskatta ett felintervall 23 ,

revisionsrättens intervall är större (mellan 3,3 % och 5,4 % för 2014 och mellan 2,7 % och 4,8 % för 2015) än kommissionens (mellan 2,6 % och 3,6 % för 2014 och mellan 2,3 % och 3,1 % för 2015), och

de båda intervallen för 2014 och 2015 överlappar varandra (det rödmarkerade området i diagram 2 – mellan 3,3 % och 3,6 % för 2014 och mellan 2,7 % och 3,1 % för 2015).

De metoder som kommissionen och revisionsrätten tillämpar visar visserligen tydligt att den totala uppskattade felnivån minskar (kommissionens miniminivå är 2,8 % för 2013, 2,6 % för 2014 och 2,3 % för 2015, revisionsrättens undre felgräns är 3,5 % för 2013, 3,3 % för 2014 och 2,7 % för 2015), men de visar också att felnivån fortfarande överstiger väsentlighetsgränsen 2 %. Därför avgav revisionsrätten en negativ revisionsförklaring. Detta verkar antyda motsatsen, men faktum är att kommissionens grad av efterlevnad av lagkraven har förbättrats betydligt. Felnivåerna har utvecklats från tvåsiffriga tal för vissa politikområden (i synnerhet Sammanhållning) under programperioderna 2000–2006 och tidigare till betydligt lägre nivåer för närvarande (under 5 % för de flesta politikområdena och 2 % eller till och med lägre för några områden). Den fortlöpande granskning som Europaparlamentet, rådet och revisionsrätten gör har resulterat i att kontrollen över EU-medlen har blivit mer ”professionell” i hela kedjan, från kommissionen till medlemsstaternas myndigheter, tredjeländer och internationella organisationer.

De ytterligare förbättringarna av det arbete som kommissionens enheter för efterhandskontroll och granskning utför, förstärkningen av befintliga och/eller införandet av nya system samt nya förenklingsåtgärder har varit viktiga inslag i denna ständiga strävan.

Kommissionen stöder också ett nätverk med medlemsstaternas experter på intern kontroll. Via detta nätverk (PIC-nätverket) kan god prxais vad gäller förbättringar av styrsystemen inom den offentliga sektorn ringas in och utbytas. Nätverket omfattar alla medlemsstaternas system för intern kontroll, och nästa PIC-konferens i juni 2017 kommer delvis att handla om former för förvaltningen av EU-medel. För att åstadkomma ytterligare förbättringar lanserade kommissionens vice ordförande Kristalina Georgieva 2015 initiativet med en resultatinriktad EU-budget i syfte att maximera budgetens förmåga att främja tillväxt, sysselsättning och stabilitet i Europa, men även att minska felnivåerna med hjälp av nya förenklingsåtgärder och bättre kontroller. Huvudmålet är att se till att en väl fungerande EU-budget följer reglerna och bidrar till de önskade resultaten. Kostnaderna för revisioner och kontroller bör minskas samtidigt som felen i utgifterna minskar och EU:s budget ges ett bättre skydd.

När det gäller bedrägeribekämpningen, som samordnas av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) har den fleråriga budgetramen för 2014–2020 förstärkts i fråga om bedömningen av bedrägeririsker samt förebyggande och upptäckt av bedrägerier. Vid delad förvaltning åläggs medlemsstaterna i de sektoriella förordningarna att införa effektiva och proportionella bestämmelser om bedrägeribekämpning med beaktande av konstaterade risker, att vidta nödvändiga åtgärder för att förebygga, upptäcka och beivra bedrägerier och oegentligheter på ett effektivt sätt och att återföra oriktigt utbetalda belopp till EU:s budget.

Vid sidan av de omedelbara lagkraven uppmanar kommissionen emellertid medlemsstaterna att införliva dessa åtgärder för att bekämpa bedrägerier med nationella strategier för bedrägeribekämpning, för att förbättra övervakningen av bekämpningen av bedrägerier som skadar EU:s och medlemsstaternas ekonomiska intressen samt för att se till att förfarandena blir enhetliga och ändamålsenliga, i synnerhet när organisationerna är decentraliserade.

Parallellt med detta samarbetar Olaf och generaldirektoraten REGIO, EMPL, MARE, AGRI och HOME med medlemsstaterna när det gäller att förebygga och upptäcka bedrägerier genom att anordna arbetsseminarier, seminarier och kurser samt genom att utarbeta praktiska vägledningar.

För att staka ut riktningen har kommissionen antagit ett paket om halvtidsöversyn/översyn av den fleråriga budgetramen för 2014–2020. Det bygger vidare på den modernisering och de förbättringar som har gjorts i den nuvarande fleråriga budgetramen. I det här sammanhanget är nyckeln fortsatta förenklingar.

Kommissionen föreslår en ambitiös översyn av de allmänna finansiella reglerna i en enda rättsakt (Omnibus) 24 . Denna rättsakt innehåller också motsvarande förändringar av de sektoriella finansiella regler som fastställs i 15 rättsakter som rör fleråriga program som finansieras genom till exempel de europeiska struktur- och investeringsfonderna eller den gemensamma jordbrukspolitiken. Snarare än att återuppta den politiska debatten är de föreslagna förändringarna tekniska till sin natur för att möjliggöra snabb enighet så att förenklingen och den ökade flexibiliteten kan utnyttjas under andra halvan av innevarande fleråriga budgetram.

Följande förbättringar föreslås i Omnibus-översynen av budgetförordningen och sektorregleringen:

Förenkling för mottagare av EU-medel.

Övergång från flera kontrollstationer till ömsesidigt stödjande revision, bedömning eller godkännande, och harmonisering av rapporteringskrav.

Endast tillåta att ett regelverk tillämpas på hybridåtgärder samt ökad interoperabilitet mellan olika instrument och förvaltningssätt.

Effektivare användning av finansieringsinstrument kombinationer av åtgärder eller instrument.

Mer flexibel budgetförvaltning.

Resultatinriktning och rationalisering av rapporteringen, och

enklare och smalare EU-förvaltning.

Bland åtgärderna för att minska felrisken finns möjligheten till resultatbaserade och villkorsbaserade betalningar, slopande av icke-vinstprincipen, förenklingen av regeln om att stöd inte får kumuleras samt den utökade användningen av förenklade kostnadsalternativ ( enhetsbelopp, enhetskostnader och schablonbelopp).

Kommissionens meddelande om den fleråriga budgetramen innehöll också några fingervisningar inför nästa fleråriga budgetram, om till exempel löptiden och en samordnad reform av både utgifts- och inkomstsidorna.

3.2.Feltyper som kommissionen och revisionsrätten har identifierat

Kommissionen och revisionsrätten är överens om de vanligaste feltyperna, som är:

a)Utgifter som inte är stödberättigande.

b)Mottagare/projekt/genomförandeperioder som inte är stödberättigande.

c)Överträdelser av reglerna för offentlig upphandling och statligt stöd.

d)Otillräcklig tillförlitlig dokumentation som underlag för utgiftsredovisningar, och

e)felaktigt deklarerade stödberättigande arealer på jordbruksområdet.

Diagram 3 – De olika feltypernas uppskattade andel av de uppskattade felnivåerna (genomsnitt 2013–2015) 25

3.3.Konsekvenserna av att en betydande del av EU:s utgifter har flerårig karaktär

Enligt budgetförordningen (artikel 2 r) ska riskhanteringen beakta programmens fleråriga karaktär:

”kontroll: varje åtgärd som vidtas för att ge rimliga garantier avseende åtgärdernas ändamålsenlighet, effektivitet och sparsamma användning av medel, rapporteringens tillförlitlighet, skyddet av tillgångar och information, förebyggandet och upptäckten och korrigeringen av bedrägerier och oriktigheter samt uppföljning av dessa och adekvat riskhantering med avseende på lagligheten och korrektheten i de underliggande transaktionerna, med beaktande av programmens fleråriga karaktär samt de berörda utbetalningarnas typ. Kontroller får inbegripa olika verifieringar, samt genomförandet av politik och förfaranden för att uppnå de mål som avses i första meningen.”

Att försöka förhindra fel redan från början genom att genomföra heltäckande, detaljerade förhandskontroller av alla de (miljontals) utbetalningar som kommissionen, medlemsstaterna och tredjeländer med flera gör skulle medföra oöverstigliga kostnader i form av tid och resurser. Därför inbegriper alla system efterhandskontroller under programmens och projektens livstid eller i samband med avslutandet. När fel upptäcks skyddas dessutom EU:s budget mot utgifter som strider mot lagstiftningen med hjälp av korrigerande åtgärder (till exempel finansiella korrigeringar och återkrav) 26 .

Med tanke på att en betydande del av EU:s utgifter har flerårig karaktär är det uppenbart att den slutgiltiga felnivån inte kan fastställas förrän vid avslutandet av programmen, när alla kontroller har gjorts.

Som svar på en begäran från Europaparlamentet 27 har kommissionens avdelningar i samband med den årliga förvaltnings- och resultatrapporten för 2015 för första gången kompletterat sina bästa bedömningar av riskbeloppet för den budget som de ansvarar för med de uppskattade korrigeringar som de avser att genomföra i framtiden.

De uppskattade framtida korrigeringarna är de utgiftsbelopp som inte stämmer överens med tillämplig lagstiftning och avtalsvillkor enligt generaldirektoratets försiktiga bedömning. Dessa belopp kommer att identifieras och korrigeras med hjälp av kontroller som görs efter det att betalningen har godkänts, det vill säga så att inte bara de korrigeringar som har gjorts vid rapporteringstidpunkten inkluderas, utan även de som kommer att göras under kommande år. Generaldirektoratens uppskattningar bygger på de genomsnittliga beloppen för finansiella korrigeringar och återkrav under tidigare år. Dessa belopp justeras vid behov för att neutralisera i) element som inte längre är giltiga under den nya rättsliga ramen och ii) engångsposter.

De uppskattade, framtida korrigeringarna motsvarar 1,5–1,9 % av de sammanlagda, relevanta utgifterna. Det uppskattade riskbeloppet vid avslutande när alla korrigeringar har gjorts motsvarar 0,8–1,3 % av de sammanlagda utgifterna för 2015. De fleråriga korrigerande mekanismerna ger alltså EU:s budget ett fullgott skydd mot olagliga utgifter 28 .

3.4.Kostnaderna för kontroller och förenkling

Att fel inte upptäcks är en inneboende risk i alla förvaltningssystem. Det är allmänt känt att det skulle vara förknippat med orealistiskt höga kostnader för både mottagarna och myndigheterna att reducera felnivåerna till noll. Revisionsrätten har satt sin ”väsentlighetsgräns” till 2 % av de granskade beloppen. Denna gräns har emellertid inte fastställts på basis av berörda parters förväntningar eller en analys av kostnader för och fördelar av de kontroller som krävs för att säkerställa att lagkraven följs. Väsentlighetsgränsen 2 % har i stället härletts ur den praxis för granskningen av räkenskapernas tillförlitlighet som har uppkommit. System som ger en rättvisande bild av redovisningen är emellertid i allmänhet mindre komplicerade och kostsamma än system som måste implementeras för att ge säkerhet i fråga om lagligheten och korrektheten hos de transaktioner som ligger till grund för räkenskaperna.

Tabell 1 utvisar de totala kostnaderna för kontroller (kostnader för förhandskontroller, efterhandskontroller och utvärderingar av kommissionen/medlemsstaterna/tredjeländer/internationella organisationer) av transaktionernas laglighet och korrekthet enligt uppskattningarna i generaldirektoratens årliga verksamhetsrapporter.

Tabell 1 – Kostnader för kontroller

GD	Kontrollkostnad som andel av utgifterna 2015
AGRI	4,6 % 29
REGIO	2,3 % 30
EMPL	5 % 31
FoTU	2,3 % 32
DEVCO	5,11 % 33
GEEREF	3,6 % 34
CONNECT	1,75 % 35

Kommissionen konstaterar att den trots att de uppskattade felnivåerna har minskat fortfarande håller sig över väsentlighetsgränsen på 2 %. Att öka antalet kontroller och granskningar kan emellertid inte anses vara en framkomlig väg. Som tabell 1 visar är kostnaderna (och den administrativa bördan) redan betungande. Det finns också en allmän uppfattning bland stödmottagarna att antalet kontroller är överväldigande. Därför bör den ihållande höga felnivån sänkas med hjälp av bättre kontroller, inte fler. Genom en förstärkning av viktiga kontroller i medlemsstaternas befintliga system skulle felnivån kunna sänkas utan ökade resurser.

Dessutom är alla berörda parter medvetna om att förenkling är rätt väg att gå, eftersom förenkling minskar risken för fel och har positiv inverkan på förvaltnings- och kontrollkostnaderna, liksom på den administrativa bördan 36 . De förenklingsåtgärder som har vidtagits har fått till följd att ”förenklade kostnadsalternativ” har införts, vilket innebär att fel förebyggs redan från början, samt att förekomsten av nationell överreglering har minskat (mer information finns i avsnitt III ”Situationen för olika rubriker i den fleråriga budgetramen”).

3.5.Behovet av fortsatta förbättringar av befintliga förvaltnings- och kontrollsystem, särskilt kontrollerna på primär nivå i medlemsstaterna

Såväl enligt kommissionens som revisionsrättens analyser hade ett betydande antal fel vid delad förvaltning kunnat undvikas eller upptäckas och korrigeras genom kontroller på primär nivå av medlemsstaternas förvaltningsorgan. Såsom revisionsrättens årsrapporter för de senaste åren visar hade de nationella myndigheterna tillräcklig information om nästan hälften av de oriktigheter som rätten upptäckte (till exempel från de slutliga mottagarna, externa revisorer eller egna kontroller) för att kunna förhindra eller upptäcka och korrigera felen innan de redovisade utgifterna för kommissionen. Dessutom orsakades en del av de fel som revisionsrätten rapporterade av de nationella myndigheterna själva. Om all tillgänglig information hade utnyttjats skulle felnivåerna ha varit mycket närmare väsentlighetsgränsen på 2 %, eller till och med ha understigit den.

Liknande brister har upptäckts när det gäller direkt och indirekt förvaltning (se tabell 2).

Tabell 2 – Procentuell andel fel som borde ha förhindrats eller upptäckts och korrigerats av medlemsstater eller tredjeländer innan de redovisade utgifterna till och utbetalningarna från kommissionens avdelningar*

Rubrik	Årsrapport 2013			Årsrapport 2014			Årsrapport 2015
	Felfrekvens (1)	Andel fel som kunde ha förhindrats eller upptäckts och korrigerats (2)	Lägsta felfrekvens (1) - (2)	Felfrekvens (3)	Andel fel som kunde ha förhindrats eller upptäckts och korrigerats (4)	Lägsta felfrekvens (3) - (4)	Felfrekvens (5)	Andel fel som kunde ha förhindrats eller upptäckts och korrigerats (6)	Lägsta felfrekvens (5) - (6)
Forskning och annan inre politik/Konkurrenskraft/rubrik 1A	4 %		4 %	5,6 %	2,8 %	2,8 %	4,4 %	0,6 %	3,8 %
Konkurrenskraft, Regionalpolitik, transport och energi/rubrik 1B	6,9 %	3 %	3,9 %	6,1 %	3,3 %	2,8 %	5,2 %	2,4 %	2,8 %
Konkurrenskraft/Sysselsättning och socialpolitik/rubrik 1B	3,1 %	1,3 %	1,8 %	3,7 %	3,2 %	0,5 %
Jordbruk: marknads- och direktstöd/rubrik 2	3,6 %	1,1 %	2,5 %	2,9 %	0,6 %	2,3 %	2,2 %	0,3 %	1,9 %
Landsbygdsutveckling, miljö, fiske och hälsa/rubrik 2	6,7 %	4,7 %	2 %	6,2 %	3,3 %	2,9 %	5,3 %	1,7 %	3,6 %
Europa i världen/rubrik 4	2,6 %		2,6 %	2,7 %	0,2 %	2,5 %	2,8 %	1 %	1,8 %

*Källa: Revisionsrättens årsrapporter för budgetåren 2013–2015.

III.Situationen för olika rubriker i den fleråriga budgetramen

1.Inledning

Enligt resultaten av kommissionens egna granskningsarbete och uppgifterna i kommissionens årliga verksamhetsrapporter för perioden 2013–2015 (se de följande avsnitten) var de områden för vilka de uppskattade felnivåerna var ihållande höga följande:

Forsknings- och innovationspolitiken under rubrik 1A i den fleråriga budgetramen.

Regional- och stadspolitiken och (i mindre utsträckning) sysselsättnings- och socialpolitiken under rubrik 1B.

Hela rubrik 2, Naturresurser (men felnivån för EGFJ – Marknads- och direktstöd, som svarar för huvuddelen av utgifterna, var nära väsentlighetsgränsen).

Hela rubrik 4, Europa i världen (men i mindre utsträckning än alla de andra rubrikerna).

I och med att revisionsrättens årliga mest sannolika felprocent under hela perioden översteg väsentlighetsgränsen på 2 % för dessa rubriker och områden (se diagram 2) 37 överensstämde dess bedömning med kommissionens.

Diagram 4 – Revisionsrättens mest sannolika felprocenter för de olika politikområdena under perioden 2013–2015*

*Revisionsrätten slutade tillhandahålla särskilda uppskattningar av felnivåerna för generaldirektoratet för regional- och stadspolitik, rubrik 1B, och generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och inkludering, rubrik 1B, 2015.

Strecken som förbinder de olika felnivåerna ska inte tolkas som en kontinuerlig utveckling, utan har till funktion att underlätta jämförelsen mellan felintervallen.

Källa: Revisionsrättens årsrapporter för budgetåren 2013–2015.

Revisionsrätten anser att de olika riskmönstren hos ersättningssystem (där den utbetalning som belastar EU:s budget är baserad på stödberättigande kostnader för stödberättigande verksamhet) och stödprogram (där den utbetalning som belastar EU:s budget är baserad på uppfyllandet av vissa villkor) påverkar felnivåerna på de olika utgiftsområdena mer än förvaltningssättet (delad, direkt eller indirekt förvaltning) 38 . Eftersom kommissionens granskningar ger liknande resultat analyserar vi i de följande avsnitten möjligheterna att ersätta utbetalningar baserade på stödberättigande kostnader med utbetalningar baserade på stödrättigheter, eller att åtminstone göra förenklingar i form av till exempel ”förenklade kostnadsalternativ”, enhetsbelopp eller schablonsatser.

2.Underrubrik 1A i den fleråriga budgetramen – Konkurrenskraft – Forskning och innovation (det vill säga generaldirektoratet för forskning och innovation och generaldirektoratet för kommunikationsnät, innehåll och teknik) 39

2.1.Felnivå

I fråga om sjunde ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling är den beräknade representativa felfrekvensen på basis av det gemensamma urvalet 4,47 %. Detta bygger på 298 avslutade revisioner per den 31 december 2015 av 324 utvalda transaktioner.

Kommissionens egna granskning av det sjunde ramprogrammet, som bygger på 336 granskningsresultat från 2008 till 2015, resulterade i en total felnivå för 2015 på 4,47–5 %. Detta är i linje med revisionsrättens totala intervall för rubriken Konkurrenskraft på 2–6,7 %, med en mest sannolik felprocent på 4,4 % (se diagram 5). Det måste emellertid noteras att totalsiffrorna kan dölja skillnader mellan vissa av sjunde ramprogrammets underområden. Särskilt bidrag via Europeiska forskningsrådet och Marie Curie-åtgärder är förknippade med ett antal förenklade kriterier för stödberättigande, enhetskostnader och schablonbelopp som minskar risken för icke stödberättigande utgifter och leder till felnivåer som understiger 2 %, såsom

schablonsatser för vissa personalkostnader och indirekta kostnader,

förenklad tidrapportering och

bidrag till en enda stödmottagare med ett begränsat antal offentliga stödmottagare.

Dessa förenklade kriterier för stödberättigande är lämpliga med tanke på målen i fråga och de mottagare som dessa åtgärder riktar sig till. Om de hade tillämpats generellt skulle dock inte forskningsavdelningarna nå alla de olika mål som har satts upp för forskningspolitiken.

Den kvarstående felprocenten för sjunde ramprogrammet ligger mycket närmare väsentlighetsgränsen (2,88 % för generaldirektoratet för forskning och innovation och 2,58 % för generaldirektoratet för kommunikationsnät, innehåll och teknik). Man bör notera att den slutliga kvarstående felprocenten för det sjätte ramprogrammet, efter det att alla kontroller och återkrav hade gjorts, låg mycket nära eller till och med under väsentlighetsgränsen, vilket understryker vikten av ett flerårsperspektiv.

Det totala riskbeloppet vid tidpunkten för utbetalning för generaldirektoratets för forskning och innovation utgifter 2015 var mellan 107 och 125 miljoner euro (2,1–2,5 %). De framtida korrigeringarna uppgår försiktigt beräknade till 46 miljoner euro (0,9 %). Det uppskattade riskbeloppet vid avslutandet var mellan 61 och 79 miljoner euro (1,2–1,6 %).

Det totala riskbeloppet vid tidpunkten för utbetalning för generaldirektoratets för kommunikationsnät, innehåll och teknik utgifter 2015 var mellan 63 och 66 miljoner euro (3,7–3.9 %). De framtida korrigeringarna uppgår försiktigt beräknade till 22 miljoner euro (1,3 %). Det uppskattade riskbeloppet vid avslutandet var mellan 40 och 44 miljoner euro (2,4–2,6 %).

För hela politikområdet ”Forskning, industri, rymd, transport och energi” var det totala uppskattade riskbeloppet vid utbetalningen mellan 259 och 290 miljoner euro (2,1–2,3 %) och vid avslutandet mellan 132 och 163 miljoner euro, vilket motsvarar 1,1–1,3 % av de relevanta utgifterna 2015.

Diagram 5 – Kommissionens uppskattade felnivåer för sjunde ramprogrammet och revisionsrättens felfrekvenser för området Konkurrenskraft/inre politik 2013–2015*

*Strecken som förbinder de olika felnivåerna ska inte tolkas som en kontinuerlig utveckling, utan har till funktion att underlätta jämförelsen mellan felintervallen.

I sin årsrapport för budgetåret 2013 granskade revisionsrätten detta politikområde i kapitel 8 ”Forskning och annan inre politik”.

”Kommissionens miniminivå” är en punktskattning för året i fråga. ”Kommissionens maximinivå” är den förväntade slutliga felnivån.

Källa: Revisionsrättens årsrapporter och de årliga verksamhetsrapporterna från generaldirektoratet för forskning och innovation och generaldirektoratet för kommunikationsnät, innehåll och teknik för budgetåren 2013 till 2015.

2.2.Felens grundorsaker

a)Politiska mål och prioriteringar

Forskningspolitikens mångsidighet (med olika mål och olika typer av stödmottagare) påverkar felfrekvensen. Ramprogrammet är utformat för att locka ett stort antal deltagare (över 50 000 redan under Horisont 2020) från Europeiska unionen och resten av världen. Små och medelstora företag och nya deltagare har uppmuntrats särskilt, trots att det är känt att felfrekvensen är mycket högre för dessa kategorier (2,5 till 3 gånger högre) än för andra deltagare. De flesta projekten har också en multinationell karaktär och riktar sig till många mottagare, vilket är viktigt för att nå målen för programmet men kan medföra fler fel än för projekt med endast en mottagare.

b)Stödberättigande

Den enda betydande felorsaken för forskningsprogram är att kriterierna för stödberättigande inte har följts (icke stödberättigande utgifter). Denna typ av fel förekommer i fråga om alla slags utgifter. Orsakerna till den totala felnivån är framför allt

felaktigt beräknade personalkostnader,

Icke stödberättigande ”övriga direkta kostnader” på grund av felaktigt beräknade avskrivningar eller

otillräcklig dokumentation av inköp och resekostnader etc.

icke stödberättigande indirekta kostnader till följd av felaktiga omkostnadspålägg, och

icke stödberättigande kostnadskategorier som inte har samband med projekten.

Enligt kommissionens granskning svarar dessa feltyper för över 87 % av den konstaterade felprocenten. Revisionsrätten kommer till samma slutsats och anger att 86 % av de konstaterade felen gällde ersättning av icke stödberättigande personalkostnader och indirekta kostnader som stödmottagarna hade redovisat.

c)Orsaken till att fel inte upptäcks – svagheter i förvaltnings- och kontrollsystemen

Merparten av de oupptäckta felen härrör från de intyg över redovisningen som externa revisorer eller behöriga och oberoende offentliganställda tjänstemän lämnar. Att kvaliteten hos intygen varierar är ett känt faktum inom forskningskategorin. Trots denna brist har forskningsavdelningarna räknat ut att felfrekvensen i genomsnitt är 50 % lägre när det finns ett intyg över redovisningen. Icke desto mindre gör intygen uppenbarligen inte att alla fel kan undvikas.

2014 konstaterade revisionsrätten att 2,8 % av den totala felfrekvensen 5,6 % borde ha upptäckts av kontrollmekanismer innan utbetalning gjordes. 2015 var andelen 0,6 % av 4,4 %. I det här sammanhanget har ytterligare ansträngningar gjorts för att ge vägledning och öka medvetenheten, i synnerhet hos attesterande revisorer.

Diagram 6 – Kommissionens och revisionsrättens bedömningar av felens grundorsaker

a)Kommissionen

b)Revisionsrätten 40

2.3.Vidtagna åtgärder

a)Förenkling

Förenklade kostnadsalternativ används redan inom många delar av sjunde ramprogrammet och Horisont 2020 (se nedan):

Enhetskostnader tillämpas för personal inom Marie Skłodowska-Curie-åtgärderna, och utökades till att omfatta ägare och ledare för små och medelstora företag från och med 2011.

Schablonsatser för indirekta kostnader, som är ett alternativ i sjunde ramprogrammet, tillämpas generellt i Horisont 2020, och

ett enhetsbelopp används för små och medelstora företag under etapp 1.

Användningen av dessa alternativ kommer att utökas när den kan bidra till att minska felnivåerna och den administrativa bördan samt genomföra de politiska prioriteringarna.

När det gäller kostnadsmodellen ombads de berörda parterna i samrådet om Horisont 2020 att överväga om (resultatbaserad) finansiering med enhetsbelopp skulle vara ett lämpligt sätt att finansiera forskning generellt sett. Detta skulle utgöra ett stödsystem som bygger på att ett fast pris för det arbete som ska utföras fastställs i förväg. Med ett sådant resultatbaserat finansieringssystem skulle inga fel avseende stödberättigande uppstå.

De berörda parterna var på det hela taget inte positiva till detta, utan föredrog att bibehålla ett system med kostnadsersättningar, framför allt för att de inte trodde att det skulle vara bästa sättet att stödja forskningen i EU. Kommissionen ifrågasätter inte att ett sådant system skulle kunna ha fördelar när det gäller att sänka felfrekvensen i finansiella termer, men det skulle också kunna medföra en rad kostnader och oönskade sidoeffekter.

På grundval av revisionsrättens iakttagelser att riskerna för fel är lägre i stödsystem kommer kommissionen emellertid att fortsätta att utforska möjligheterna att införa resultatbaserade finansieringssystem. För 2018 planeras ett pilotsystem som möjliggör bättre bedömningar av kostnaderna för och fördelarna med att byta kostnadsmodell.

Såsom förklarats ovan har kommissionen redan föreslagit ett antal ändringar i de allmänna finansiella reglerna för att reducera felrisken, bl.a. utökad användning av förenklade kostnadsalternativ (se avsnitt 3.1).

b)Förstärkta förvaltnings- och kontrollsystem

Förvaltnings- och kontrollsystemen på forskningsområdet ses över fortlöpande. Upprättandet av ett gemensamt stödcentrum för alla genomförandeorganen på forskningsområdet kommer att medföra fördelar i form av gemensamma it-verktyg och affärsprocesser samt en gemensam revisionstjänst. I linje med principen om kostnadseffektivitet kommer säkerhetsmodellen dock fortfarande till stor del att bygga på efterhandsgranskningar med begränsade detaljerade förhandskontroller. Orsakerna är att förhandskontroller är kostsamma, i synnerhet med tanke på det stora antalet finansierade projekt (50 000 bara genom Horisont 2020), och endast kan ge partiell säkerhet om det inte görs besök på plats. Ett stort antal detaljerade förhandskontroller blir också en tung administrativ börda för stödmottagarna, och lagstiftningen ålägger kommissionen att minimera sådan byråkrati.

När det gäller Horisont 2020 kommer det bara att krävas ett intyg om redovisningar när projektet avslutas, inte i samband med delbetalningarna. Därmed kommer intygens positiva effekt på redovisningarna att bli märkbar senare, vilket kan ha en tillfällig inverkan på felnivåerna. Med andra ord kommer framtida analyser av felnivåerna på detta område att behöva beakta kontrollsystemets fleråriga karaktär.

c)Den rättsliga ramen för 2014–2020: Ytterligare förenklingar, men också områden med ökad risk

Befintliga förenklingar har behållits, samtidigt som fler har införts i Horisont 2020:

En enda finansieringsgrad för alla bidrag fastställs i inbjudan att lämna förslag.

Ett schablonbelopp för indirekta kostnader för alla bidrag.

Ökad användning av enhetskostnader, schablonbelopp och klumpsummor för en del kostnader i vissa program.

Förenklade tidredovisningskrav, i synnerhet för personal som arbetar heltid med projekten.

Förenklade regler för beräkning av produktiva timmar.

Förenklade regler för användning av konsulter, och

förenklade förfaranden för redovisning av kostnader för underleverantörer och tredje parter.

I finansieringsöversikten till den föreslagna lagstiftningen uppskattades dessa förenklingar kunna sänka den representativa maximala felnivån från 5 till 3,5 %. Målet var att den kvarstående felprocenten eller riskbeloppet vid avslutandet skulle ligga så nära 2 % som möjligt, men inte nödvändigtvis lägre.

De föreslagna förenklingarna godtogs i huvudsak av den lagstiftande myndigheten. Ett antal element som kan leda till större antal fel infördes emellertid:

Målet för små och medelstora företags deltagande höjdes (små och medelstora företag medför högre risk än andra stödmottagare).

Möjlighet att begära ersättning för kostnader för stora forskningsinfrastrukturer.

Kortare tid tills stödet beviljas (och därmed mindre tid för kontroller), och

den ”ytterligare ersättningen” begränsas till 8 000 euro per heltidsekvivalent per år.

Fler förenklingar av regler och processer kommer att föreslås under ramprogrammets genomförandeperiod.

3.Underrubrik 1B i den fleråriga budgetramen – Sammanhållning

2015 slutade revisionsrätten ange separata felfrekvenser för de båda generaldirektorat som ansvarar för strukturfonderna, generaldirektoratet för regional- och stadspolitik och generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och inkludering. I stället angav den en total mest sannolik felprocent för sammanhållningsområdet på 5,2 %. Detta kan jämföras med sammanhållningsdirektoratens uppskattade övre felnivå 5,1 % och validerade felprocentsats 2,9 % (se diagram 7).

De uppskattade framtida korrigeringar som generaldirektoraten rapporterade 2015 uppgår till 1 435 miljoner euro. Eftersom detta är en mycket försiktig uppskattning kan det högsta riskbeloppet vid avslutandet (1 267 miljoner euro eller 2,3 % av utgifterna på detta politikområde 2015) vara för högt satt. De framtida korrigeringarnas faktiska nivå kommer att fastställas på grundval av den faktiska risk som fastställs vid avslutandet, så att den kvarstående risken för varje program understiger väsentlighetsgränsen (2 %).

Diagram 7 – Kommissionens och revisionsrättens uppskattade felnivåer för hela rubrik 1B under perioden 2013–2015*

*Strecken som förbinder de olika felnivåerna ska inte tolkas som en kontinuerlig utveckling, utan har till funktion att underlätta jämförelsen mellan felintervallen.

Källa: Revisionsrättens årsrapporter och de årliga verksamhetsrapporterna från generaldirektoratet för regional- och stadspolitik och generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och inkludering för budgetåren 2013 till 2015.

3.1.Underrubrik 1B i den fleråriga budgetramen – Generaldirektoratet för regional- och stadspolitik (GD REGIO)

3.1.1.Felnivå

När det gäller delad förvaltning angav GD REGIO 2015 att den uppskattade genomsnittliga riskprocenten i fråga om betalningar från Eruf och sammanhållningsfonden (programperioden 20072013) var 3–5,6 % på årsbasis, vilket i stort sett överensstämmer med revisionsrättens samlade bedömning (de diagram 7 om hela sammanhållningsområdet).

GD REGIO baserar sin analys på sina egna granskningsresultat och uppgifter som de nationella revisionsmyndigheterna lämnade i sina årliga kontrollrapporter (omkring 7 300 revisioner av insatser gjordes när det gäller utgifter som redovisades 2014). GD REGIO:s egna revisorer genomförde 58 revisioner för att försäkra sig om revisionsmyndigheternas tillförlitlighet. Sedan 2009 har över 300 revisioner genomförts hos 51 revisionsmyndigheter som ansvarar för övervakningen av 98,5 % av de program som stöds av Europeiska regionala utvecklingsfonden och sammanhållningsfonden. Dessutom utför GD REGIO:s revisorer vid behov heltäckande skrivbordsgranskningar av revisionsmyndigheternas årliga kontrollrapporter och revisionsutlåtanden kompletterade med undersökningsuppdrag. Vidare erhöll GD REGIO 446 rapporter från medlemsstaternas revisionsmyndigheter om genomförda systemgranskningar, vilka generaldirektoratet noggrant analyserade (under 2013 och 2014 granskade GD REGIO över 540 rapporter om systemgranskningar).

När det gäller de ”externa” uppgifter som medlemsstaterna tillhandahöll konstaterar GD REGIO att 95 % av de felfrekvenser som revisionsmyndigheterna rapporterade bedömdes vara tillförlitliga som underlag för beräkningen av risken för betalningarna 2015 (se diagram 9). För återstående 5 % beräknade GD REGIO om den felfrekvens som revisionsmyndigheterna angav eller uppskattade risken med hjälp av en schablon, eftersom de rapporterade felfrekvenserna ansågs vara otillförlitliga eller eftersom de rapporterade felfrekvenserna inte helt kunde bekräftas på grund av att de granskningsuppgifter som hade erhållits vid tidpunkten för bedömningen var otillräckliga eller ofullständiga.

Diagram 8 - Kommissionens och revisionsrättens uppskattade felnivåer för området regional- och stadspolitik (GD REGIO) under perioden 2012–2015*

*Revisionsrätten slutade tillhandahålla särskilda uppskattningar av felnivåerna för generaldirektoratet för regional- och stadspolitik 2015. Därför har 2012 undantagsvis medtagits för att ge en bättre överblick.

Strecken som förbinder de olika felnivåerna ska inte tolkas som en kontinuerlig utveckling, utan har till funktion att underlätta jämförelsen mellan felintervallen.

Källa: Revisionsrättens årsrapporter för budgetåren 2012–2014 och de årliga verksamhetsrapporterna generaldirektorat för regional- och stadspolitik (GD REGIO) för budgetåren 2012–2015.

Diagram 9 – Tillförlitligheten hos de felfrekvenser som de nationella revisionsmyndigheterna rapporterat till GD REGIO

3.1.2.Felens grundorsaker

2015 fastställde GD REGIO att den främsta grundorsaken till fel under perioden 2007–2013 var allvarliga brister i förvaltnings- och kontrollsystemen för 67 program i Belgien, Bulgarien, Frankrike, Grekland, Italien, Polen, Rumänien, Slovakien, Spanien, Storbritannien, Tjeckien, Tyskland och Ungern samt för ETC-programmen, vilka upptäcktes av programmens revisionsmyndighet och/eller kommissionen. Dessa brister rör ett eller flera av följande centrala element:

Förvaltningskontroller.

Efterlevnad av regler för offentlig upphandling, statligt stöd, inkomstgenererande projekt och stödberättigande.

Förfaranden för urval av insatser.

Höga felfrekvenser efter revision av insatser.

Valideringsåtgärder.

Granskningsarbete (otillförlitlig felfrekvens på grund av att arbetet inte har slutförts, att oriktigheter i samband med upphandlingen inte har upptäckts eller kvantifierats för ett begränsat antal operativa program).

Offentlig upphandling, statligt stöd och icke-stödberättigande har varit de tre huvudsakliga felkällorna som revisionsrätten har upptäckt de senaste åren.

Det är främst dessa systembrister som gör att den validerade felfrekvensen överstiger 5 % och/eller att den kumulativa kvarstående risken överstiger 2 %. Bristerna i systemen beror bland annat på komplexa förvaltningsstrukturer i vissa medlemsstater och hög personalomsättning hos vissa myndigheter, vilket ledde till förlorad expertis eller ineffektiv resursfördelning.

En annan orsak är att de nationella eller regionala regler som ska tillämpas på genomförandeprogram kan vara strängare än bestämmelserna i den nationella lagstiftningen om nationell finansiering av liknande utgifter eller strängare än vad som krävs för att följa EU:s regler (överreglering eller s.k. ”gold plating”).

De förvaltningskontroller som genomförs av förvaltningsmyndigheterna och deras förmedlande organ är fortsatt den svagaste länken i förvaltnings- och kontrollsystemen. De största problemen är i synnerhet förvaltningskontrollernas formella utformning, otillräckliga kontroller av offentliga upphandlingar, förvaltningsmyndigheternas eller de förmedlande organens bristfälliga struktur/organisation, brist på utbildning och översyn då arbetsuppgifter delegeras. Man bör emellertid notera att det finns en betydande kvalitetsskillnad mellan de förvaltningskontroller som genomförs av förvaltningsmyndigheterna och de kontroller som revisionsmyndigheterna genomför, vilka anses vara tillförlitliga i 95 % av fallen. Revisionsmyndigheternas arbete är också avgörande för tillämpningen av modellen för samordnad granskning.

De feltyper som GD REGIO har identifierat till följd av dessa svagheter i systemen överensstämmer med revisionsrättens bedömning i dess årsrapport för 2015 (se diagram 10).

Diagram 10 – Revisionsrättens bedömning av grundorsaker till fel som rör GD REGIO 41

3.1.3.Vidtagna åtgärder

GD REGIO utövar sin övervakande roll med kraft för att se till att medlemsstaterna kommer till rätta med svagheterna i sina förvaltnings- och kontrollsystem genom att

uppdatera sin bedömning av revisionsrisken tillsammans med generaldirektoratet för sysselsättning och sociala frågor och generaldirektoratet för havsfrågor och fiske, med beaktande av alla tillgängliga kumulativa revisionsresultat och uppgifter,

se till att kvaliteten hos de revisioner som utförs av revisionsmyndigheterna fortlöpande ses över och övervaka tillämpningen av modellen för samordnad granskning och

snabbt avbryta utbetalningarna när betydande brister upptäcks/rapporteras och föreslå kommissionen att ställa in betalningar och göra finansiella korrigeringar vid behov, om inte medlemsstaterna godtar att göra nödvändiga finansiella korrigeringar först.

Dessutom kommer GD REGIO att fortsätta att genomföra följande initiativ i syfte att minska de största identifierade riskerna och svagheterna:

a)Förenkling

Att förenkla genomförandet av EU:s finansiering är en viktig del av initiativet med en resultatinriktad EU-budget. Förordningarna för programperioden 2014–2020 erbjuder en mängd möjligheter till att förenkla och minska de administrativa bördorna. Några exempel är en uppsättning gemensamma regler för alla ESI-fonder, utökad användning av förenklade kostnadsalternativ, kortare tidsperioder för stödmottagarnas bevarande av dokument och övergång till e-sammanhållning.

Det paket med direktiv om offentlig upphandling som Europaparlamentet röstade igenom den 15 januari 2014 och som rådet antog den 11 februari 2014 kommer att bidra till att förenkla reglerna ytterligare för alla aktörerna.

De gemensamma reglerna för ESI-fonderna för perioden 2014–2020 har förenklats jämfört med tidigare perioder. De erbjuder nu ett större antal förenklingsmöjligheter, såsom förenklade kostnadsalternativ, enklare sätt att redovisa inkomstgenererande projekt och finansiella instrument. Övergången till e-sammanhållning bör också förenkla stödmottagarnas tillvaro.

GD REGIO håller för närvarande på att utvärdera i vilken utsträckning de nya bestämmelserna har bidragit till att minska de administrativa bördorna för mottagarna och uppnå förenklingar. Flera studier har lanserats för att bidra till utvärderingen av resultaten av förenklingsåtgärderna. Dessutom har en högnivågrupp för förenkling för stödmottagarna tillsatts, med uppgift att analysera införandet av förenklingsmöjligheter i medlemsstaterna och regionerna och göra rekommendationer som syftar till att öka utnyttjandet av förenklingsåtgärderna 2014–2020 och staka ut vägen framåt efter 2020. Gruppen avhöll sitt första möte den 20 oktober 2015. Detta har sedan följts av många fler, där olika ämnen har diskuterats i detalj: e-förvaltning, förenklade kostnadsalternativ, tillgång till EU-finansiering för små och medelstora företag samt finansiella instrument och revisioner. Högnivågruppen har redan antagit sina första slutsatser och rekommendationer om e-förvaltning och förenklade kostnadsalternativ.

På grundval av dessa första rekommendationer lade kommissionen nyligen fram förslag om ytterligare och mer genomgripande förenklingar av reglerna för ESI-fonderna, bl.a. förordningen om gemensamma bestämmelser 42 , främst i syfte att betydligt utöka omfattningen av förenklade kostnadsalternativ och göra användningen obligatorisk vid insatser som understiger 100 000 euro. Vidare föreslås nu en ny möjlighet i budgetförordningen med finansiering som grundar sig på att vissa villkor ska vara uppfyllda i fråga om praktiska framsteg med genomförandet snarare än på kostnaderna för verksamheterna. Kommissionen har även föreslagit färre krav för användning av gemensamma handlingsplaner, förenklingar med avseende på inkomstgenererande verksamheter och större projekt, för att ytterligare klargöra reglerna för finansinstrument och ett antal andra förändringar. Dessa förslag ingår i den ”omnibusförordning” som kommissionen antog i september 2016 (avsnitt 3.1 ovan).

I sin årsrapport för 2015 rekommenderade revisionsrätten en detaljerad analys av de nationella stödreglerna för
programperioden 2014–2020 och kommissionen planerar att göra sådana analyser av program som systematiskt har innehållit höga felnivåer och därigenom uppvisar potentiellt utrymme för ytterligare förenklingar av reglerna.

b)Förstärkta förvaltnings- och kontrollsystem

Under programperioden 2007–2013 vidtog kommissionens avdelningar riktade åtgärder för att förbättra den administrativa kapaciteten i medlemsstaterna. Detta arbete fortsätter under programperioden 2014–2020. Vid sidan av de särskilda åtgärder som har fastställts för respektive program genomför GD REGIO övergripande initiativ för att minska de viktigaste risker och svagheter som har identifierats. Några av de viktigaste åtgärder som redan har genomförts eller håller på att genomföras är:

Ett allmänt initiativ för att öka den administrativa kapaciteten. Huvudsakliga aktiviteter under 2015:

Inrättandet av REGIO PEER 2 PEER, en plattform för erfarenhetsutbyte mellan myndigheter som förvaltar programmen för tekniskt bistånd och informationsutbyte (TAIEX). I november 2016 hade 109 utbyten godkänts, och av dessa hade 70 stycken med 1 142 deltagare genomförts och fått positiv respons.

Ett strategiskt utbildningsprogram för förvaltningsmyndigheter, attesterande myndigheter och revisionsmyndigheter samt förmedlande organ om genomförandet av förordningarna för 2014–2020. Omkring 540 programexperter och handläggare från alla medlemsstaterna har deltagit i de fyra olika utbildningsmoduler som hittills har genomförts.

En kompetensram för effektiv förvaltning och effektivt genomförande av Eruf och sammanhållningsfonden i syfte att göra förvaltningen av fonderna mer yrkesmässig.

Särskilda arbetsseminarier i samarbete med Olaf i de 15 mest berörda medlemsstaterna om genomförandet av effektiva och proportionerliga åtgärder för att bekämpa bedrägeri och korruption, i syfte att öka riskmedvetenheten och medvetenheten om att det är möjligt att vidta förebyggande åtgärder. Direktoratet för revision vid generaldirektoratet för regionalpolitik främjade också aktivt, i nära samarbete med generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och inkludering, användningen av det av kommissionen utvecklade riskanalysverktyget Arachne hos relevanta nationella myndigheter.

Pilotprojekt med integritetspakter i samarbete med Transparency International. 17 integritetspakter i 11 medlemsstater ska fungera i fyra år från och med 2016 inom ramen för pilotprojektet.

Särskilda handlingsplaner för att utöka kapaciteten i fråga om offentlig upphandling har utarbetats av generaldirektoratet för regional- och stadspolitik i nära samarbete med generaldirektoratet för inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag, generaldirektoratet för konkurrens och andra generaldirektorat som berörs av ESI-fonderna. Genomförandet av dessa planer fortsatte under 2015. Handlingsplanerna har godkänts av kommissionen och inbegriper:

”Offentlig upphandling – vägledning för yrkesutövande” om hur man undviker fel i projekt som finansieras av ESI-fonderna publicerades på alla EU-språken i oktober 2015. Vägledningen kommer att uppdateras så att den omfattar de nya direktiven om offentlig upphandling som skulle ha införlivats senast den 18 april 2016.

Övervakning av handlingsplanerna om förhandsvillkor i offentliga upphandlingar med inriktning på de medlemsstater som fortfarande håller på att genomföra sina handlingsplaner och med anpassat stöd till medlemsstater som inte uppfyller förhandsvillkoren.

En utvärderingsstudie med över 50 exempel på god praxis inom offentlig upphandling i EU har fått stor spridning. Den innehåller också 28 landsprofiler med konkreta rekommendationer.

Främjande av insyn och öppna data om offentlig upphandling, bland annat genom det ovan nämnda pilotprojektet med integritetspakter.

En handlingsplan om statligt stöd som generaldirektoratet för regional- och stadspolitik utformade i nära samarbete med generaldirektoratet för konkurrens antogs också i mars 2015. Syftet är att öka medvetenheten och kunskapen på området, förbättra samarbetet mellan de olika aktörer som medverkar till övervakningen av statligt stöd i medlemsstaterna samt aktivt hjälpa medlemsstaterna och regionerna att tillämpa reglerna om statligt stöd korrekt. Planen innehåller åtgärder som syftar till

att se över befintlig god praxis och spridningen av denna,

att ta fram strategiska utbildningsprogram med expertutbildning och landsspecifik utbildning under andra halvåret 2015 och början av 2016,

utbyten mellan kommissionen och revisionsmyndigheterna för att förbättra spridningen av checklistor för revisionerna som är anpassade till översynerna av 2014 års allmänna gruppundantagsförordning 43 ,

Anpassat stöd till medlemsstater som inte uppfyller förhandsvillkoren för statligt stöd för att hjälpa dem att genomföra sina handlingsplaner.

När det gäller revisionsmyndigheterna genomförs regelbundna åtgärder för att bygga upp den administrativa kapaciteten (tekniska möten, metoddiskussioner, forum för utbyte av god praxis) så att en stark ram för gemensamma revisioner kan skapas. Vägledningen för medlemsstaterna förbättras hela tiden och diskuteras vid tekniska möten med revisionsmyndigheterna.

De särskilda möten och arbetsseminarier som arrangeras och de riktade insatser som görs handlar framför allt om bekämpande av bedrägeri och korruption, revisionsmetoder i fråga om offentlig upphandling och statligt stöd, rekommenderade tekniker för statistiska urval som ger övertygande och tillförlitliga revisionsresultat samt effektivt genomförande av de nya bestämmelserna för 2014–2020 (såsom granskningen av resultatindikatorer eller e-sammanhållning).

Under de senaste åren har GD REGIO gjort revisioner på plats hos de viktigaste revisionsmyndigheterna, som täcker över 98 % av tilldelningarna genom Europeiska regionala utvecklingsfonden och sammanhållningsfonden, samt gjort nya revisioner av insatser för att kontrollera de slutsatser som revisionsmyndigheterna har dragit. Generaldirektoratet övervakar fortlöpande tillämpningen av modellen för samordnad granskning. Genom nya revisioner på plats, som även omfattar stödmottagarna, tillsammans med kontinuerlig rådgivning, riktlinjer för revisionerna och metodverktyg från kommissionens avdelningar har en heltäckande kapacitet byggts upp hos revisionsmyndigheterna sedan 2009. Därigenom håller de flesta revisionsmyndigheterna nu hög standard och förser GD REGIO med tillförlitliga revisionsresultat, vilket framgick 2015 (se diagram 9).

GD REGIO har drivit på inrättandet av forum för diskussioner om revisionsfrågor och kapacitetsuppbyggnad till fromma för alla revisionsmyndigheter genom riktad utbildning på begäran om frågor som revision av offentliga upphandlingar eller statligt stöd, rekommenderade urvalsmetoder för övertygande och tillförlitliga revisionsresultat samt effektivt genomförande av de nya bestämmelserna för 2014–2020, såsom granskningen av resultatindikatorer och e-sammanhållning. Revisionsmyndigheterna kommer kontinuerligt att få återkoppling baserad på bedömningen av deras revisionsresultat för 2015 för att skapa en bättre förståelse för de viktigaste upptäckta svagheterna och sprida god praxis på revisionsområdet.

GD REGIO har redan i sina revisionsförfaranden börjat ringa in fall av överreglering och har uppmuntrat revisionsmyndigheterna att göra detsamma. Generaldirektoratet kommer dessutom att följa revisionsrättens rekommendation i årsrapporten för 2015 om en detaljerad analys av de nationella stödreglerna för programperioden 2014–2020.

c)Den rättsliga ramen för 2014–2020: Förstärkta bestämmelser om kontroll och redovisning

Ramen för säkerhet på sammanhållningsområdet 2014–2020 har setts över i grunden och svagheter från den tidigare ramlagstiftningen har åtgärdats, så att säkerhetsnivån inte längre varierar beroende på stadiet i förvaltnings- och kontrollcykeln.

Den reviderade kontrollstrukturen har förstärkts genom att nya element har införts:

Ett tolv månader långt räkenskapsår som löper från den 1 juli år n-1 till och med den 30 juni år n.

10 % av de mellanliggande betalningarna avseende räkenskapsårets utgifter hålls inne för att skydda EU:s budget tills alla nationella kontroller har gjorts och räkenskaperna lämnats in.

Inlämnande av attesterade räkenskaper för varje program med utgifter som deklarerats till kommissionen under räkenskapsåret, samt bilagor för att styrka riktigheten av räkenskaperna, systemets effektiva funktion samt lagligheten och korrektheten hos de underliggande transaktionerna (förvaltningsförklaring, årlig sammanfattning av kontroller och revisioner, revisionsberättelse baserad på kvarstående felnivåer efter korrigeringar på nationell nivå och kontrollrapporter) senast den 15 februari år n+1.

Återbetalning eller återkrav från den årliga balansräkningen efter kommissionens godkännande av räkenskaperna senast den 31 maj år n+1. Räkenskaperna ska återspegla de finansiella korrigeringar som har gjorts för att se till att den årliga kvarstående risken hamnar under väsentlighetsgränsen på 2 % för varje program varje år.

Obligatorisk tillämpning av finansiella nettokorrigeringar när kommissionen (eller revisionsrätten) fortfarande upptäcker oriktigheter som tyder på allvarliga systembrister, om dessa inte redan har identifierats eller korrigerats av de nationella myndigheterna.

Kommissionens godkännande av räkenskaperna är en ny process, som är åtskild från den bedömning av laglighet och korrekthet som ska göras enligt förordningen (artikel 139 i förordningen om gemensamma bestämmelser). Kommissionen måste antingen godkänna räkenskaperna på basis av revisionsmyndigheternas revisionsutlåtande senast den 31 maj varje år eller meddela medlemsstaten att de inte kan godkännas. Om räkenskaperna godkänns ska kommissionen beräkna årets slutsaldo och sedan betala eller återkräva detta, med hänsyn tagen till de attesterade utgifter som styrks av revisionsutlåtandet, årets förskott och mellanliggande betalningar med avdraget på 10 %.

Utgiftsblocken i räkenskaperna för programmen bör emellertid inte innehålla några kvarstående väsentliga oriktigheter. Om det framgår av revisionsmyndighetens utlåtande eller EU:s granskningar att detta inte är fallet kan kommissionen avbryta betalningen av slutsaldot och omedelbart inleda finansiella korrigeringsförfaranden. Dessa korrigeringar blir nettokorrigeringar om medlemsstaten inte godtar dem (liksom för 2007–2013) eller om de visar på allvarliga brister som inte tidigare har upptäckts/korrigerats eller redovisats av medlemsstaten (nytt för 2014–2020).

Modellen för samordnad granskning, som innebär att kommissionen kan förlita sig på främst tidigare kontroller utförda av revisionsmyndigheterna efter att den har verifierat att deras revisionsresultat är tillförlitliga, kommer fortsatt att tillämpas inom ramen för det förstärkta förfarandet för att uppnå säkerhet för 2014–2020. Principen om samordnad granskning kan också tillämpas på andra sätt, enligt förordningen (se artikel 148 i förordningen om gemensamma bestämmelser). I det sista skedet bör kommissionens granskningar av efterlevnaden och de eventuella finansiella nettokorrigeringar dessa ger upphov till inge säkerhet om att den kvarstående felrisken – efter alla korrigeringar – understiger 2 % på årsbasis för alla program.

Förhandsvillkoren är en central del av reformeringen av ESI-fonderna: Syftet är att säkerställa att det finns tillfredsställande rättsliga och politiska ramar och tillräcklig administrativ kapacitet innan investeringar görs, för att därigenom öka effektiviteten och ändamålsenligheten hos de investeringar som stöds av EFI-fonderna samt andra offentliga och privata investeringar. Förhandsvillkoren ska se till att medfinansierade investeringar blir effektiva och ändamålsenliga och följer sammanhängande och väl genomtänkta strategier.

Förhandsvillkoren omfattar också områden som administrativ kapacitet, offentlig upphandling och statligt stöd, där de viktigaste felorsakerna inom sammanhållningspolitiken återfinns.

Om medlemsstaterna inte uppfyllde förhandsvillkoren vid den tidpunkt då programmen antogs utarbetades åtgärdsplaner tillsammans med kommissionen. GD REGIO övervakar situationen noga och hjälper medlemsstaterna att upprätta handlingsplaner.

3.2.Underrubrik 1 B i den fleråriga budgetramen – Generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och inkludering

3.2.1.Felnivå

Den av GD EMPL beräknade genomsnittliga felprocenten för 2015 var 3,0–3,6 %, vilket i stort sett är i linje med revisionsrättens totala nivå (se diagram 7 som avser hela sammanhållningsområdet). Sedan GD EMPL började göra egna uppskattningar av felprocenten 2011 har dessa legat mycket nära revisionsrättens (förhållandet mellan GD EMPL:s uppskattade miniminivå och revisionsrättens mest sannolika felprocenter för perioden 2011–2014 har varit följande: 2011: 2,0 mot 2,2 %, 2012: 2,3 mot 3,2 %, 2013: 2,6 mot 3,1 % och 2014 2,8 mot 3,7 %), vilket visar att GD EMPL har en sund granskningsmetod.

Liksom GD REGIO baserade GD EMPL sin uppskattning på det egna revisionsarbetet (51 revisionsuppdrag 2015, vilka omfattade 89 av 92 revisionsmyndigheter som ansvarade för övervakningen av 115 av 118 operativa program) och uppgifter från de nationella revisionsmyndigheterna, som utförde 5 114 revisioner av insatser 2015. Direktoratet för revision vid GD EMPL granskade noggrant revisionsmyndigheternas beräkningar, för att säkerställa att riktlinjerna följdes och att representativa konsoliderade siffror förelåg. Uppgifterna ansågs vara tillförlitliga i 95 % av fallen (se diagram 12).

Diagram 11 - Kommissionens och revisionsrättens uppskattade felnivåer för området sysselsättning och socialpolitik (GD EMPL) under perioden 2012–2015*

*Revisionsrätten slutade tillhandahålla särskilda uppskattningar av felnivåerna för generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och inkludering 2015. Därför har 2012 undantagsvis medtagits för att ge en bättre överblick.

Strecken som förbinder de olika felnivåerna ska inte tolkas som en kontinuerlig utveckling, utan har till funktion att underlätta jämförelsen mellan felintervallen.

Källa: Revisionsrättens årsrapporter för budgetåren 2012–2014 och de årliga verksamhetsrapporterna från generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och inkludering för budgetåren 2012–2015.

Diagram 12 – Tillförlitligheten hos de felfrekvenser som de nationella revisionsmyndigheterna rapporterat till GD EMPL

3.2.2.Felens grundorsaker

Liksom GD REGIO drog GD EMPL slutsatsen att felens främsta grundorsaker var den komplicerade rättsliga ramen på sammanhållningsområdet och svagheter i de nationella förvaltnings- och kontrollsystemen. 2015 gjorde GD EMPL en reservation i fråga om förvaltnings- och kontrollsystemen för 23 specifika operativa ESF-program i Belgien, Frankrike, Grekland, Italien, Kroatien, Rumänien, Slovakien, Spanien, Storbritannien, Tyskland och Ungern för programperioden 2007–2013.

GD EMPL genomförde också en särskild tematisk revision av de förvaltningskontroller som medlemsstaternas myndigheter utförde. Det övergripande målet för denna tematiska revision var att kontrollera i vilken utsträckning de förvaltnings- och kontrollsystem som sammanhängde med verifieringsprocessen fungerade effektivt när det gäller att upptäcka och korrigera fel och oriktigheter samt att uppnå säkerhet om lagligheten och korrektheten hos de utgifter som redovisas för kommissionen.

De huvudsakliga resultaten av denna revision var följande:

I många fall fann GD EMPL:s revisorer att förvaltningskontrollerna bara genomfördes som en ren formalitet, så att lagkraven framstod som uppfyllda men utan någon kritisk granskning av de redovisade utgifterna.

Förvaltningskontrollerna av projekt där (delar av) aktiviteterna genomförs via offentlig upphandling bör förstärkas. I många fall upptäcktes inte brott mot förfarandena vid offentlig upphandling genom förvaltningskontrollerna, trots att förvaltningsmyndigheterna eller deras förmedlande organ gjorde kontroller på plats.

I samband med urvalet och godkännandet av projekt saknades det mycket ofta kritiska bedömningar av förvaltningsmyndigheternas/de förmedlande organens förvaltningskapacitet. Ofta godkändes ett stort antal (mindre) projekt utan hänsyn till konsekvenserna av stödmottagarnas behov av vägledning och utbildning, kostnaderna för de kontroller som förvaltningsmyndigheterna/de förmedlande organen skulle utföra, den riskhantering som måste till för att identifiera högriskprojekt och det mervärde eller den påverkan på arbetsmarknaden dessa projekt med lågt värde skulle kunna ha.

Många förvaltningsmyndigheter var beroende av sina förmedlande organ för att genomföra förvaltningskontrollerna. Dessa förmedlande organ hade ofta större eller bättre erfarenheter av den operativa sidan av ärendena, och därför var förvaltningsmyndighetens beslut att överlåta ansvaret på dessa förmedlande organ ofta välgrundade. Det konstaterades emellertid att de förmedlande organen fick för lite eller ingen utbildning om den administrativa sidan av processen och därför ofta saknade kompetens och kapacitet för att genomföra effektiva förvaltningskontroller.

Ibland gjordes förvaltningskontrollerna efter det att utgifterna hade attesterats för kommissionen. I många fall var orsaken brist på resurser eller press för att uppfylla kraven i reglerna om återtaganden.

De feltyper som GD EMPL upptäckte till följd av dessa svagheter i systemen sammanfaller med de grundorsaker till fel som revisionsrätten anger i sin årsrapport för 2015.

Diagram 13 - Revisionsrättens bedömning av grundorsaker till fel som rör GD EMPL 44

3.2.3.Vidtagna åtgärder

GD EMPL utövar sin övervakande roll med kraft för att se till att medlemsstaterna kommer till rätta med svagheterna i sina förvaltnings- och kontrollsystem genom att

uppdatera sin bedömning av revisionsrisken tillsammans med generaldirektoratet för regional- och stadspolitik och generaldirektoratet för havsfrågor och fiske, med beaktande av alla tillgängliga kumulativa revisionsresultat och uppgifter,

fortlöpande granska kvaliteten hos de revisioner som revisionsmyndigheterna genomför och

tillämpa en strikt policy med inställda betalningar, avbrytande av operativa program och finansiella korrigeringar när allvarliga brister upptäcks, om inte medlemsstaterna går med på att genomföra nödvändiga handlingsplaner och finansiella korrigeringar först.

Dessutom kommer GD EMPL att fortsätta att genomföra följande initiativ i syfte att minska de största identifierade riskerna och svagheterna:

a)Förenkling

Såsom förklarades ovan har revisionsrätten angett att den främsta källan till fel när det gäller Europeiska socialfonden var brott mot reglerna om stödberättigande utgifter. Detta beror delvis på att stödmottagarna måste kunna tillhandahålla dokumentation som styrker alla kostnader som de begär ersättning för. Ett alternativ till detta traditionella system som bygger på ersättning för reella kostnader är att använda sig av det som kallas förenklade kostnadsalternativ. Modellen med förenklade kostnadsalternativ är ett sätt att fastställa stödberättigande kostnader på basis av i förväg fastställda belopp, inte på basis av de faktiska utgifterna (som då måste styrkas). Eftersom förenklade kostnadsalternativ gör det lättare att styrka utgifterna blir resultatet dels minskad byråkrati och dels minskad risk för fel. Detta har revisionsrätten visat i fyra år i rad: rätten har inte funnit några kvantifierbara fel i transaktioner där förenklade kostnadsalternativ har använts i ESF-urvalet. Därför har revisionsrätten dragit slutsatsen att förenklade kostnadsalternativ leder till färre fel än om reella kostnader används.

En annan fördel med förenklade kostnadsalternativ är att finansieringen fokuseras på uppnådda resultat, inte på utgifterna som i systemet med reella kostnader. Detta är i linje med kommissionens mål att göra budgetgenomförandet mer resultatinriktat och maximera effekterna av utgifterna.

Syftet med den rättsliga ramen för 2014–2020 är att göra de förenklade kostnadsalternativen från tidigare år tillämpliga på alla EU:s struktur- och investeringsfonder. Dessutom har alternativen utökats för att åtgärda några av de begränsningar som fanns under den föregående programperioden.

Befintliga förenklade kostnadsalternativ i andra ramverk än ESI-fonderna kan återanvändas på vissa villkor:

Ett exempel är artikel 67.5 b i förordningen om gemensamma bestämmelser, enligt vilken förenklade kostnadsalternativ som används på andra av unionens politikområden får tillämpas för liknande typer av EFS-insatser och -stödmottagare. Detta kan göra det möjligt att tillämpa de metoder som anges i Erasmus+ på liknande insatser finansierade via ESF.

På liknande sätt kan förenklade kostnadsalternativ som tillämpas inom bidragssystem som finansieras helt och hållet av medlemsstaten användas för liknande typer av ESF-insatser och -stödmottagare enligt artikel 67.5 c i förordningen om gemensamma bestämmelser.

Dessa båda nya metoder skapar stora möjligheter att dra nytta av befintliga förenklingar: de är direkt tillämpliga på insatser som finansieras genom de europeiska struktur- och investeringsfonderna (förutsatt att de gäller liknande typer av insatser och stödmottagare och att systemen fortfarande gäller), och värdet av de förenklade kostnadsalternativen behöver inte granskas. Därigenom kan omfattningen av och kostnaderna för potentiella kontroller reduceras. Medlemsstaterna kan enkelt tillämpa de här två metoderna, och de medför en mycket liten risk för fel.

När det slutligen gäller de minsta insatserna som finansieras genom Europeiska socialfonden (mindre än 100 000 euro i offentligt stöd) kan man använda budgetförslag som grund för fastställandet av förenklade kostnadsalternativ. Denna metod infördes med tanke på att det är obligatoriskt för ESF-insatser som understiger 50 000 euro i offentligt stöd att använda förenklade kostnadsalternativ i fråga om åtminstone en del av sina utgifter (förutom när hela insatsen är föremål för offentlig upphandling eller när insatser får stöd inom ramen för en statsstödsordning).

Den nya rättsliga grunden för Europeiska socialfonden (artikel 14 i ESF-förordningen) gör det möjligt för kommissionen att använda standardiserade skalor för enhetskostnader och schablonsatser. Detta skapar rättslig säkerhet i fråga om sättet att beräkna förenklade kostnadsalternativ och eliminerar ett av de enligt medlemsstaterna största hindren, det vill säga risken att den metod som används för att beräkna enhetskostnaden eller schablonsatsen kan ifrågasättas av revisorerna (på nationell eller europeisk nivå) och ge upphov till systemfel. Genom att metoden har godkänts av kommissionen i förväg tryggas och valideras det arbete som medlemsstaterna utför.

Eftersom medlemsstaterna kan begära EU-finansiering på basis av förenklade kostnadsalternativ men samtidigt tillämpa ett annat (nationellt) system för ersättningen till stödmottagarna skapar den nya rättsliga grunden också möjligheter för medlemsstaterna att använda förenklade kostnadsalternativ när detta i normala fall inte är tillåtet enligt nationella bestämmelser.

Mot bakgrund av de positiva effekterna av förenklade kostnadsalternativ och de många fördelar de medför, samt de nya möjligheter som ges i den rättsliga ramen för 2014–2020 har kommissionen satt upp det ambitiösa politiska målet att 50 % av ESF-utgifterna ska verkställas med hjälp av förenklade kostnadsalternativ 2017. Enligt den översiktsrapport om förenkling som kommissionen lade fram för Europaparlamentet och rådet 2015 planerade medlemsstaterna att använda sig av förenklade kostnadsalternativ för uppskattningsvis omkring 35 % av ESF-utgifterna under programperioden 2014–2020. Detta är en betydligt större andel än under programperioden 2007–2013 (7 %), men inte tillräckligt stor. GD EMPL kommer att fortsätta att verka för förenklade kostnadsalternativ och uppmuntra medlemsstaterna att öka användningen av dem så att målet 50 % nås.

Målet stimulerar till en kraftigt ökad användning av förenklade kostnadsalternativ i syfte att minska den administrativa bördan och felrisken och samtidigt i större utsträckning fokusera på resultaten. Det är en sporre för alla parter – kommissionen, medlemsstaterna och stödmottagarna – att maximera sina ansträngningar att dra nytta av förenklade kostnadsalternativ. Men det ska inte betraktas som ett självändamål.

För att åstadkomma ytterligare förenklingar har kommissionen infört konceptet ”gemensam handlingsplan”.

Användningen av gemensamma handlingsplaner är ett nytt sätt att genomföra de europeiska struktur- och investeringsfonderna som kan få omfattande effekter. En gemensam handlingsplan är en insats som helt förvaltas utifrån de utfall och resultat som den ska uppnå. Den kan

bestå av ett projekt eller en grupp av projekt,

få stöd från ett eller flera insatsområden för ett eller flera program och

stödjas av ett eller flera instrument, såsom Europeiska socialfonden, ungdomssysselsättningsinitiativet, Europeiska regionala utvecklingsfonden och/eller sammanhållningsfonden.

Projekten bör ge de utfall och resultat som krävs för att nå målet för den gemensamma handlingsplanen. Betalningarna görs alltid i form av enhetskostnader och/eller schablonbelopp kopplade till utfall och resultat för respektive projekt.

Med utgångspunkt i denna förenkling har kommissionen föreslagit ytterligare förbättringar i sammanhang av Omnibus-översynen (avsnitt 3.1 ovan). I vissa fall blir befintliga bestämmelser i ESF-förordningen aktualiserade och utvidgas till att omfatta andra ESF-fonder (obligatorisk användning av förenklade kostnadsalternativ i vissa fall, schablonbelopp för vissa personalkostnader). Förslagen till förordningen om gemensamma bestämmelser (slopande av den övre gränsen för användning av schablonbelopp, färre krav för användning av gemensamma handlingsplaner, ny möjlighet till villkorsbaserade betalningar, avsnitt 3.1.3 a ovan) kompletteras av motsvarande ändringar i ESF-förordningen och åtgärder som utvidgar användningen av förenklade kostnadsalternativ enligt förordningen till fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt.

b)Förstärkta förvaltnings- och kontrollsystem

GD EMPL kommer att fortsätta att anpassa och se över sina förfaranden och sin vägledning om delad förvaltning för att säkerställa väl fungerande förvaltnings- och kontrollsystem i medlemsstaterna under den nuvarande programperioden (se även avsnitt 3.1.3 b om GD REGIO).

c)Den rättsliga ramen för 2014–2020: Förstärkta bestämmelser om kontroll och redovisning

GD EMPL kommer att dra nytta av samma förbättringar av den rättsliga ramen på sammanhållningsområdet för programperioden 2014–2020 som GD REGIO (se avsnitt 3.1.3c) när det gäller att förstärka förvaltnings- och kontrollsystemen.

4.Underrubrik 2 i den fleråriga budgetramen – Naturresurser

Den gemensamma jordbrukspolitiken genomförs via två fonder (pelare): finansieringen från Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ, pelare I) består av åtgärder till stöd för marknaden och direktstöd (EGFJ) medan Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu, pelare II) finansierar åtgärder för landsbygdsutveckling.

Den gemensamma jordbrukspolitiken genomförs med delad förvaltning och har över 8 miljoner stödmottagare i EU. Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdens utveckling (GD AGRI) har ett nära samarbete med medlemsstaterna för att se till att medlen fördelas i enlighet med EU:s lagstiftning.

4.1.Felnivåer

I samband med sina årliga verksamhetsrapporter granskar GD AGRI de uppgifter som medlemsstaterna har lämnat om resultaten av de utbetalande organens kontroller. På grundval av de attesterande organens yttranden, GD AGRI:s egna efterhandsgranskningar (GD AGRI genomför omkring 140 revisionsuppdrag om året) och revisionsrättens iakttagelser använder GD AGRI:s revisorer sitt yrkesmässiga omdöme för att uppskatta beloppen och göra försiktiga beräkningar av justerade felprocentsatser för utgifterna för varje utbetalande organs verksamheter inom den verksamhetsbaserade budgeteringen.

Tabell 3 visar justerade felprocentsatser för den gemensamma jordbrukspolitiken enligt GD AGRI:s årliga verksamhetsrapporter samt de felfrekvenser för jordbruksområdet som anges i revisionsrättens årsrapporter 45

Tabell 3 - Kommissionens och revisionsrättens uppskattade felnivåer för området Jordbruk/Naturresurser under perioden 2013–2015

	2013		2014		2015
	GD AGRI	Revisionsrätten 46	GD AGRI	Revisionsrätten 47	GD AGRI	Revisionsrätten
EGFJ	2,70 %	3,6 %	2,61 %	2,2 %	1,47 %	2,2 %
Ejflu	5,19 %	6,7 %	5,09 %	6,0 %	4,99 % 48	5,3 %
Hela GJP	3,26 %	Ej tillämpligt 49	3,10 %	3,0 %	2,02 %	2,9 %

En jämförelse mellan de felnivåer som kommissionen anger i sina årliga verksamhetsrapporter och de som revisionsrätten anger i sina årsrapporter visar att båda institutionerna drar samma slutsatser (se diagrammen 14 och 15).

Diagram 14 - Kommissionens och revisionsrättens uppskattade felnivåer för området Naturresurser under perioden 2014–2015*

*2014 slutade revisionsrätten ange felintervall för varje fond. I stället anger den felintervall för hela politikområdet Naturresurser.

Strecken som förbinder de olika felnivåerna ska inte tolkas som en kontinuerlig utveckling, utan har till funktion att underlätta jämförelsen mellan felintervallen.

Källa: Revisionsrättens årsrapporter för budgetåren 2014–2014 och de årliga verksamhetsrapporterna från generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling för budgetåren 2013–2015.

Den justerade felprocentsatsen för hela den gemensamma jordbrukspolitiken, 2,02 %, överensstämmer nästan med väsentlighetsgränsen.

Diagram 15 – Kommissionens och revisionsrättens uppskattade felnivåer per fond (Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu)) för perioden 2013–2015*

*Källor: Revisionsrättens årsrapporter och de årliga verksamhetsrapporterna från generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling för budgetåren 2013 till 2015.

Under de senaste åren har felnivåerna för den gemensamma jordbrukspolitiken reducerats för båda pelarna och understigit EU-genomsnittet. Denna positiva trend är en följd av de korrigerande handlingsplaner som medlemsstaterna har genomfört. Medlemsstaterna får också mer vägledning om att förhindra och upptäcka fel. Vid behov genomför medlemsstaterna handlingsplaner i syfte att komma till rätta med särskilda brister i sina förvaltnings- och kontrollsystem.

När det gäller EGFJ är sänkningen av felnivån imponerande, i synnerhet i fråga om direktstödet, som är förknippat med mindre komplicerade villkor för stödberättigande och styrs av det integrerade administrations- och kontrollsystemet (IACS), främst systemet för identifiering av jordbruksskiften (LPIS). Såsom revisionsrätten också bekräftar är IACS ett bra verktyg för att uppnå en sund finansiell förvaltning, och tack vare medlemsstaternas korrigeringsåtgärder blir LPIS hela tiden mer tillförlitligt 50 .

Felfrekvensen för landsbygdsutveckling (som finansieras genom Ejflu) har visserligen haft en nedåtgående trend under de senaste åren, men ligger med 4,99 % betydligt över väsentlighetsgränsen. Detta innebär att det måste vidtas ytterligare åtgärder, och kommissionen har för avsikt att hjälpa medlemsstaterna att bekämpa grundorsakerna till felen. Det är också viktigt att se vad som döljer sig bakom siffrorna och betrakta felfrekvensen i förhållande till de ambitiösa politiska mål som ibland leder till att åtgärder ges komplicerade utformningar som gör dem svåra att kontrollera och genomföra.

I det här sammanhanget är det viktigt att vara medveten om att kommissionen förfogar över och tillämpar korrigerande mekanismer som ger ett fullgott skydd för EU:s budget. När GD AGRI upptäcker oriktigheter och/eller brister i kontrollsystemen vid sina revisioner görs finansiella nettokorrigeringar. En jämförelse mellan korrigeringsförmågan hos kommissionens efterhandsåtgärder och de identifierade riskbeloppen vid tidpunkten för utbetalningarna till stödmottagarna ger en god bild av den kvarstående finansiella risken för EU:s budget efter det att alla korrigerande åtgärder har beaktats. Korrigeringsförmågan för den gemensamma jordbrukspolitiken uppskattades till 802,9 miljoner euro 2013, 863,49 miljoner euro 2014 och 1 065,7 miljoner euro 2015. Korrigeringsförmågan för den gemensamma jordbrukspolitiken 2015 motsvarar 1,87 % av utgifterna.

Det totala riskbeloppet vid tidpunkten för utbetalning för generaldirektoratets jordbruk och landsbygdsutveckling: utgifter 2015 var 1 167 miljoner euro (2,0 %). De framtida korrigeringarna uppgår försiktigt beräknade till 1 066 miljoner euro (1,8 %). Således uppskattas riskbeloppet vid avslutandet till 101 miljoner euro, eller 0,2 % av utgifterna för detta politikområde 2015. Detta visar att det finns tillförlitliga garantier för att den kvarstående risken för EU:s budget betydligt understiger väsentlighetsgränsen på 2 %.

4.2.Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ)

4.2.1.Felens grundorsaker

Grundorsakerna till de fel som rör EGFJ är överdeklarationer av antalet stödberättigande hektar (inneboende risk) samt felaktiga uppgifter i systemet för identifiering av jordbruksskiften (LPIS) (brister i medlemsstaternas förvaltnings- och kontrollsystem).

4.2.2.Vidtagna åtgärder

Omkring 80 % av utgifterna för den gemensamma jordbrukspolitiken förvaltas via EGFJ. När det gäller direktstödet (90 % av EGFJ-utgifterna) sköts förvaltningen och kontrollen av utgifterna via det integrerade administrations- och kontrollsystemet (IACS), i vilket databasen med stödberättigande mark ingår (systemet för identifiering av jordbruksskiften, LPIS). Därför är tillförlitlig information i det integrerade administrations- och kontrollsystemet (och i synnerhet i LPIS-databasen) en förutsättning för att säkerställa att utbetalningar bara görs för stödberättigande mark. Av den anledningen uppmanar kommissionen medlemsstaterna att regelbundet uppdatera uppgifterna i deras LPIS. Om sådana uppdateringar inte görs och brister upptäcks i IACS eller LPIS ber kommissionen medlemsstaterna att utarbeta och genomföra handlingsplaner för att åtgärda dessa brister. Dessa handlingsplaner har gett goda resultat. I sin årsrapport för 2015 skriver revisionsrätten: ”Tack vare kommissionens och medlemsstaternas handlingsplaner har uppgifterna i LPIS konstant blivit mer tillförlitliga de senaste åren” 51 .

Tillförlitligheten hos IACS i kombination med en rad åtgärder för att förbättra kommissionens övervakning, kommunikation och korrigerande åtgärder gör att felnivån för EGFJ som helhet är relativt låg. Enligt revisionsrätten var den 3,1 % 2013, 2,2 % 2014 (exklusive tvärvillkor) och 2,2 % 2015. Dessa siffror är jämförbara med dem som GD AGRI har angett i sina årliga verksamhetsrapporter.

4.3.Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu)

4.3.1.Felens grundorsaker

Cirka 20 % av utgifterna för den gemensamma jordbrukspolitiken förvaltas inom ramen för Ejflu, som finansieras via EU:s och medlemsstaternas budgetar. Förvaltningen av Ejflu bygger på nationella eller regionala flerårsprogram med åtgärder som kan skräddarsys för specifika mål på nationell eller regional nivå. Medlemsstaternas utbetalande organ kontrollerar om ansökningar om utbetalning är berättigade innan utbetalningar görs till stödmottagarna.

GD AGRI har sedan 2007 gjort reservationer i sina årliga verksamhetsrapporter för delar av eller alla utgifter som rör landsbygdsutveckling (dock inte 2010). Generaldirektoratet gör samma bedömning av de främsta grundorsakerna till fel på detta område som revisionsrätten:

Utgifterna ger inte rätt till stöd, på grund av att de ofta komplexa reglerna och stödvillkoren inte efterlevs, särskilt för investeringsåtgärder.

Politiken för landsbygdens utveckling är komplex i sig, och medlemsstaternas förvaltnings- och kontrollsystem är svaga.

Till de övriga, mindre riskfyllda landsbygdsutvecklingsåtgärderna, hör framför allt de som är kopplade till arealer eller antalet djur, såsom åtaganden om miljövänligt jordbruk eller i fråga om djurens välbefinnande. Dessa omfattas av det integrerade administrations- och kontrollsystemet, som möjliggör ändamålsenliga kontroller och förebyggande av fel (såsom förklaras i avsnittet om EGFJ ovan).

De höga felfrekvenserna för landsbygdsutveckling betyder inte nödvändigtvis att de felaktigt angivna beloppen har använts på fel sätt eller att politiska mål inte har nåtts.

4.3.2.Vidtagna åtgärder

a)Förenkling

Kommissionen har uppmanat medlemsstaterna att när så är möjligt använda förenklade kostnadsalternativ för att förebygga fel och minska risknivån. Liksom i fråga om sammanhållningsområdet har revisionsrätten konstaterat att användning av de förenklade kostnadsalternativen sannolikt skulle gynna alla parter, eftersom detta skulle förenkla de administrativa förfarandena och kunna begränsa antalet fel i samband med upprättande och kontroll av ansökningar om utbetalning på basis av fakturor och transaktionshandlingar 52 .

I det här sammanhanget ska det noteras att strävan efter förenkling är vägledande i fråga om åtgärderna för att förbättra såväl EGFJ som Ejflu: att förenkla den gemensamma jordbrukspolitiken har varit en av de högst prioriterade frågorna för kommissionsledamot Hogan ända sedan han tillträdde.

I början av 2015 tog kommissionsledamot Hogan initiativ till en grundlig genomgång av hela regelverket på jordbruksområdet i syfte att finna möjligheter till förenkling. Samtidigt uppmanade han medlemsstaterna, berörda parter, Europaparlamentet, rådet, Regionkommittén och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att lägga fram förslag till förenklingar. Rådet antog slutsatser om förenkling av den gemensamma jordbrukspolitiken den 11 maj 2015. Denna process har gett upphov till över 1 500 förenklingsförslag. Granskningen av alla dessa förslag med sikte på antagandet byggde på följande tre principer:

Förenklingarna skulle framför allt gynna de åtta miljonerna stödmottagare i den gemensamma jordbrukspolitiken.

De politiska besluten i samband med 2013 års reform skulle inte ifrågasättas.

Förenklingarna skulle inte äventyra principen om sund finansiell förvaltning av den gemensamma jordbrukspolitiken.

Kommissionen följde upp denna övning genom att lansera fyra omgångar med förenklingsåtgärder som täcker hela jordbrukspolitiken och både inbegriper förordningar och därmed sammanhängande vägledningar.

Omnibus-förslaget (avsnitt 3.1 ovan) innehåller ändringar av de fyra grundförordningarna för den gemensamma jordbrukspolitiken 53 . Det omfattar tekniska ändringar som ska ge enklare tillgång till EU-medel och förenklingar som inte ändrar på inriktningen av politiken. Vad avser landsbygdsutveckling innebär ändringarna bättre användning av finansinstrumenten, större flexibilitet att programmera inkomststabiliseringsverktyg, att EU-finansiering snabbare blir tillgänglig och att förenklade kostnadsalternativ utnyttjas till fullo genom anpassning av Ejflureglerna till gemensamma ESI-bestämmelser. För direktbetalningar skulle ordningen gällande aktiva jordbrukare bli frivillig. Stödet till unga jordbrukare stärks och det skulle vara möjligt att ”frikoppla” det frivilligt kopplade stödet. Vad gäller marknadsåtgärder skulle coaching bli en ny typ av stödberättigad åtgärd inom ramen för krisåtgärder och nationellt ekonomiskt stöd skulle inte kräva att kommissionen gör en bedömning i varje enskilt fall.

b)Förstärkta förvaltnings- och kontrollsystem

Kommissionen för regelbundet diskussioner med medlemsstaterna om felfrekvensfrågor och har lämnat heltäckande vägledande dokument om åtgärder för landsbygdsutveckling och andra relevanta sektorsövergripande ämnen (t.ex. förenklade kostnadsalternativ, regler för offentlig upphandling, möjligheter att verifiera och kontrollera åtgärderna).

GD AGRI kommer fortsatt att övervaka genomförandet av handlingsplanerna, i både granskningssyfte och operativt syfte, med bilaterala möten, övervakningskommittéer, årliga översynsmöten och särskilda seminarier.

GD AGRI kommer fortsatt att förse medlemsstaterna med rekommendationer och riktlinjer samt sprida bästa metoder för att förbättra kontrollsystemen och undvika fel. Det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling spelar redan en viktig roll för utbildning och spridande av god praxis i medlemsstaterna.

GD AGRI har också genomfört ett antal åtgärder över tid:

Under 2015 förstärkte GD AGRI de befintliga handlingsplanerna för att åtgärda reservationerna i den årliga verksamhetsrapporten för 2014 genom förbättrat samarbete och analys inom kommissionens avdelningar och en intensiv dialog med medlemsstaterna. Dessutom upprättades ett förbättrat system för medlemsstaternas rapportering om sina nationella och regionala handlingsplaner för en minskad felprocent. Det omfattar ett stärkt fokus på regelbunden uppföljning av revisionsresultat och förbättrade indikatorer och delmål för översynen. Under 2014 utvecklade GD AGRI ett särskilt it-verktyg som kunde tas i bruk 2015 för att på ett effektivt och konsekvent sätt samla in och hantera information från de nationella och regionala handlingsplanerna, vilket gav en översikt och förenklade uppföljningsarbetet. I punkt 7.45 skriver revisionsrätten: ”Vi anser att handlingsplanerna i regel är ett tillförlitligt verktyg om man ska komma till rätta med orsakerna till fel, men ytterligare förbättringar kan göras på området offentlig upphandling”. Kommissionen kommer att fortsätta att noga övervaka genomförandet av de nödvändiga korrigerande handlingsplanerna i de berörda medlemsstaterna och ställa in utbetalningarna om dessa inte genomförs fullt ut.

Sedan 2013 har sex seminarier om felfrekvenser organiserats, varav ett 2015. Vid dessa redovisas det aktuella läget i fråga om genomförandet av handlingsplaner, spridandet av god praxis och tillhandahållandet av vägledning. Dessa seminarier anordnas av landsbygdsutvecklingskommittén och kommittén för jordbruksfonderna, och man strävar efter att involvera både förvaltningsmyndigheter och utbetalande organ. Samtidigt övervakar de geografiska enheterna regelbundet handlingsplanerna och uppföljningen av problem tillsammans med medlemsstaterna vid årliga och särskilt sammankallade möten, i övervakningskommittéer och i vissa fall i samband med programändringar.

Parallellt med detta har GD AGRI:s revisionskapacitet förstärkts. Antalet revisionsuppdrag har ökat jämfört med 2013 års nivå och revisionerna inriktar sig på särskilda frågor som har med felfrekvenser att göra.

Slutligen uppmuntrar GD AGRI samarbete mellan regioner och främjar utbildning om specifika ämnen för att förbättra genomförandet av programmen och minska antalet fel. Det övergripande målet i sådana sammanhang är att underlätta en konstruktiv och öppen dialog mellan berörda aktörer i syfte att utbyta god praxis och fastställa tydliga riktlinjer.

c)Den rättsliga ramen för 2014–2020: kraftiga förbättringar

Den nya rättsliga ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken 2014–2020 innehåller många olika regler som riktar sig mot felens grundorsaker (till exempel begränsat antal detaljerade krav och utbetalningar i form av klumpsummor, schablonbelopp eller enhetskostnader). Efterhandsanalysen av programmen för landsbygdsutveckling har förstärkts med att förvaltningsmyndigheterna och de utbetalande organen gör förhandsbedömningar av om de planerade åtgärderna kan verifieras och kontrolleras. När det gäller Ejflu har kommissionen dessutom nu förebyggande verktyg såsom möjligheten att avbryta eller ställa in utbetalningar. Dessa används till fullo och ger ett effektivt skydd för EU:s budget.

När det gäller landsbygdsutvecklingen kan man emellertid, såsom framhålls i inledningen av denna rapport, med tanke på behovet av att balansera lagligheten och korrektheten med uppfyllelsen av de politiska målen samtidigt som man har leveranskostnaderna i åtanke, inte med någon verklig säkerhet förvänta sig att det går att uppnå en kvarstående finansiell risk under 2 % genom en rimlig ansträngning.

5.Rubrik 4 i budgetramen – Europa i världen

5.1.Felnivåer

Eftersom generaldirektoratet för internationellt samarbete och utveckling (DEVCO) och generaldirektoratet för grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar (NEAR/ELARG) är de viktigaste i gruppen ”yttre förbindelser” i finansiella termer granskas de i denna rapport.

GD DEVCO inriktar sin felanalys på den kvarstående felnivån, det vill säga felnivån efter det att korrigerande åtgärder har vidtagits. GD DEVCO:s uppskattning ligger klart inom de undre och övre felgränser som revisionsrätten anger i kapitlet Europa i världen/Yttre förbindelser i sina årsrapporter för 2013–2015 (se diagram 16).

De för- och efterhandskontroller som GD DEVCO:s/NEAR:s egna eller externa anlitade revisorer genomförde omfattade 2 701,98 miljoner euro 2015.

Det totala riskbeloppet vid tidpunkten för utbetalning för generaldirektoratets för internationellt samarbete och utveckling utgifter 2015 var 246 miljoner euro (2,9 %). De framtida korrigeringarna uppgår försiktigt beräknade till 50 miljoner euro (0,6 %). Det uppskattade riskbeloppet vid avslutandet var 196 miljoner euro (2,3 %).

Det uppskattade totala riskbeloppet för hela politikområdet Yttre förbindelser är 281 miljoner euro (2,9 %). De framtida korrigeringarna uppgår försiktigt beräknade till 62 miljoner euro (0,6 %) och det uppskattade riskbeloppet vid avslutandet är 219 miljoner euro (2,3 %).

Diagram 16 - Kommissionens (GD DEVCO:s kvarstående felnivåer) och revisionsrättens uppskattade felnivåer för området Yttre förbindelser under perioden 2013–2015*

*Strecken som förbinder de olika felnivåerna ska inte tolkas som en kontinuerlig utveckling, utan har till funktion att underlätta jämförelsen mellan felintervallen.

Källa: Revisionsrättens årsrapporter och de årliga verksamhetsrapporterna från generaldirektoratet för internationellt samarbete och utveckling för budgetåren 2013 till 2015.

5.2.Generaldirektoratet för internationellt samarbete och utveckling (DEVCO)

5.2.1.Felens grundorsaker

GD DEVCO har identifierat följande viktiga grundorsaker till fel:

Reglerna för stödberättigande har inte följts (57 % av de upptäckta felen):

- Utgifterna uppkom inte under projektperioden.

- Utgifterna deklarerades som direkta, men hade redan medräknats som indirekta.

Reglerna för offentlig upphandling har inte följts (26 % av de upptäckta felen).

Dokumentationen är otillräcklig eller saknas.

Denna bedömning överensstämmer i stort sett med revisionsrättens slutsatser om hela kapitlet Europa i världen (se diagram 17).

Diagram 17 - Revisionsrättens bedömning av grundorsaker till fel under rubrik 4 år 2015 54

5.2.2.Vidtagna åtgärder

a)Förenkling

Felens grundorsaker är de alltför detaljerade bidragsvillkoren, som är mer långtgående än vad lagen kräver och inte tillför något mervärde i form av resultat. Sådana onödiga inslag har redan tagits bort ur den praktiska handledningen (Prag). GD DEVCO har inlett diskussioner med berörda parter och regelbundna möten sker mellan enheterna för ekonomi, kontrakt och revision där de vanligaste felkällorna och hur de kan undvikas diskuteras. Verktygen för ekonomisk förvaltning marknadsförs fortsatt gentemot stödmottagarna, och utbildningar om olika bidragsformer genomförs och anpassas.

Såsom förklarats ovan har kommissionen redan föreslagit ett antal ändringar som rör bidrag inom ramen för de allmänna finansiella reglerna för att reducera felrisken (se avsnitt 3.1).

b)Förstärkta förvaltnings- och kontrollsystem

Nedan redovisas de planerade åtgärderna utifrån förvaltningssätt:

För bidrag genom direkt förvaltning har GD DEVCO identifierat bristande kvalitet hos de utgiftskontroller som görs av stödmottagarna som en grundorsak till fel. Exempel på planerade åtgärder:

Se över direktiven för de utgiftskontroller som görs av stödmottagarna eller på uppdrag av dem samt tillämpa kriterier för kvalitetsvärdering av rapporterna.

Använda revisionsramkontrakten för att komplettera ofullständiga utgiftskontroller utförda av stödmottagarna.

Begära in styrkande handlingar för slumpmässigt utvalda transaktioner som rör ansökningar om utbetalningar och kontrollera dessa innan utbetalningen godkänns och/eller utgiften avräknas.

Förenkla förfaranden och villkor för att erhålla bidrag.

Inom det utgiftsområde som står under indirekt förvaltning med internationella organisationer och medlemsstaternas organ är grundorsakerna till återkommande fel att dokumentationen är otillräcklig eller saknas, att kontrollbesöken håller otillräcklig kvalitet samt att avräkningar görs för sent. Exempel på planerade åtgärder:

I extrema fall upphäva indirekt förvaltning vid upprepade överträdelser av reglerna för tillhandahållande av dokumentation.

Anpassa direktiven för kontrollbesök hos andra internationella organisationer än Världsbanken och Förenta Nationerna.

Öka medvetenheten om och övervakningen av avräkning av utbetalad förfinansiering till internationella organisationer för mer än två år sedan (2013 och tidigare).

Regelbundna möten med internationella organisationer för att säkerställa fortsatt samarbete med att tillhandahålla information inom ramen för revisionsrättens granskningar och studierna av kvarstående felnivåer.

Skapa en kontaktpunkt med uppgift att samordna förbindelserna med internationella organisationer på alla nivåer.

Alla dessa åtgärder pågår.

c)Den rättsliga ramen för 2014–2020:

Tack vare en del nyligen genomförda förändringar har det blivit lättare för GD DEVCO:s avtalspartner att följa reglerna och därmed potentiellt minska risken för fel:

Upphandlingsförfaranden med bidrag: Bilaga IV till GD DEVCO:s bidragsavtal rationaliserades 2015 så att bidragsmottagarna visserligen måste respektera de grundläggande principerna och tilldelningskriterierna, men får använda sina egna redovisningsregler.

Inga tillgängliga stöddokument: Möjligheten att godta kopior av stöddokument i samband med utgiftskontroller infördes i GD DEVCO:s bidragsmall 2016. Detta är en lösning på det återkommande problemet med att originalen är utspridda i olika länder och inte alltid är tillgängliga när revisorerna gör sina utgiftskontroller.

Växelkurser för bidrag: Sedan 2015 får bidragsmottagarna använda sina växelkursregler i redovisningssyfte under förutsättning att de är ordentligt dokumenterade.

På det hela taget har förvaltnings- och kontrollsystemen (deras utformning och funktionssätt) förstärkts och vissa förfaranden slopats för att öka kostnadseffektiviteten.

5.3.Generaldirektoratet för grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar (NEAR/ELARG)

5.3.1.Felens grundorsaker

De vanligaste problemen med fel inom GD NEAR är:

Fel som sammanhänger med avräkning av förfinansiering:

Ett av NEAR:s största problem har varit fel kopplade till avräkning av förfinansiering. Revisionsrätten har kritiserat systemet för avräkning av förfinansiering, de stöddokument som används vid avräkningarna och avräkningarnas periodicitet.

Rapporter över utgiftskontroller:

Liksom när det gäller GD DEVCO är en av de svagheter som revisionsrätten framhåller de rapporter över utgiftskontroller som externa revisorer upprättar och vilka kommissionen förlitar sig på när de godkänner vissa kostnader.

Bristande efterlevnad av lagliga och avtalsmässiga förpliktelser.

5.3.2.Vidtagna åtgärder

GD NEAR har vidtagit ett antal åtgärder för att komma till rätta med problemet med avräkning av förfinansiering:

En ny redovisningsmanual för GD NEAR, i vilken generaldirektoratets policy för avräkning av förfinansiering förtydligas, antogs i december 2015.

Vidaredelegerade utanordnare och deras personal har fått vägledning med förklaringar om redovisningen av mellanliggande kostnader och avräkning av förfinansiering.

Den rättsliga ramen för instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA II), för indirekt förvaltning med mottagarländerna, har förtydligat förfarandet och innehåller skyldigheter för mottagarna att rapportera om sin kostnadsredovisning.

GD NEAR/ELARG har haft ett nära samarbete med GD DEVCO om rapporter över utgiftskontroller: De åtgärder som har vidtagits för att minska problemen är bland annat att utveckla en kvalitetsmatris för att bedöma rapporterna över utgiftskontroller och att se över direktiven för utgiftskontroller. Vidare kan revisionsramkontrakten vid behov användas för ytterligare utgiftskontroller. Alla dessa åtgärder pågår.

För att minska problemen och antalet feltyper som rör bristande efterlevnad av lagliga och avtalsmässiga förpliktelser har en fortlöpande ansträngning ledd av GD DEVCO gjorts för att regelbundet se över manualer och anvisningar i syfte att förtydliga dem (översyn av Prag och Pagoda 2). Dessutom anordnas regelbundna utbildningstillfällen för att se till att de berörda aktörerna tillämpar de regler och rutiner som gäller.

IV. Slutsatser

1.Den finansiella förvaltningen har förbättrats betydligt, vilket har medfört en lägre felnivå

Efterlevnaden av lagkraven vid genomförandet av EU:s budget har förbättrats betydligt under de senaste åren. Den fortlöpande granskning som Europaparlamentet, rådet och revisionsrätten gör har resulterat i att kontrollen över EU-medlen har blivit mer professionell i hela kedjan, från kommissionen till medlemsstaternas myndigheter, tredjeländer och internationella organisationer. Som ett resultat av detta har felnivåerna sänkts från tvåsiffriga tal för vissa politikområden (i synnerhet Sammanhållning) under programperioderna 2000–2006 och tidigare till betydligt lägre nivåer för närvarande (under 5 % för de flesta politikområdena och 2 % eller till och med lägre för några områden).

2.Kommissionen och revisionsrätten gör samstämmiga bedömningar av felnivåerna och deras grundorsaker

Kommissionen och revisionsrätten är överens om att de främsta grundorsakerna till ihållande höga felnivåer är svagheter i förvaltnings- och kontrollsystemen, i synnerhet i medlemsstaterna, tredjeländer och hos internationella organisationer/organ, samt i den komplexa rättsliga ram inom vilken EU:s politik genomförs.

Med hänsyn tagen till den relativa precisionen hos de olika tillvägagångssätten och de uppnådda resultaten ligger de rapporterade felnivåerna i de årliga verksamhetsrapporterna från kommissionens avdelningar liksom uppskattningarna i den årliga förvaltnings- och resultatrapporten vidare i stort sett i linje med revisionsrättens uppskattade felnivåer för 2014 och 2015.

3.Det är viktigt att ta hänsyn till att en betydande del av EU:s utgifter har flerårig karaktär

Med tanke på att en betydande del av EU:s utgifter har flerårig karaktär kan den slutgiltiga felnivån inte fastställas förrän vid avslutandet av programmen, när alla kontroller har gjorts. Det uppskattade riskbeloppet vid avslutande när alla korrigeringar har gjorts motsvarar 0,8–1,3 % av de sammanlagda utgifterna för 2015. De fleråriga korrigerande mekanismerna ger alltså EU:s budget ett fullgott skydd mot olagliga utgifter.

4.Kostnaderna för förvaltning och kontroller och behovet av ytterligare förenklingar

Dagens höga förvaltnings- och kontrollkostnader gör att man kan ifrågasätta nyttan i att ytterligare utöka revisionerna. Det behövs bättre kontroller, inte fler. Förenkling är dessutom det effektivaste sättet att sänka kostnaderna och minska kontrollbördan och risken för fel. Inom politikområden där det finns sunda förvaltnings- och kontrollsystem och mindre komplicerade regler för stödberättigande förekommer det också färre fel. Därför pågår det ständigt arbete för att ytterligare förbättra förvaltnings- och kontrollsystemen på alla nivåer och förenkla reglerna. Kommissionen föreslog i detta sammanhang i september 2016 en ambitiös översyn av budgetförordningen och ett antal sektoriella finansiella regler för att uppnå ytterligare förenkling, flexibilitet och fokus på resultat.

5.Kommissionen vidtar fortlöpande åtgärder för att komma till rätta med grundorsakerna och felens ekonomiska konsekvenser.

Kommissionen vidtar fortlöpande åtgärder för att komma till rätta med grundorsakerna och de ekonomiska konsekvenserna av höga felnivåer. En del av dessa är resultatet av ambitiösa politiska mål och kan i praktiken kräva längre tid för att bära frukt, i synnerhet om de sammanhänger med komplicerade nationella krav eller genomförandemekanismer. Den här analysen har visserligen inriktats på betalningar för programperioden 2007–2013, men lärdomarna från denna period har redan införlivats med den rättsliga grunden och de förbättrade systemen för den innevarande perioden 2014–2020 (det vill säga införandet av finansiella nettokorrigeringar och den redovisning som är en nyhet på sammanhållningsområdet men som redan tillämpas för jordbruket, de förstärkta revisionsutlåtandena från de nationella revisionsmyndigheterna och de attesterande organen, de nya direktiven om offentlig upphandling, de krav som följer av förhandsvillkoren, de förenklade reglerna för stödberättigande och de betydligt större möjligheterna att använda förenklade kostnadsalternativ i stället för faktiska kostnader som grund för ersättningen samt mekanismen för innehållande av 10 % på sammanhållningsområdet).

Dessutom har kommissionen antagit ett paket om halvtidsöversyn/översyn av den fleråriga budgetramen för 2014–2020 som bygger på de moderniseringsåtgärder och förbättringar som har gjorts i den nuvarande fleråriga budgetramen. Initiativet med en resultatinriktad EU-budget börjar visa påtagliga framsteg mot ett effektivare och enklare genomförandesystem som säkerställer efterlevnad av den rättsliga ramen men också ger positiva resultat ute på fältet. I det här sammanhanget är nyckeln ständiga förenklingar. Ytterligare framsteg kommer att göras i nästa fleråriga budgetram.

Slutligen kommer kommissionen att fortsätta att skydda EU:s budget mot de ekonomiska konsekvenserna av ihållande höga felnivåer med hjälp av förebyggande åtgärder (såsom att tillfälligt avbryta eller ställa in betalningar) och korrigeringsmekanismer (finansiella korrigeringar och återkrav).

(1) Europaparlamentets och Rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002.

(2)

Europaparlamentets betänkande om ansvarsfrihet för genomförandet av Europeiska unionens allmänna budget för budgetåret 2014, avsnitt III, kommissionen och genomförandeorgan (2015/2154(DEC)).

(3)

Rådets rekommendation om beviljande av ansvarsfrihet för kommissionen för genomförandet av Europeiska unionens allmänna budget för budgetåret 2014 (dokument 5583/16 av den 2.2.2016).

(4) Dessa kontroller omfattade substansgranskning (upprepning av det arbete som de externa revisionsorganen hade utfört) och systemgranskningar (bedömning av hur medlemsstaternas förvaltnings- och kontrollsystem fungerade, vid till exempel kontroller av överensstämmelse).

(5) COM(2016) 446 final.

(6) COM(2016) 486 final.

(7) Det ”integrerade finansiella redovisningspaketet” innehåller den årliga förvaltnings- och resultatrapporten, meddelandet om skyddet av EU:s budget, den finansiella redovisningen och räkenskaperna samt en diskussion och analys av årsredovisningen.

(8) Enligt kommissionens rapport ”Skydd av Europeiska unionens intressen – Årsrapport om bedrägeribekämpning 2015” (COM(2016) 472 final), som upprättades i samarbete med medlemsstaterna och antogs i enlighet med artikel 325 i EUF-fördraget, motsvarade andelen upptäckta och anmälda oriktigheter med misstanke om bedrägeri till cirka 0,4 % av betalningarna (sidan 22).

(9) Kommissionen och revisionsrätten anser att felnivåerna överstiger 5 % på sammanhållningsområdet och är mellan 2 och 2,9 % på området Naturresurser för 2015. Vidare finns det ingen väsentlig felnivå för rubrikerna Inkomster och Administration, och revisionsrätten har godkänt EU:s räkenskaper. Revisionsrätten framhöll också att ersättningssystem medför större risker än stödprogram.

(10) Se tabell 1.

(11) Revisionsrätten har inte funnit någon väsentlig felnivå i fråga om insatser från Europeiska socialfonden under de senaste fyra åren, då förenklade kostnadsalternativ har använts.

(12) Såsom direkta betalningar från Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ), bidrag från Europeiska forskningsrådet (ERC) eller Marie Curie-åtgärder.

(13) Se den årliga förvaltnings- och resultatrapporten för budgetåret 2015.

(14) Se avsnitt III ”Situationen för olika rubriker i den fleråriga budgetramen”.

(15) Vilket illustreras av de nya instrumenten och åtgärderna i den fleråriga budgetramen för 2014–2020, såsom mekanismen för innehållande av betalningar på sammanhållningsområdet, möjligheterna att göra finansiella nettokorrigeringar, de nya revisionsutlåtandena/förvaltningsförklaringarna från de nationella myndigheterna, effekterna av de nya direktiven om offentlig upphandling, kravet på att uppfylla förhandsvillkor och de förenklade reglerna för stödberättigande.

(16) Kommissionen föreslår en ambitiös översyn av de allmänna finansiella reglerna i en enda rättsakt (COM(2016)605 final 14.9.2016). Denna rättsakt innehåller också motsvarande förändringar av de sektoriella finansiella regler som fastställs i 15 rättsakter som rör fleråriga program som finansieras genom till exempel de europeiska struktur- och investeringsfonderna eller den gemensamma jordbrukspolitiken.

(17) Europaparlamentets betänkande om ansvarsfrihet för genomförandet av Europeiska unionens allmänna budget för budgetåret 2014, avsnitt III, kommissionen och genomförandeorgan (2015/2154(DEC)).

(18) Rådets rekommendation om beviljande av ansvarsfrihet för kommissionen för genomförandet av Europeiska unionens allmänna budget för budgetåret 2014 (dokument 5583/16 av den 2.2.2016).

(19) Den rättsliga definitionen av en "oriktighet" (tidigare term "oegentlighet") i förhållande till EU:s budget anges i artikel 1.2 i förordning 2988/95.

(20) Enligt kommissionens rapport ”Skydd av Europeiska unionens intressen – Årsrapport om bedrägeribekämpning 2015” (COM(2016) 472 final) motsvarade andelen upptäckta och anmälda oriktigheter med misstanke om bedrägeri till cirka 0,4 % av betalningarna (sidan 22).

(21) Bilaga 2 till 2015 års årliga förvaltnings- och resultatrapport för EU:s budget (COM(2016) 446 final).

(22) Källa: Bilaga 1.1 till kapitel 1 i revisionsrättens årsrapporter för budgetåren 2013–2015.

(23) Kommissionen gjorde en punktskattning av felnivån för 2013 (2,8 %).

(24) COM(2016) 605 final, 14.9.2016.

(25) Bygger på uppgifterna i revisionsrättens årsrapporter för budgetåren 2013–2015 och uppgifter i tillgängliga årliga verksamhetsrapporter från kommissionens avdelningar.

(26) Kommissionens meddelanden om skyddet av EU:s budget innehåller detaljerad information om de förebyggande och korrigerande åtgärder som skyddar budgeten.

(27) Uppmaning från föredraganden av ansvarsfrihetsbetänkandet för 2014, Martina Dlabajova, under debatten om ansvarsfrihet för kommissionen för 2014 i budgetkontrollutskottet den 23 februari 2016. Se också punkt 54 i parlamentets ansvarsfrihetsresolution för 2014: EU:s allmänna budget – kommissionen och genomförandeorgan

(28) Mer information finns på sidorna 48–51 i den årliga förvaltnings- och resultatrapporten för 2015.

(29) Generaldirektoratets för jordbruk och landsbygdens utveckling årliga verksamhetsrapport för 2015, sidan 77.

(30) Generaldirektoratets för regional- och stadspolitik årliga verksamhetsrapport för 2015, sidan 88.

(31) Generaldirektoratets för sysselsättning, socialpolitik och inkludering årliga verksamhetsrapport för 2015, sidan 72.

(32) Generaldirektoratets för forskning och innovation årliga verksamhetsrapport för 2015, sidorna 90–91.

(33) Generaldirektoratets för internationellt samarbete och utveckling årliga verksamhetsrapport för 2015, sidan 61.

(34) Generaldirektoratets för grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar årliga verksamhetsrapport för 2015, sidan 50.

(35) Generaldirektoratets för kommunikationsnät, innehåll och teknik årliga verksamhetsrapport för 2015, sida 60.

(36) Den kommande rapporten från kommissionen till Europeiska revisionsrätten, rådet och Europaparlamentet om medlemsstaternas svar på revisionsrättens årsrapport kommer att innehålla uppgifter om enskilda medlemsstaters analyser av felens grundorsaker.

(37) Rubriken Säkerhet och medborgarskap, som har relativt liten betydelse i termer av finansieringsvolym och inverkan på den totala felnivån, omfattas inte av denna rapport. Revisionsrätten har inte heller hämtat något representativt urval därifrån för sin granskning av årsrapporterna för 2014 och 2015.

(38) Se punkterna 1.21–1.33 i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2015 för mer information.

(39) Eftersom området Forskning och innovation motsvarar över 60 % av budgetanslagen under rubrik 1A koncentreras analysen på detta område. De uppskattade felnivåerna för de flesta andra områden som sammanhänger med den inre politiken understiger dessutom väsentlighetsgränsen på 2 %.Mer specifikt inriktar sig detta avsnitt på de två viktigaste generaldirektoraten i forskningsgruppen finansiellt sett, nämligen generaldirektoratet för forskning och innovation och generaldirektoratet för kommunikationsnät, innehåll och teknik, som har de högsta uppskattade riskbeloppen vid tidpunkten för utbetalning.

(40) Källa: Revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2015, figur 5.2 för hela kapitel 5, om Konkurrenskraft.

(41) Revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2015, figur 6.2, utom den andel som rör politikområdet Sysselsättning och socialpolitik.

(42) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006.

(43) Kommissionens förordning (EG) nr 651/2014.

(44) Revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2015, figur 6.2, utom den andel som rör politikområdet Regional- och stadspolitik.

(45) Revisionsrättens bedömning inkluderar EGFJ och Ejflu samt även utgifter som rör miljö, fiske och hälsa.

(46) Inklusive tvärvillkor.

(47) Exklusive tvärvillkor.

(48) Exklusive utbetalade förskott som förfinansiering inom den fleråriga budgetramen för 2014–2020 (4,16 % inklusive förfinansiering).

(49) I sin årsrapport för budgetåret 2013 redovisade revisionsrätten EGFJ och landsbygdsutvecklingen och de övriga politikområdena (miljö, fiske och hälsa) separat.

(50) Se punkterna 7.17 och 7.41 i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2015.

(51) Se punkt 7.17 i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2015.

(52) Se punkt 6.23 i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2012, punkt 6.16 i årsrapporten för budgetåret 2013 och punkt 6.29 i årsrapporten för budgetåret 2014.

(53) Förordning (EU) nr 1305/2013 om landsbygdsutveckling, förordning (EU) 1306/2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken, förordning (EU) nr 1307/2013 om regler för direktstöd för jordbrukare och förordning (EU) 1308/2013 om upprättande av en samlad marknadsordning.

(54) Figur 8.2 i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2015.