EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 30.11.2016
COM(2016) 760 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
Utvärdering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/43/EG av den 6 maj 2009 om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen
{SWD(2016) 398 final}
Utvärdering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/43/EG av den 6 maj 2009 om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen
1.Inledning
Direktiv 2009/43/EG 1 antogs den 6 maj 2009 och har som syfte att förbättra funktionen hos EU:s marknad för försvarsrelaterade produkter, främja integrationen inom EU:s försvarsleveranskedja och öka leveranssäkerheten genom att förenkla reglerna och förfarandena för överföringar inom EU av försvarsrelaterade produkter.
Enligt artikel 17 i direktivet ska kommissionen rapportera till Europaparlamentet och rådet om översynen av genomförandet av direktivet. Rapporten ska vid behov åtföljas av ett lagstiftningsförslag. Kommissionen har i detta syfte utvärderat direktivet för att fastställa om och i vilken omfattning målsättningarna i direktivet har uppnåtts, bland annat med avseende på om den interna marknaden fungerar tillfredsställande. I enlighet med artikel 17 har kommissionen granskat tillämpningen av alla de centrala bestämmelserna i direktivet, däribland bestämmelserna om certifiering (artikel 9), exportrestriktioner (artikel 10), tullförfaranden (artikel 11), informationsutbyte (artikel 12) och skyddsåtgärder (artikel 15).
I enlighet med artikel 17 har kommissionen utvärderat direktivets inverkan på utvecklingen av en europeisk marknad för försvarsrelaterade produkter och den europeiska försvarstekniska och försvarsindustriella basen, bland annat med beaktande av situationen för små och medelstora företag. Utvärderingen av direktivet har gjorts endast tre år efter tidsfristen för införlivande, vilket gör det svårt att bedöma om direktivets långsiktiga mål har uppnåtts. Utvärderingen inriktas i stället på genomförandet av direktivet och om de fastställda målen för det är på väg att uppnås.
Till stöd för sitt arbete har kommissionen låtit utföra en extern undersökning 2 för att analysera och utvärdera genomförandet av direktivet.
Under utvärderingen insamlades och analyserades uppgifter från medlemsstaternas behöriga myndigheter, försvarsföretag, branschorganisationer och andra intressenter. För att motverka brist på tillgängliga uppgifter och dålig svarsfrekvens i ett offentligt samråd anordnades ett antal workshoppar med en rad intressenter i hela Europa. Alla medlemsstaterna, i synnerhet länderna som undertecknat ramavtalet enligt LoI (Letter of Intent; nedan kallat LoI-ramavtalet) 3 , och branschorganisationer lämnade ytterligare uppgifter och synpunkter på de preliminära undersökningsresultaten. Föreslagna uppföljningsåtgärder diskuterades med kommittén för överföring av försvarsrelaterade produkter inom EU, som har inrättats i enlighet med artikel 14 i direktivet, och med branschföreträdare.
Denna rapport redovisar de viktigaste resultaten från utvärderingen och ett förslag för den fortsatta vägen framåt. Rapporten åtföljs av ett arbetsdokument med mer detaljerade uppgifter om resultaten av utvärderingen.
2.Direktivets syfte och centrala bestämmelser
Före detta direktiv tillämpade medlemsstaterna i stort sett samma principer för tillståndsgivande för export av dessa produkter till länder utanför EU som för överföring av dem inom EU. I båda fallen var leverantörer tvingade att ansöka om samma typ av individuella tillstånd. Dessa tillstånd beviljades i nästan samtliga fall för överföringar inom EU.
Mot bakgrund av detta infördes genom direktivet verktyg för att underlätta rörligheten för försvarsprodukter inom EU-marknaden. Förflyttning av försvarsrelaterade produkter mellan medlemsstaterna kräver föregående tillstånd i leverantörslandet, och endast ett sådant tillstånd krävs för överföring inom unionen som helhet, dvs. inga ytterligare tillstånd krävs för transitering genom eller införande i andra medlemsstater. Enligt direktivet får dock medlemsstaterna undanta överföringar från kravet på föregående tillstånd i särskilda situationer, t.ex. i de fall
leverantören eller mottagaren är ett statligt organ eller en del av försvarsmakten,
det är fråga om leveranser som Europeiska unionen, Nato, Internationella atomenergiorganet (IAEA) eller andra mellanstatliga organisationer gör i syfte att fullgöra sina uppdrag,
överföringen är en del av ett samverkande program för försvarsrelaterade produkter mellan medlemsstater eller är kopplat till humanitär hjälp.
I direktivet fastställs tre typer av tillstånd inom EU:
Generella överföringstillstånd. Dessa är ”öppna tillstånd”, är beroende av efterhandskontroller och omfattar ett förutbestämt urval av produkter till angivna mottagare eller för särskilda ändamål. Ingen föregående ansökan krävs. Leverantörerna ska dock underrätta de behöriga myndigheterna i sina medlemsstater när de avser att använda ett generellt överföringstillstånd för första gången.
Globala överföringstillstånd. Dessa är beroende av föregående kontroll och möjliggör flera transporter av en kategori av produkter med samma tillstånd till en eller flera mottagare i andra medlemsstater under en angiven tid.
Individuella överföringstillstånd. Dessa gäller en överföring av en viss mängd specificerade produkter till en mottagare i en annan medlemsstat.
Enligt direktivet ska minst fyra typer av generella överföringstillstånd offentliggöras i medlemsstaterna: i) överföringar till försvarsmakten, ii) överföringar till certifierade företag inom försvarsindustrin, iii) överföringar som sker för demonstrations-, utvärderings- och utställningssyften, iv) överföringar som sker för underhålls- och reparationssyften.
Den andra typen av generella överföringstillstånd får endast användas av en leverantör om mottagaren av de försvarsrelaterade produkterna har certifierats enligt artikel 9 i direktivet. Ytterligare krav fastställs i rekommendationen om certifiering 4 . Certifiering säkerställer mottagarens tillförlitlighet gentemot exportkontrollmyndigheten i den medlemsstat som utfärdat efterhandskontrollerade generella överföringstillstånd. Den bevisar att företaget har de interna system och den personal som krävs för att följa reglerna om exportkontroll. Kommissionen har upprättat ett centralt register över mottagare som certifierats av medlemsstaterna. Registret heter Certider och är tillgängligt för allmänheten. 5
Enligt artikel 10 i direktivet måste mottagare av försvarsrelaterade produkter som ansöker om exporttillstånd uppge för de behöriga myndigheterna vilka eventuella exportrestriktioner som det ursprungliga överföringstillståndet är belagt med och att dessa följts (inklusive att de i tillämpliga fall fått medgivande från ursprungsmedlemsstaten). Enligt artikel 11 ska exportörer tillhandahålla tullkontor eventuella erforderliga exporttillstånd. Enligt samma artikel kan en medlemsstat under särskilda omständigheter tillfälligt avbryta exporten från dess territorium av försvarsrelaterade produkter som mottagits från en annan medlemsstat med stöd av ett överföringstillstånd och integrerats med en annan försvarsrelaterad produkt eller vid behov på ett annat sätt förhindra att den lämnar EU från dess territorium. I artikel 12 nämns samarbete och informationsutbyte mellan de nationella behöriga myndigheterna. I artikel 15 behandlas skyddsåtgärder i fråga om hänvändelse till andra medlemsstater för att kontrollera att bestämmelserna följs i de fall farhågor uppstår.
Direktivets materiella tillämpningsområde fastställs genom en förteckning över försvarsrelaterade produkter i direktivets bilaga.
3.Införlivande och genomförande
Direktivet trädde i kraft 2009 och skulle ha införlivats senast den 30 juni 2011. Det har tillämpats sedan den 30 juni 2012. Hittills har samtliga medlemsstater införlivat det, även om vissa förseningar förekommit. År 2012 hade endast 20 medlemsstater underrättat kommissionen om nationella införlivandeåtgärder. 6
Införandet av nya tillståndsalternativ och certifiering har skett långsammare än förväntat. Enligt tillgänglig information har endast 19 medlemsstater offentliggjort generella överföringstillstånd såsom krävs i direktivet, minst två erbjuder för närvarande ännu inte några generella överföringstillstånd och minst fyra erbjuder inte samtliga fyra typer av generella överföringstillstånd. Dessutom har cirka hälften av medlemsstaterna ännu ingen erfarenhet av certifieringsprocessen (dvs. inget företag har certifierats), och minst en har ännu inget fullt fungerande system för att certifiera försvarsföretag. 7 I vilken utsträckning möjliga undantag från kravet på föregående tillstånd har införts varierar kraftigt mellan medlemsstaterna, även om införlivandet av undantagen inte är obligatoriskt enligt direktivet.
Skillnaderna i hur direktivet har införlivats utgör betydande hinder för en effektiv tillämpning, vilket framgår av analysen nedan. Det har medfört
långsam eller ofullständig tillämpning i enskilda medlemsstater,
en allmän brist på harmonisering av villkor och förfaranden mellan medlemsstaterna,
mycket olikartade villkor och begränsningar i de generella överföringstillstånd som har offentliggjorts av medlemsstaterna.
4.De viktigaste resultaten av utvärderingen
a.Direktivets effektivitet – införandet i allmänhet, tillämpning av de viktigaste bestämmelserna och hinder för en effektiv tillämpning
Användningen av globala och generella överföringstillstånd, de viktigaste nya verktygen i direktivet, har ökat sedan direktivet började tillämpas. Dock når användningen fortfarande inte upp till de ursprungliga förväntningarna i konsekvensanalysen, och det finns betydande variationer mellan medlemsstaterna.
Exempelvis utfärdades under perioden 2012–2014 mellan 500 och 600 globala överföringstillstånd varje år i 21 medlemsstater (för vilka uppgifter finns tillgängliga). I fem av medlemsstaterna utfärdades dock inga globala överföringstillstånd under bedömningsperioden, medan fyra medlemsstater utfärdade nära eller fler än 200 globala överföringstillstånd vardera.
I fråga om generella överföringstillstånd förekom under bedömningsperioden 1 475 anmälningar av första användning i de 24 medlemsstater för vilka det finns fullständiga uppgifter, men variationerna är betydande: i elva medlemsstater registrerades inga anmälningar, medan det förekom fler än 100 i tre medlemsstater. Antalet transaktioner med generella överföringstillstånd har ökat betydligt över tid (även om endast åtta medlemsstater kan lämna uppgifter om detta). Tyskland rapporterade till exempel en ökning av antalet transaktioner med generella överföringstillstånd från 71 år 2012 till 1 769 år 2013 och 4 884 år 2014.
Tendenserna skiljer sig också mellan de fyra typer av generella överföringstillstånd som föreskrivs i direktivet. Ökningen av förstagångsanmälningar för generella överföringstillstånd för demonstration och reparation har tilltagit, medan ökningstakten för generella överföringstillstånd för försvarsmakten har minskat. Generella överföringstillstånd för certifierade mottagare var det enda fall där registreringarna faktiskt minskade mellan 2013 och 2014. Den senare typen av generellt överföringstillstånd är också den som används minst jämfört med de andra tre typerna.
De allra flesta överföringar (~ 89 %) sker fortfarande med individuella överföringstillstånd, medan endast en liten andel gjordes med globala (< 5 %) eller generella överföringstillstånd (< 10 %). Avsikten var att individuella överföringstillstånd skulle ersättas med de nya verktygen, men de utgör fortfarande den viktigaste typen av tillstånd för överföring inom Europa.
Användning av undantag från kravet på föregående tillstånd varierar avsevärt: vissa medlemsstater utnyttjar alla de möjligheter till undantag som erbjuds i direktivet, medan andra endast använder några alternativ och vissa inte använder några alls.
Utnyttjandet av certifiering, som i huvudsak riktar sig till integratörer (i motsats till leverantörer), skedde långsammare och i mindre utsträckning än väntat. Även om antalet certifierade företag har ökat stadigt sedan 2012 har endast 55 företag certifierats i hela Europa. Hälften av dem finns i endast två medlemsstater – Tyskland (14) och Frankrike (12) – medan hälften av medlemsstaterna helt saknar certifierade företag. Certifieringsförfarandet betraktas som kostsamt och tidskrävande av branschen. De certifierade företagens upplevda kostnads–nyttoförhållande 8 försvagas oundvikligen genom den låga graden av användning av generella överföringstillstånd hos certifierade handelspartner. I vissa fall är leverantören etablerad i en medlemsstat där den specifika typen av generella överföringstillstånd för certifierade mottagare saknas eller är föremål för kraftiga restriktioner i form av tillståndsvillkor (t.ex. beträffande återexport).
Skillnader i hur certifieringssystemet tillämpas kan också begränsa användningen, eftersom det skapar förvirring och osäkerhet inom branschen. Företag kan föredra att använda välbekanta förfaranden som fanns innan direktivet hellre än den mycket strikta certifieringsprocessen.
Vid utvärderingen konstaterades ett antal hinder för en effektiv tillämpning av direktivet, som en följd antingen av direktivets bestämmelser eller av införlivandet av det. Ett stort problem som berörda parter pekade på var bristen på harmonisering när det gäller genomförandet av generella överföringstillstånd i olika medlemsstater. Generella överföringstillstånd som offentliggjorts av medlemsstaterna varierar avsevärt i fråga om produkter och komponenter som kan överföras med generella överföringstillstånd och om villkoren för överföringen. Detta minskar deras attraktivitet inom branschen. Ett annat hinder är överföringen av ansvar (från myndigheter till ekonomiska aktörer), som innebär att nya generella överföringstillstånd uppfattas som en större risk, särskilt för små och medelstora företag. Ett stort hinder för certifieringen är kravet på företagsledares personliga ansvar för export- och överföringskontroll.
Ett annat hinder är den låga medvetenheten, i synnerhet bland små och medelstora företag, om de verktyg som finns tillgängliga enligt direktivet och om deras fördelar i för hela branschen i enskilda medlemsstater. Med hjälp av generella överföringstillstånd kan företag till exempel minska tiden och de administrativa bördorna vid överföring av materiel till ett certifierat företag.
En annan indirekt begränsning av överföringen av försvarsrelaterade produkter i EU härrör från det system för medlemsstaternas exportkontroll som styrs av gemensam ståndpunkt 2008/944/GUSP 9 . Medlemsstaterna har en tendens att förbjuda senare export i de nationella generella överföringstillstånden, vilket gör detta instrument mindre attraktivt i branschen.
På ett övergripande plan är direktivets mål ambitiösa, vilket kräver förändring av arbetsmetoder som ibland kan vara sedan länge etablerade och inrotade. En framgångsrik tillämpning har fått stöd i de medlemsstater där ändringarna av befintliga tillståndssystem var minimal (t.ex. där det redan fanns ett öppet tillståndssystem), där det fanns ett stort intresse och en stor medvetenhet om de förändringar som skedde och där det fanns tillgång till information och rådgivning till stöd för övergången. Eftersom direktivet fortfarande inte har genomförts i vissa medlemsstater är det emellertid svårt att bedöma hur det tillämpas på EU-nivå.
Kommissionen har tagit emot några uppgifter från branschen som vagt pekar på praktiska svårigheter med det förfarande som anges i artikel 11 i direktivet. Utvärderingen har emellertid inte funnit några belägg i detta avseende.
Inga specifika problem konstaterades angående genomförandet av artiklarna 10, 12 och 15.
b. Påverkan på den europeiska marknaden för försvarsmateriel och den europeiska försvarstekniska och försvarsindustriella basen
Även om direktivet fastställer en ram för harmonisering och har bidragit till att skapa nationella tillståndssystem som har strukturerats på liknande sätt är det tillräckligt öppet och flexibelt i fråga om tolkning för att det ska finnas 28 i huvudsak olika tillståndssystem i Europa. Ett exempel som visar på detta är de olika nationella tolkningarna av ”mindre känsliga produkter” som ska omfattas av generella överföringstillstånd. Denna och andra skillnader i tillämpningen bidrar inte till att uppnå en öppen europeisk marknad för försvarsrelaterade produkter.
Det är svårt att bedöma direktivets inverkan på utvecklingen av den europeiska försvarstekniska och försvarsindustriella basen och en europeisk marknad för försvarsrelaterade produkter. I de flesta medlemsstater utgör överföringar en mindre, om än inte försumbar, del av del av den totala handeln med försvarsrelaterade produkter. Under 2013 stod överföringar för 26 % av EU:s totala handel med försvarsrelaterade produkter.
Eftersom direktivet endast har tillämpats under en kort period hittills ser vi ännu ingen inverkan på utvecklingen av den europeiska försvarstekniska och försvarsindustriella basen. Generellt sett behövs mer tid innan dessa fördelar visar sig.
Vidare har andra faktorer stor betydelse, till exempel den kontinuerliga minskningen av försvarsinvesteringar 10 inom EU efter den finansiella och ekonomiska krisen. Tvärtemot vad man kan vänta sig pekade vissa berörda parter på att detta bidrog till ett återförstatligande av leveranskedjor, vilket strider mot direktivets ursprungliga mål att minska fragmenteringen av marknaden.
Försvarsverksamheten kännetecknas av konjunkturer och förändringar som inte nödvändigtvis inträffar regelbundet och som vanligtvis har mer än en orsak. Vi bör därför vara mycket försiktiga med att tillskriva några förändringar till direktivet, som har tillämpats i tre år (eller kortare tid i vissa medlemsstater). Leveranskedjor förändras dessutom i allmänhet långsamt. För en huvudentreprenör krävs goda skäl och tid för att byta leverantör. Förenklade överföringsförfaranden anses inte i sig självt vara ett tillräckligt skäl för att överväga en sådan förändring.
Vissa av de behöriga myndigheterna har betonat att direktivets bestämmelser, hur ofullständiga de än är, faktiskt tillgodoser företagens behov och sammantaget leder till högre produktivitet genom att de minskar den administrativa bördan. Den positiva inverkan på den europeiska försvarstekniska och försvarsindustriella basen upplevs främst av mindre länder. Flera uppgiftslämnare nämnde också att en inre marknad för (mindre känslig) utrustning hade främjats men att högteknologiska produkter var fortsatt uteslutna från den.
Konkurrenskraften i ett globalt perspektiv, framför allt den transatlantiska utvecklingen, spelar också en roll. Många försvarsföretag anser att de senaste reformerna inom Förenta staternas exportkontroll, som underlättade export av en rad försvarsprodukter och försvarskomponenter, har skapat ojämlika villkor för amerikanska och europeiska företag och gett en lagstiftningsmässig fördel åt amerikanska exportörer.
Likaledes har direktivet haft liten positiv inverkan på försörjningstryggheten för försvarsrelaterade produkter. Det kan emellertid bidra till ökad försörjningstrygghet genom att öka öppenheten, dvs. genom kunskap om andra medlemsstaters tillståndssystem skulle inköpare eller köpare ha förtroende för tillförlitligheten i leveranserna från andra medlemsstater. Användning av generella överföringstillstånd i stället för att ansöka om individuella tillstånd kan minska ledtiden och de administrativa kostnaderna och öka flexibiliteten (på båda sidor av leveranskedjan i fråga om generella överföringstillstånd för certifierade mottagare).
c.Effektivitet
Det finns ännu ingen klar bild av direktivets totala inverkan på kostnaderna för de olika berörda parterna. De första indikationerna och obekräftade uppgifter tyder emellertid på att kostnaderna kommer att minska. De behöriga myndigheterna har haft betydande initiala etableringskostnader men förväntar sig att dessa kommer att mer än uppvägas genom minskade löpande kostnader efterhand som företag i allt högre grad övergår från individuella överföringstillstånd till globala och generella. Företagen har också inledningsvis haft kostnader för att lära sig och anpassa sig till nya system, men de förväntar sig att spara tid och pengar genom de nya tillstånden.
Användningen av globala och generella överföringstillstånd ökar, och med tiden bör detta medföra en betydligt minskad användning av individuella överföringstillstånd och därmed ytterligare minska kostnaderna, däribland den administrativa bördan. Större förtrogenhet, bättre integrerade processer och skalfördelar kan också leda till att fördelarna ökar med tiden.
Även om tillämpningen av direktivet inledningsvis har medfört stora ansträngningar och kostnader för både de behöriga myndigheterna och företagen tyder alla uppgifter på att dessa krav var överkomliga. På samma sätt förefaller de direkta kostnaderna för de nya tillståndssystemen vara förmånligare än för de tidigare alternativen. Sammanfattningsvis kan det anses att fördelaktiga kostnadsminskningar, inbegripet minskning av administrativa bördor, är på väg att uppnås genom direktivet på längre sikt.
Det viktigaste området där kostnaderna inte anses vara proportionerliga är certifiering, där aktörerna för närvarande ser mycket begränsade fördelar. En brist på incitament bidrar till det låga antalet certifierade företag och därmed till den begränsade användningen av generella överföringstillstånd för certifierade företag.
d.Samstämmighet och konsekvens
I artikel 13 i direktivet anges att förteckningen över försvarsrelaterade produkter som anges i bilagan ska överensstämma strikt med EU:s gemensamma militära förteckning 11 , som uppdateras varje år av rådet. Det tar emellertid flera månader att ändra bilagan så att den återspeglar ändringar i EU:s gemensamma militära förteckning, och den uppdaterade förteckningen över försvarsrelaterade produkter måste sedan införlivas i medlemsstaternas nationella lagstiftning. Den nationella lagstiftningen, och i synnerhet den uppsättning produkter som omfattas av kontroll, återspeglar därför sannolikt inte den aktuella gemensamma militära förteckningen vid någon given tidpunkt och kan också skilja sig från andra länders förteckningar. Detta skapar oklarhet inom branschen om vilken förteckning över produkter som ska användas för export- respektive överföringskontroll eller för överföring mellan olika medlemsstater, och leder till osäkerhet om rättsläget. Det undergräver en effektiv överföring av varor för militära ändamål inom EU och hindrar därmed användning av förenklade verktyg såsom generella överföringstillstånd.
Många produktkategorier i bilagan omfattas av överföringstillstånd i den mån de är utformade speciellt för militär användning. Eftersom det inte finns någon gemensam definition av ”utformats speciellt för militär användning” ställs branschen inför olika synsätt i varje medlemsstat i fråga om den försvarsrelaterade produktöverföringens omfattning.
Det finns ett flertal potentiella och ganska begränsade överlappningar och samstämmighetsbrister mellan direktivet och annan lagstiftning kring försvarsrelaterade produkter och överföringar inom gemenskapen, till exempel skjutvapenförordningen 12 , direktivet om skjutvapen 13 , FN:s fördrag om vapenhandel från 2013, förordningen om dubbla användningsområden 14 , och gemensam ståndpunkt 2008/944/GUSP. Sådana hänvisningar mellan direktivet och förordningen om skjutvapen kommer att tas upp vid senare utvärderingar. Ingen bristande samstämmighet med direktivet om försvarsupphandlingar 15 har konstaterats.
Slutligen påpekade vissa behöriga myndigheter att det är viktigt att överlappningar och bristande samstämmighet ses över kontinuerligt, eftersom det ständigt sker förändringar av olika rättsliga ramar både inom EU och internationellt.
e.Relevans och mervärde för EU
Utvärderingen bekräftade att alla av de ursprungliga målen för direktivet fortfarande är meningsfulla i Europa i dag. De är långsiktiga mål vars uppfyllelse direktivet gett ett inledande bidrag till. Ytterligare ansträngningar krävs nu för att genomföra direktivet och för att förbättra en praktisk och harmoniserad tillämpning av det för att ytterligare minska fragmenteringen av de europeiska marknaderna för försvarsmateriel.
Innan direktivet antogs hade varje medlemsstat sitt eget system för kontroll av överföring av försvarsrelaterade produkter, även om en multinationell trend hade utvecklats, till exempel i form av samarbetet kring LoI-ramavtalet. De olikartade nationella strategierna, eller multilaterala initiativen under EU-nivå, innebar vissa (begränsade) framsteg, men skulle troligen inte ha varit så omfattande som direktivet i fråga när det gäller att försöka omstrukturera överföringssystemet i hela Europa, eller ha uppnått samma framsteg mot att komma till rätta med de behov och risker som konstaterats. Det är därför troligare att den europeiska modellen kommer att bidra till att direktivets mål uppnås, även om graden av tillämpning för närvarande inte räcker för att uppnå dessa mål.
5.Slutsatser och nästa steg
Totalt sett fortsätter direktivet att utgöra en lämplig grund för att hantera problem och behov kring överföringen av försvarsrelaterade produkter i Europa. Eftersom genomförandet har tagit längre tid än väntat och har varierat inom Europa har de mer omfattande och långsiktiga ambitionerna om en effektiv inre marknad, ökad försörjningstrygghet och förbättrad konkurrenskraft endast delvis uppnåtts.
Medlemsstaternas myndigheter och intressenter har i stort sett bekräftat att direktivet och dess verktyg fortfarande överensstämmer med de behov och risker som konstaterades från början. Direktivet har inneburit ett begränsat men värdefullt bidrag till bättre fungerande marknader på försvarsområdet i Europa, även om effekterna av detta bidrag har varit svåra att mäta på grund av begränsad tillgång till uppgifter. Med undantag för certifieringen och mot bakgrund av att direktivet har tillämpats under begränsad tid finns det ändå tecken på att det har lett till en viss minskning av kostnader och administrativa bördor. EU-strategin är fortfarande den lämpligaste metoden för att samordna EU:s marknader för försvarsmateriel. Direktivets interna och externa samstämmighet skulle dock kunna förbättras. Sammantaget är de ursprungliga målen för direktivet på väg att uppnås.
I stället för att ändra direktivet har kommissionen därför för avsikt att inrikta sig på att förbättra genomförandet av det och på att skapa riktlinjer och rekommendationer och att främja användningen av det. Framsteg över tid i medlemsstaternas genomförande av direktivet kommer att bidra till att det utnyttjas bättre och skulle kunna innebära att fler uppgifter blir tillgängliga för en framtida utvärdering.
På grundval av undersökningsresultaten och uppgifterna från medlemsstaterna i kommittén och från branschen i Europa föreslår kommissionen följande väg framåt:
Kommissionen har för avsikt att förbättra genomförandet av direktivet i enskilda medlemsstater genom att inleda en dialog med nationella myndigheter för att klargöra och bättre förstå formerna för införlivandet av direktivet i den nationella lagstiftningen och skälen till att vissa bestämmelser inte tillämpas i vissa medlemsstater, och för att lösa eventuella kvarstående frågor i detta avseende. Den upplevda bristen på fördelar med certifieringssystemet skulle delvis kunna övervinnas genom ökad tillgänglighet och användning av generella överföringstillstånd för certifierade mottagare i stället för individuella överföringstillstånd.
Kommissionen har, baserat på stora ansträngningar från den arbetsgrupp med medlemsstaternas behöriga myndigheter som inrättades genom den kommitté som direktivet fastslår och genom värdefulla bidrag från länderna som undertecknat LoI-ramavtalet, antagit två rekommendationer för att främja harmoniseringen av hur generella överföringstillstånd för försvarsmakten och certifierade mottagare fungerar. Båda rekommendationerna innehåller en minimiuppsättning av mindre känsliga försvarsrelaterade produkter och komponenter samt gemensamma minimikrav för att överföringen av dessa produkter och komponenter ska kunna omfattas av de olika generella överföringstillstånden i de enskilda medlemsstaterna. Kraven innefattar en fullständig befrielse från återexportbegränsningar i rekommendationerna om generella överföringstillstånd för försvarsmakten och partiell befrielse i rekommendationen om generella överföringstillstånd för certifierade mottagare. Eftersom förteckningen över produkter som omfattas av båda rekommendationerna inte är uttömmande kan medlemsstaterna lägga till ytterligare produkter och komponenter som omfattas av deras generella överföringstillstånd. Medlemsstaterna bör dock inte lägga till villkor för överföring med generella överföringstillstånd, vilket skulle strida mot eller undergräva de villkor som anges i rekommendationerna.
Kommissionen har åtagit sig att fortsätta ett nära samarbete med medlemsstaterna och arbetsgruppen för att åstadkomma liknande harmonisering för fler av de typer av generella överföringstillstånd som anges i direktivet, dvs. generella överföringstillstånd för demonstrations-, utvärderings- och utställningssyften och generella överföringstillstånd för underhålls- och reparationssyften. Detta kommer om så behövs att leda till ytterligare rekommendationer för medlemsstaterna. Arbetsgruppen ska betraktas som ett värdefullt sätt att utbyta information och bästa praxis och för att stödja samarbetet mellan medlemsstaterna och kommissionen.
Kommissionen kommer att fortsätta att utbyta åsikter med medlemsstaterna för att identifiera konkreta områden för mer harmoniserad certifiering inom EU, inbegripet skapande av synergieffekter med andra system, t.ex. kontroll av produkter med dubbla användningsområden, i den utsträckning det är möjligt. Kommissionen kommer att undersöka om ytterligare vägledning eller utbyte av bästa praxis mellan medlemsstaterna, eller till och med ändringar eller förtydliganden av den gällande rekommendationen om certifiering, är det bästa sättet att öka samstämmigheten kring och användningen av certifiering.
Möjligheterna att uppmuntra till certifiering inom branschen kommer att undersökas ytterligare, till exempel möjliga synergier med begreppet godkänd ekonomisk aktör inom tullagstiftningen, eventuella förenklade granskningsförfaranden och ett närmare samarbete mellan de behöriga myndigheter i medlemsstaterna som beviljar överföringstillstånd och tullmyndigheterna.
Kommissionen kommer att inleda arbetet med en gemensam definition av begreppet ”utformats speciellt för militär användning” för att avgränsa vilka produkter som ska omfattas av direktivet och som således omfattas av tillståndskrav. Detta kräver ett nära samarbete med medlemsstaternas behöriga myndigheter och med dem som utnyttjar generella överföringstillstånd, dvs. leverantörer och mottagare av försvarsrelaterade produkter inom EU. Arbetet i europeiska och internationella forum om exportkontroll av försvarsrelaterade produkter kommer att beaktas.
Kommissionen kommer att fortsätta att utbyta åsikter med medlemsstaterna om tillämpningen av artikel 11 inom deras territorier i syfte att övervaka situationen.
Kommissionen och medlemsstaterna har en stor roll att spela när det gäller att öka medvetenheten om verktygen och fördelarna i direktivet. Detta innefattar verksamhet som inriktar sig på mötena i nätverket för små och medelstora försvarsföretag. Kommissionen har för detta ändamål utarbetat en användarvänlig handbok som riktar sig särskilt till små och medelstora företag och som förklarar instrumenten i direktivet och ger vägledning om hur man bäst använder sig av dem, i synnerhet certifieringssystemet. Handboken kommer att publiceras i början av 2017.
Medlemsstaterna och försvarsindustriföretag bör öka användningen av direktivet i sin tillståndspraxis. Behöriga myndigheter bör till exempel uppmuntra aktörer till att använda generella överföringstillstånd när omständigheterna så tillåter i stället för individuella överföringstillstånd. I förekommande fall bör certifierade företag i sin inköpspolicy uppmuntra sina leverantörer till att ansöka om generella överföringstillstånd i stället för individuella.
Det nuvarande betungande förfarandet för uppdatering av bilagan till direktivet kräver ytterligare reflektion av alla berörda, särskilt de europeiska institutionerna. Kommissionen kommer att undersöka möjligheterna att förenkla och påskynda de årliga uppdateringarna. Det skulle kunna innebära en begränsad ändring av direktivet, t.ex. genom att bilagan lyfts ur det och genom att antagandet av årliga uppdateringar görs genom beslut av kommissionen. Detta kommer att skapa rättslig förutsebarhet och konsekvens i fråga om överföringar mellan medlemsstaterna och i fråga om överföringskontroll kontra exportkontroll inom medlemsstaterna.
För att öka medvetenheten om direktivet och utbytet av information mellan medlemsstaterna kan det övervägas om databasen Certider bör utökas med ytterligare uppgifter, såsom kortfattad men meningsfull information om nationella system med länkar till information om dem på internet. Offentlig tillgång till denna typ av information samlad på ett enda ställe skulle främja informationsutbyte mellan medlemsstaterna och, framför allt, inom försvarssektorn.
Kommissionen undersöker även frågor som kan innebära att direktivet på längre sikt behöver omarbetas, t.ex. att undantag görs bindande för medlemsstaterna och att undantagens omfattning utökas, att certifieringssystemet ändras, att krav på rapportering direkt till kommissionen införs, så att ett lämpligt och effektivt övervakningssystem skapas som kan stödja en välgrundad kvantitativ och kvalitativ bedömning av kostnadseffektiviteten hos direktivets framtida resultat, eller att nya generella överföringstillstånd skapas, t.ex. för återöverföring av produkter efter utställningar eller reparationer, för gränsöverskridande samarbete inom forskning eller för överföringar för alla ändamål (t.ex. inköp, underhåll, leverans av reservdelar). Flera medlemsstater erbjuder redan andra generella överföringstillstånd utöver de fyra grundläggande typerna i direktivet. Det skulle vara möjligt att omvandla de ovannämnda rekommendationerna om generella överföringstillstånd till bindande bestämmelser.
Kommissionen är fast besluten att genomföra direktivet fullt ut i samtliga medlemsstater. Direktivet utgör ett lämpligt och nödvändigt första steg för att ta itu med fragmenteringen av tillståndsgivandet för överföringar av försvarsmateriel inom Europa och för att optimera leveranskedjorna, vilket i slutändan bidrar till att öka konkurrenskraften hos den europeiska försvarstekniska och försvarsindustriella basen. I enlighet med den europeiska handlingsplanen på försvarsområdet är syftet med den väg framåt som presenteras i denna rapport att
öka användningen av det befintliga regelverket för överföring av försvarsrelaterade produkter,
förbättra tillgången till generella överföringstillstånd i hela EU,
ta itu med den hittills begränsade tillämpningen av certifieringssystemet.
Alla dessa initiativ kommer på sikt att stimulera utvecklingen av en europeisk marknad för försvarsrelaterade produkter och den europeiska försvarstekniska och försvarsindustriella basen, i enlighet med målen för direktivet, och därigenom förbättra den inre marknaden för försvarsprodukter.
EUT L 146, 10.6.2009, s. 1.
http://ec.europa.eu/growth/sectors/defence/defence-firearms-directives_sv
Ramavtal om åtgärder för att underlätta omstrukturering och drift av den europeiska försvarsindustrin, undertecknat 2000 av försvarsministrarna i Frankrike, Tyskland, Italien, Spanien, Sverige och Förenade kungariket i syfte att skapa en politisk och rättslig ram som underlättar industriell omstrukturering för att främja en mer konkurrenskraftig och stabil europeisk försvarsteknisk och försvarsindustriell bas på världsmarknaden för försvarsprodukter.
EUT L 11, 15.1.2011, s. 62.
https://webgate.ec.europa.eu/certider/
COM(2012) 359.
Inga fullständiga uppgifter finns tillgängliga för samtliga medlemsstater.
Precis som med andra typer av nätverk är resultatet och kostnads-nyttoförhållandet svagare i inledningsskedet och borde öka geometriskt när ett visst antal användare överskrids.
Rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP av den 8 december 2008 om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel (EUT L 335, 13.12.2008, s. 99).
Utvecklingen inleddes med en kraftig nedgång på 11,6 % i reala termer 2011, som följdes av ytterligare en betydande nedgång i reala termer på 9,1 % 2014. Se Defence Data 2014, publicerad av Europeiska försvarsbyrån.
EU:s gemensamma militära förteckning utgör det materiella tillämpningsområdet för exportkontroll av försvarsrelaterade produkter enligt gemensam ståndpunkt 2008/944/GUSP.
EUT L 94, 30.3.2012, s. 1.
EGT L 256, 13.9.1991, s. 51.
EUT L 134, 29.5.2009, s. 1.
EUT L 2016, 20.8.2009, s. 76.