EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 4.5.2016
COM(2016) 277 final
2016/0139(COD)
Förslag till
EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING
om ändring av förordning (EG) nr 539/2001 om fastställande av förteckningen över tredjeländer vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredjeländer vars medborgare är undantagna från detta krav
(Kosovo*)
* Denna beteckning påverkar inte ståndpunkter om Kosovos status och är i överensstämmelse med FN:s säkerhetsråds resolution 1244/1999 och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos självständighetsförklaring.
MOTIVERING
1.BAKGRUND TILL FÖRSLAGET
•Motiv och syfte med förslaget
Europeiska kommissionen inledde den 19 januari 2012 en dialog om viseringsliberalisering med Kosovo. Den 14 juni 2012 lade kommissionen fram en färdplan med all lagstiftning och andra åtgärder som Kosovo behövde anta och genomföra på vägen mot viseringsliberalisering. Kommissionen åtog sig att föreslå resande utan viseringskrav för personer från Kosovo för kortare vistelser inom Europeiska unionen (högst 90 dagar under en 180-dagars period) när Kosovo hade uppfyllt alla de krav och andra åtgärder som föreskrevs i färdplanen för viseringsliberalisering.
Kommissionen ställde ovillkorliga krav på tillräckliga framsteg inom återtagande och återintegrering innan en dialog om viseringsliberalisering kunde inledas med Kosovo. Kosovo har genom en rad viktiga reformer som genomförts sedan 2011 gjort tillfredsställande framsteg mot att inrätta en funktionell politisk ram för att återintegrera återvändande personer i Kosovo, vilket redan hade gjorts för återtagande. Kommissionen fortsatte genom regelbundna rapporter att övervaka och utvärdera Kosovos framsteg med att förbättra sin återtaganderam och en effektiv återintegrering av återvändande personer.
Färdplanen för viseringsliberalisering bestod av två avsnitt: avsnitt I handlade om återtagande och återintegrering, i avsnitt II delades viseringsdialogen in i fyra olika delar. Färdplanens delar innefattade fastslagna krav på dokumentsäkerhet, gräns- och migrationsförvaltning (inklusive asylförvaltning), allmän ordning och säkerhet samt grundläggande rättigheter till fri rörlighet. Kosovo ombads först anpassa eller ändra den lagstiftning som angavs i färdplanen enligt EU-lagstiftningen och sedan genomföra den fullt ut.
Kommissionen genomförde viseringsdialogen med Kosovo genom ett förstärkt samråd med rådet, i synnerhet genom att tillsammans med rådet utveckla viseringsfärdplanen och med fullständigt deltagande av medlemsstaternas experter utvärdera Kosovos framsteg mot att uppfylla färdplanens krav.
Viseringsdialogen med Kosovo har genomförts utan att det påverkar medlemsstaternas ståndpunkter om Kosovos status 1 .
Europeiska unionens rättsstatsuppdrag i Kosovo (Eulex Kosovo) har, i enlighet med sitt mandat 2 , spelat en viktig roll i samband med övervakning, mentorskap och rådgivning till Kosovo när det gäller antagande och genomförande av reformer och uppfyllande av kraven i färdplanen. Det har varit av avgörande betydelse att Kosovo samarbetat effektivt med Eulex, inklusive i fullgörandet av dess verkställande mandat.
Sedan viseringsdialogen inleddes har kommissionen lagt fram regelbundna rapporter till Europaparlamentet och rådet om sin utvärdering av hur Kosovo har uppfyllt kraven i färdplanen. Dessa rapporter har berört krav som gäller både återtagande och återintegrering och de olika delarna i viseringsfärdplanen. Varje rapport har utgått från information som Kosovo har tillhandahållit, utvärderingsuppdrag som kommissionen och medlemsstaternas experter har utfört för att bedöma Kosovos framsteg med de olika delarna i viseringsdialogen och uppgifter som fåtts från Europol, Frontex, Easo och Eulex.
Kommissionen har hittills antagit tre rapporter om Kosovos framsteg i viseringsdialogen – den första den 8 februari 2013 3 , den andra den 24 juli 2014 4 , den tredje den 18 december 2015 5 – och dessa kompletteras nu av den fjärde som antas idag 6 . Dessa rapporter innehåller en utvärdering av Kosovos framsteg mot uppfyllande av kraven i viseringsfärdplanen, rekommendationer som delgetts Kosovo och en utvärdering av viseringsliberaliseringens potentiella följder för migration och säkerhet.
Kommissionen fastställde i sin tredje rapport åtta rekommendationer som motsvarar åtta ouppfyllda krav i viseringsfärdplanen, däribland fyra områden med högsta prioritet. Den påpekade att avtalet om fastställande av gränsen med Montenegro bör ratificeras av Kosovo innan viseringsfri ställning beviljas personer från Kosovo.
Kommissionen konstaterade i sin rapport som åtföljde förslaget att Kosovo hade tagit viktiga steg mot att uppfylla kraven på ratificering av avtalet om fastställande av gränsen med Montenegro och uppnådde bättre resultat i kampen mot organiserad brottslighet och korruption.
Baserat på denna utvärdering och med hänsyn till resultatet av den pågående övervakning och rapportering som genomförts sedan dialogen om viseringsliberalisering inleddes med Kosovo bekräftar kommissionen att Kosovo har uppfyllt kraven i sin färdplan för viseringsliberalisering, förutsatt att Kosovo senast den dag då detta förslag antas av Europaparlamentet och rådet har ratificerat avtalet om fastställande av gränsen med Montenegro och förbättrat resultaten i kampen mot organiserad brottslighet och korruption.
Med hänsyn till alla kriterier som ska beaktas när man på grundval av en individuell bedömning fastställer de tredjeländer vars medborgare omfattas av eller är undantagna från viseringskravet i enlighet med artikel -1 i förordning (EG) nr 539/2001 (som infördes genom förordning (EU) nr 509/2014) har kommissionen beslutat att lägga fram ett lagstiftningsförslag till att ändra förordning (EG) nr 539/2001 så att Kosovo flyttas över från del 2 i bilaga I till del 4 i bilaga II till den förordningen. Så som föreskrivs i färdplanen gäller denna ändring enbart personer från Kosovo som innehar ett biometriskt pass som utfärdats i enlighet med Internationella civila luftfartsorganisationens standarder och EU-standarder för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i resehandlingar 7 .
•Förenlighet med befintliga bestämmelser inom området
Rådets förordning (EG) nr 539/2001 innehåller en förteckning över de tredjeländer vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser och en förteckning över de tredjeländer vars medborgare är undantagna från detta krav. Förordning (EG) nr 539/2001 tillämpas av alla medlemsstater, med undantag för Irland och Förenade kungariket, samt av Island, Liechtenstein, Norge och Schweiz. Förordningen är en del av EU:s gemensamma viseringspolitik för korta vistelser på 90 dagar under en 180-dagarsperiod.
Kosovo upptas för närvarande i förteckningen i del 2 i bilaga I till förordning (EG) nr 539/2001, dvs. bland de territoriella enheter och myndigheter som inte erkänns som stater av samtliga medlemsstater. Personer från dessa territoriella enheter måste inneha visering då de reser till EU-medlemsstaternas territorium.
Förordning (EG) nr 539/2001 ändrades senast genom förordning (EU) nr 259/2014 8 när Moldavien överfördes till förteckningen över viseringsbefriade länder efter att framgångsrikt ha genomfört sin handlingsplan för viseringsliberalisering, och genom förordning (EU) nr 509/2014 9 när fem länder i Västindien 10 och elva länder i Stillahavsområdet 11 samt Colombia, Peru och Förenade Arabemiraten blev undantagna från viseringskravet – förutsatt att EU och respektive tredjeländer ingår avtal om undantag från viseringskravet – efter att man gjort en regelbunden översyn av viseringsförteckningarna. Den 9 mars 2016 och den 20 april 2016 lade kommissionen fram förslag till ändring av förordning (EG) nr 539/2001 för att överföra Georgien 12 respektive Ukraina 13 till förteckningen över viseringsbefriade länder.
De kriterier som bör beaktas när man på grundval av en individuell bedömning avgör vilka tredjeländers medborgare som omfattas av eller är undantagna från viseringskravet fastställs i artikel -1 i förordning (EG) nr 539/2001. I kriterierna ingår: ”olaglig invandring, allmän ordning och säkerhet, ekonomiska fördelar, i synnerhet i fråga om turism och utrikeshandel, samt unionens yttre förbindelser med de berörda tredjeländerna, inbegripet i synnerhet hänsyn till de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, liksom konsekvenserna för den regionala sammanhållningen och ömsesidigheten” 14 . Man bör särskilt uppmärksamma säkerheten hos de resehandlingar som utfärdats av de berörda tredjeländerna.
Kosovo har redan infört ett undantag från viseringskravet för alla EU-medborgare för vistelser på högst 90 dagar inom sex månader. Om detta beslut återkallas eller om det viseringsfria systemet missbrukas, kan mekanismerna för ömsesidighet och upphävande i förordning (EG) nr 539/2001, ändrad genom förordning xxx, aktiveras.
•Förenlighet med unionens politik inom andra områden
Den 6 april 2016 föreslog kommissionen att ett in- och utresesystem för EU skulle införas för att stärka Schengenområdets yttre gränser 15 . De främsta målen med detta förslag är att förbättra kvaliteten på gränskontroller av tredjelandsmedborgare och att säkerställa systematisk och tillförlitlig identifiering av personer som överskrider den tillåtna vistelsen. Det framtida in- och utresesystemet kommer därmed att vara en viktig del i arbetet med att säkerställa att tredjelandsmedborgare utnyttjar rätten till viseringsfria vistelser i Schengenområdet på ett lagligt sätt och att bidra till att förhindra irreguljär migration från medborgare i länder som är befriade från viseringskravet.
Dessutom offentliggjorde kommissionen i sitt meddelande av den 6 april 2016 16 att den kommer att utvärdera nödvändigheten av, genomförbarheten av och proportionaliteten för införandet av ett EU-system för reseuppgifter och resetillstånd (Etias). Kommissionen har åtagit sig att under 2016 undersöka om ett sådant ytterligare kontrollinslag för medborgare som är befriade från viseringskravet är genomförbart och proportionerligt och om det på ett effektivt sätt kan bidra till att upprätthålla och stärka säkerheten inom Schengenområdet.
2.RÄTTSLIG GRUND, SUBSIDIARITETSPRINCIPEN OCH PROPORTIONALITETSPRINCIPEN
•Rättslig grund
Eftersom förslaget utgör en ändring av EU:s gemensamma viseringspolitik är den rättsliga grunden för förslaget artikel 77.2 a i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Förslaget till förordning innebär en utveckling av Schengenregelverket.
•Subsidiaritetsprincipen, proportionalitetsprincipen och val av instrument
Eftersom förordning (EG) nr 539/2001 är en unionsrättsakt kan den endast ändras genom en motsvarande rättsakt. Det politiska målet kan inte uppnås genom att medlemsstaterna agerar på egen hand. Det föreligger inga andra alternativ (i annan form än lagstiftning) för att uppnå det politiska målet.
3.RESULTAT AV EFTERHANDSUTVÄRDERINGAR, SAMRÅD MED BERÖRDA PARTER OCH KONSEKVENSBEDÖMNINGAR
•Samråd med berörda parter
Regelbundna diskussioner har förts med medlemsstaterna i rådets arbetsgrupp för västra Balkan samt med Europaparlamentet om viseringsliberaliseringsprocessen.
•Insamling och användning av sakkunnigutlåtanden
Kommissionen har samlat in omfattande uppgifter om Kosovos genomförande av alla krav i färdplanen för viseringsliberalisering. Kommissionens fjärde rapport åtföljs av ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar där det anges vilka potentiella följder viseringsliberaliseringen för Kosovo kan ha för migration och säkerhet, samt vilka åtgärder Kosovo har genomfört sedan december 2015 för att förhindra en irreguljär migrationskris 17 .
•Konsekvensbedömning
I det arbetsdokument som det hänvisas till ovan tillhandahåller kommissionen en uppdaterad analys och statistisk information om de potentiella följder viseringsliberaliseringen för personer från Kosovo kan ha för migration och säkerhet, såväl som den rad åtgärder som Kosovo har genomfört sedan december 2015 för att förhindra en irreguljär migrationskris, på grundval av uppgifter från relevanta EU-organ och andra berörda parter. Det behövs ingen ytterligare konsekvensbedömning.
•Grundläggande rättigheter
Detta förslag har inga negativa konsekvenser för skyddet av de grundläggande rättigheterna i Europeiska unionen. Uppfyllandet av riktlinjerna i färdplanen för viseringsliberalisering kommer att förbättra skyddet av de mänskliga rättigheterna i Kosovo.
4.BUDGETKONSEKVENSER
Ej tillämpligt.
5.ÖVRIGA INSLAG
•Genomförandeplaner samt åtgärder för övervakning, utvärdering och rapportering
Den ändrade förordningen kommer att vara direkt tillämplig från och med den dag den träder i kraft och kommer att genomföras omedelbart av medlemsstaterna. Ingen genomförandeplan behövs.
Kommissionen kommer fortsättningsvis att aktivt övervaka Kosovos ratificering av avtalet om fastställande av gränsen med Montenegro och utvecklingen av landets resultat i kampen mot organiserad brottslighet och korruption.
Kosovos pågående genomförande av alla krav som fastställs i de fyra delarna i viseringsfärdplanen, samt återintegrering och återtagande, kommer att övervakas via uppföljningsmekanismen för viseringsliberaliseringen 18 , stabiliserings- och associeringsprocessen och, vid behov, genom tillfälliga uppföljningsmekanismer. Kosovo bör säkerställa att effektiva åtgärder fortfarande är i kraft för att förhindra missbruk av systemet med viseringsfrihet. Kosovo bör bland annat anordna riktade informationskampanjer för att förklara de rättigheter och skyldigheter som följer med viseringsfria resor till Schengenområdet och de regler som styr tillgången till EU:s arbetsmarknad. Kommissionen kommer att fortsätta att övervaka och göra sitt yttersta för att stödja Kosovo i det pågående uppfyllandet av kraven i viseringsfärdplanen.
•Ingående redogörelse för de specifika bestämmelserna i förslaget
Förordning (EG) nr 539/2001 kommer att ändras så att Kosovo överförs från del 2 i bilaga I (förteckning över länder som omfattas av viseringskravet) till del 4 i bilaga II (förteckning över länder som är undantagna från viseringskravet). En fotnot kommer att läggas till för att specificera att undantaget från viseringskravet endast gäller innehavare av biometriska pass som utfärdats i enlighet med Internationella civila luftfartsorganisationens standarder och EU-standarder för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i resehandlingar (rådets förordning (EG) nr 2252/2004).
2016/0139 (COD)
Förslag till
EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING
om ändring av förordning (EG) nr 539/2001 om fastställande av förteckningen över tredjeländer vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredjeländer vars medborgare är undantagna från detta krav
(Kosovo*)
EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA FÖRORDNING
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 77.2 a,
med beaktande av Europeiska kommissionens förslag,
efter översändande av utkastet till lagstiftningsakt till de nationella parlamenten,
i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, och
av följande skäl:
1)Rådets förordning (EG) nr 539/2001 19 innehåller en förteckning över de tredjeländer vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser och en förteckning över de tredjeländer vars medborgare är undantagna från detta krav. Förteckningarna över tredjeländer i bilagorna I och II bör vara, och fortsätta att vara, förenliga med de kriterier som anges i förordningen. Hänvisningar till de tredjeländer för vilka situationen har förändrats i fråga om dessa kriterier bör överföras från den ena bilagan till den andra om det är lämpligt.
2)De kriterier som bör beaktas när man på grundval av en individuell bedömning avgör vilka tredjeländers medborgare som omfattas av eller är undantagna från viseringskravet fastställs i artikel -1 i förordning (EG) nr 539/2001. I kriterierna ingår: ”olaglig invandring, allmän ordning och säkerhet, ekonomiska fördelar, i synnerhet i fråga om turism och utrikeshandel, samt unionens yttre förbindelser med de berörda tredjeländerna, inbegripet i synnerhet hänsyn till de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, liksom konsekvenserna för den regionala sammanhållningen och ömsesidigheten”.
3)[Kosovo har uppfyllt kraven i sin färdplan för viseringsliberalisering. På grundval av denna utvärdering och med beaktande av alla de kriterier som anges i artikel -1 i förordning (EG) nr 539/2001 är det lämpligt att undanta personer från Kosovo från viseringskravet när de reser till medlemsstaternas territorium.]
4)Kosovo bör därför överföras från del 2 i bilaga I till del 4 i bilaga II till förordning (EG) nr 539/2001. Detta undantag från viseringskravet bör tillämpas endast på innehavare av biometriska pass som utfärdats i enlighet med Internationella civila luftfartsorganisationens standarder och rådets förordning (EG) nr 2252/2004 20 .
5)Detta undantag från viseringskravet förutsätter att kraven i färdplanen för viseringsliberalisering fortsättningsvis uppfylls. Kommissionen kommer att aktivt övervaka genomförandet av dessa krav genom uppföljningsmekanismen för viseringsliberaliseringen. EU kan upphäva undantaget från viseringskravet i enlighet med den upphävandemekanism som fastställs i artikel 1a i förordning (EG) nr 539/2001, ändrad genom förordning xxx, om de villkor som anges där är uppfyllda.
6)Denna förordning utgör en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket i vilka Förenade kungariket inte deltar i enlighet med rådets beslut 2000/365/EG 21 . Förenade kungariket deltar därför inte i antagandet av denna förordning, som inte är bindande för eller tillämplig på Förenade kungariket.
7)Denna förordning utgör en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket i vilka Irland inte deltar i enlighet med rådets beslut 2002/192/EG 22 . Irland deltar därför inte i antagandet av denna förordning, som inte är bindande för eller tillämplig på Irland.
8)När det gäller Island och Norge utgör denna förordning, i enlighet med avtalet mellan Europeiska unionens råd och Republiken Island och Konungariket Norge om dessa staters associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket, en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket som omfattas av det område som avses i artikel 1.B i rådets beslut 1999/437/EG 23 .
9)När det gäller Schweiz innebär denna förordning, i den mening som avses i avtalet mellan Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om Schweiziska edsförbundets associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket, en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket som omfattas av det område som avses i artikel 1.B i beslut 1999/437/EG jämförd med artikel 3 i rådets beslut 2008/146/EG 24 .
10)När det gäller Liechtenstein utgör denna förordning, i enlighet med protokollet som undertecknats av Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen, Schweiziska edsförbundet och Furstendömet Liechtenstein om Furstendömet Liechtensteins anslutning till avtalet mellan Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om Schweiziska edsförbundets associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket, en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket som omfattas av det område som avses i artikel 1.B i beslut 1999/437/EG jämförd med artikel 3 i rådets beslut 2011/350/EU 25 .
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Förordning (EG) nr 539/2001 ska ändras på följande sätt:
a)i del 2 i bilaga I (”TERRITORIELLA ENHETER OCH MYNDIGHETER SOM INTE ERKÄNNS SOM STATER AV SAMTLIGA MEDLEMSSTATER”) ska hänvisningen till Kosovo enligt definitionen i FN:s säkerhetsråds resolution 1244 av den 10 juni 1999 utgå.
b)i del 4 i bilaga II (”ENHETER OCH TERRITORIELLA MYNDIGHETER SOM INTE ERKÄNNS SOM STATER AV SAMTLIGA MEDLEMSSTATER”) ska följande hänvisning införas:
”Kosovo* (**)
______________
* Denna beteckning påverkar inte ståndpunkter om Kosovos status och är i överensstämmelse med FN:s säkerhetsråds resolution 1244/1999 och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos självständighetsförklaring.
** Undantaget från viseringskravet gäller endast innehavare av biometriska pass som utfärdats i enlighet med rådets förordning (EG) nr 2252/2004 av den 13 december 2004 om standarder för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i pass och resehandlingar som utfärdas av medlemsstaterna, EUT L 385, 29.12.2004, s. 1.”
Artikel 2
Denna förordning träder i kraft den tjugonde dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning.
Denna förordning är till alla delar bindande och direkt tillämplig i medlemsstaterna i enlighet med fördragen.
Utfärdad i Bryssel den
På Europaparlamentets vägnar På rådets vägnar
Ordförande Ordförande