28.12.2016   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 487/104

Föredragande:

Brian CURTIS

1.1

Till stöd för det energiunionsprogram som är under utveckling pågår för närvarande ett flertal energirelaterade lagstiftningsöversyner och lagstiftningsinitiativ som kommer att läggas fram inom de närmaste 12 månaderna. Man kunde ha förväntat sig att denna strategiska översyn skulle behandla de viktigaste frågorna för produktion av, forskning om och avveckling av kärnkraft som ett bidrag till detta omfattande lagstiftningspaket. Det vägledande programmet om kärnenergi erbjuder dock inget klart och heltäckande tillvägagångssätt för den strategiska behandlingen av kärnkraftens komplexa framtid i den europeiska energimixen.

1.2

Produktionen av kärnkraft är politiskt känslig i de flesta medlemsstater och påverkas av växlande ekonomiska och sociala frågor på nationell nivå. Kommittén uppmanar kommissionen att ta tillfället i akt att föreslå en tydlig analytisk process och metod som kan erbjuda en sammanhängande och frivillig ram för det nationella beslutsfattandet om kärnkraftens – eventuella – roll i energimixen.

1.3

EESK efterlyser därför ändringar av och tillägg till utkastet till meddelande, såsom anges i punkt 4.3, så att det omfattar särskilda avsnitt om

1.4

Insynsvänlig övervakning är en förutsättning för både kärnsäkerheten och allmänhetens förtroende. Därför föreslår EESK att man i dokumentet tydligt ska ställa sig bakom förslagen om övervakning och rapportering i medlemsstaternas nationella handlingsplaner såsom föreslagits av den europeiska gruppen av tillsynsmyndigheter på kärnsäkerhetens område. Större ansträngningar bör göras för att inkludera EU:s grannländer.

1.5

När det gäller allmänhetens förtroende bör ytterligare hänvisningar göras till det omfattande arbetet utanför anläggningarna och de gränsöverskridande förberedelserna inför nödsituationer (”Review of Current Off-site Nuclear Emergency Preparedness and Response Arrangements in EU Member States and Neighbouring Countries”, Euratom, december 2013) samt till slutsatserna från 2016 års toppmöte om kärnsäkerhet, i synnerhet mot bakgrund av potentiella terroristhot.

1.6

Med tanke på EU:s omfattande åtagande för forskning om kärnfusion skulle en färdplan som visar framstegen mot kommersiell produktion vara till nytta.

1.7

Mot bakgrund av resultatet av Storbritanniens omröstning om att lämna EU bör hänsyn tas till den strategiska effekten av detta beslut och särskilt dess betydelse för Euratomfördraget. Behovet av att behandla de långtgående konsekvenserna bör uttryckligen erkännas i det vägledande programmet om kärnenergi.

2.1

Enligt artikel 40 i Euratomfördraget ska kommissionen ”regelbundet i vägledande syfte offentliggöra program som särskilt ska behandla målen för kärnenergiproduktionen och de investeringar av alla slag som krävs för att uppnå dessa mål. Kommissionen ska begära in ett yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén över programmen innan dessa offentliggörs” (COM(2003) 370 final). Sedan 1958 har fem sådana vägledande program om kärnenergi offentliggjorts, det senaste 2007 och en uppdatering 2008. Den slutgiltiga versionen kommer att utarbetas och offentliggöras så snart kommissionen har tagit emot EESK:s yttrande.

2.2

Liksom vid tidigare tillfällen värdesätter kommittén möjligheten att framföra sina åsikter om utkastet innan kommissionen lägger fram en slutgiltig version till rådet och Europaparlamentet. EESK uppmanar kommissionen å det kraftigaste att införliva rekommendationerna i första avsnittet i detta yttrande, så att det vägledande programmet blir ett mer heltäckande och strategiskt dokument och ger ett kraftfullare bidrag till paketet för energiunionen.

2.3

Kärnkraften är en av de viktigaste energikällorna i EU. I rapporten om tillståndet i energiunionen 2015 konstateras det att ”EU är en av endast tre stora ekonomiska aktörer som producerar mer än hälften av sin el utan utsläpp av växthusgaser” (27 % förnybar energi och 27 % kärnenergi). I den rapporten står det också att det vägledande programmet bör ”skapa mer klarhet om de långsiktiga investeringsbehoven inom kärnenergin och om hanteringen av kärntekniskt ansvar” (COM(2015) 572 final).

2.4

EU:s energistrategi har utvecklats betydligt sedan det senaste vägledande programmet och är för närvarande en hög prioritet. Mål för 2020, 2030 och 2050 har fastställts, men viktiga variabler och osäkerheter kvarstår. Dit hör bland annat i vilken utsträckning Parisavtalet om klimatförändringar kommer att genomföras, volatiliteten på den internationella marknaden för fossila bränslen, i vilken grad ny teknik kommer att tillämpas, vilka länder som är medlemmar i EU, inflytandet av de globala ekonomiska utsikterna samt i vilken utsträckning de planerade omfattande investeringarna i hela energikedjan kommer att göras.

2.5

Oberoende av EU:s energipolitik förblir de viktigaste besluten om mixen av källor till energiproduktion en befogenhet för medlemsstaterna. EU:s energipolitik kan användas som referens för sådana beslut, men energifrågan är politiskt mycket känslig och påverkas därför av det varierande sociala och politiska klimatet på nationell nivå. EU:s politiska beslutsfattande förutsätter en tydlig analytisk process och metod som kan erbjuda en sammanhängande ram för det nationella beslutsfattandet. Det vägledande programmet ger tillfälle att göra detta för de stater som överväger kärnkraft och för dem som har kärnkraft och som utvärderar dess framtid.

3.1

Kommissionens meddelande inleds med konstaterandet att ”det vägledande programmet om kärnenergi utgör en grund för diskussionen om hur kärnenergi kan bidra till att uppnå EU:s energimål” och avslutas med slutsatsen att ”eftersom kärnenergi är en koldioxidsnål teknik och på ett betydande sätt bidrar till försörjningstrygghet och diversifiering förväntas kärnenergin förbli en viktig del i EU:s energimix fram till 2050”.

3.2

Meddelandet är inriktat på investeringar som har att göra med säkerhetsuppgraderingar efter Fukushima-olyckan och säker drift av befintliga anläggningar. Dessutom framhålls de beräknade finansieringsbehoven i samband med avveckling av kärnkraftverk och hantering av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle.

3.3

Det finns 129 aktiva kärnkraftsreaktorer i 14 medlemsstater, och nybyggnad av reaktorer planeras i tio medlemsstater. EU har de mest långtgående rättsligt bindande kärnsäkerhetsnormerna i världen. Dessa upprätthålls och förbättras genom regelbunden översyn av kärnsäkerhetsdirektivet (1).

3.4

EU:s kärnenergiindustri verkar på en global marknad med ett värde på 3 biljoner euro fram till 2050, är tekniskt ledande samt sysselsätter direkt 400 000–500 000 personer och bidrar till att skapa 400 000 ytterligare arbetstillfällen.

3.5

Europeiska företag är mycket delaktiga i den globala kärnbränsleproduktionen, har ett nära samarbete med Euratoms försörjningsbyrå, tillgodoser behoven hos EU:s västkonstruerade reaktorer och har kapacitet att utveckla bränslepatroner för ryskkonstruerade reaktorer (av vilka 19 för närvarande är i bruk i EU).

3.6

Kommissionen förutspår att EU:s nuvarande kärnkraftskapacitet (120 GWe) kommer att minska fram till 2025, och att denna trend kommer att vända omkring 2030. Kärnkraftskapaciteten skulle förbli stabil mellan 95 och 105 GWe till 2050 utifrån antagandet att 90 % av den befintliga kärnkraftverksparken ersätts under denna tid. De beräknade investeringarna uppgår till mellan 350 och 450 miljarder euro, vilket skulle trygga produktionen fram till sekelskiftet.

3.7

Kostnadsöverskridanden och långa förseningar för nya projekt och olika tillvägagångssätt hos de nationella tillståndsmyndigheterna har skapat investeringssvårigheter. Standardisering av utformningen och ett fördjupat samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheterna betraktas som väsentliga inslag i den framtida politiken.

3.8

Program för förlängd livslängd (i 10–20 år) är på gång för många reaktorer i EU till en beräknad kostnad på 45–50 miljarder euro, och man bör räkna med och planera för regleringsarbetsbördan i enlighet med det ändrade kärnsäkerhetsdirektivet.

3.9

Enligt planerna ska 50 reaktorer avvecklas senast 2025. Även om ämnet är politiskt känsligt kräver åtgärder och investeringar för geologisk slutförvaring och långsiktig hantering av radioaktivt avfall och närliggande avvecklingsfrågor snabba beslut av medlemsstaterna.

3.10

Det finns betydande sakkunskap om lagring och slutförvaring av låg- och medelaktivt avfall, och djupförvaringsanläggningar kommer att tas i drift i Finland, Sverige och Frankrike mellan 2020 och 2030 för slutförvaring av högaktivt avfall. Potentialen för att sprida denna sakkunskap och möjligheten för medlemsstater att enas om gemensamma slutförvaringsanläggningar kommer att ge både effektivitets- och säkerhetsfördelar. Detta kommer att förstärkas genom inrättandet av ett europeiskt kunskapscentrum.

3.11

Kärnkraftsoperatörerna beräknar att det kommer att behövas 253 miljarder euro för att täcka kostnaderna för avveckling, och 133 miljarder euro har öronmärkts. Medlemsstaterna har ansvaret för att garantera att operatörernas förpliktelser uppfylls helt och hållet och att avvecklingen genomförs inom en tydlig tidsram.

3.12

Det behövs mer samordning inom teknisk utveckling och marknadsföring av lågeffekttillämpningar av strålteknik. Till exempel är bara den europeiska marknaden för medicinsk bildteknik värd 20 miljarder euro årligen, och jordbruk, industri och forskning har ökat användningen av denna teknik. Betydande forskningsinvesteringar fortsätter att göras både i den nya generationens kraftverk och modulära fissionskraftverk och i en fortsatt ledande ställning inom fusionsforskning, och detta ses som avgörande för att upprätthålla sakkunskapen, karriärmöjligheterna och det globala inflytandet. Detta är särskilt viktigt i och med att kärnkraften fortsätter att expandera globalt, dock inte i Europa.

4.1

Kommittén har vid flera tillfällen yttrat sig om kärnkraftens säkerhet och roll i EU:s energimix (2). Detta meddelande är den första vägledande översynen av kärnenergin sedan Fukushima, och trots att man i det föregående vägledande programmet lovade att ”offentliggöra vägledande program om kärnenergi med kortare intervall” (COM(2007) 565 final) har så inte skett. 2016 års vägledande program är – även om det stöds av ett omfattande arbetsdokument från kommissionens avdelningar – hälften så långt som meddelandet från 2007. Kommittén föreslår att vissa punkter bör läggas till i det vägledande programmet för att göra det till ett strategiskt dokument där de kontextuella faktorer som påverkar beslut om investeringar och fastställande av mål diskuteras.

4.2

Kommittén värdesätter den omfattande analysen av investeringar i hela kärnbränslecykeln i det vägledande programmet och erkänner att det fastställer både de möjligheter och de utmaningar som sektorn står inför. Vi välkomnar också tonvikten på de högsta säkerhetsstandarderna och behovet av att garantera omfattande finansiering för alla aspekter av avvecklingen. Arbetsdokumentet är mycket detaljerat, och även betydelsen av fortsatt forskning noteras. På andra områden har dock mycket lämnats outtalat, vilket försvagar det strategiska värdet av dokumentet.

4.3

Utkastet till 2016 års vägledande program förebådar en betydande förändring i kommissionens tillvägagångssätt. I tidigare vägledande program har översynen gjorts mot bakgrund av de energiutmaningar som EU och världssamfundet står inför. Till exempel innehöll 2007 års vägledande program också avsnitt som gav en tydlig strategisk inblick, vilket saknas i 2016 års version. Dessa bör läggas till i förslaget, och bör omfatta följande:

Alla dessa frågor har blivit viktigare under de senaste nio åren, men inriktningen på säkerhet och bränslecykeln dominerar det vägledande programmet, och dessa områden ägnas föga uppmärksamhet i både meddelandet och arbetsdokumentet. Man varken redogör för vilken typ av debatt som förs om dessa frågor, varav många är omtvistade och kontroversiella (exempelvis upprätthålla en hög standard när det gäller underentreprenader), eller erbjuder riktlinjer eller en strategi för diskussionen om kärnkraft i energimixen som helhet. Detta avspeglar tillvägagångssättet i paketet för energiunionen, där det finns en liknande motvilja mot att diskutera hur en europeisk energistrategi skulle påverka de nationella diskussionerna om kärnkraftens (eventuella) fortsatta roll i energimixen.

4.4

Såsom noterats hävdar kommissionen att dess meddelande ”utgör en grund för diskussionen om hur kärnenergi kan bidra till att uppnå EU:s energimål” som ”en viktig del i EU:s energimix fram till 2050”. Sådana uttalanden har inte fullständigt stöd av innehållet i detta dokument. Tidigare vägledande program har utgjort en viktig analytisk översyn av kärnkraftens roll och gett riktlinjer för den framtida politiken.

4.5

Särskilt analysen av investeringsbehoven för kärnkraft (uppenbarligen ett stort problem i nuläget) måste nu säkerligen ses mot bakgrund av de sammanlagda investeringar som krävs för att uppnå energiunionens mål, eftersom det finns kopplingar och kompromisser mellan investeringsbesluten om alla generationers teknik och infrastruktur.

4.6

Dessutom finns det många andra faktorer i sammanhanget som påverkar kärnkraftspolitiken och kärnkraftsekonomin och som inte har tagits upp till fullo och som kommissionen har svårt att ta upp i detalj eftersom de är föremål för pågående översyner eller reformer. Dessa inbegriper systemet för handel med utsläppsrätter, förslag om stöd till kapacitetsmekanismer, utvecklingen av sektorn för förnybar energi osv.

4.7

I dagsläget står kärnkraften för 28 % av den inhemska produktionen av energi i EU och 50 % av dess koldioxidsnåla el (Eurostat, maj 2015). Att minska koldioxidutsläppen är ett viktigt mål i EU och den globala energipolitiken. För att hålla temperaturökningen under 2 oC måste de globala koldioxidutsläppen från energisektorn minskas med i genomsnitt 5,5 % per år mellan 2030 och 2050. Hur EU:s bidrag till detta ska uppnås beskrevs i energifärdplanen för 2050, där man undersökte flera scenarier för hur energimixen skulle variera beroende på olika politiska, ekonomiska och sociala faktorer (COM(2011) 885 final). I meddelandet utgår man på grundval av uppgifter från medlemsstaterna från en kapacitet på ca 100 GWe år 2050, men mot bakgrund av den rådande debatten tycks detta antagande föga säkert.

4.8

Kommittén noterar det senaste exemplet med Sverige, där man först efter offentliggörandet av det vägledande programmet fattade beslut – vilket förklarar varför det inte tagits med – om att gradvis ersätta de stängda kraftverken med tio nya reaktorer och samtidigt åtog sig att vidta åtgärder för att energiförsörjningen till 100 % ska komma från förnybara källor senast år 2040 (Financial Times, 10 juni 2016). Att ha såväl en stark politik för förnybar energi som ytterligare kapacitet att leverera koldioxidsnål energi till grannländerna är i detta fall politiskt godtagbart för alla parter och följaktligen av strategisk betydelse i en europeisk kontext. Dokumentet bör därför uppdateras för att ta hänsyn till detta.

4.9

EESK har konsekvent under många år förespråkat en mer strategisk syn på energifrågor och större tonvikt vid en omfattande offentlig dialog om energiproduktion och energianvändning (4). Tekniken är inte värderingsfri, och energiteknik omfattar ett stort antal etiska, samhälleliga och politiska bedömningar. Medlemsstaterna har bestämmanderätt när det gäller sammansättningen av deras energimix, endast hälften har aktiva kärnkraftverk och åsikterna om kärnkraften har polariserats sedan det senaste vägledande programmet. Detta viktiga återkommande översynsdokument skulle förstärkas av en objektiv presentation av aktuella frågor med hög profil i ”diskussionen om hur kärnenergi kan bidra till att uppnå EU:s energimål”. Därför föreslås det att ett antal nya avsnitt införs i det slutliga dokumentet, i enlighet med vad som anges i punkt 4.3, och att strategin som helhet tar större hänsyn till de särskilda kommentarerna i punkterna 5.3.1–5.3.4 nedan.

5.1

I dokumentet framhålls vikten av bättre samordning mellan medlemsstaterna, förbättrat samarbete mellan intressenterna samt ökad öppenhet och ökat deltagande av allmänheten i kärnenergifrågor. I detta avseende noteras den viktiga roll som den europeiska gruppen av tillsynsmyndigheter på kärnsäkerhetens område (Ensreg) spelar, liksom vikten av att fortsätta att ”främja dialogen mellan intressenterna i Europeiska kärnenergiforumet”. I december 2015 utfärdade Ensreg ett uttalande om framstegen i genomförandet av nationella handlingsplaner efter Fukushima-olyckan, där man konstaterade att olika länder kommit olika långt i genomförandet och att takten i genomförandet av säkerhetsuppgraderingar bör höjas för att de överenskomna tidsfristerna för genomförandet ska uppnås. Man rekommenderade att en lägesrapport från varje deltagande land om genomförandet av de nationella handlingsplanerna skulle uppdateras och offentliggöras regelbundet för att säkerställa en öppen övervakning med målet att offentliggöra en rapport om genomförandet under 2017 (Ensregs fjärde rapport, november 2015). EESK föreslår att kommissionen i det vägledande programmet ska ange att den stöder denna rekommendation.

5.2

I meddelandet tar man upp förbindelserna med kärnenergistater som gränsar till EU, och EESK anser att en förlängning av det aktiva arbetet med i synnerhet Vitryssland skulle bidra till att undanröja de farhågor om öppenhet och säkerhet som har uppstått beträffande uppförandet av landets första kärnreaktor i Ostrovets. Förbindelser via Ensreg bör prioriteras.

5.3

När det gäller dialog och öppenhet i allmänhet konstaterar EESK att Europeiska kärnenergiforumets roll, resurser, kapacitet och ställning i praktiken har minskat avsevärt under de två senaste åren. Det är mycket viktigt med ytterligare klargöranden av de centrala frågor som dialogen om den europeiska kärnenergipolitiken står inför samt att en gemensam ram föreslås för diskussion på nationell nivå. Det är nu osannolikt att man kommer att gå vidare med detta inom ramen för Europeiska kärnenergiforumet, och det saknas i det vägledande programmet. En sådan ram skulle också underlätta den framtida styrningen av energiunionen och bör tillämpas konsekvent på alla primära energikällor. Till stöd för detta klargörande bör det vägledande programmet därför omfatta särskilda avsnitt om konsekvenserna och relevansen för politiken för investeringar i kärnkraft. Dessa frågor, som tas upp i de följande fyra punkterna, är viktiga diskussionsområden som är väsentliga för en strategisk vision.

5.3.1

Övergången till el och i vilken utsträckning en jämn elförsörjning kan garanteras från primära källor. Å ena sidan kan kärnkraften bidra till energitryggheten eftersom stora mängder förutsägbar el kan produceras kontinuerligt under längre perioder och den kan bidra positivt till att elsystemen fungerar stabilt (t.ex. upprätthålla nätfrekvensen). Å andra sidan är kapitalkostnaderna för uppförandet höga, de nya säkerhetskraven strikta, finansieringen osäker och de framtida marknadsvillkoren till stor del oförutsägbara. Detta är frågor som alla medlemsstater med kärnkraftskapacitet ställs inför och kan vara avgörande för hur och om realistiska nationella planer som bidrar till EU:s övergripande energi- och klimatmål kan uppnås. Det vägledande programmet bör kopplas till en gemensam ram för diskussion av dessa frågor, såsom kommissionen föreslagit i andra strategiska meddelanden om energi, och lägga fram en väl avvägd analys av kärnkraftens roll.

5.3.2

Allmänhetens kunskaper, attityder och medvetenhet om energiproduktionens risker. Å ena sidan är kärnsäkerheten, konsekvenserna av Tjernobyl och Fukushima och de obesvarade frågorna om avveckling och slutförvaring av radioaktivt avfall frågor som ger upphov till allvarlig oro hos allmänheten i vissa länder. Å andra sidan är andra primära energikällor förknippade med betydande och ofta underskattade negativa faktorer. EESK har alltid framhållit vikten av allmänhetens förståelse för ”energidilemmat” – i huvudsak hur man kan balansera ömsesidigt sammanhängande och ibland motstridiga mål om energitrygghet, överkomlighet och hållbarhet i miljöhänseende. Den politiska viljan formas i stor utsträckning av allmänhetens attityder, och den låga graden av övergripande energimedvetande kan resultera i mindre lyckat politiskt beslutsfattande. Mer resurser och en rättslig ram till stöd för exempelvis lokala informationskommittéer i likhet med de som inrättats i Frankrike skulle kunna vara till nytta.

5.3.3

En metod för att bedöma kostnader och konkurrenskraft. Ekonomiskt överkomlig koldioxidsnål energi är avgörande för att uppnå de överenskomna klimat- och energimålen, men det är ett område som inte är utsatt för marknadskonkurrens. Det finns inte heller någon standard eller acceptabel metod som medlemsstaterna kan använda för att bedöma de framtida kostnaderna för alternativ i sin energiproduktionsmix innan de fattar politiska beslut (som kommer att påverkas av andra faktorer).

5.3.4

Betydelsen av en aktiv forsknings- och energiproduktionsbas för en ledande ställning på marknaden samt i fråga om teknik och säkerhet. Hur viktigt är det att bibehålla en betydande kärnenergiindustri som utvecklas om sysselsättningen samt Europas inflytande och ledande ställning i en sektor som växer globalt ska kunna upprätthållas (US Energy Information Administration (maj 2016), ”World nuclear generation to double by 2040”)? Till exempel planerar Kina att fördubbla sin kärnkraftskapacitet till minst 58 GWe senast 2020–2021, med en ytterligare ökning till 150 GWe år 2030. Vikten av högkvalitativa och välbetalda arbetstillfällen i EU noteras, och om dessa skulle komma att fasas ut skulle ett program för att säkra en rättvis och understödd omställning behövas.

5.4

Den största delen av EU:s finansiering av kärnforskning är avsatt för utveckling av det gemensamma programmet för kärnfusion (Iter). I färdplanen för det europeiska avtalet om fusionsutveckling (Efda) beskrivs vägen från nuvarande fusionsexperiment till ett demonstrationsfusionskraftverk som producerar nettoel för nätet. EESK uppmanar kommissionen att ta hänsyn till en potentiell försörjning med el från fusionskraftverk i alla kostnadseffektiva energiscenarier för tiden efter 2050. Dessutom bör fortsatt stöd till forskning om fjärde generationens reaktorer, med deras potential för kostnadsminskningar och avsevärt mindre högaktivt avfall, uppmuntras.

5.5

Förslaget utarbetades före Storbritanniens omröstning om att lämna Europeiska unionen och gällande rättsförhållanden talar för att ett utträde ur EU även innebär ett utträde ur Euratom. Detta har stor strategisk betydelse, inte minst för energimålen fram till 2030, men även för samarbete i fråga om forskning, reglering, leveranskedjan och säkerhet. Denna fråga måste därför erkännas i förslaget, även om det i detta skede är svårt att förutse specifika resultat.