Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2009/33/EG om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon

[COM(2017) 653 final – 2017/0291 (COD)]

(2018/C 262/10)

Föredragande:

Ulrich SAMM

Remiss	Europaparlamentet, 30.11.2017 Europeiska unionens råd, 4.12.2017
Rättslig grund	Artikel 192 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

Ansvarig facksektion	Transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället
Antagande av facksektionen	5.4.2018
Antagande vid plenarsessionen	19.4.2018
Plenarsession nr	534
Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster)	206/0/2

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) stöder resonemanget bakom direktivet om rena fordon som en del av paketet om ren rörlighet, även om det endast kommer att få liten inverkan jämfört med de generella insatser som behövs för att uppnå EU:s klimatmål och särskilt utfasningen av fossila bränslen ur transportsektorn, eftersom detta direktiv är begränsat till enbart offentlig upphandling. Direktivet syftar till att främja vissa fordonskategorier (med nollutsläpp i avgaserna) som har den renaste teknik som finns tillgänglig (inte bara ren teknik) genom att begära minimimål för offentlig upphandling av sådana fordon.

1.2

Kommittén är kritisk till bristen på tydlighet i direktivet, i synnerhet den spridda informationen med olika definitioner, och de komplicerade räknemetoderna för rena fordon som sträcker sig över två olika tidsperioder under vilka de fastställda utsläppströsklarna med stor sannolikhet kommer att ändras igen. Denna komplexitet kommer att skapa stor osäkerhet bland de berörda parterna.

1.3

Mot bakgrund av osäkerheten om utsläppströsklarna betvivlar EESK att övergångsperioden fram till 2025 verkligen kommer att hjälpa till att överbrygga den tekniska klyftan till dess att tekniken för nollutsläpp i avgaser blir allmänt tillgänglig, och anser att detta snarare kommer att bli en källa till irritation för beslutsfattare inom offentlig upphandling. Till följd av detta kan upphandlingar antingen försenas avsevärt, eller rentav påskyndas, men då på grundval av gammal teknik, som sedan skulle blockera eventuella framtida investeringar i ny teknik för nollutsläpp.

1.4

Osäkerheten är störst när det gäller tunga fordon. För dessa finns det inga utsläppsnormer som kan användas under övergångsperioden och tekniken för nollutsläpp i avgaser är inte lika utvecklad för denna kategori som för lätta fordon. Under den första fasen i övergångsperioden godkänns naturgas med tillägg av biometan, men med en reducerad vägningsfaktor. För den senare fasen har det däremot inte fastställts några trösklar eller definitioner alls, och ingen information tillhandahålls om hur man ska ta fram de nya utsläppströsklarna. EESK drar mot bakgrund av dessa fakta slutsatsen att direktivet kommer för tidigt när det gäller tunga fordon och rekommenderar att man avskiljer denna del från det aktuella förslaget och hanterar den i ett senare skede.

1.5

EESK välkomnar generellt den teknikneutrala ansatsen som möjliggör ett öppet förhållningssätt till de nya framsteg som vi kan förvänta oss med tanke på de kraftfulla insatser inom forskning och utveckling som just nu pågår och som stöds av EU. Kommittén vill dock påpeka att direktivet inte följer denna ansats fullt ut. Förutom batteridrivna elbilar finns det även andra framdrivningstekniker med stor potential för ren rörlighet. EESK beklagar att dessa tekniker, såsom 100 % fossilfria bränslen eller eventuella framtida syntetiska bränslen framställda ur avfall eller koldioxid, som produceras genom överskott av el, inte i tillräcklig grad lyfts fram i direktivet.

1.6

Med tanke på den pågående utvecklingen inom modern transportteknik rekommenderar EESK därför en mer flexibel ansats under de kommande åren i stället för fasta utsläppströsklar och upphandlingsmål. En halvtidsöversyn av minimimålen förefaller exempelvis vara det minsta man kan göra för att möjliggöra en anpassning av värdena i ett senare skede.

1.7

En stor andel av den offentliga upphandlingen är kopplad till lokala transportorgan som kontrolleras av städer och kommuner som har ett mycket begränsat ekonomiskt handlingsutrymme. EESK invänder kraftigt mot proportionaliteten i denna ansats eftersom man inte alls tar hänsyn till den ökade ekonomiska bördan för de berörda offentliga organen och inte jämför förslaget med andra industripolitiska alternativ. Det är således inte uppenbart att en ökad börda inom offentlig upphandling, främst för städer och kommuner, är det mest ändamålsenliga sättet att driva på verksamheten och marknadsutvecklingen inom sektorn.

1.8

EESK understryker att alla ytterligare kostnader kan leda till en betydande börda för medborgarna genom högre biljettpriser, högre lokala skatter eller till och med ett minskat kollektivtrafikutbud. De kraftfulla insatser för ren luft som städer och kommuner redan har gjort, till exempel genom att öka användningen av kollektivtrafiken, bör erkännas och inte hindras genom nya upphandlingsregler som kräver minimimål för hela medlemsstater men som är svåra att uppnå och kontrollera på kommunal nivå, där det finns en mängd olika små och stora organ för kollektivtrafik.

1.9

Eftersom underentreprenad också faller inom ramen för kommissionens förslag är kommittén bekymrad över de konsekvenser som förslaget kan få för små och medelstora företag. Många små, lokala bussbolag bidrar faktiskt till utbudet av transporttjänster i större stadsområden som underleverantörer till de lokala kollektivtrafikoperatörerna, och dessa företag har inte alltid tillgång till de fordon som efterfrågas i direktivet och därmed kanske inte längre uppfyller de krav som ställs på en underleverantör.

1.10

1.11

EESK noterar att man, förutom att öka antalet miljövänliga fordon inom kollektivtrafiken, måste få fler medborgare att använda dessa transportmedel genom att göra dem mycket mer attraktiva (anslutningar, komfort) snarare än att fokusera på låga biljettpriser.

2. Inledning

2.1

EU har förbundit sig till ett koldioxidsnålt energisystem enligt beskrivningen i paketet om ren energi, som syftar till att påskynda, omvandla och konsolidera EU-ekonomins övergång till ren energi i enlighet med EU:s åtaganden inom ramen för Parisavtalet, och samtidigt bibehålla de viktiga målen för ekonomisk tillväxt och skapande av arbetstillfällen.

2.2

EU har redan åstadkommit mycket. Utsläppen av växthusgaser inom EU minskade med 23 % mellan 1990 och 2016, samtidigt som ekonomin växte med 53 % under samma period. Dessa framgångar har uppnåtts inom flera sektorer, men inte inom transportsektorn, en sektor som bidrar till omkring 24 % av Europas utsläpp av växthusgaser (2015) och som till och med har ökat sina utsläpp i takt med den ekonomiska återhämtningen i Europa. Det brådskande behovet av att begränsa luftföroreningarna i städerna gör det dessutom ännu mer angeläget att få tillgång till rena transporter.

2.3

EESK ställde sig därför bakom den europeiska strategin för utsläppssnål rörlighet (1) (2), inbegripet dess mål och metoder, som ligger i linje med 2011 års vitbok om EU:s transportpolitik (3). Paketet om ren energi för alla i EU från november 2016 och strategin ”Europa på väg” (2017) innehöll dessutom åtgärder för att påskynda införandet av rena fordon, och välkomnades av EESK (4) (5).

2.4

Det nyligen antagna paketet om ren rörlighet (6) omfattar nu särskilda lagstiftningsinitiativ såsom direktivet om rena fordon (som tas upp i detta yttrande), nya koldioxidnormer för fordon, en handlingsplan för införande av en infrastruktur för alternativa bränslen i hela Europa, översynen av direktivet om kombinerad transport, förordningen om persontransporter med buss och ett initiativ om batterier som en viktig strategi för EU:s integrerade industripolitik.

2.5

Bland de många instrumenten för att uppnå en koldioxidsnål transportsektor kan offentlig upphandling av rena fordon spela en viktig roll som en stimulans på efterfrågesidan. Offentlig upphandling kan utgöra en drivkraft för marknadsutvecklingen, som t.ex. i marknadssegmentet för stadsbussar. Offentlig upphandling av rena fordon kan även påverka privata inköp av rena fordon.

3. Brister i det nuvarande (gamla) direktivet

3.1

För att främja offentlig upphandling av rena fordon införde kommissionen 2009 direktiv 2009/33/EG om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon, vilket välkomnades av EESK (7) (8).

3.2

Offentliga organ i Europa har dock köpt in relativt små mängder utsläppssnåla och utsläppsfria fordon och andra fordon som drivs med alternativa bränslen inom ramen för direktivet om rena fordon. Under perioden 2009–2015 var exempelvis i genomsnitt endast omkring 1,7 % av alla nya bussar batteridrivna eller bränslecellsdrivna elbilar, laddhybrider eller naturgasdrivna fordon.

3.3

Vissa medlemsstater eller enskilda regioner eller städer har redan infört ambitiösa ramar för offentlig upphandling som anger minimikrav för upphandling av rena fordon, dvs. utsläppssnåla och utsläppsfria fordon eller andra fordon som drivs med alternativa bränslen. Detta räcker emellertid inte för att skapa tillräckliga incitament och marknadsstimulans i hela EU.

3.4

En efterhandsutvärdering som gjordes 2015 visade att direktivet hade allvarliga brister. Direktivet har haft liten inverkan på spridningen av rena fordon på marknaden i EU som helhet, eftersom det hittills inte har stimulerat den offentliga upphandlingen av rena fordon. De viktigaste av de brister som har konstaterats är följande:

—	Direktivet innehåller ingen entydig definition av rena fordon.

—	Direktivet omfattar inga metoder förutom direkta inköp som görs av offentliga organ. Det omfattar inte hyra, leasing eller hyrköp av fordon och inte heller kontrakt avseende andra transporttjänster än kollektivtrafik.

—	Den monetariseringsmetod som beskrivs i direktivet har sällan använts av offentliga organ eftersom den är alltför komplex.

3.5

Som en del av konsekvensbedömningen rådfrågades berörda parter 2016 och 2017 om olika alternativ som föreslås för att förbättra direktivet. Som ett resultat av detta har en rad ändringsförslag lagts fram för att tillhandahålla en definition av rena fordon, samt minimimål för upphandling av lätta och tunga fordon. Det finns ännu inte några sådana harmoniserade kriterier som tillämpas på EU-nivå.

4. Förslag till ändring av direktivet

4.1

Översynen säkerställer att det nya direktivet innehåller en definition av rena fordon och nu omfattar all relevant upphandlingspraxis med förenklade och effektivare förfaranden. De viktiga nya inslagen är följande:

—	En definition av rena fordon på grundval av en strategi för nollutsläpp i avgaser för lätta fordon och alternativa bränslen för tunga fordon.

—	En övergångsperiod fram till 2025 under vilken utsläppssnåla fordon också betraktas som rena fordon, dock med en vägningsfaktor på endast 0,5.

—	En bestämmelse om att anta en delegerad akt inom ramen för direktivet för att i framtiden införa samma tillvägagångssätt för tunga fordon som för lätta fordon, när lagstiftningen om normer för utsläpp från dessa fordon väl har antagits på EU-nivå.

—	Utvidgning till andra former av offentlig upphandling än inköp, nämligen leasing av fordon, avtal om allmän trafik avseende kollektivtrafik på väg, icke-reguljära persontransporter och hyra av bussar med förare.

—	En definition av minimimålen för upphandling på medlemsstatsnivå, uppdelade på medlemsstat och fordonskategori.

—	Avskaffande av metoden för monetarisering av externa effekter.

—	Införande av ett rapporteringssystem för medlemsstaterna om genomförandet av direktivet vart tredje år, först med en delrapport 2023 och sedan med en fullständig rapport 2026 om genomförandet av målet för 2025.

5. Särskilda kommentarer

5.1

EESK stöder resonemanget bakom direktivet om rena fordon, även om det endast kommer att få liten inverkan jämfört med de generella insatser som behövs för att uppnå EU:s klimatmål, eftersom detta direktiv enbart riktar in sig på offentlig upphandling och inte privata eller kommersiella inköp av fordon. Direktivet skulle emellertid kunna spela en viktig roll eftersom offentliga investeringar kan fungera som förebild och bidra till att utveckla infrastrukturen, som också skulle kunna användas av den privata sektorn och på så sätt driva på privata investeringar. Offentliga investeringar i rena fordon har också en omedelbar inverkan på tillgången till ren luft för medborgarna, i synnerhet i stadskärnorna (t.ex. i närheten av bussterminaler).

5.2

Kommittén är kritisk till bristen på tydlighet i direktivet (9), i synnerhet den spridda informationen med olika definitioner, och de komplicerade räknemetoderna för rena fordon som sträcker sig över två olika tidsperioder (fram till 2025 och 2025–2030) under vilka de fastställda utsläppströsklarna med stor sannolikhet kommer att ändras igen. Denna komplexitet kommer att skapa stor osäkerhet bland de berörda parterna.

5.3

Den enda enkla bestämmelsen i direktivet är definitionen och beräkningen av fordon med nollutsläpp i avgaserna. Detta gäller främst fordon som är 100 % eldrivna, men det skapas även utrymme för ett undantag från principen genom godkännande av gasdrivna tunga fordon som ”rena” förutsatt att gasen till 100 % utgörs av biometan. Alla övriga bestämmelser är mer komplexa, exempelvis redovisningen av vissa fordon som enbart ett halvt fordon och variationen av bränsletyper beroende på fordonskategori och utsläppsnormer, vilka kan komma att ändras inom en snar framtid.

5.4

Under en övergångsperiod (fram till 2025) kommer lätta fordon med utsläpp i avgaserna som understiger ett visst tröskelvärde också att betraktas som rena fordon, dock med en vägningsfaktor på endast 0,5. Trösklarna för koldioxidutsläpp är på 40 g/km för lätta lastbilar och 25 g/km för lätta lastbilar för persontransport, en gräns som för närvarande endast kan uppnås av laddhybrider. Dessa trösklar kommer att ändras så snart det nya globalt harmoniserade provningsförfarandet för lätta fordon (WLTP) har genomförts, vilket kommer att ske långt före 2025. Övergångsperioden delas således in i två delar. Konsekvenserna av en sådan ändring är omöjliga att förutspå för de berörda parterna på grundval av den information som tillhandahålls i direktivet. Mot bakgrund av denna osäkerhet betvivlar EESK att övergångsperioden fram till 2025 verkligen kommer att hjälpa till att överbrygga den tekniska klyftan till dess att tekniken för nollutsläpp i avgaser blir allmänt tillgänglig, och anser att detta snarare kommer att bli en källa till irritation för beslutsfattare inom offentlig upphandling. Till följd av detta kan upphandlingar antingen försenas avsevärt, eller rentav påskyndas, men då på grundval av gammal teknik, som sedan skulle blockera eventuella framtida investeringar i ny teknik för nollutsläpp.

5.5

Osäkerheten är ännu större när det gäller tunga fordon. För dessa finns det inga utsläppsnormer som kan användas under övergångsperioden och tekniken för nollutsläpp i avgaser är inte lika utvecklad för denna kategori som för lätta fordon. Under den första fasen i övergångsperioden godkänns naturgas med tillägg av biometan, men med en reducerad vägningsfaktor. För den senare fasen har det däremot inte fastställts några trösklar eller definitioner alls. Kommissionen vill genomföra dessa trösklar med hjälp av en delegerad akt när de väl har fastställts, men det tillhandahålls ingen information om vilka kriterier man kommer att använda för att ta fram de nya trösklarna. Mot bakgrund av dessa fakta drar EESK slutsatsen att direktivet kommer för tidigt när det gäller tunga fordon och rekommenderar att man avskiljer denna del från det aktuella förslaget och hanterar den i ett senare skede.

5.6

5.7

Främjandet av batteridrivna elbilar uppmuntras för närvarande starkt i många länder över hela världen, och även av ett ökande antal biltillverkare. Expansionen på marknaden för elbilar beror dock på flera faktorer som bilindustrin bara kan påverka i begränsad utsträckning, till exempel batterikostnader, batteriåtervinning, laddningsinfrastruktur, bränslekostnader och offentlig upphandling, vilket lyfts fram i direktivet.

5.8

Förutom batteridrivna elbilar finns det även andra framdrivningstekniker med stor potential för ren rörlighet. EESK beklagar att detta inte lyfts fram tillräckligt i direktivet. Exempel på detta är 100 % fossilfria bränslen (såsom biodieseln HVO100, som i stor omfattning används i Sverige och andra länder) eller eventuella framtida syntetiska bränslen framställda ur avfall eller koldioxid, som produceras med överskottsel, som i och med den pågående utbyggnaden av de fluktuerande förnybara energikällorna finns tillgänglig i allt större mängd.

5.9

6. Klimatskydd eller industripolitik

6.1

Det är uppenbart att direktivet – trots dess titel – inte i första hand är inriktat på rena fordon, klimatskydd och ren luft utan snarare fokuserar på offentlig upphandling och industripolitik, med syftet att främja vissa fordonskategorier som har den renaste teknik som finns tillgänglig (inte bara ren teknik). Detta framgår vid en närmare titt på olika typer av rena fordon och alternativa bränslen enligt definitionerna i det aktuella direktivet. Vissa typer av bränslen kan bidra till att förbättra luftkvaliteten i städerna, utan att nödvändigtvis vara bra för klimatet. Ett exempel på detta är när elektricitet eller väte till elbilar framställs med hjälp av kolkraftverk. Omvänt kan utsläppssnåla fordon med naturgas från biometan, trots att de är klimatvänliga, bidra till lokala luftföroreningar. Inom tidsramen för direktivet, dvs. fram till 2030, kommer helt och hållet fossilfria biobränslen att spela en central roll för att uppnå EU:s klimatmål, även om detta inte erkänns i direktivet. Dessutom speglar metoden med nollutsläpp i avgaser inte alls koldioxidutsläppen från ett fordon under hela dess livstid.

6.2

Direktivets huvudsakliga fokus ligger på industripolitik med inriktning på offentlig upphandling av rena fordon som en stimulans på efterfrågesidan och drivkraft för marknadsutvecklingen, som t.ex. i marknadssegmentet för stadsbussar. Kommissionen antar att offentlig upphandling av rena fordon även kan påverka privata inköp av rena lätta fordon, eftersom konsumenterna kommer att påverkas av ett ökat förtroende bland medborgarna för att tekniken är fullt utvecklad och tillförlitlig och, framför allt, av en förbättrad offentlig laddnings- och tankningsinfrastruktur (smart laddning) som är tillgänglig för privata användare, i synnerhet för personer som inte har ett eget garage.

6.3

Kommittén är dock mycket bekymrad över proportionaliteten i denna ansats. Förslaget gör anspråk på att följa proportionalitetsprincipen. Men den ökade ekonomiska bördan för de offentliga organen tas det över huvud taget inte hänsyn till och förslaget jämförs inte heller med andra industripolitiska alternativ. Det är således inte uppenbart att en ökad börda inom offentlig upphandling, främst för städer och kommuner, är det mest ändamålsenliga sättet att driva på verksamheten och marknadsutvecklingen inom sektorn. Lokala offentliga transportorganisationer samt representanter från städer och kommuner har gett uttryck för stark oro. De viktigaste av de frågor som tagits upp av de berörda parterna är följande:

—	Det behövs betydande ytterligare ekonomiska resurser för investeringar, och detta går långt utöver deras kapacitet.

—	Många städer har redan gjort mycket för rena transporter, men dessa insatser erkänns inte i direktivet.

—	Moderna Euro 6-dieselbussar nämns inte, trots att de fastställdes som ny standard 2011 (10) och kan leda till kostnadseffektiva minskningar av utsläppen från kollektivtrafiken.

—	Laddhybrider godkänns inte efter 2025.

—	Infrastrukturen för elektrisk laddning av bussar och lastbilar är helt skild från den för laddning av lätta fordon som personbilar, och därför är synergieffekten relativt begränsad.

—	Undantag måste göras för utryckningsfordon (brandkår, polis och ambulans).

—	I några kommuner handlar de offentlig upphandlingarna om ett relativt lågt antal fordon (färre än 10) och med ett så lågt antal kan man inte förvänta sig att minimimålen ska uppnås.

—	Den föreslagna rapporteringen kan bara genomföras med hjälp av godtagbara förvaltningsinsatser när en kategori för rena fordon införs i det officiella fordonsregistret.

6.4

En stor andel av den offentliga upphandlingen är kopplad till lokala transportorgan som kontrolleras av städer och kommuner som har ett mycket begränsat ekonomiskt handlingsutrymme. Alla ytterligare investeringar i den mest avancerade teknik som finns att tillgå till högre kostnad (och risk) kan leda till en betydande börda för medborgarna genom högre biljettpriser, högre lokala skatter och till och med ett minskat kollektivtrafikutbud. De kraftfulla insatser för ren luft som städer och kommuner redan har gjort, till exempel genom att öka användningen av kollektivtrafiken, bör erkännas och inte hindras genom nya upphandlingsregler som kräver minimimål för hela medlemsstater men som är svåra att uppnå och kontrollera på kommunal nivå, där det finns en mängd olika små och stora organ för kollektivtrafik.

6.5

6.6

EESK drar slutsatsen att det främsta hindret för moderniseringen av kollektivtrafiken och den offentliga upphandlingen av rena fordon är bristen på finansiellt stöd och uppmanar kommissionen att ompröva det aktuella förslaget med fokus på finansiering, i synnerhet genom att beakta befintliga instrument, såsom struktur- och investeringsfonderna (Efsi och ESI-fonderna) och Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE) och, inte minst, att fastställa rätt prioriteringar inför nästa fleråriga budgetram. Detta specifika finansiella stöd måste ta hänsyn till skillnaderna mellan länder, städer och regioner när det gäller ekonomisk styrka och andel av befolkningen som bor i stadsområden, med det övergripande målet att harmonisera upphandlingen av rena fordon i alla medlemsstater. EESK noterar också att man, förutom att öka antalet miljövänliga fordon inom kollektivtrafiken, måste få fler medborgare att använda dessa transportmedel genom att göra dem mer attraktiva (anslutningar, komfort), snarare än att fokusera på låga biljettpriser.

Bryssel den 19 april 2018.

Luca JAHIER

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) COM(2016) 501 final.

(2) EUT C 173, 31.5.2017, s. 55.

(3) COM(2011) 144 final.

(4) EUT C 246, 28.7.2017, s. 64.

(5) EUT C 81, 2.3.2018, s. 195.

(6) COM(2017) 675 final

(7) EUT C 51, 17.2.2011, s. 37.

(8) EUT C 424, 26.11.2014, s. 58.

(9) COM(2017) 653 final, bilaga 1.

(10) Kommissionens förordning (EU) nr 582/2011.