EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 20.7.2016

COM(2016) 483 final

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om utvärdering av genomförandet av beslut nr 406/2009/EG i enlighet med artikel 14 i detta beslut

{SWD(2016) 251 final}

1.Inledning    

I beslut nr 406/2009/EG 1 (även kallat ansvarsfördelningsbeslutet), som antogs 2009 som en del av klimat- och energipaketet, fastställs gränser för medlemsstaternas utsläpp av växthusgaser 2020. Det omfattar utsläpp från transporter, byggnader, jordbruk, småindustri och avfallshanteringssektorn. Dessa sektorer svarade för mer än 55 % av de totala utsläppen av växthusgaser i EU 2013. 2 Syftet med ansvarsfördelningsbeslutet är att minska utsläppen av växthusgaser i EU med 10 % år 2020 jämfört med 2005, samt att inom beslutets tillämpningsområde främja minskade utsläpp av växthusgaser på ett sätt som är rättvist och kostnadseffektivt. Ansvarsfördelningsbeslutet trädde i kraft i juni 2009.

Genom denna rapport uppfylls kravet i artikel 14 i ansvarsfördelningsbeslutet om att kommissionen ska upprätta en rapport om genomförandet av ansvarsfördelningsbeslutet och överlämna den till Europaparlamentet och rådet senast den 31 oktober 2016. Rapporten visar hur ansvarsfördelningsbeslutet har fungerat så här långt och vilka lärdomar som kan dras av de åtgärder som medlemsstaterna har vidtagit för att begränsa utsläppen av växthusgaser inom de sektorer som omfattas av beslutet, samt vilken effekt de har haft på ländernas totala utsläpp. Resultatet av utvärderingen beskrivs närmare i kommissionens arbetsdokument. 3

År 2015 var det första året medlemsstaterna lämnade rapporter enligt beslutet, men vid tidpunkten för utvärderingen hade de flesta av bestämmelserna i beslutet ännu inte börjat tillämpas, vilket gjorde det svårare att dra slutsatser om deras lämplighet och överväga eventuella ändringar baserat på tidigare erfarenheter. Utvärderingen kunde emellertid använda värdefulla fakta som inhämtats under det rättsliga genomförandet av beslutet och medlemsstaternas förberedande arbete.

2.Bakgrund

I klimat- och energipaketet fastställs mål för 2020 som förutsätter att växthusgasutsläppen minskas med 20 % jämfört med 1990 års nivåer, att 20 % av EU:s slutliga energiförbrukning ska komma från förnybara källor, samt att energieffektiviteten ska förbättras med 20 %.

En minskning av växthusgasutsläppen med 20 % fram till 2020 jämfört med 1990 års nivåer motsvarar en minskning med 14 % jämfört med 2005 års nivåer. Ansvaret för denna minskning har fördelats mellan de sektorer som omfattas av utsläppshandelssystemet och de sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet. Inom EU måste utsläppen från sektorer som omfattas av utsläppshandelssystemet minska med 21 % jämfört med 2005 års nivåer, medan utsläppen från sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet måste minska med 10 % jämfört med 2005 års nivåer.

För att fördela den insats som EU som helhet måste göra för att minska utsläppen av växthusgaser med 10 % fram till 2020 sattes nationella 2020-mål upp för medlemsstaterna utifrån deras ekonomiska kapacitet på grundval av relativt välstånd (mätt genom 2005 års bruttonationalprodukt per capita). Målen sträcker sig från en utsläppsminskning med 20 % fram till 2020 (från 2005 års nivå) för de rikaste medlemsstaterna till en ökning med 20 % för den minst rika. (se figur 1).

I ansvarsfördelningsbeslutet fastställs inte specifika utsläppsmål för de enskilda sektorer som omfattas av beslutet, utan det överlåts åt medlemsstaterna att välja var och hur man ska uppnå de nödvändiga minskningarna. Utsläpp och upptag från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (nedan kallat LULUCF-sektorn) ingår inte i ansvarsfördelningsbeslutet.

För att fullgöra sina åtaganden förväntas medlemsstaterna begränsa sina utsläpp av växthusgaser i de sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet och genomföra nationella strategier och åtgärder. Medlemsstaterna kan vid behov även tillämpa flexibilitetsinstrument för att uppfylla sina skyldigheter och uppnå en större kostnadseffektivitet.

I ansvarsfördelningsbeslutet fastställs även en linjär utsläppsbana med bindande utsläppsgränser (årliga utsläppstilldelningar) för varje år från 2013 till 2020. Framsteg mot målen för 2020 säkerställs genom årliga rapporteringskrav och efterlevnadskontroller. Medlemsstaterna är skyldiga att rapportera om sina utsläpp av växthusgaser och beräknade framsteg mot ett uppfyllande av sina skyldigheter enligt ansvarsfördelningsbeslutet.

Medlemsstaterna är ansvariga för att genomföra strategier och åtgärder för att uppfylla sina skyldigheter enligt ansvarsfördelningsbeslutet och får stöd via flera EU-åtgärder 4 , som i vissa fall även förväntas bidra till EU:s 2020-mål när det gäller förnybar energi och energieffektivitet. Dessa stödjande EU-åtgärder är viktiga för att uppmuntra EU-omfattande utsläppsminskningar i de sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet. Det står emellertid klart att utsläppsminskningarna måste uppnås genom nationella strategier och åtgärder, särskilt när det gäller transporter och byggnader.

Figur 1: Gränser för medlemsstaternas utsläpp av växthusgaser år 2020 enligt ansvarsfördelningsbeslutet

Utsläppsgränserna 2020 har fastställts i förhållande till utsläppsnivåerna 2005. Källa: Beslut nr 406/2009/EU.

För att medlemsstaterna ska ha ett visst handlingsutrymme i uppfyllandet av sina åtaganden, och för att de EU-omfattande 2020-målen ska kunna uppnås på ett mer kostnadseffektivt sätt, föreskrivs ett antal flexibilitetsinstrument i ansvarsfördelningsbeslutet. Det handlar om medlemsstaternas möjligheter att förvalta sina egna utsläppstilldelningar under åtagandeperioden och att överlåta utsläppstilldelningar till varandra. Om en medlemsstats utsläpp av växthusgaser skulle överskrida dess utsläppstilldelning för ett givet år kan den låna 5 % av sin utsläppstilldelning för nästa år, köpa utsläppstilldelningar från andra medlemsstater eller använda internationella projektkrediter för att klara sina årliga gränser. Om en medlemsstat skulle uppnå större utsläppminskningar än vad som krävs och alltså överträffa sitt mål för ett visst år kan den behålla detta överskott och utnyttja det senare under samma åtagandeperiod eller överlåta det till andra medlemsstater. 5  

I ansvarsfördelningsbeslutet fastställs en årlig rapporterings- och efterlevnadscykel som innebär att medlemsstaterna rapporterar sina växthusgasutsläpp i nationella inventeringsrapporter, att utsläppsinventeringarna granskas för att validera de rapporterade utsläppen, samt att det görs efterlevnadskontroller (vilket innebär att medlemsstaternas faktiska utsläpp jämförs med deras årliga utsläppstilldelningar för ett givet år). Om en medlemsstats utsläpp överskrider dess årliga utsläppstilldelning, även med beaktande av flexibilitetsinstrumenten, utdöms vissa straffavgifter och den måste vidta korrigerande åtgärder.

3.Utvärderingens omfattning och utvärderingsmetod

Utvärderingen av ansvarsfördelningsbeslutet gjordes 2015 av kommissionen under ledning av en styrgrupp med medlemmar från de berörda generaldirektoraten inom kommissionen. Även Europeiska miljöbyrån ingick i denna grupp. Som underlag för utvärderingen fanns en extern undersökning av genomförandet av ansvarsfördelningsbeslutet. 6  

Utvärderingen undersökte ansvarsfördelningsbeslutets effekter både på EU-nivå och i medlemsstaterna med fokus på medlemsstaternas insatser fr.o.m. 2009 för att uppfylla sina skyldigheter enligt beslutet. Den omfattade perioden från det att ansvarsfördelningsbeslutet trädde i kraft i juni 2009 fram till november 2015. I enlighet med kravet i artikel 14 i ansvarsfördelningsbeslutet omfattade utvärderingen alla beslutets bestämmelser och krav, samt hur genomförandet har påverkat konkurrensen.

Utvärderingen bedömde genomförandet av ansvarsfördelningsbeslutet hittills i fråga om relevans, ändamålsenlighet, effektivitet, enhetlighet och mervärde för EU. Den utgick från fakta om rapporterade utsläpp och utsläppstrender, antagna strategier och åtgärder, samt enkäter och strukturerade intervjuer med experter från medlemsstaterna och andra viktiga aktörer som deltar i genomförandet av ansvarsfördelningsbeslutet på nationell nivå 7 . Den tog även hänsyn till resultaten av ett offentligt samråd om utarbetandet av ett lagförslag för att minska medlemsstaternas utsläpp av växthusgaser i sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet under perioden 2021–2030 8 .

Resultatet av utvärderingen användes i konsekvensbedömningen av kommissionens lagförslag om att ansvarsfördelningsbeslutet skulle förlängas efter 2020 inom ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030.

4.Genomförande – läget just nu

Genomförandet av ansvarsfördelningsbeslutet befinner sig fortfarande i ett tidigt skede. De flesta av beslutets rapporteringskrav för medlemsstaterna började tillämpas först 2015 och efterlevnadskontroller för efterlevnadsperiodens första två år (2013–2014) ska äga rum 2016. Tack vare den befintliga årliga utsläppsrapporteringen är det emellertid möjligt urskilja de viktigaste utsläppstrenderna i medlemsstaterna och på EU-nivå.

Enligt ansvarsfördelningsbeslutet ska medlemsstaterna rapportera sina utsläpp av växthusgaser varje år. Vartannat år måste de även rapportera om de nationella strategier och åtgärder som har genomförts och lämna in uppdaterade prognoser 2015 med förväntade framsteg mot 2020-målen. Kommissionen sammanställer varje år den information som har rapporterats av medlemsstaterna och offentliggör en lägesrapport i vilken den analyserar och beskriver medlemsstaternas framsteg mot sina 2020-mål enligt ansvarsfördelningsbeslutet. En bedömning av medlemsstaternas framsteg mot målen är också en del av den landrapport inom ramen för den europeiska planeringsterminen som kommissionen offentliggör varje vår. Europeiska miljöbyrån, som bistår kommissionen i genomförandet av ansvarsfördelningsbeslutet, offentliggör dessutom utsläppstrender och utsläppsprognoser i EU och medlemsstaterna.

Medlemsstaterna har hittills fullgjort sina rapporteringsskyldigheter och informationsutbytet med kommissionen fungerar väl. Kommissionen och medlemsstaternas experter träffas flera gånger per år i arbetsgrupper inom kommittén för klimatförändringar för att följa upp genomförandet av rapporteringsskyldigheterna enligt ansvarsfördelningsbeslutet.

Totala utsläppsminskningar under perioden 2005–2013 uppnåddes inom alla sektorer och uppgick till alltifrån -3 % inom jordbruket till -25 % inom avfallssektorn. (figur 2) Under denna period konvergerade även utsläppsnivåerna mellan medlemsstaterna, både per capita och per BNP.

Även utsläppen från sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet per medlemsstat har minskat betydligt sedan 2005. I samtliga medlemsstater var utsläppen från sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet lägre än de årliga gränserna 2013 och 2014 9 . Överprestationerna var i regel större i länder som hade tillstånd att öka utsläppen jämfört med 2005. Även länder som upplevde en särskilt kraftig lågkonjunktur (t.ex. Grekland, Portugal och Spanien) hade utsläpp som låg betydligt under deras gränser för 2014.

Figur 2: Utsläppsminskningar i sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet 2005-2013 i EU totalt

Enligt prognoser som medlemsstaterna lämnade in 2015 kommer de totala utsläppen från sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet att fortsätta att minska fram till 2020 (figur 3) och hela tiden understiga målet på EU-nivå. Tjugofyra medlemsstater beräknas uppnå sina nationella mål, medan fyra medlemsstater förväntas behöva ytterligare åtgärder eller använda flexibilitetsinstrument inom ansvarsfördelningsbeslutet för att nå sina mål. 10

Ingen medlemsstat har hittills utnyttjat något av de flexibilitetsinstrument som föreskrivs i ansvarsfördelningsbeslutet, eftersom alla länder verkar uppfylla sina årliga utsläppsgränser för efterlevnadsperiodens två första år. Vissa medlemsstater, som beräknas överstiga sina utsläppsgränser 2020 kan i framtiden förväntas utnyttja flexibilitetsinstrumenten genom att bl.a. handla med andra medlemsstater. Även om flexibilitetsinstrumenten i ansvarsfördelningsbeslutet är oprövade har de brett stöd och godkändes även av medlemsstaterna i samrådet med berörda parter.

Figur 3: Faktiska och beräknade totala utsläpp från sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet 2005–2020

Källa: EES (2015), Trender och prognoser i Europa 2015, uppdaterad med utsläppsinventeringssiffror för mars 2016. Den svarta prickade linjen visar den linjära utsläppsbanan för de årliga utsläppen enligt ansvarsfördelningsbeslutet under perioden 2013–2020.

5.Resultat av utvärderingen

I enlighet med kommissionens riktlinjer för utvärderingen bedömdes ansvarsfördelningsbeslutets relevans, ändamålsenlighet, effektivitet, enhetlighet och EU-mervärde. Även effekten på konkurrensen granskades eftersom detta var ett krav i artikel 14 i ansvarsfördelningsbeslutet.

5.1    Relevans

Ansvarsfördelningsbeslutets syften är fortfarande relevanta och svarar i hög grad mot behoven i EU. Det är framför allt nödvändigt att fortsätta att begränsa antropogena utsläpp av växthusgaser och att inrätta lämpliga mekanismer för att ta hänsyn till alla samhällskostnader som klimatförändringarna ger upphov till. Ansvarsfördelningsbeslutet är dessutom fortfarande relevant när det gäller att angripa marknadsmisslyckanden eftersom det faktum att beslutet är bindande bidrar till att ge lämpliga prissignaler för utsläppsminskningar.

Europeiska rådets slutsatser i oktober 2014 om ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030 bekräftade vikten av ansvarsfördelningsbeslutet och av att alla delar av det fortsätter att tillämpas fram till 2030 på samma sätt som fram till 2020.

Antagandet i december 2015 av Parisavtalet bekräftar åtagandet på högsta EU-nivå att genomföra kraftiga minskningar av växthusgasutsläppen inom unionen även under perioden efter 2030. Som fastställs i dess nationellt fastställda bidrag åtar sig EU att minska utsläppen inom sitt territorium med minst 40 % jämfört med 1990 års nivåer fram till 2030.

5.2    Ändamålsenlighet

EU är på god väg att uppnå sitt 2020-mål om utsläppsminskningar inom de sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet. De rapporter som medlemsstaterna lämnade 2015 visade att utsläppen av växthusgaser under 2013 och 2014 var lägre än de årliga utsläppsgränserna för dessa år i samtliga medlemsstater. De totala utsläppen under 2013 på EU-nivå som omfattades av ansvarsfördelningsbeslutet var 9,7 % lägre än utsläppen 2005. År 2014 minskade utsläpp som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet ytterligare till en nivå som var 12,9 % lägre än 2005 års nivåer, vilket var lägre än EU:s övergripande 2020-mål enligt ansvarsfördelningsbeslutet. Detta innebär att EU är på god väg att uppnå sitt 2020-mål enligt ansvarsfördelningsbeslutet och att alla medlemsstater har bidragit till att minska utsläppen av växthusgaser. 

Den minskning av utsläppen som har uppnåtts utgör en avsevärd resultatförbättring jämfört med det scenario om inga åtgärder vidtas som presenterades när 2020-målen först fastställdes. Utsläppsminskningarna har hittills varit mycket större än vad som förväntades 2007 när Europeiska rådet enades om EU:s övergripande klimatmål för 2020 och kommissionen gjorde en konsekvensbedömning av klimat- och energipaketet. Enligt scenariot om inga åtgärder vidtas som presenterades i denna konsekvensbedömning förväntades utsläppen från sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet inom hela EU öka med 2,4 % mellan 2005 och 2020. 11  

Även lågkonjunkturen har fram till nu haft en effekt på utsläppen av växthusgaser i vissa sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet (i synnerhet godstransporter), och dessa effekter bör märkas fram till 2020. Många sektorer (t.ex. byggnader och jordbruket) som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet påverkas emellertid inte direkt av fluktuationer i BNP och är mer mottagliga för politisk påverkan, vilket ger anledning att dra slutsatsen att en del av utsläppsminskningarna inom sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet berodde på politiska åtgärder på EU-nivå och i medlemsstaterna.

Utsläppsminskningarna kan med andra ord delvis bero på klimat- och energipolitiska åtgärder som medlemsstaterna redan har genomfört (varav en del till följd av ansvarsfördelningsbeslutet) och som förväntas fortsätta att minska utsläppen under kommande år.

Denna iakttagelse bekräftas dessutom av en dekomponeringsanalys som gjordes för perioden 2005–2012 och omfattar koldioxidutsläppen från förbränning av fossila bränslen, som svarar för cirka 80 % av de totala växthusgasutsläppen från både sektorer som omfattas av utsläppshandelssystemet och sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet. Analysen visade att tekniska förändringar bidrog mest till att minska utsläppen och med stor marginal överträffade bidraget från förskjutningar inom och mellan ekonomiska sektorer, samt att de i ekonomiska kristider mer än väl kompenserade för faktorer som driver på utsläppen av växthusgaser.

Resultaten visade att koldioxidutsläppen minskade totalt sett med 11,5 % mellan 2005 och 2012. Störst inverkan när det gällde att minska utsläppen hade tekniska förändringar, som ledde till en minskning på 18,5 % och med stor marginal överträffade bidraget från förskjutningar mellan ekonomiska sektorer. Sammantaget bidrog den klimat- och energipolitik som fördes i hög grad till införandet av mer koldioxidsnål teknik och förnybar energi. Den ekonomiska tillväxten (BNP) ledde till en ökning av utsläppen med 6,8 %. Strukturella förändringar i ekonomin (med konstant BNP och koldioxidintensitet i varje ekonomisk sektor) ledde till en mindre utsläppsökning på 1,7 %. 12  

Det var inte möjligt att kvantifiera i vilken utsträckning den observerade trenden när det gäller historiska utsläpp, och de förväntade framtida utsläppstrenderna, rimligen kan tillskrivas särskilda politiska åtgärder. Det är framför allt svårt att isolera ansvarsfördelningsbeslutets inflytande på medlemsstaternas klimat- och energipolitik från andra EU-omfattande initiativ inom ramen för klimat- och energipaketet som har en mer direkt inverkan på de olika faktorer som driver på utsläppen.

Medan vissa aktörer ansåg att ansvarsfördelningsbeslutet har varit en viktig pådrivande faktor bakom en ny nationell politik i vissa medlemsstater menade andra att ansvarsfördelningsbeslutets inverkan hittills på den nationella politiska utvecklingen kan ha varit obetydlig eller obefintlig. Hur stort inflytande ansvarsfördelningsbeslutet har haft tycks även variera mellan medlemsstaterna, vilket kan bero på att de inte befinner sig i samma situation i förhållande till sina mål enligt ansvarsfördelningsbeslutet, dvs. om de behöver vidta ytterligare åtgärder eller inte.

Utvärderingen av ansvarsfördelningsbeslutet visade att de nationella åtgärderna inom sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet ökade under de flesta åren fr.o.m. 2007, då Europeiska rådet enades om EU:s övergripande klimatmål för 2020. Utan ansvarsfördelningsbeslutet hade åtgärder för att minska utsläppen i de sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet kanske inte vidtagits av medlemsstaterna alls eller i långsammare takt.

5.3    Effektivitet

Det är inte lätt att kvantifiera kostnaden och nyttan av de åtgärder som har vidtagits i sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet, eftersom det är svårt att fastställa en direkt koppling mellan många nationella klimat- och energipolitiska åtgärder och utsläppsminskningarna i dessa sektorer hittills. Detta beror även på att medlemsstaterna inte har lämnat tillräcklig information om de rapporterade åtgärdernas förväntade och faktiska kostnad och nytta.

Den största nyttan när det gäller ansvarsfördelningsbeslutet handlar om minskningar av växthusgasutsläppen i de sektorer som omfattas av beslutet. Utöver de direkta kostnaderna har genomförandet av ansvarsfördelningsbeslutet eventuellt även resulterat i ett antal ekonomiska nyttoeffekter, t.ex. bättre luftkvalitet och energisäkerhet.

En annan mer kvalitativ nyttoeffekt av ansvarsfördelningsbeslutet är att det hjälper medlemsstaterna att upprätta institutionella strukturer, mål och datainsamling samt rapporteringsförfaranden för att minska utsläppen inom de sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet. Denna nyttoeffekt är tydligare i de medlemsstater där åtgärderna för att minska utsläppen inom dessa sektorer har delgerats till regional nivå.

Kostnaderna för genomförandet av ansvarsfördelningsbeslutet kommer främst från två källor – genomförandet av åtgärder inom relevanta sektorer och rapportering enligt ansvarsfördelningsbeslutet.

När det gäller rapportering av kostnader konstaterades att ansvarsfördelningsbeslutet har varit effektivt när det gäller att leda till resultat, även om det fortfarande kan finnas vissa möjligheter att minska den administrativa bördan. Kostnaderna för rapportering och efterlevnad är små och bärs mestadels av kommissionen och Europeiska miljöbyrån. Ingen större variation kunde märkas mellan medlemsstaterna. Det kan finnas möjligheter att minska de administrativa kostnaderna på EU-nivå, t.ex. genom förenklade eller mindre frekventa efterlevnadskontroller.

När det gäller de flexibilitetsinstrument som föreskrivs i ansvarsfördelningsbeslutet uppgav tre medlemsstater att de planerade att köpa utsläppstilldelningsenheter från andra, medan tio medlemsstater avsåg att sälja utsläppstilldelningsenheter. Den låga efterfrågan på sådana överlåtelser kan bero på att ansvarsfördelningsbeslutet fortfarande befinner sig i ett tidigt skede av genomförandet och att det kan finnas andra faktorer, som inte utretts under utvärderingen, som får medlemsstaterna att föredra nationella åtgärder framför att köpa utsläppstilldelningsenheter från andra medlemsstater.

5.4    Samstämmighet

Uppgifter från intervjuer med intressenter och, i mindre utsträckning, genomgången av litteraturen tyder på att ansvarsfördelningsbeslutets syften på det hela taget är samstämmiga med EU:s övriga klimat- och energipolitiska åtgärder när det t.ex. gäller utsläppshandelssystemet, energieffektivitet och förnybar energi. Intressenter såg en stark samstämmighet med EU:s syften när det gäller energieffektivitet och förnybar energi, även om vissa intressenter ifrågasatte samstämmigheten hos själva målen.

Genom att ansvarsfördelningsbeslutet erbjuder flexibilitet när det gäller hur medlemsstaterna ska uppnå sina utsläppsgränser befanns beslutets syften mestadels vara samstämmiga med den nationella politiken.

Det finns en potentiell brist på samstämmighet mellan ansvarsfördelningsbeslutet och andra insatser som rör jordbruk och markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF-sektorn). Samstämmighetsproblemet beror delvis på internationella åtaganden snarare än samstämmighet med EU:s åtgärder. Jordbruket omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet och Kyotoprotokollet, medan LULUCF-sektorn tas upp i Kyotoprotokollet men inte i ansvarsfördelningsbeslutet.

Även samstämmigheten med andra rapporteringskrav sågs som stark, i synnerhet med EU:s interna och internationella rapporteringskrav. Det konstaterades emellertid att det fanns möjligheter att rationalisera rapporteringsskyldigheterna enligt ansvarsfördelningsbeslutet och EU:s energiinriktade lagstiftning.

5.5    EU-mervärde

I de allra flesta av EU:s medlemsstater fanns det före ansvarsfördelningsbeslutet inga, eller bara svaga, politiska pådrivande faktorer, vilket tyder på att åtgärder inte skulle ha vidtagits alls eller i långsammare takt utan ansvarsfördelningsbeslutet.

Utvärderingen visade att medlemsstater som i sin lagstiftning fastställt mer ambitiösa utsläppsmål än de i ansvarsfördelningsbeslutet ändå kunde ha vidtagit åtgärder till följd av denna nationella lagstiftning. Detta bortser emellertid från det faktum att diskussionerna kring EU:s 2020-mål kan ha bidragit till att nationella mål fastställdes överhuvudtaget genom att ge visshet om att övriga EU-medlemsstater skulle vidta vissa minimiåtgärder. Oavsett om det fanns andra pådrivande faktorer i medlemsstaterna ansågs ansvarsfördelningsbeslutet utöva ett ytterligare positivt inflytande, även om det inte var en primär pådrivande faktor.

Ett annat viktigt mervärde när det gäller ansvarsfördelningsbeslutet hittills har varit den förbättrade kvaliteten på nationella utsläppsdata och utsläppsprognoser för sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet, vilket har förbättrat utformningen av politiken. Den årliga utsläppsrapporteringen, i kombination med kraven på rapportering av politik, åtgärder och prognoser vartannat år, gör att medlemsstaterna är bättre informerade om framstegen, inte bara när det gäller utsläppen av växthusgaser, utan också klimat- och energipolitiken. Rapporteringsskyldigheterna ger dessutom dem och andra EU-aktörer ett verktyg att jämföra sina resultat med andra länder i EU.

Det fanns ett starkt samförstånd bland intressenterna om att det fanns ett fortsatt behov av ett instrument som ansvarsfördelningsbeslutet, även under perioden efter 2020.

5.6    Konkurrens

Utvärderingen undersökte om medlemsstaternas nationella politik och åtgärder till följd av ansvarsfördelningsbeslutet kan ha orsakat snedvridningar på EU:s inre marknad. På grund av att det saknas specifika uppgifter om sådana nationella åtgärders inverkan på EU:s inre marknad bygger utvärderingsresultatet enbart på intressenternas synpunkter.

Majoriteten av intressenterna uppgav att ansvarsfördelningsbeslutets inverkan på konkurrensen inom EU hade varit obefintlig eller begränsad. Två respondenter uppgav att nationella utsläppsminskningsåtgärder som föranletts av ansvarsfördelningsbeslutet kan begränsa möjligheterna att öka produktionen från jordbrukssektorn därför att potentialen för utsläppsminskningar upplevs vara mindre inom denna sektor. Inga intressenter gav emellertid något exempel på hur medlemsstaternas politik och åtgärder till följd av ansvarsfördelningsbeslutet hade inverkat negativt på vissa företag eller delar av en sektor.

6.Slutsatser

Genomförandet av ansvarsfördelningsbeslutet befinner sig fortfarande i ett tidigt skede. Av de uppgifter som hittills har insamlats tycks det icke desto mindre stå klart att målen i ansvarsfördelningsbeslutet har varit effektiva när det gäller att få fram en ny politik och nya åtgärder i medlemsstaterna som främjar effektiva minskningar av utsläppen av växthusgaser inom ansvarsfördelningsbeslutets tillämpningsområde. De flesta utsläppsminskningarna sedan 2009 har varit en följd av tekniska förändringar och åtgärder som har ökat införandet av mindre koldioxidintensiv teknik. Denna effekt har förstärkts av det faktum att EU lanserade ansvarsfördelningsbeslutet tillsammans med ett antal andra klimat- och energiinitiativ i 2020-paketet som framför gällde energieffektivitet och förnybar energi. För flera av de sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet, t.ex. byggnader, transporter, jordbruk och avfallshantering, berodde en del av de utsläppsminskningar som har gjorts hittills på faktorer som påverkats av politiska ingripanden till följd av 2020-paketet.

Även om det kunde påvisas att ansvarsfördelningsbeslutet har haft ett visst inflytande genom att uppmuntra en ny politik i vissa medlemsstater, fanns det i det här skedet inte tillräckliga bevis för att kvantifiera ansvarsfördelningsbeslutet totala inverkan på utsläppen av växthusgaser. Det finns mycket begränsade uppgifter om de direkta kostnaderna för nationella åtgärder som har vidtagits till följd av ansvarsfördelningsbeslutet och det var inte möjligt att göra en tillförlitlig bedömning av dessa kostnader. Detta beror delvis på att medlemsstaterna inte har lämnat tillräcklig information om de rapporterade åtgärdernas förväntade och faktiska kostnad och nytta.

Den tillkommande administrativa bördan på medlemsstaterna till följd av ansvarsfördelningsbeslutet konstaterades ha varit begränsad, även om det kan vara möjligt att minska de administrativa kostnaderna på EU-nivå, t.ex. genom förenklade eller mindre frekventa efterlevnadskontroller.

Ansvarsfördelningsbeslutet är fortfarande samstämmigt med EU:s övriga klimat- och energipolitik. Det offentliga samrådet visade att det fanns ett starkt samförstånd bland intressenterna om att ett instrument som ansvarsfördelningsbeslutet kommer att behövas även efter 2020.

Ansvarsfördelningsbeslutet konstaterades medföra ett EU-mervärde. Det rådde stor enighet bland medlemsstaternas aktörer om att ansvarsfördelningsbeslutet har ökat medvetenheten om möjligheterna att göra utsläppsminskningar i de sektorer som omfattas av beslutet och har bidragit till nya nationella institutionella och rättsliga strukturer. Beslutet har även förbättrat samordningen kring minskningen av växthusgasutsläpp mellan de sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet och mellan nationella, regionala och lokala myndigheter.

Intressenterna har inte lagt fram några bevis för att den nationella politiken till följd av ansvarsfördelningsbeslutet har snedvridit konkurrensen på EU:s inre marknad på ett orimligt sätt.

(1) Europaparlamentets och rådets beslut nr 406/2009/EG av den 23 april 2009 om medlemsstaternas insatser för att minska sina växthusgasutsläpp i enlighet med gemenskapens åtaganden om minskning av växthusgasutsläppen till 2020. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009D0406&from=SV  

(2) Det nuvarande ansvarsfördelningsbeslutet omfattar samma växthusgaser som Kyotoprotokollet, med undantag för kvävetrifluorid NF3. Utsläppen av växthusgaser från internationell sjöfart omfattas inte av ansvarsfördelningsbeslutet. Utsläppen av växthusgaser från internationell sjöfart omfattas inte av ansvarsfördelningsinstitutet.

(3) SWD(2016) 251.

(4) Exempel på relevant EU-lagstiftning är regleringen av koldioxidutsläpp från personbilar och lätta lastbilar, deponeringsdirektivet, direktivet om byggnaders energiprestanda, energieffektivitetsdirektivet, direktivet om förnybar energi, förordningen om f-gaser, direktivet om luftkonditioneringssystem i motorfordon, ramdirektivet om ekodesign, nitratdirektivet och miljöanpassningen av den gemensamma jordbrukspolitiken.

(5) För mer information om de befintliga flexibilitetsinstrumenten, se bilaga 4 till SWD(2016)251.

(6)

Utvärderingsmetoden och de fakta som låg till grund för utvärderingen beskrivs i bilaga 3 till SWD(2016) 251. För den externa undersökningen, se Supporting study for the Evaluation of Decision No. 406/2009/EC (Effort Sharing Decision), Ricardo Energy and Environment with Trinomic and Vito.

(7) Resultatet av samrådet med berörda parter redovisas i bilaga 2 i SWD(2016) 251.

(8) http://ec.europa.eu/clima/consultations/articles/0025_en.htm För mer information om samrådet, se

(9) Baserat på utsläppsrapporter som lämnades 2015. Se även SWD(2016) 251, s. 17.

(10) Lägesrapport om klimatåtgärder, COM (2015) 576 final.

(11) SEC (2008) 85/3 EG Se även Supporting study for the Evaluation of Decision No. 406/2009/EC (Effort Sharing Decision), s. 12.

(12)

Lägesrapport om klimatåtgärder, COM (2015) 576 final, s. 9.