EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 19.7.2016
COM(2016) 476 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET
Lägesrapport om genomförandet av EU:s strategi och handlingsplan för förbättrad riskhantering på tullområdet
{SWD(2016) 242 final}
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1Introduktion
2Övergripande bedömning
2.1Syfte och metodik
2.2Mål 1 - Förbättra uppgifternas kvalitet och dokumentationssystemen
2.3Mål 2 - Säkerställa tillgång till uppgifter om leveranskedjan och utbyte av information som är relevant för riskhantering samt kontollresultat
2.4Mål 3 - Genomföra kontroll- och riskreducerande åtgärder där så krävs (”bedöma i förväg - kontrollera där det krävs”)
2.5Mål 4 - Ökad kapacitet för att säkerställa ett ändamålsenligt genomförande av den gemensamma riskhanteringsramen och för att öka reaktionsförmågan vid nyidentifierade risker
2.6Mål 5 - Främja samarbete mellan myndigheter och informationsutbyte mellan tullen och andra myndigheter på medlemsstatsnivå och EU-nivå.
2.7Mål 6 - Förbättra samarbetet med handeln
2.8Mål 7 - Utnyttja potentialen som erbjuds genom internationellt tullsamarbete
3. PRELIMINÄRA SLUTSATSER
1Introduktion
Rådets slutsatser från den 4 december 2014 som stöder EU:s strategi och handlingsplan för riskhantering på tullområdet år 2014 1 (nedan kallad strategin och handlingsplanen) uppmanar kommissionen att inom 18 månader rapportera till rådet om genomförandet av strategin och handlingsplanen och vilka resultat som uppnåtts.
Denna lägesrapport (nedan kallad rapporten) utgör kommissionens svar på denna begäran.
Det övergripande syftet med strategin är att uppnå en högkvalitativ, mångfacetterad strategi för riskhantering som är effektiv och ändamålsenlig. Strategin identifierar sju huvudmål, vilka är
I.att förbättra uppgifternas kvalitet och dokumentationssystemen,
II.att säkra tillgången till uppgifter om leveranskedjan och utbytet av riskrelaterad information mellan tullmyndigheter,
III.att vid behov vidta kontrollåtgärder och riskreducerande åtgärder,
IV.att stärka kapaciteten,
V.att främja sektorsövergripande samarbete och informationsutbyte mellan tullmyndigheter och andra myndigheter på medlemstatsnivå och EU-nivå,
VI.att öka samarbetet med handelsaktörer och
VII.att utnyttja den potential som ett internationellt tullsamarbete utgör.
Handlingsplanen innehåller en rad åtgärder (totalt 22 åtgärder och 54 delåtgärder) som ska vidtas för varje mål. En färdplan för genomförande av åtgärderna som har tagits fram identifierar 64 resultat. De flesta åtgärderna genomförs antingen av kommissionen eller under dess ansvar.
Vid genomförandet av strategin bistås kommissionen av samordningsgruppen för genomförandet av riskhanteringsstrategin, vilken består av representanter från alla medlemsstater. Denna grupp har bidragit till att utarbeta denna rapport.
2Övergripande bedömning
2.1Syfte och metodik
Denna rapport ger en övergripande kvalitativ bedömning av strategins genomförande. 2 Den belyser de framsteg som gjorts inom ramen för vart och ett av de sju huvudmålen och drar några preliminära slutsatser. Med tanke på den korta tid som gått sedan åtgärderna inleddes försöker denna rapport inte att utvärdera deras inverkan.
Informationen som presenteras i denna rapport erhölls från en undersökning som genomfördes inom kommissionen och i medlemsstaterna. Den omfattade genomförandet av de enskilda åtgärderna (både de som redan påbörjats och de som ännu inte inletts), och gjorde det möjligt för kommissionen att identifiera både framgångshistorier och utmaningar samt att samla in synpunkter och förslag på genomförandeprocessen i allmänhet. 3
Undersökningen visar att, vid tidpunkten då denna rapport utarbetades, dvs. 18 månader in i genomförandeprocessen, har de flesta av de åtgärder och delåtgärder som anges i handlingsplanen inletts och pågår. 4
Arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar, som bifogas denna rapport, ger ytterligare information om de framsteg som gjorts inom de enskilda åtgärderna och delåtgärderna.
2.2Mål 1 - Förbättra uppgifternas kvalitet och dokumentationssystemen
Strategin och handlingsplanen kräver att det inrättas en rättslig ram som kommer att säkerställa att högkvalitativa uppgifter om förhandsinformation om gods relaterat till rörelser i leveranskedjan, finns tillgängliga och används på ett korrekt sätt av tullmyndigheter och andra behöriga myndigheter i riskhanteringssyfte. För att säkerställa uppgifternas kvalitet är det av central vikt att det införs ”flerfaldig anmälningsplikt” - registrering av information relaterad till samma specifika uppdrag av olika operatörer - och att befintliga undantag för postförsändelser och försändelser av lågt värdeupphävs. Den rättsliga ramen består av unionens tullkodex 5 och de närmare bestämmelserna i de delegerande 6 och genomförande 7 akterna. Den nya lagstiftningen gäller från den 1 maj 2016 och utvecklingen och uppgraderingen av relevanta it-system som är nödvändiga för dess genomförande kommer att äga rum enligt tidsplaneringen som anges i arbetsprogrammet för unionens tullkodex. 8
Målet att upprätta en komplett rättslig ram som ger förutsättningar för flerfaldig anmälningsplikt och som förbättrar uppgifternas kvalitet har därmed uppnåtts och endast dess genomförande återstår.
2.3Mål 2 - Säkerställa tillgång till uppgifter om leveranskedjan och utbyte av information som är relevant för riskhantering samt kontrollresultat
Att förbättra datakvalitet och anmälningsprocedurer och säkerställa tillgången och datautbyte från leveranskedjan och riskrelevant information mellan tullmyndigheter beror på utveckling och tillgänglighet av nödvändiga it-system, dvs. främst det nya importkontrollsystemet.
It-system för andra tullförfaranden ska också utarbetas eller uppgraderas som en del av unionens tullkodex.
Importkontrollsystem
En prioriterad åtgärd som identifieras i strategin är utveckling och genomförande av lämpliga it-lösningar för att förbättra kvaliteten i uppgifter, anmälningsprocedurer och uppgifternas tillgänglighet för detektering av säkerhetsrisker vid platsen för införsel av varor. Utarbetandet av ett nytt importkontrollsystem är det viktigaste att göra under denna prioritering. Kommissionen, med stöd av medlemsstaterna, har tagit fram en nyttokalkyl och ett visionsdokument grundat på externa kostnad-nyttoanalyser och genomförbarhetsstudier. 9
Det nya importkontrollsystemet kommer att innebära betydande förbättringar av EU:s tullriskhantering. Ett gemensamt arkiv med förhandsinformation om lastuppgifter är kärnan i, och utgör en grundläggande förutsättning för, de förbättringar som krävs i uppgifternas kvalitet och tillgänglighet. Med införandet av flerfaldig anmälningsplikt och den förväntade ökningen i volym av förhandsinformation om lastuppgifter - från cirka 40 miljoner deklarationer per år i det nuvarande systemet till cirka 400 miljoner under det nya importkontrollsystemet - skulle ett decentraliserat arbetssätt vara mycket betungande för tullen och handeln. En kostnads-nyttoanalys som genomfördes under 2013 och ytterligare analys av möjliga alternativ har redan fastställt att endast en centraliserad syn kan täcka behovet av en hög nivå av systemets tillgänglighet, och kommer att säkerställa en harmoniserad metod för tullriskhantering vad gäller avancerad lastinformation. Det gemensamma arkivet kommer att göra det möjligt att lagra och bearbeta den ökade volymen av förhandsinformation om lastuppgifter och kommer att göra det möjligt för alla medlemsstater, oavsett leveranskedja, att utföra en effektiv och ändamålsenlig riskbedömning direkt och samtidigt med hjälp av arkivets information. Det kommer även att tillåta att riskrelevant information och kontrollresultat delas mellan medlemsstaterna.
Lanseringen av den formella utformningsfasen för ICS 2.0 har försenats, men man arbetar för att lösa kvarstående frågor som rör budget, styrning, leveransstrategi och planering, driftläge, en särskild genomförandeakt för it-systemet och projektets kapacitet. En pragmatisk steg-för-steg-metod (som använder ”byggstenar”) för dess fortsatta utveckling och genomförande följer.
2.4Mål 3 - Genomföra kontroll- och riskreducerande åtgärder där så krävs (”bedöma i förväg - kontrollera där det krävs”)
De framsteg som gjorts inom detta område beror till stor del på de framsteg som gjorts inom vissa verksamheter som redan pågick vid tidpunkten då strategin antogs, nämligen de som rör förbud och restriktioner. En uppsättning faktablad har tagits fram (i samarbete med medlemsstaterna) för utvalda delar av lagstiftningen som sätter upp förbud och restriktioner för import och export av varor som ska kontrolleras vid EU:s yttre gräns. Faktabladen ger en beskrivning av lagstiftningen, tullens roll och vilka handlingar och fysiska kontroller som ska tillämpas. De ger en grund för att bestämma tidpunkten för tullkontroller och om ytterligare rekommendationer för tull och andra myndigheter behövs.
Kommissionens avdelningar har förberett vägledning för att stödja utarbetandet eller granskning av EU:s rättsakter om hur tullens inblandning ska planeras, inklusive hur tullriskhantering bör beaktas.
2.5Mål 4 - Ökad kapacitet för att säkerställa ett ändamålsenligt genomförande av den gemensamma riskhanteringsramen och för att öka reaktionsförmågan vid nyidentifierade risker
Framstegen har varit långsamma trots de många pågående åtgärderna som syftar till att öka medlemsstaternas och EU:s kapacitet att genomföra den nuvarande tullriskhanteringsramen. Även om medlemsstaterna har varit aktiva i att identifiera brister i genomförandet av den gemensamma riskhanteringsramen på nationell nivå och har hittat sätt att ta itu med dessa brister, så finns det frågor som rör medlemsstaternas förmåga att genomföra lösningar och EU:s förmåga att tillhandahålla lämpligt riskanalyskapacitetsstöd till medlemsstaterna genom initiativet till ett nytt importkontrollsystem.
År 2015 utvärderade och identifierade experter från kommissionen och medlemsstaterna behovet av ett förbättrat it-system för utbyte av riskinformation, dvs. nästa generationens tullriskhanteringssystem.
Gemensamma riskkriterier utvärderades på både medlemsstatsnivå och på EU-nivå. Pilotprojekt lanserades av medlemsstaterna för att utvärdera och testa genomförandet av gemensamma riskkriterier. Parallellt testades verktyg och modeller för att utvinna och analysera uppgifter som fanns tillgängliga på EU-nivå. Syftet med dessa tester var att identifiera möjlig ytterligare riskhanteringskapacitet och förbättra målinriktningen, i synnerhet för containertransporter.
Som en del av den pågående processen med att utforma gemensamma kriterier för alla typer av risker började kommissionen och medlemsstaterna arbeta på definitioner för de olika finansiella riskerna och se över befintliga säkerhetsriskkriterier, särskilt vad gäller säkerhet vid flygfrakt.
Kommissionen och medlemsstaterna har även vidtagit åtgärder för att sörja för ett harmoniserat genomförande av riskkriterierna.
Vid övervakning och utvärdering av genomförandet har de kunnat uppnå synergieffekter med tullunionens prestationsförfarande.
2.6Mål 5 - Främja samarbete mellan myndigheter och informationsutbyte mellan tullen och andra myndigheter på medlemsstatsnivå och EU-nivå.
Samarbete mellan myndigheter har generellt sett förbättrats, särskilt inom icke-tullpolicyområden.
Exempelvis har en metod för utbyte av riskinformation mellan tullen och marknadsövervakningsmyndigheter inom området produktsäkerhet tagits fram. En översikt av denna metod tillhandahölls till medlemsstaterna i december 2015. 10
Förbättringar kan uppnås i samarbete mellan tullen och andra gränsmyndigheter vad gäller informationsutbyte i samband med kontroller av varor som medförs av resande eller besättningsmedlemmar. Frågan belystes i meddelandet Starkare och smartare informationssystem för gränser och säkerhet 11 från april 2016.
En utvärdering av samarbetet mellan tullen och gränsvakter, inklusive genomförandet av riktlinjerna 12 från april2013 pågår. De första resultaten visar en huvudsakligen god nivå av samarbete och en uppsättning god praxis har identifierats.
Ett seminarium på hög nivå om passagerarkontroller organiserades i Riga den 7–8 maj 2015 för att förbättra den integrerade gränsförvaltning mellan tullen och andra myndigheter. Seminariet identifierade en agenda för fortsatt arbete och samarbete mellan tullen och andra gränsmyndigheter, inklusive att göra förhanduppgifter om passagerare tillgängliga för användning av tullen. För att förbättra samarbetet med Frontex 13 har en formell dialog inletts som fokuserar på de funktioner som faller inom byråns ramar samt de som är tullens, inklusive tullriskhantering.
Tullkodexkommitténs riskhanteringsavdelning har bedömt konsekvenserna, relaterade till tullfrågor, av informationsutbyte som föreskrivs i direktiven för passageraruppgifter (PNR-uppgifter och förhandsinformation om passagerare (API-uppgifter Det är viktigt att säkra tullens deltagande i de nationella enheterna för passagerarinformation och/eller tullens tillgång till dessa uppgifter, i enlighet med direktiv (EU) 2016/681 14 , för effektiv och ändamålsenlig tullövervakning av varor i passagerartrafiken. Uppgifterna anses vara mycket värdefulla för riskidentifiering i samband med passagerares bagage (eller kontanter som passagerare har på sig) och gör att tullen kan genomföra riktade och riskbaserade kontroller vid ankomsten, och på så sätt bidra till kampen mot grov och organiserad brottslighet, terrorism och finansiering av terrorism samtidigt som man upprätthåller integritetsskydd och skydd av personuppgifter.
Det är fortfarande en utmaning att säkerställa samarbete med andra brottsbekämpande myndigheter (inklusive, i vissa fall, mellan de avdelningar som ansvarar för tullkontroller/riskhantering och de som ansvarar för utredningar inom en tullmyndighet). Under rapporteringsperioden har fokus lagts på att kommunicera och förklara betydelsen av riskhantering och existerande och möjlig framtida tullkapacitet på ett bättre sätt. Ömsesidig förståelse för tullens och andra brottsbekämpande myndigheters olika ansvarsområden har som en följd förbättrats, men det krävs ytterligare ansträngningar.
Omfattningen i informationsutbytet för ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas tullmyndigheter och mellan dessa myndigheter och kommissionen har utökats med ändringen av förordningen om ömsesidigt bistånd. 15 Den ändrade förordningen erbjuder en bredare rättslig grund för ett antal åtgärder som syftar till bättre efterlevnad av de ekonomiska aktörerna med tull- och jordbrukslagstiftningen. Tillgång till uppgifter som samlas in enligt den ändrade förordningen för riskhantering skulle förbättra tullriskhantering på medlemsstatsnivå och på EU-nivå.
Ett bidrag som tullen har gjort för genomförandet av den europeiska säkerhetsagendan 16 är utarbetandet av specifika riskregler (gemensamma riskkriterier) för säkerhet vid flygfrakt. Man har kommit överens om en preliminär uppsättning gemensamma riskkriterier. Eftersom kriterierna inom flygfrakt inte bara gäller tullen utan även andra myndigheter, har berörda kommissionsavdelningar, Europeiska unionens underrättelseanalyscentrum, och nationella experter inom tull, civil luftfart och terrorism medverkat i framtagandet av kriterierna. De gemensamma riskkriterierna för flygfrakt grundar sig därför på områdesöverskridande, sektorsövergripande bidrag från alla berörda parter och kommer att komplettera befintliga säkerhetsåtgärder för civil luftfart vad gäller frakt och post som en extra säkerhet. Eftersom de nya riskreglerna endast kommer att tillämpas inom det nya importkontrollsystemet, kommer de inte att genomföras förrän i slutet av 2020.
Strategin stöder även genomförandet av EU:s sjöfartssäkerhetsstrategi och dess handlingsplan, som antogs av rådet den 16 december 2014. I synnerhet genomförandet av den gemensamma miljön för informationsutbyte (CISE) som har utvecklats som ett meta-projekt för ökat samarbete och informationsutbyte mellan civila och militära myndigheter i syfte att ytterligare stärka en gemensam syn på medvetenhet om den maritima situationen och datautbyte. I syfte att förbättra säkerhet i leveranskedjan och stödja riskbaserad övervakning av rörelser av varor i det maritima området främjar CISE informationsutbyte mellan de olika myndigheter som är inblandade i kampen mot terrorism och organiserad brottslighet (t.ex. varusmuggling, olaglig vapen- och narkotikahandel och gränsöverskridande rörelser av ekonomiska vinster från olaglighandel). Berörda EU-organ 17 uppmanas stärka samarbetet mellan olika organ. Det förberedande valideringsprojektet ”EUCISE2020” ska testa CISE i stor skala under 2017–18, följt av ett steg-för-steg genomförande fram till 2020.
Alla ovan nämnda informationsutbyten kommer att respektera grundläggande rättigheter, och i synnerhet rätten till integritet och skydd av personuppgifter.
2.7Mål 6 - Förbättra samarbetet med handeln
Samarbete mellan tullen och handeln har redan förbättrats genom en förstärkning av begreppet godkänd ekonomisk aktör. Ändringar i begreppet infördes genom unionens tullkodex och dess delegerande och genomförande akter och dessa ändringar krävde en uppdatering av riktlinjerna för begreppet 18 .
Nätverksgruppen för begreppet godkänd ekonomisk aktör, som bildades 2007 för att övervaka genomförandet av begreppet lanserade sitt andra övervakningsinitiativ, som syftar till att säkerställa korrekt och enhetlig tillämpning av reglerna, under 2013. Övervakningen bekräftade att begreppet är starkt och pålitligt. Medlemsstaterna har utarbetat stabila förfaranden som garanterar hög kvalitet, effektiv och konsekvent förvaltning av begreppet.
År 2015 skapades två specifika målgrupper inom tullriskhanteringssystemet för utbyte av riskinformation avseende processer och förfaranden för begreppet godkänd ekonomiska aktör; en grupp för utbyte av känslig information i processen och en annan grupp för utbyte av information om oegentligheter som involverar ett partnerlands godkända ekonomiska aktörer.
Framstegen har varit långsammare inom andra områden, såsom att öka kunskapen om leveranskedjor.
Skapandet av en rättslig ram som säkerställer tillgång till högkvalitativa uppgifter för riskhanteringsändamål har lett till att frågan väckts om huruvida och hur de uppgifter som lämnats av handeln och som ingår i tulldeklarationerna för postpaket (dvs. CN23-deklarationen) skulle kunna göras tillgängliga och återanvändas för att lämna in en summarisk införseldeklaration för säkerhet och tulldeklaration. Denna diskussion är också relevant med tanke på den ständigt ökande volymen av små försändelser som skickas som ett resultat av e-handel. Medlemsstaternas tullmyndigheter, postoperatörer, handelsorganisationer och internationella partners (USA, Kanada och Kina) har varit inblandade i att analysera tillgängliga alternativ inom Världspostföreningens globala modell. Oavsett vilket alternativ som väljs är det viktigt att det fungerar med det nya importkontrollsystemet.
2.8Mål 7 - Utnyttja potentialen som erbjuds genom internationellt tullsamarbete
Ett antal aktiviteter har inletts och pågår med syftet att förbättra leveranskedjans riskhantering genom internationellt samarbete.
Framgångarna innefattar en översyn av Världstullorganisationens (WCO) SAFE-ramverk av standarder 19 , utformning av internationella standarder, t.ex. om information avseende förlastad flygfrakt 20 och utarbetandeav ömsesidigt erkännande av begreppet godkända ekonomiska aktörer 21 . Ett antal projekt som rör informationsutbyte med länder utanför EU pågår (t.ex. pilotprojektet för smart och säker handel med Kina 22 ). Dessa projekt kommer dock kräva att tillförlitliga it-system skapas om de ska lyckas.
3. Preliminära slutsatser
Reformen av tullriskhanteringen är en resurskrävande övning. Det tar tid att uppnå resultat. Även om ett stort antal åtgärder har inletts har framstegen varit ojämna.
Framstegen märks mest för åtgärder som faller inom tullens ansvarsområde, medan det har gått långsammare för de åtgärder som kräver ett ökat samarbete mellan tullen och andra myndigheter, i synnerhet samarbete med brottsbekämpande myndigheter och säkerhetsmyndigheter.
I detta skede av genomförandeprocessen är den största utmaningen it-relaterad. Även om genomförbara lösningar har hittats , t.ex. för att säkerställa tillgänglighet till uppgifter, utbyte av information och automatisering av riskanalyser, beror ett framgångsrikt genomförande både på uppgradering av befintliga it-system och utveckling och införande av nya system (antingen av medlemsstaterna med eller utan stöd från kommissionen, eller av kommissionen).
Otillräcklig finansiering för att utveckla nödvändiga it-system är en viktig fråga som hämmar framstegen, framför allt i samband med det nya importkontrollsystemet. Trots att tullprogrammet 2020 erkänns som ett europeiskt informationssystem i tullförordningen 2020, är budgeten otillräcklig för att täcka kostnaderna för it-genomförande.
Liknande resursbegränsningar finns på medlemsstatsnivå. I vissa medlemsstater kan det vara svårt att rättfärdiga de extra resurser som krävs för att utveckla de nödvändiga it-systemen med tanke på antalet deklarationer som ska bearbetas.
I avsaknad av ytterligare resurser kommer ett antal åtgärder inte att kunna genomföras före slutet av 2020, såsom det hade förutsetts i strategin och handlingsplanen. En försening skulle också påverka genomförandet av åtaganden av tullrelaterade aspekter inom ramen för den europeiska säkerhetsagendan.
Ytterligare analyser måste också genomföras om effekterna av EU:s nya dataskyddslagstiftningen, i synnerhet när det gäller brottsbekämpande myndigheter.
I detta skede av genomförandeprocessen föreslår kommissionen inga ändringar i strategin och handlingsplanen.
Externa händelser och utvecklingar 23 som inte ingår i färdplanen för genomförandet av strategin och handlingsplanen kan dock ha en inverkan på genomförandet och kan kräva ändringar av specifika åtgärder och prioritering av vissa underåtgärder. Färdplanen behöver därför uppdateras.
Rekommendationer från rådet och Europaparlamentet, och inverkan på grundläggande rättigheter kommer att tas i beaktande.
Resurstillgången för att fullt ut genomföra de behov för tullriskhantering som identifierats i strategin och handlingsplanen, inklusive stöd för gränsöverskridande riskanalys i alla tullförfaranden, kommer att kräva djupgående övervägande.
Kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/2446 av den 28 juli 2015 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 vad gäller närmare regler avseende vissa bestämmelser i unionens tullkodex (EUT L 343, 29.12.2015, s 1); kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/341 av den 17 december 2015 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 vad gäller övergångsregler för vissa bestämmelser i unionens tullkodex i de fall de relevanta elektroniska systemen ännu inte är i funktion, och om ändring av kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/2446 (EUT L 69, 15.3.2016, s. 1).
WCO:s SAFE-ramverks granskningscykel, som godkändes av WCO-rådet i juni 2015, har infört ändringar i WCO:s SAFE-ramverk, bland annat vad gäller information om förlastad flygfrakt.
Avtal om ömsesidigt erkännande av begreppet godkänd ekonomisk aktörfinns med Norge, Schweiz, Andorra, USA, Japan och Kina; förhandlingar pågår med Kanada. Ett system med automatiskt utbyte av uppgifter för ömsesidigt erkännande har införts med Kina, Japan, Schweiz och USA.
Pilotprojektet för smart och säker handel (SSTL) som lanserades 2006, syftar till att testa specifika säkerhetsrelaterade rekommendationer som utfärdats inom ramen för WCO:s SAFE-ramverk i EU-Kina handeln. Under 2014 började SSTL:s it-expertgrupp att utveckla ett nytt it-verktyg för datautbyte som kommer att möjliggöra utbyte av större, och därmed mer meningsfulla, uppgiftsvolymer.