11.4.2018   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 129/65

Föredragande:

Cillian LOHAN

Medföredragande:

Brian CURTIS

1.1

EESK välkomnar detta tolkningsmeddelande som ger en värdefull översikt av EU-domstolens rättspraxis om tillgång till rättslig prövning på nationell nivå i miljömål fram till dagen för meddelandets offentliggörande. Det kommer att ge ytterligare fördelar i form av ökad säkerhet och klarhet för beslutsfattare vid nationella domstolar och förvaltningar och för företag och medborgare, om det sprids på ett effektivt sätt.

1.2

EESK inser att enhetlighet när det gäller tillgång till rättslig prövning i EU är en viktig faktor för att stödja den inre marknaden och ett enhetligt genomförande av de rättigheter som EU-lagstiftningen ger upphov till i unionen, och att det ger marknader och investerare nödvändig klarhet och rättssäkerhet.

1.3

EESK efterlyser en övergripande och bindande EU-lagstiftning för att man på ett konsekvent och fullständigt sätt ska kunna genomföra tillgången till rättslig prövning i hela unionen, för att komplettera den välkomna åtgärd i fråga om tillgång till rättslig prövning som detta meddelande utgör. I kommissionens eget arbetsdokument (1) ansågs bindande EU-lagstiftning vara den ideala strategin. EESK välkomnar också analysen och rekommendationerna i detta hänseende i Jan Darpös rapport (2), som kommissionen beställt. Medlemsstaterna får inte motverka utan måste stödja sådana mål.

1.4

För att meddelandet ska få full genomslagskraft måste det åtföljas av utbildning på medlemsstatsnivå för samtliga avsedda målgrupper, framför allt rättsväsendet, administrativa prövningsorgan och medborgare.

1.5

Kommissionen, liksom medlemsstaterna, måste prioritera tillräckliga resurser och tillräcklig finansiering för att effektivt stödja sådana planer.

1.6

Meddelandet syftar inte till att åsidosätta nationella jurisdiktioner utan fastställer domstolens avgöranden och klargöranden som är ett bindande grundläggande krav. Detta faktum, och kravet att det inte ska finnas några undantag eller tas några steg tillbaka, bör anges i framtida versioner av meddelandet.

1.7

Detta tolkningsmeddelande måste hållas uppdaterat. För att säkerställa fortsatt korrekthet och spridning är det mycket viktigt med löpande uppdateringar av innehållet och påminnelser till den avsedda målgruppen så att utvecklingen av EU-domstolens rättspraxis återspeglas. Ett dynamiskt och uppdaterat verktyg för det civila samhället, offentliga förvaltningar och rättsliga organ bör tas fram.

1.8

Återkoppling från expertgrupper samt brister och utelämnanden i meddelandet när det gäller medlemsstaterna bör också prioriteras och åtgärdas, inbegripet överväganden om hur man ska kunna ta itu med områden där det finns brister i domstolens nuvarande rättspraxis.

1.9

Man måste utarbeta, och upprätthålla, en oberoende, objektiv, heltäckande och uppdaterad grundläggande utvärdering, som återspeglar den positiva utvecklingen och problemen när det gäller tillgång till rättslig prövning på medlemsstatsnivå, samt alla inslag i artikel 9 i Århuskonventionen.

1.10

Med tanke på den betydelse som begäran om förhandsavgöranden har för att säkerställa en enhetlig EU-lagstiftning på detta område (3), bör kommissionen på ett uttömmande sätt undersöka och rapportera om hur den bestämmelsen tillämpas och efterlevs i samtliga medlemsstater samt undersöka och undanröja alla hinder mot dess tillämpning.

1.11

I ett globalt sammanhang där miljöförkämpar trakasseras och förföljs bör EU gå i bräschen för att underlätta tillgången till rättslig prövning.

1.12

EESK framhåller tolkningsmeddelandets begränsningar i det avseendet att det inte omfattar slutsatserna från den oberoende efterlevnadskommittén för Århuskonventionen. Detta viktiga och värdefulla arbete kan komplettera kommissionens meddelande samt stödja beslutsfattare och medborgare i fråga om tillgång till rättslig prövning, och bör omnämnas i meddelandet.

1.13

EESK stöder Århuskonventionen och ett fullständigt genomförande av denna av och inom EU. Det är därför mycket viktigt att slutsatserna om efterlevnad från Århuskonventionens efterlevnadskommitté, som utses av parterna, till fullo stöds av parterna.

1.14

Kommittén är medveten om att de slutsatser som efterlevnadskommittén nyligen kommit fram till rörande bristande efterlevnad när det gäller tillgång till rättslig prövning inom EU:s institutioner är känsliga. EESK vill att EU snabbt och konstruktivt engagerar sig på detta område före nästa partsmöte. I synnerhet kommer det att vara viktigt för EU att tillsammans med icke-statliga miljöorganisationer och det civila samhället ta fram en bred och ambitiös strategi i fråga om hur och på vilka områden EU kan förbättra genomförandet av konventionen och tillgången till rättslig prövning inom EU-institutionerna, och det sätt på vilket dessa agerar. Man bör också överväga en parallell och kompletterande strategi för tillgång till rättslig prövning inom och av EU:s institutioner, vägledning i samband med detta och aktiviteter för genomförandet.

2.1

Det dokument som kommissionen har offentliggjort är ett tolkningsmeddelande. Det innehåller en översikt av EU-domstolens rättspraxis om tillgång till rättslig prövning på nationell nivå i miljömål. Det har formen av en utförlig rättslig analys som förtydligar vissa rättsliga och förfarandemässiga krav samt normer beträffande miljömål. Frågor som tas upp är exempelvis rättsmedel, kostnader, tidsramar, tidsgränser, omfattning, talerätt och effektivitet.

2.2

Meddelandet syftar till att skapa ”klarhet och en referenskälla” för målgruppen nationella förvaltningar, nationella domstolar och enskilda samt icke-statliga organisationer som värnar om allmänintresset och ”ekonomiska aktörer, som har ett intresse av att lagstiftningen tillämpas på ett förutsebart sätt” (punkt 9 del A). I punkt 8 anges bakgrunden till detta mål i fråga om de problem som målgruppen erfarit, däribland företag, små och medelstora företag, enskilda, icke-statliga organisationer och allmänheten, när det gäller genomförandet av tillgången till rättslig prövning i medlemsstaterna.

2.3

Det anges även att miljön är ”vårt livsuppehållande system” och att bevarandet, skyddet och förbättringen av denna är av ”gemensamt europeiskt värde”.

2.4

EU:s allmänna ram för tillgång till rättslig prövning fastställs genom en hänvisning till fördragen och principen om ett effektivt domstolsskydd samt artikel 47 i EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna och människorättskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (”Århuskonventionen”). EU och de 28 medlemsstaterna tillhör de 47 parterna i konventionen, vilka också innefattar andra länder från Europa och Centralasien.

2.5

År 2003 antog EU två lagstiftningsförslag, ett om ”Tillgång till miljöinformation” (4) och ett om ”Allmänhetens deltagande” (5). De gav tillgång till rättslig prövning i begränsad omfattning i vissa specificerade befintliga direktiv. Vidare antogs en förordning 2006 om genomförandet av Århuskonventionen i EU (”Århusförordningen” (6)). Kommissionen antog 2003 ett lagstiftningsförslag om tillgång till rättslig prövning (7). Det drogs tillbaka 2014 på grund av att det fanns skilda åsikter bland medlemsstaterna och saknades politisk vilja att genomföra det (8). Avsaknaden av ett direktiv är fortfarande ett problem som måste åtgärdas. EESK efterlyser övergripande och bindande EU-lagstiftning om tillgång till rättslig prövning.

2.6

EU och medlemsstaterna har undertecknat och ratificerat Århuskonventionen. Vid sitt första sammanträde 2002 inrättade partsmötet till konventionen en efterlevnadsmekanism för konventionen, som inbegriper konventionens efterlevnadskommitté. Efterlevnadskommittén granskar meddelanden om bristande efterlevnad från en viss parts sida samt drar slutsatser och utfärdar rekommendationer angående dessa. Dessa läggs fram för partsmötet. De har alltid, utan undantag fram till det sjätte partsmötet 2017, fått parternas fulla stöd.

2.7

I meddelandet medges att stora hinder kvarstår i vissa medlemsstater. Vissa länder blockerar nästan helt tillgången, andra begränsar tillämpningsområdet, i ytterligare andra är de betydande kostnaderna ett problem, och vissa saknar bestämmelser om effektiva rättsmedel. Man måste utarbeta en oberoende referensrapport, som upprätthålls på ett bra sätt, för att skapa klarhet om de specifika problemen i medlemsstaterna och också framhålla de goda exempel som finns.

2.8

Kommissionen fastställer domstolens avgöranden och förtydliganden och dessa är bindande grundläggande krav. Detta faktum, kombinerat med ett krav på att det inte ska finnas några undantag eller tas några steg tillbaka, bör tydligt anges i framtida versioner av meddelandet.

2.9

Kommissionens meddelande offentliggörs samtidigt som en häftig debatt pågår om huruvida EU fullt ut fullgör sina egna skyldigheter enligt artikel 9 i konventionen. Detta följer på ett meddelande till efterlevnadskommittén med påståenden om bristande efterlevnad, och efterlevnadskommittén drog slutsatsen (9) att bristande efterlevnad förelåg i fråga om EU:s eget genomförande av tillgången till rättslig prövning, och utfärdade tillhörande rekommendationer.

2.10

I juli 2017 beslutade Europeiska unionens råd enhälligt att godta dessa slutsatser, med förbehåll för ändringar (en ståndpunkt som drivs av kommissionen), och upprepade även sitt stöd för Århuskonventionen (10). I de föreslagna ändringarna av partsmötets beslut om efterlevnadskommitténs slutsatser föreslås bland annat att partsmötet bör ”notera” slutsatserna snarare än att ”stödja” dem. EESK vill framhålla motsägelsen i att EU inte vill ställa sig bakom efterlevnadskommitténs slutsatser samtidigt som unionen upprepar sitt stöd för konventionen. Om andra parter i konventionen använder sig av denna strategi skulle det allvarligt kunna undergräva den oberoende efterlevnadsmekanismen, och som en följd av detta konventionens styrka och effektivitet.

2.11

Vid konventionsparternas möte i Montenegro i september 2017 beslutade man att skjuta upp partsmötets beslut om efterlevnadskommitténs slutsatser om EU:s bristande efterlevnad. Detta följde efter kraftfulla uttalanden från motsatta ståndpunkter och diskussioner vid partsmötet. Partsmötet har alltid verkat genom samförstånd, och eftersom det inte fanns något samförstånd i frågan, och efter ett samordningsmöte mellan EU:s medlemsstater, enades man om att skjuta upp beslutet till nästa partsmöte 2021.

2.12

Kommittén är medveten om att det finns känsliga frågor i efterlevnadskommitténs senaste slutsatser om EU:s bristande efterlevnad. EESK efterlyser ett snabbt och konstruktivt engagemang från EU:s sida före nästa partsmöte. I synnerhet kommer det att vara viktigt för EU att samarbeta med icke-statliga miljöorganisationer och det civila samhället i stort för att ta fram en bred och ambitiös strategi i fråga om hur och på vilka områden EU kan förbättra genomförandet av konventionen och tillgången till rättslig prövning inom EU-institutionerna, och det sätt på vilket dessa agerar. Man bör också överväga en parallell och kompletterande strategi i fråga om genomförandet av tillgången till rättslig prövning inom och av EU:s institutioner, vägledning i samband med detta och aktiviteter för genomförandet.

2.13

Bakom kommissionens tolkningsmeddelande ligger en långdragen process där man misslyckades att anta särskilda åtgärder på EU-nivå i fråga om tillgång till rättslig prövning. Denna har inbegripit följande:

2.14

Det behövs åtgärder för att harmonisera de nationella domstolarnas hantering av miljömål: EU:s rättsliga normer tycks inte vara tillräckligt specifika. Detta har i sin tur gett upphov till ett stort antal förfaranden för begäran om förhandsavgörande av EU-domstolen. Syftet med kommissionens meddelande är att förtydliga de bestämmelser och normer som härrör från denna rättspraxis från EU-domstolen och därmed stärka intressenternas rättssäkerhet.

2.15

Kommissionen har också lagt till egna synpunkter i den rättsliga analysen.

2.16

Meddelandet och de bakomliggande klargörandena är i linje med granskningen av genomförandet av miljöpolitiken och syftar till att stärka denna. I ett yttrande nyligen (12) gav EESK sitt stöd till granskningsprocessen och efterlyste beslutsamma åtgärder för att genomföra miljöregelverket fullt ut.

2.17

Avsaknaden av ett direktiv om tillgång till rättslig prövning skapar ett tomrum högst upp i lagstiftningshierarkin. Ett sådant direktiv skulle kunna bidra till att klargöra flera av de frågor som har skapat förvirring och bristande överensstämmelse bland medlemsstaterna, vilket har medfört problem för företag och medborgare.

2.18

Vissa medlemsstater har ratificerat Århuskonventionen utan att ange hur tillgången till rättslig prövning ska tillämpas i specifika fall, eller har genomfört konventionen på ett otydligt eller ofullständigt sätt.

3.1

EESK stöder Århuskonventionen och ett fullständigt genomförande av denna av och inom EU. Det är avgörande för Århuskonventionens giltighet och okränkbarhet att parterna ger sitt fulla stöd till slutsatserna från Århuskonventionens efterlevnadskommitté.

3.2

EESK noterar att Århuskonventionen tillhör den internationella människorättslagstiftningen och är helt förenlig med EU:s grundläggande principer, i både fördragen och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. EESK betonar att EU måste försvara de mänskliga rättigheterna och vara en global föregångare på detta område.

3.3

EESK uppmanar medlemsstaterna att påskynda det faktiska genomförandet av Århuskonventionen och särskilt att se till att tillgången till rättslig prövning inom området för administrativ prövning och vid nationella domstolar stämmer överens med kraven i konventionen och de grundläggande kraven för sådan prövning enligt artikel 9.4 i konventionen. EESK noterar också det viktiga ömsesidiga beroendet mellan konventionens tre pelare och att de måste genomföras som en kompletterande helhet för att få full genomslagskraft.

3.4

Det dokument som kommissionen har offentliggjort välkomnas och ses som ett mycket användbart och viktigt meddelande. EESK inser att enhetlighet när det gäller tillgång till rättslig prövning i hela EU är en avgörande faktor för enhetliga marknadsvillkor, vilket är grundläggande för en framgångsrik inre marknad, och att det dessutom är nödvändigt för ett framgångsrikt genomförande av grundläggande rättigheter enligt EU-rätten i hela unionen. Detta meddelande bidrar till detta.

3.5

EESK välkomnar kommissionens uttalande att ”[o]m de befintliga rättsliga kraven i EU:s regelverk inte efterlevs kommer kommissionen även i fortsättningen att använda överträdelseförfaranden för att garantera efterlevnad” (punkt 13 del A). Enligt EU-fördragen har kommissionen en nödvändig och avgränsad funktion i detta avseende. Det är avgörande att kommissionen fyller denna funktion på ett effektivt sätt för att man ska kunna säkerställa att medlemsstaterna fullgör sina åtaganden, att de medlemsstater som uppfyller kraven inte missgynnas på otillbörligt sätt och att det skapas enhetliga marknadsvillkor och rättigheter.

3.6

EESK anser att en ändamålsenligt genomförd miljölagstiftning ger marknader och investerare klarhet och säkerhet, vilket samtidigt främjar en hållbar utveckling. Syftet med kommissionens vägledning – att ge ökad säkerhet och klarhet i fråga om miljölagstiftningen – välkomnas, trots att dess tillämpningsområde är begränsat.

3.7

EESK välkomnar att EU-kommissionen har beställt analyser om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, t.ex. Jan Darpös rapport (13). Denna rapport, och andra oberoende analyser, innehåller viktiga bedömningar av genomförandet som medlemsstaterna bör vara medvetna om.

3.8

EESK konstaterar att definitionen av ”offentlig myndighet” i artikel 2 i konventionen inbegriper följande: ”institutioner i sådana regionala organisationer för ekonomisk integration som avses i artikel 17 och som är parter i denna konvention”. EESK konstaterar att konventionen, genom denna definition och genom själva artikel 17, är tillämplig på parter såsom EU. Unionen har själv undertecknat och ratificerat konventionen (14). EESK anser att EU:s ratificeringsinstrument för konventionen inte befriar EU-institutionerna från deras skyldigheter när det gäller tillgång till rättslig prövning.

4.1

För att skapa mer klarhet och underlätta genomförandet och tillämpningen av konventionen behövs det ytterligare meddelanden eller riktlinjer som tar upp efterlevnadskommitténs slutsatser och rekommendationer. Ett direktiv om tillgång till rättslig prövning kan bidra mycket till klarhet och enhetlighet.

4.2

En enhetligare strategi i fråga om genomförandet skulle ge mer likartade villkor för företagen runt om i medlemsstaterna och främja utvecklingen. Ovissheten leder för närvarande till förseningar och extrakostnader och hindrar en hållbar utveckling.

4.3

Det finns ett brådskande behov av ett EU-omfattande samråd för att utforma och upprätthålla en grundläggande och oberoende utvärdering av tillgången till rättslig prövning på medlemsstatsnivå. Här måste man undersöka både medvetenheten i det civila samhället och vad som sker vid domstolarna och vid administrativ prövning. Det måste framför allt fastställas vilka ärenden som prövas, som inte prövas eller där hinder föreligger för prövning till följd av problem med tillgång till rättslig prövning. EESK kan fylla en funktion genom att utnyttja sitt nätverk inom det organiserade civila samhället för att nå ut till en stor målgrupp och är också beredd att följa upp utvärderingen och offentliggöra slutsatserna av denna. Utvärderingen i sig måste vara oberoende och objektiv.

4.4

Denna grundläggande utvärdering måste omfatta mer än granskningen av genomförandet av miljöpolitiken, som är begränsad sett till dess syfte och avsaknaden av allmänhetens deltagande, och mer än resultattavlan för rättsskipningen i EU. Den grundläggande utvärderingen bör avse alla aspekter av artikel 9 i Århuskonventionen, framför allt alla de krav för prövning som anges i artikel 9.4 i konventionen, och utgöra ett stöd för skyldigheten i artikel 9.5. Fullständiga uppdateringar av den grundläggande utvärderingen bör göras minst vartannat år.

4.5

Kommissionen erkänner, och EESK stöder, den viktiga funktion som medborgare och icke-statliga organisationer har när det gäller att betona det ansvar som följer av Århuskonventionen. Det är avgörande med utbildning på medlemsstatsnivå, både av medborgarna och inom rättsväsendet. Kommissionen

4.6

De oöverkomliga kostnaderna i vissa jurisdiktioner kan vara ett betydande hinder för rättslig prövning. Risken att behöva stå för kostnader som kan vara oöverkomliga kan vara ett hinder för tillgång till rättslig prövning. I ett globalt sammanhang där miljöförkämpar trakasseras och förföljs bör EU gå i bräschen för att underlätta tillgången till rättslig prövning och vara särskilt proaktivt när det gäller att ta itu med ärenden som involverar trakasserier, även där kostnadsfrågor är ett hinder.

4.7

Det behövs en mekanism genom vilken efterlevnadskommitténs slutsatser kan användas som ett komplement till meddelandet för medlemsstaterna och bringa ytterligare klarhet i skyldigheterna.

4.8

Tolkningsmeddelandet kommer att behöva underhållas och aktualiseras regelbundet, med löpande uppdateringar och påminnelser till den avsedda målgruppen. Tillräckliga resurser och tillräcklig finansiering måste ställas till förfogande för att stödja ändamålsenliga planer både på medlemsstatsnivå och av kommissionen.

4.9

Med tanke på den betydelse som begäran om förhandsavgöranden (15) har för att säkerställa en enhetlig EU-lagstiftning på detta område, bör kommissionen på ett uttömmande sätt undersöka och rapportera om hur denna bestämmelse tillämpas och efterlevs i samtliga medlemsstater samt undersöka och undanröja alla hinder mot dess tillämpning.