Sammanfattning

Konsekvensbedömning om en säker utveckling av drönaranvändningen i EU

A. Insatser behövs

Vad är problemet och varför är det ett problem på EU-nivå?

Det största problemet är att det nuvarande regelverket hämmar utvecklingen av drönarmarknaden. De befintliga luftfartsreglerna beaktar inte tillräckligt drönarnas särdrag och är antingen oproportionerliga i förhållande till de operativa riskerna, alltför svåra (tunga) att tillämpa eller medför så höga kostnader att de flesta drönartjänster är olönsamma. Dessutom medför användningen av drönare ett antal problem som inte förekommer, eller förekommer i mycket mindre utsträckning, i samband med ”bemannad” civil luftfart. Problemen gäller säkerhet, luftfartsskydd, integritet och skydd av personuppgifter, miljöskydd och ansvar. Även om det inte verkar finnas något behov av att ändra den rättsliga ramen i detta avseende på EU-nivå är tillämpningen av de befintliga reglerna om användningen av drönare förknippad med vissa svårigheter. Huvudorsakerna till problemen är följande: 1) Ansvaret för att fastställa regler om drönare är uppdelat på olika aktörer, vilket leder till divergerande krav på den inre marknaden. 2) Individuella tillstånd är alltför kostsamma, tidskrävande och resursintensiva. 3) Drönarnas särdrag beaktas inte tillräckligt i de traditionella metoderna i regleringen av den civila luftfarten. 4) Tillsynsmyndigheter och brottsbekämpande myndigheter har inte tillgång till den information och de instrument de behöver. Problemen påverkar alla aktörer inom luftfartssystemet, både drönartillverkare och operatörer och indirekt alla medborgare, med tanke på att drönare kan flyga överallt.

Vad förväntas man uppnå med detta initiativ?

Det allmänna politiska målet är att möjliggöra utvecklingen av drönare och drönartjänster på ett tryggt, säkert och hållbart sätt och med full respekt för medborgarnas grundläggande rättigheter. Syftet med detta initiativ är således att ändra förordning (EG) nr 216/2008 och flera genomförandeakter för att utvidga EU:s rättsliga ram till alla drönare. Det första specifika målet för att uppnå detta är att undanröja de rättsliga hinder som i dag försvårar tillverkning och drift av drönare, så att tillverkare lätt kan släppa ut sina produkter på marknaden och operatörer kan leverera drönartjänster till ekonomin. Omotiverade rättsliga hinder bör avlägsnas, men motiverad reglering såsom grundläggande säkerhetsbestämmelser bör finnas kvar, eller utarbetas om sådan reglering ännu inte finns. Det andra specifika målet är att minska de särskilda risker och problem som härrör från användningen av drönare, i synnerhet inom områdena säkerhet, luftfartsskydd, integritet och skydd av personuppgifter samt miljöskydd. Man måste ta itu med dessa problem för att få allmänheten att acceptera drönare som ett allt vanligare inslag i vardagen.

Vad är mervärdet av åtgärder på EU-nivå? 

Lufttransporter är i stor utsträckning av gränsöverskridande karaktär, och därför krävs av naturliga skäl reglering på EU-nivå för att en hög säkerhetsnivå ska uppnås. Med beaktande av att den nya tekniken gör det möjligt för till och med mycket lätta drönare att störa ”bemannad luftfart”, för vilken EU redan är behörig, bör EU:s lagstiftning, med hänsyn till ett samstämmigt agerande, också omfatta alla typer av drönare och därigenom förhindra att användningen av drönare negativt påverkar säkerheten för befintlig luftfartsverksamhet. När det gäller drönare som ”flygteknikprodukter" är de nationella marknaderna inte tillräckligt stora för att utveckla global teknik av det slaget. Ömsesidigt erkännande på den inre marknaden är svårt att uppnå på grund av de detaljerade nationella normer och regler som finns. Endast EU:s grundläggande regler för hela spektrumet av drönare, oavsett vikt, erbjuder en enhetlig rättslig ram för tillverkning och drift av drönare på EU:s inre marknad.

B. Lösningar

Vilka rättsliga och icke-rättsliga alternativ har övervägts? Är något alternativ att föredra? Varför?

Detta initiativ är av lagstiftningskaraktär. Eftersom användningen av drönare är kritisk för flygsäkerheten kan inget koncept som enbart baseras på frivilliga åtgärder vara optimalt när det gäller att tillhandahålla en hög säkerhetsnivå på ett sätt som är samordnat med annan flygtrafik. Alternativ har utvecklats när det gäller förhållningssättet gentemot reglering (utan att gå in på referensscenariot), vilka under alla omständigheter skulle behöva följas av ett antal genomförandeakter:

1. Utvidgning av EU:s befintliga luftfartsbestämmelser till att omfatta alla drönare – Integrering av drönarna i EU:s rättsliga ram med det traditionella förhållningssättet gentemot civil luftfart.

2. Riskbaserad EU-lagstiftning om drönare – reglerna och förfarandena för godkännande och tillsyn skulle baseras på en särskild risk och inte längre automatiskt härledas från drönarnas särdrag.

2.1 Tillämpning av EU:s produktlagstiftning på lågriskdrönare – små, massproducerade lågriskdrönare som bjuds ut till försäljning i detaljhandeln och på internet skulle godkännas på grundval av lagstiftning om produktharmonisering enligt ”det nya förhållningssättet”.

Alternativ 2.1 är det alternativ som föredras, eftersom det åtgärdar säkerhetsrisker på ett mindre betungande sätt. De bestämmelser i regelverket om produktsäkerhet som är specifikt anpassade till massprodukter skulle kunna komplettera luftfartsbestämmelserna så som de vidareutvecklas i alternativ 2.

Vem stöder vilket alternativ?

Lagstiftningsåtgärder på EU-nivå stöds av alla berörda parter och medlemsstater (slutsatser från Europeiska rådets toppmöte den 19 december 2013). De allra flesta berörda parter uppgav i samband med det offentliga samrådet att den nuvarande uppdelningen av befogenheter som bygger på kriteriet 150 kg är föråldrad, och den nuvarande situationen får inte mycket stöd. Det råder stor enighet om att man behöver frångå viktkriteriet och i stället beakta en rad andra faktorer, t.ex. typ av användning, drönaroperatörens kompetens, platsen för användning och tillförlitligheten hos systemet som helhet (96 %). Regler som står i proportion till riskerna med verksamheten förespråkades starkt i synnerhet av tillverkare och operatörer av lättare och mindre komplicerade drönare. I alternativ 2 och delalternativ 2.1 föreslås ett sådant tillvägagångssätt genom en anpassning av kraven till riskerna med användningen av drönare.

C. Konsekvenser av det alternativ som förespråkas

Vilka är fördelarna med det alternativ som förespråkas (om sådana finns, annars de största)?

Alternativ 2.1 kommer att främja utvecklingen av den inre marknaden för drönarprodukter och drönartjänster genom att tillhandahålla gemensamma regler och normer, bl.a. genom optimal användning av allmänna marknadsövervakningsverktyg för lågriskanvändning av drönare. Samtidigt bör marknadssegmentet för mindre drönare (där många små och medelstora företag är verksamma) inte snedvridas av överreglering. Detta kan uppnås genom att man tillämpar bestämmelser som står i proportion till riskerna. Flexibiliteten i alternativet för att hantera ett brett spektrum av operativa risker och snabbt framväxande teknik kommer att möjliggöra en snabbare spridning av ny teknik och följaktligen göra det möjligt för EU:s företag att bibehålla sina konkurrensfördelar. Detta alternativ har störst potential att hålla driftskostnaderna nere för företag och att minimera det administrativa arbetet genom att erbjuda en flexibel ram för en rad förfaranden, t.ex. egna deklarationer, enkel validering eller partiell certifiering. Det bör också vara effektivt när det gäller att hantera alla säkerhetsrisker, särskilt genom att underlätta efterlevnad samt genom att underlätta införande av säkerhetsåtgärder, upprätthållande av integritet och genomförande av miljöskyddsbestämmelser.

Vilka är kostnaderna för det alternativ som förespråkas (om sådana finns, annars de största)?

Kostnaderna för det föreslagna alternativet för företagen bör hållas på en låg nivå. Harmonisering av regler och ett enda tekniskt godkännande eller erkännande av flygcertifikat och operatörslicenser skulle sänka kostnaderna för all gränsöverskridande verksamhet. Syftet med detta alternativ är att hålla kostnaderna för godkännande nere och i proportion till risken, men den totala effekten på kostnaderna kommer att bero på genomförandebestämmelserna och de nuvarande kraven i medlemsstaterna. Kostnaderna för nationella och europeiska myndigheter, dvs. kostnaderna för reglering, förväntas kunna betalas med befintliga resurser. Kostnaderna för marknadstillsyn och tillstånd för drönare kommer att delas inom Easa-systemet med hänsyn till optimal användning av resurser, där vissa ansvarsområden överförs till polisen och marknadsövervakningen. Under alla omständigheter skulle kostnaderna enligt detta alternativ vara mindre än om inget EU-initiativ togs.

Vilka är konsekvenserna för små och medelstora företag och för konkurrenskraften?

Ett mer proportionerligt och riskbaserat regleringssystem, större flexibilitet vid uppfyllande av kraven, ökad tillit till branschnormer, förenklade certifieringsförfaranden för lätta drönare och följaktligen lägre kostnader för att följa reglerna kommer att ha positiva effekter för små företag. Syftet med att anpassa kraven så att de står i proportion till risken är uttryckligen att hålla nere kostnaderna för efterlevnad och undvika en onödig administrativ börda, särskilt för små och medelstora företag som inte är förtrogna med det traditionella flygsäkerhetssystemet. Därför föreslås det att den välkända mekanismen för EG-märkning ska användas. Om kravet på officiellt tillstånd avskaffas för kategorin lågriskdrönare minskar kostnaderna för efterlevnad av reglerna för många små företag och operatörer som är verksamma inom detta marknadssegment, vilket gör dem mer konkurrenskraftiga. Den enda negativa effekten skulle kunna härröra från behovet av att anpassa de nationella flygsäkerhetssystemen (om sådana finns) till de nya europeiska flygsäkerhetssystemen för de drönare som används inom en viss riskkategori.

Blir det stora konsekvenser för nationella budgetar och förvaltningar?

De medlemsstater som ännu inte har infört särskilda regler för drönare under 150 kg kommer att tvingas göra det, och åsamkas genomförandekostnader på grund av detta. Ytterligare kostnader kommer också att härröra från behovet av ytterligare utbildning. Marknadsövervakningsorganen (anmälda organ) kommer att behöva bygga upp sakkunskap om drönare och drönarteknik, även om detta i viss mån skulle vara fallet även i referensscenariot. Nationella luftfartsmyndigheter kommer också att behöva bära kostnaderna för att anpassa sig till nya regler och för att utöva tillsyn över ett ökande antal och en ökad användning av drönare.

Kommer det att bli andra konsekvenser av betydelse? 

Initiativet bör avsevärt öka säkerheten i det europeiska luftrummet och kan bidra till en positivare uppfattning av drönare när de största betänkligheterna försvinner. En större acceptans av drönaranvändning hos allmänheten är en förutsättning för att marknaden för drönare ska kunna expandera.

Proportionalitet?

Det föredragna alternativet bör skapa en bra balans mellan behovet av gemensamma säkerhetsbestämmelser i Europa och undvikande av att lägga en onödig börda på företagen. Det bör också på lämpligt sätt fördela ansvaret mellan olika aktörer inom det reviderade gemensamma Easa-systemet så att så mycket ansvar som möjligt ligger kvar på nationell eller lokal nivå.

D. Uppföljning

När kommer politiken att ses över?

Genomförandet av förordning (EG) nr 216/2008 ska, enligt den förordningen, utvärderas vart femte år. Denna utvärdering kallas vanligtvis artikel 62-utvärdering. En särskild del av arbetet kommer att ägnas åt reglering av marknaden för drönare.