EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Strasbourg den 28.4.2015
JOIN(2015) 17 final
GEMENSAMT MEDDELANDE TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
Kapacitetsuppbyggnad till stöd för säkerhet och utveckling – möjliggöra för partnerländerna att förebygga och hantera kriser
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Strasbourg den 28.4.2015
JOIN(2015) 17 final
GEMENSAMT MEDDELANDE TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
Kapacitetsuppbyggnad till stöd för säkerhet och utveckling – möjliggöra för partnerländerna att förebygga och hantera kriser
GEMENSAMT MEDDELANDE TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
Kapacitetsuppbyggnad till stöd för säkerhet och utveckling – möjliggöra för partnerländerna att förebygga och hantera kriser
1.Inledning
Det som sker i Afrika, i Europas grannskap och längre bort speglar ett dramatiskt och allt sämre globalt säkerhetsläge, med över 1,5 miljarder människor som lever i instabila och konfliktdrabbade regioner världen över. Om utvecklingen fortsätter förväntas detta antal år 2030 ha ökat till 2 miljarder personer. I de instabila länderna har millennieutvecklingsmålen inte uppnåtts, och våldsamma konflikter och dålig samhällsstyrning är fortsatt stora hinder för utvecklingen. Instabilitet och våld har också underblåsts av nya hot som terrorism och organiserad brottslighet. 1
För att återupprätta förtroendet och för att partnerländernas institutioner ska kunna möta utmaningarna är det av största vikt att samordnade yttre åtgärder genomförs med hjälp av Europeiska unionens instrument inom diplomati, humanitära frågor samt säkerhet och utveckling. EU:s instrument för yttre åtgärder har olika och kompletterande roller. Kopplingen mellan säkerhet och utveckling är en grundläggande princip i EU:s övergripande strategi för externa konflikter och kriser 2 och kompletterar politiken för inre säkerhet och sjöfartsskydd och annan politik. EU:s övergripande strategi måste dock stärkas för att åtgärda bristerna i EU:s nuvarande insatser. Ett exempel kan vara utbildning som tillhandahållits genom uppdrag inom den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP), vars hållbarhet och ändamålsenlighet har försämrats till följd av brister i partnerlandets grundläggande utrustning.
Det är också viktigt att påpeka att det finns flera betydelsefulla politiska ramar för både säkerhet och utveckling och att vissa av dessa håller på att ses över. Exempel på detta är den europeiska grannskapspolitiken 3 , utvecklingsramen för tiden efter 2015 och den strategiska översynen av utrikespolitiken, men även EU:s strategi för sjöfartsskydd och den europeiska säkerhetsagendan.
På grundval av Europeiska rådets slutsatser från december 2013 4 och förklaringen från toppmötet i april 2014 mellan EU och Afrikanska unionen (AU) 5 pekas i detta gemensamma meddelande på brister och föreslås åtgärder för att komma till rätta med dessa. Frågan om utrustning för att stödja uppbyggnaden av partnerländernas kapacitet på säkerhetsområdet diskuteras, men inte tillhandahållandet av dödsbringande vapen. EU kommer inte att tillhandahålla sådan utrustning.
2.Kopplingen mellan säkerhet och utveckling i EU:s politik
I enlighet med fördragen är EU:s mål för yttre åtgärder bland annat att ”bevara freden, förebygga konflikter och stärka internationell säkerhet [...]” samt att ”främja en hållbar ekonomisk, social och miljömässig utveckling i utvecklingsländerna med det primära syftet att utrota fattigdom”. 6 I fördragen fastställs också ett krav på samstämmighet mellan olika politikområden inom ramen för dessa mål. 7
Det främsta målet för EU:s utvecklingspolitik är att minska och på lång sikt utrota fattigdom 8 , men utvecklingspolitiken är också inriktad på hållbar utveckling, ojämlikhet, social orättvisa och kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Detta är avgörande för att ta itu med de bakomliggande orsakerna till osäkerhet och konflikter. Samtidigt måste mål som rör utvecklingssamarbete beaktas inom EU:s övriga politikområden som kan påverka utvecklingsländerna. Till stöd för detta erinrades i kommissionens meddelande från 2011 Att göra EU:s utvecklingspolitik mer effektiv: en agenda för förändring 9 och rådets därmed sammanhängande slutsatser från 2012 10 om behovet av att prioritera insatser för att bemöta utmaningarna när det gäller säkerhet, instabilitet och övergångsprocesser.
EU ansvarar också för att fastställa och genomföra den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp), bland annat genom en gradvis utformning av en gemensam försvarspolitik. GSFP är en integrerad del av Gusp, och ger EU den operativa förmågan att genomföra insatser. EU kan använda GSFP-resurserna i uppdrag utanför sitt territorium för att bevara freden, förebygga konflikter och stärka den internationella säkerheten i enlighet med principerna i Förenta nationernas stadga 11 och i detta sammanhang utföra en lång rad olika uppgifter 12 .
Det finns ett tydligt behov av ömsesidigt förstärkande åtgärder på säkerhets- och utvecklingsområdena. EU har konsekvent understrukit att ”säkerhet är en förutsättning för utveckling” 13 och att ”det inte kommer att finnas någon hållbar fred utan utveckling och utan att fattigdomen utrotas” 14 . Att skapa och främja politiska, sociala och ekonomiska förutsättningar för stabilitet är väsentligt för ett lands säkerhet och nödvändigt för dess utveckling. Denna koppling mellan säkerhet och utveckling är av yttersta vikt för att maximera effektiviteten i unionens yttre åtgärder.
För att ett land ska kunna garantera sin säkerhet och utveckling måste det ha eller skaffa sig tillräcklig kapacitet inom alla centrala sektorer, inbegripet säkerhet och försvar. Detta kommer inte bara att stabilisera landet utan gör det även möjligt för det att konstruktivt bidra till fred, stabilitet och förebyggande av kriser i sin region.
2.1 Aktuella insatser för kapacitetsuppbyggnad
De aktuella insatserna för kapacitetsuppbyggnad i partnerländerna omfattar en rad politikområden. Olika instrument används som är inriktade på att bygga upp effektiva, legitima och hållbara institutioner, bland annat en ändamålsenlig säkerhetssektor, gränsbevakning och kustbevakning och ett effektivt rättsväsende. Åtgärderna för kapacitetsuppbyggnad inbegriper bland annat internationella instrument, politisk dialog, tekniskt samarbete (bland annat gemensam forskning och innovation), utbildning (kunskapsöverföring 15 och kompetensutveckling 16 ) samt tillhandahållande av nödvändig utrustning och material. Utbildningen inom säkerhetssektorn syftar till att förbättra partnerländernas förmåga att sörja för stabilitet och skydda sina medborgare. Det kan handla om förberedande utbildning, men utbildningen kan också vara integrerad i operativa faser i form av handledning eller praktiktjänstgöring och stöd vid praktiktjänstgöring. Den utrustning som partnerna får kan variera: till exempel kommunikationshårdvara, livsuppehållande utrustning och fältutrustning, medicinsk utrustning, transportutrustning och annan materiel för skydd av trupper.
EU:s stöd till kopplingen mellan säkerhet och utveckling har gradvis ökat med åren, med åtgärder inom EU:s olika politikområden och instrument.
Mandaten för flera av de 34 GSFP-uppdrag och -operationer som hittills genomförts har inbegripit uppbyggnad av kapaciteten för aktörer inom freds- och säkerhetssektorn i partnerländerna. Exempelvis är kapacitetsuppbyggnad centralt för tre GSFP-uppdrag som EU inledde 2014. EU:s rådgivande uppdrag för reform av den civila säkerhetssektorn i Ukraina (EUAM Ukraina) tillhandahåller strategiskt stöd, rådgivning och handledning. EU:s militära rådgivande uppdrag i Centralafrikanska republiken (Eumam RCA) stöder landets myndigheter vid förberedelserna inför den förestående reformen av säkerhetssektorn. Det bistår landets militär när det gäller att bygga upp kapaciteten, höja standarden och närma sig målet att bli en modern, effektiv och ansvarig försvarsmakt. EU:s civila GSFP-uppdrag i Mali (Eucap Sahel Mali) stöder en omstrukturering av de maliska inhemska säkerhetsstyrkorna (dvs. polisen, gendarmeriet och nationalgardet). Målet är att hjälpa de maliska myndigheterna att garantera den konstitutionella och demokratiska ordningen samt förutsättningarna för varaktig fred. I uppdraget kombineras utbildning och strategisk rådgivning.
Under det senaste årtiondet har det inom ramen för EU:s utvecklingssamarbete skett en avsevärd ökning av finansieringen och engagemanget för att stödja rättsväsendet och säkerhetssektorn i partnerländerna, med användning av ett brett spektrum av instrument runt om i världen.
Insatser för fred och säkerhet finansieras för närvarande av EU:s budget, bland annat genom instrumentet som bidrar till stabilitet och fred 17 och dess föregångare, stabilitetsinstrumentet 18 . Exempelvis tillhandahåller instrumentet som bidrar till stabilitet och fred, som en del av ett större projekt för kapacitetsuppbyggnad, utrustning till polisen i Kamerun för att stödja kampen mot Boko Haram (eftersom denna organisation är en destabiliserande faktor i Västafrika och således äventyrar EU:s och partnerländernas utveckling och stabilitet).
Som en del av EU:s mer övergripande strategi för Sahel har ett omfattande projekt inom ramen för stabilitetsinstrumentet tillhandahållit grundläggande utrustning och stöd (utbildning och handledning) för att utveckla kapaciteten hos polisens styrkor i Niger, så att de kan fungera självständigt. Detta har varit en del av ett övergripande stödprogram, som inbegripit främjande av freds- och försoningsinitiativ, minröjning och socioekonomisk återanpassning.
Inom Europeiska utvecklingsfonden 19 (EUF) ger den fredsbevarande resursen för Afrika 20 stöd till Afrikanska unionen och regionala ekonomiska gemenskaper för att förebygga och vid behov hantera kriser. Finansieringen täcker bland annat operativa kostnader för afrikanska fredsbevarande operationer (utom löner), utbildning och övningar, lednings-, styrnings- och kommunikationssystem samt undersökningsuppdrag. Sedan den inrättades 2003 har den fredsbevarande resursen för Afrika förmedlat mer än 1,2 miljarder euro till fredsbyggande insatser i Afrika.
Ett aktuellt exempel på finansiellt stöd till fredsoperationer under afrikansk ledning är Afrikanska unionens uppdrag i Somalia 21 (Amisom). Amisom har fått ett stöd på omkring 800 miljoner euro sedan 2007. Det är avgörande för att trygga en miniminivå på säkerheten för den politiska processen i Somalia och för de humanitära aktörernas tillhandahållande av humanitärt bistånd. Det bidrar dessutom till att skapa gynnsamma villkor för återuppbyggnad, försoning och hållbar utveckling i landet.
EU:s ekonomiska stöd till den afrikanska freds- och säkerhetsstrukturen syftar till att stärka dess kapacitet och effektivitet samt till att förbättra samarbetet för att förebygga och, vid behov, hantera och lösa konflikter i Afrika 22 .
Dessa exempel visar att kapacitetsuppbyggnad inom säkerhetssektorn kan inriktas på civil personal och/eller polisstyrkor, men även på militären. De säkerhetsrelaterade funktionerna kan ha olika organisatoriska strukturer i olika länder. Exempelvis kan civilskydd, gränskontroll och kustbevakning vara av militär eller civil karaktär eller en blandning av dessa.
2.2 Utmaningar för ett effektivt tillhandahållande på fältet: pilotfall
Vad gäller EU:s stöd till uppbyggnad av militära styrkors kapacitet har pilotfall valts ut i Mali och Somalia för att undersöka vilka de aktuella utmaningarna är. De första resultaten tyder på behov av utbildning och utrustning samt ett krav på förbättrad samordning, på både operativ och strategisk nivå 23 .
Pilotfallet Mali
Syftet med EU:s utbildningsuppdrag i Mali 24 (EUTM Mali), som finansieras genom bidrag från medlemsstaterna och Athenamekanismen 25 , är att utbilda maliska soldater och göra det möjligt för dem att bilda en effektiv och demokratiskt ansvarig försvarsmakt som kan bidra till att stabilisera landet. Rådgivningen om militära frågor och utbildningsfrågor är inriktad på operativ utbildning, ledning och kontroll, logistikkedjan och mänskliga resurser. Utbildning ges också i internationell humanitär rätt, skydd av civila och mänskliga rättigheter. Kapacitetsuppbyggnad tillhandahålls för de maliska väpnade styrkor som är verksamma under överinseende av de legitima civila myndigheterna i söder. Så snart de utbildats utplaceras bataljoner i norra delen av landet i minst sex månader.
De utbildade enheterna saknar dock kommunikationsutrustning, vilket utgör ett hinder för ledning och kontroll. Soldaterna har inte skyddsutrustning mot minor och sprängladdningar. Ambulanser, vattentankar och bränslefraktande lastbilar krävs också för att enheterna ska vara oberoende och kunna agera självständigt. Det saknas också grundläggande förnödenheter, bland annat kost och logi och medicinskt stöd. Bistånd med att tillhandahålla sådan utrustning och sådant stöd krävs för att se till att utbildade bataljoner inte behöver förlita sig på stöd från lokalbefolkningen.
I vissa fall har tillfälliga lösningar hittats, till exempel har andra givare tillhandahållit fordon i Mali, men detta har inte skett på ett konsekvent sätt och är inte heller en hållbar långsiktig lösning. I de fall där en sådan tillfällig finansiering inte har varit möjlig har man inte hittat några alternativa finansieringskällor som kan fylla luckorna.
Pilotfallet Somalia
I Somalia är EU verksamt genom olika instrument. Genom den fredsbevarande resursen för Afrika är EU den största ekonomiska bidragsgivaren till Amisom, som leds av Afrikanska unionen. Dessutom har EU tre GSFP-uppdrag i Somalia och regionen i stort, med fokus på militär utbildning, insatser mot piratdåd och maritim kapacitetsuppbyggnad.
EUTM Somalia, som är ett GSFP-uppdrag inriktat på militär utbildning i Somalia, inleddes i april 2010 för att stödja och utveckla den somaliska säkerhetssektorn genom att stärka Somalias försvarsmakt via tillhandahållande av målinriktade militär utbildning. 26 Under 2014 överförde EUTM sin rådgivnings-, handlednings- och utbildningsverksamhet till Mogadishu, där utbildningen bedrivs i Jazeera Training Camp, som drivs av Amisom.
Levnadsförhållandena och undervisningsmöjligheterna i träningslägret var länge otillfredsställande. Förbättringarna, som inbegrep anläggningsarbeten, tog en avsevärd tid, samtidigt som grundläggande förnödenheter saknades (t.ex. vatten, livsmedel, sängar, madrasser och filtar). Dessa brister inverkade negativt på utbildningens effektivitet och har försämrat EU:s anseende.
EUTM är en militär GSFP-operation och finansieras och bemannas således av de bidragande medlemsstaterna. De gemensamma kostnaderna kompletteras genom Athenamekanismen 27 . Jazeera Training Camp anses vara en Amisom-anläggning för utbildning av de somaliska säkerhetsstyrkorna i linje med Amisoms mandat. Detta beror på att den fredsbevarande resursen för Afrika har en uteslutande regional inriktning utan möjlighet till stöd på nationell nivå. Det antas att en högre prioritet skulle ha getts åt att ge lägret en godtagbar standard och att snabbare framsteg skulle ha gjorts om medlen hade tillhandahållits direkt.
Dessa pilotfall belyser några av utmaningarna: brist på tillgänglig finansiering, de begränsningar som särskilt gäller finansieringen inom den fredsbevarande resursen för Afrika och de praktiska svårigheter som är följden av att ett lapptäcke av olika instrument används i samma sammanhang.
3.Förbättra tillhandahållandet av kapacitetsuppbyggnad till stöd för säkerhet och utveckling
3.1 Ramen
Enligt primärrätten måste hänsyn tas till två grundläggande principer.
Samma insats kan inte finansieras genom både en Gusp-åtgärd och ett instrument som grundar sig på artikel 209 eller 212 i EUF-fördraget. Detta innebär till exempel att kapacitetsuppbyggnad inom säkerhetssektorn genom ett möjligt nytt instrument kan ske inom ramen för EU:s utvecklingssamarbete om dess syfte och innehåll omfattas av utvecklingspolitiken.
Fördragen utesluter möjligheten att använda EU:s budget för utgifter i samband med operationer med militära eller försvarsmässiga konsekvenser (se artikel 41.2 i EU-fördraget). Eftersom Europeiska utvecklingsfonden och den fredsbevarande resursen för Afrika är instrument som ligger utanför EU:s budget är de därför särskilt relevanta i de aktuella ansträngningarna för att ”överbrygga klyftan” mellan GSFP och olika utvecklingsinstrument i syfte att på ett övergripande sätt ta itu med de frågor som rör kopplingen mellan säkerhet och utveckling. Dessutom är finansiering av kapacitetsuppbyggnad inom säkerhetssektorn inom ramen för artiklarna 209 och 212 i EUF-fördraget inte i sig utesluten, oavsett om stödmottagaren är civil eller militär. Dock krävs en bedömning från fall till fall.
Utöver primärrätten utgörs ramen för EU:s yttre åtgärder för kapacitetsuppbyggnad på säkerhetsområdet av den fleråriga budgetramen och de externa finansieringsinstrumentens rättsliga grunder. Till de relevanta instrumenten i EU:s budget hör
-instrumentet som bidrar till stabilitet och fred 28 ,
-instrumentet för stöd inför anslutningen 29 ,
-europeiska grannskapsinstrumentet 30 ,
-instrumentet för utvecklingssamarbete 31 , och
-europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter 32 (EIDMR), samt
-budgeten för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp).
Definitionen av offentligt utvecklingsbistånd 33 (ODA) kan begränsa utgifterna för kapacitetsuppbyggnad på säkerhetsområdet, såtillvida som kriterierna för offentligt utvecklingsbistånd i allmänhet inte omfattar militära utgifter. Denna begränsning är särskilt relevant i fråga om den fleråriga budgetramen, där EU bör eftersträva att minst 90 % av dess totala externa bistånd under 2014–2020 ska räknas som offentligt utvecklingsbistånd 34 . Dessutom innehåller finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete särskilda mål för det offentliga utvecklingsbiståndet 35 , och en begränsning av upphandling av vapen eller ammunition eller insatser med militära eller försvarsrelaterade ändamål 36 . Enligt bestämmelserna i EUF ska programplaneringen vara utformad så att den i möjligaste mån uppfyller kriterierna för offentligt utvecklingsbistånd 37 . Dessutom anger medlemsstaterna att deras bidrag till EUF uppfyller kriterierna för offentligt utvecklingsbistånd.
3.2 Göra mer av våra nuvarande instrument
Befintliga instrument i EU-budgeten
En betydande del av de program för externt bistånd som finansieras av EU:s instrument för utvecklingssamarbete och tekniskt samarbete är redan inriktade på säkerhets- och utvecklingsutmaningar 38 . Den nuvarande fleråriga budgetramen omfattar nio nationella och åtta regionala eller tematiska program som syftar till att stödja konfliktförebyggande och konfliktlösning samt freds- och säkerhetsrelaterade åtgärder. Dessutom håller 45 landsprogram på att utvecklas med en bredare inriktning på samhällsstyrning och rättsstatsprincipen. Detta inbegriper ett möjligt stöd för en övergång från GSFP-uppdrag och -operationer till andra instrument.
Inom instrumentet som bidrar till stabilitet och fred, instrumentet för stöd inför anslutningen, grannskapsinstrumentet, finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete och europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter är ekonomiskt stöd till kapacitetsuppbyggnad inom säkerhetssektorn föremål för olika begränsningar, vilket förklarats ovan. För närvarande finns det följaktligen inget instrument i EU-budgeten som utformats för att tillhandahålla en heltäckande finansiering av kapacitetsuppbyggnad på säkerhetsområdet i partnerländerna, särskilt på det militära området.
Detta har varit fallet det senaste decenniet. När kommissionen 2004 lade fram ett förslag om ett stabilitetsinstrument 39 , föreslog den att utöka den rättsliga grunden till finansiering av långsiktigt stöd för kapacitetsuppbyggnad på området för militära fredsfrämjande operationer. Till följd av motstånd från medlagstiftarna innehöll den slutliga texten dock inga hänvisningar till militära eller fredsfrämjande operationer. Det civila samhället hade också uttryckt sitt motstånd.
Befintliga instrument utanför EU-budgeten
Utanför EU:s budget tillhandahåller EUF ytterligare operativa resurser för att genomföra EU:s politik för utvecklingssamarbete med gruppen av stater i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS) i enlighet med Cotonouavtalet. 40
Den fredsbevarande resursen för Afrika inrättades 2003 inom ramen för EUF och är hittills det instrument som gått längst när det gäller att ta itu med kopplingen mellan säkerhet och utveckling, och ger även stöd till militär verksamhet.
Den fredsbevarande resursen för Afrika är dock fortfarande ett exceptionellt och tillfälligt instrument. Medlemsstater har upprepade gånger tagit upp frågan om dess ekonomiska bärkraft och behovet av att överväga alternativa finansieringsmöjligheter till EUF 41 . I det fleråriga åtgärdsprogrammet 2014–2016 för den fredsbevarande resursen för Afrika 42 utesluts dessutom finansiering av ”ammunition, vapen och viss militär utrustning, reservdelar, löner för soldater och utbildning för soldater”. Ytterligare begränsningar rör t.ex. det rättsliga kravet på att elfte EUF ”i största möjliga utsträckning” ska redovisas som offentligt utvecklingsbistånd. 43 Den fredsbevarande resursen för Afrika har slutligen en uteslutande regional och geografisk inriktning (Afrikanska unionen och regionala ekonomiska gemenskaper). Stöd på nationell nivå eller utanför Afrika kan därför inte finansieras genom den fredsbevarande resursen för Afrika. EU och partnerländerna och partnerregionerna har dock angett att fred och säkerhet eller reform av säkerhetssektorn är en prioriterad sektor i flera regionala och nationella vägledande program inom EUF.
Även om den fredsbevarande resursen för Afrika kan användas för att finansiera kapacitetsuppbyggnad på säkerhetsområdet, inbegripet av militären, är den föremål för ett antal andra begränsningar som kan hindra en effektiv användning av denna resurs för att hantera alla situationer som Europeiska unionen står inför.
Sist men inte minst anslås resurser för EU:s militära operationer även utanför EU:s budget av medlemsstaterna, antingen direkt av dem som deltar i Gusp- eller GSFP-uppdrag eller genom Athenamekanismen. Genom Athena förvaltas finansieringen av de gemensamma kostnaderna för EU:s militära operationer inom ramen för GSFP. Till dessa kostnader hör högkvarterets genomförandekostnader och löpande kostnader, infrastruktur, logistik och uppdragsstöd. För närvarande täcker Athena inte kostnaderna för partnerländer som får stöd genom ett uppdrag eller en operation. Nyligen antog rådet en översyn av rådets beslut om Athena, som bland annat innebär att EU:s budgetmedel kan genomföras genom Athena-mekanismen, i enlighet med gällande regler och förfaranden 44 .
Samordning och konsekvens
Trots de begränsningar som beskrivs ovan skulle mer kunna uppnås inom den befintliga ramen genom tillämpning av en mer konsekvent och samordnad strategi.
EU:s stöd till kapacitetsuppbyggnad inom säkerhetssektorn måste underbyggas av EU:s principer för yttre åtgärder. Till dessa hör i) egenansvar från partnerländernas sida och en anpassning till partnerländernas långsiktiga utvecklingsstrategier, ii) respekt för mänskliga rättigheter och efterlevnad av internationell humanitär lagstiftning, och iii) samstämmighet med övriga EU-insatser som del av en bredare övergripande EU-strategi mot externa konflikter och kriser 45 . Dessutom är det viktigt att använda kontextanalys för att förhindra utbudsdrivet stöd till kapacitetsuppbyggnad, utveckla en metod för riskhantering och säkerställa ett brett stöd från det internationella samfundet samt samordning med andra aktörer på fältet.
Samtidigt som de är förenliga med befintliga institutionella och rättsliga ramar skulle följande praktiska åtgärder kunna förbättra samordningen inom EU, även med och mellan medlemsstater på strategisk och operativ nivå:
i) Förbättra informationsutbytet om pågående och planerad verksamhet för stöd till kapacitetsuppbyggnad inom de bredare områden som rör förvaltning av krisförebyggande åtgärder (inbegripet stöd till rättsväsendet och säkerhetssektorn) genom medlemsstaternas bilaterala samarbete, EU:s instrument för utvecklingssamarbete och tekniskt samarbete samt GSFP-verksamhet.
ii) Utvidga informationsutbytet till att omfatta EU:s multilaterala partner (bl.a. FN, Nato och OSSE) och andra tredje länder och strategiska partner med vilka EU delar konvergerande och kompletterande prioriteringar.
iii) Utnyttja införandet av den politiska ramen för krisåtgärder för att stärka banden mellan de avdelningar som hanterar utvecklingssamarbete respektive säkerhetspolitiska frågor. Detta kommer att främja att en omfattande analys av EU:s engagemang i en given situation görs innan beslut fattas om nya åtgärder inom och utanför GSFP.
iv) Den sakkunskap som finns inom utvecklingssamarbetet bör utnyttjas bättre i GSFP-åtgärderna. Likaså kan man inom utvecklingsprogram dra nytta av den sakkunskapen som finns inom GSFP och i medlemsstaterna. Till detta hör att sörja för samstämmighet, bland annat mellan arbetet i de instrumentspecifika förvaltningskommittéerna och arbetet i rådets GSFP-arbetsgrupper.
v) Organisera ett mer regelbundet och systematiskt samspel mellan EU-delegationerna och GSFP-uppdragen och/eller GSFP-insatserna i partnerländerna. Införa gemensam rapportering till respektive förvaltningskedja vid högkvarteret. Standardisera utstationeringen av kontaktpersoner i GSFP-uppdrag och -insatser till EU:s delegationer och ta med detta i personalplaneringen och infordringarna av bidrag till GSFP-uppdrag och -insatser.
För att stödja och genomföra dessa åtaganden bör följande initiativ vidareutvecklas genom relevanta förslag från Europeiska kommissionen och unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik (den höga representanten):
i) En strategisk ram för hela EU för reform av säkerhetssektorn, som är gemensam för GSFP och politiken för utvecklingssamarbete. En sådan gemensam politisk ram för reform av säkerhetssektorn bör rätta sig efter de befintliga instrumentens lagstadgade begränsningar. I ramen skulle man kunna utnyttja erfarenheter från program/uppdrag/operationer som genomförts i Bosnien och Hercegovina, Demokratiska republiken Kongo och Afghanistan vad gäller övergången från GSFP till andra instrument.
ii) En gemensam ram för utvärdering, övervakning och resultat vad gäller verksamhet kopplad till kapacitetsuppbyggnad inom och reform av säkerhetssektorn, oavsett den politiska ram inom vilken verksamheten bedrivs.
iii) En särskild metod för riskhantering i samband med EU:s stöd till säkerhetssektorn i partnerländer eller partnerorganisationer. Den skulle till exempel kunna bygga på FN:s politik för noggrann förhandsgranskning i fråga om mänskliga rättigheter 46 , som utarbetats för att vägleda FN:s engagemang till stöd för säkerhetssektorn, och på den riskhanteringsram som utarbetats för EU:s budgetstödsinsatser 47 .
4.Vägen framåt: ett nytt åtagande om att åstadkomma resultat med våra partner i fråga om fred och stabilitet
EU håller fast vid sin ambition att spela en central roll för att trygga internationell fred och stabilitet, förebygga konflikter och skapa förutsättningar för en global hållbar utveckling.
Ett av de viktigaste redskapen i detta hänseende är att göra det möjligt för partnerländer och regionala organisationer att i allt större utsträckning själva förebygga och hantera kriser genom effektivt stöd från EU till deras kapacitetsuppbyggnad på säkerhetsområdet.
Med utgångspunkt i erfarenheterna hittills är det dags att intensifiera ansträngningarna. Vi förväntar oss att Europeiska rådet vid sitt möte i juni 2015 gör ytterligare politiska åtaganden och fastställer riktlinjer för en bättre hantering av kopplingen mellan säkerhet och utveckling.
Europeiska kommissionen och den höga representanten har åtagit sig att genomföra de åtgärder för samordning och samstämmighet mellan befintliga instrument som beskrivs i detta gemensamma meddelande. Inom ramen för den övergripande strategin för externa konflikter och kriser kommer dessa åtgärder att bli fullt effektiva endast om motsvarande insatser görs tillsammans med medlemsstaterna och av medlemsstaterna sinsemellan med användning av medlemsstaternas egna instrument på både strategisk och operativ nivå. Samordnade insatser krävs för att säkra EU:s kollektiva förmåga att vidta åtgärder vid rätt tidpunkt och med de mekanismer och resurser som krävs i ett specifikt sammanhang i ett partnerland eller med en regional organisation.
Med hänsyn till utmaningens omfattning bör de begränsningar som finns inte endast hanteras genom ad hoc-lösningar. Europeiska kommissionen och den höga representanten anser istället att man bör överväga om följande tre åtgärder är praktiskt genomförbara:
i) Ett förslag om att anpassa den fredsbevarande resursen för Afrika för att åtgärda dess begränsningar.
ii) Inrättande av en resurs som kopplar samman fred, säkerhet och utveckling inom ramen för en eller flera befintliga instrument.
iii) Ett särskilt instrument för detta ändamål.
Alla förslag måste föregås av en konsekvensbedömning som bland annat bör inbegripa analyser av potentiella politiska, anseendemässiga och budgetmässiga konsekvenser samt av inverkan på de grundläggande rättigheterna. Kommissionens politiska åtagande att föreslå en budgetering av EUF måste beaktas i samband med denna debatt.
Medlemsstaterna uppmanas också att överväga att utvidga Athenamekanismen till att inbegripa kapacitetsuppbyggnad i partnerländerna.
Det är viktigt att ett brett spektrum av aktörer inom utrikespolitik, försvar, utveckling och humanitärt bistånd deltar i uppföljningen av detta gemensamma meddelande.
Europeiska kommissionen och den höga representanten uppmanar Europaparlamentet och rådet att stödja strategin i detta meddelande och fullt ut engagera sig för att EU på ett mer konsekvent och effektivt sätt ska kunna delta kapacitetsuppbyggnad till stöd för säkerhet och utveckling.
Världsbanken (2011) World Development Report: Conflict, Security and Development, Washington D.C.
JOIN(2013) 30 final, Gemensamt meddelande, EU:s övergripande strategi för externa konflikter och kriser, 11.12.2013; Rådet 9644/14, Rådets slutsatser om EU:s övergripande strategi, 12.5.2014; Gemensamt arbetsdokument från kommissionens avdelningar SWD(2015) 85 final, 10.5.2015
JOIN (2015) 6 final, Gemensamt samrådsdokument: mot en ny europeisk grannskapspolitik, 4.3.2015.
EUCO 217/13, Europeiska rådets slutsatser, 19–20 december 2013, 20.12.2013.
Rådet 8370/14, bilaga 1, fjärde förklaringen från toppmötet mellan EU och Afrika, 2–3 april 2014, 2.4.2014.
Artikel 21.2 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget).
Artikel 21.3 i EU-fördraget; artikel 205 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).
Artikel 208 i EUF-fördraget.
KOM(2011) 637 final, Att göra EU:s utvecklingspolitik mer effektiv: en agenda för förändring, 13.10.2011.
Rådet 9369/12, rådets slutsatser, Att göra EU:s utvecklingspolitik mer effektiv: en agenda för förändring, 14.5.2012.
Artikel 42 i EU-fördraget.
Artikel 43 i EU-fördraget.
Rådet 15895/03, En europeisk säkerhetsstrategi, 8.12.2003.
Rådet 15097/07, Säkerhet och utveckling – Slutsatser från rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar församlade i rådet, 20.11.2007. Europaparlamentets betänkande (A8-0039/2015) om årsrapporten från Europeiska unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik till Europaparlamentet (2014/2219(INI)), 3.3.2015.
Bland annat om lagföring, ömsesidig rättshjälp, stöd till offer och genomförande av rättvisa rättegångar.
Bland annat inom förvaltning och styrning.
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 230/2014 av den 11 mars 2014 om inrättande av ett instrument som bidrar till stabilitet och fred, EUT L 77, 15.03.2014.
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1717/2006 av den 15 november 2006 om upprättande av ett stabilitetsinstrument, EUT L 327, 24.11.2006.
Artikel 15 i rådets förordning (EU) 2015/322 av den 2 mars 2015 om genomförande av elfte Europeiska utvecklingsfonden, EUT L 58, 3.3.2015.
Artikel 11 i Cotonouavtalet om ”Fredsskapande åtgärder, konfliktförebyggande och konfliktlösning, hantering av instabila situationer” och de relevanta rådsslutsatserna ger en rättslig grund för den fredsbevarande resursen för Afrika; AVS–EG-ministerrådets beslut nr 3/2003 av den 11 december 2003 om användning av medel ur nionde Europeiska utvecklingsfondens anslag för långsiktig utveckling till inrättandet av en fredsbevarande resurs för Afrika, EUT L 345, 31.12.2003.
Ekonomiskt stöd har också getts till det Afrikaledda internationella stöduppdraget i Mali (Afisma) eller det Afrikaledda internationella stöduppdraget i Centralafrikanska republiken (Misca).
Detta inbegriper stöd till afrikanska strukturer och initiativ för medling, stöd till expertpanelen (”Panel of the Wise”), freds- och säkerhetsrådet, det kontinentala systemet för tidig varning och den afrikanska beredskapsstyrkan, samt en förstärkning av Afrikanska unionen och afrikanska regionala organisationer inom finansiell förvaltning för fredsfrämjande operationer, planering, mänskliga resurser samt informationsdelning och -analys.
Gapanalysen och utarbetandet av riskhanteringsramar pågår och skulle kunna leda till konkreta förbättringar, med beaktande av den befintliga rättsliga och institutionella ramen.
Rådets beslut 2013/34/Gusp av den 17 januari 2013 om Europeiska unionens militära uppdrag i syfte att bidra till utbildning av den maliska försvarsmakten (EUTM Mali), EUT L 14, 18.1.2013.
I artikel 41 i EU-fördraget fastställs principerna för finansiering av EU:s civila och militära krishanteringsoperationer. Operationer som har militära eller försvarsmässiga konsekvenser får inte finansieras genom unionens budget. De gemensamma kostnaderna för sådana operationer täcks för närvarande av rådets beslut (Gusp) 2015/528 av den 27 mars 2015 om inrättande av en mekanism för att förvalta finansieringen av de gemensamma kostnaderna för Europeiska unionens operationer med militära eller försvarsmässiga konsekvenser (Athena) och om upphävande av beslut 2011/871/Gusp, EUT L 84, 28.3.2015. För närvarande bidrar samtliga medlemsstater utom Danmark till Athena.
Rådets beslut 2010/96/Gusp av den 15 februari 2010 om Europeiska unionens militära uppdrag i syfte att bidra till utbildning av somaliska säkerhetsstyrkor, EUT L 44, 19.2.2010. I januari 2013 förlängdes EUTM:s mandat en tredje gång, fram till mars 2015, och utvidgades till att omfatta strategisk rådgivning och handledning. Sedan 2010 har omkring 4 000 personer i Somalias armé utbildats av EUTM. För närvarande består personalen av 125 personer (utbildare och personer med relaterade uppgifter utsända av tio medlemsstater och Serbien).
De gemensamma kostnaderna i uppdragets budget uppgick fram till augusti 2011 till 4,8 miljoner euro och under perioden augusti 2011–december 2012 till 4,8 miljoner euro. Den gemensamma finansieringen för perioden februari 2014–mars 2015 kommer totalt att uppgå till 11,6 miljoner euro. Kostnadsökningen beror till stor del på överföringen till Mogadishu, och inbegriper kostnader för lägrets inrättande och skydd av trupperna.
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 230/2014 av den 11 mars 2014 om inrättande av ett instrument som bidrar till stabilitet och fred, EUT L 77, 15.03.2014.
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 231/2014 av den 11 mars 2014 om inrättande av ett instrument för stöd inför anslutningen (IPA II), EUT L 77, 15.3.2014.
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 232/2014 av den 11 mars 2014 om inrättande av ett europeiskt grannskapsinstrument, EUT L 77, 15.3.2014.
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 233/2014 av den 11 mars 2014 om upprättande av ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete för perioden 2014–2020, EUT L 77, 15.3.2014.
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 235/2014 av den 11 mars 2014 om inrättande av ett finansieringsinstrument för demokrati och mänskliga rättigheter i hela världen, EUT L 77, 15.3.2014.
Kommittén för utvecklingsbistånd (DAC) vid Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) är ett forum för samordning av biståndsinsatser. Den har fastställt en internationellt erkänd definition av offentligt utvecklingsbistånd. Därigenom kan givarna skilja mellan offentliga transaktioner som görs som offentligt utvecklingsbistånd och andra offentliga flöden. Det pågår diskussioner om en eventuell översyn av definitionerna av ODA.
EUCO 37/13, Europeiska rådets slutsatser, 7–8 februari 2013, 8.2.2013.
Artikel 2.3 och 2.4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 233/2014.
Artikel 3.13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 233/2014.
Enligt artikel 1.3 i rådets förordning (EU) nr 2015/322 ska programplaneringen utformas så att den i största möjliga utsträckning uppfyller kriterierna för offentligt utvecklingsbistånd med hänsyn till unionens mål att minst 90 % av dess totala externa bistånd under perioden 2014–2020 ska räknas som offentligt utvecklingsbistånd.
Under perioden 2001–2009 anslogs över 1 miljard euro till stöd för program för reform av rättsväsendet och säkerhetssektorn. Under 2013 utbetalades mer än hälften av EU:s bilaterala utvecklingsbistånd i instabila och konfliktdrabbade länder, varav en stor majoritet ligger i Afrika.
På grundval av artikel 308 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget), som har ersatts av artikel 352 i EUF-fördraget till följd av ikraftträdandet av Lissabonfördraget.
”Partnerskapsavtal mellan medlemmarna i gruppen av stater i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet och Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater”, undertecknat i Cotonou den 23 juni 2000.
Rådet 10342/11, Rådets slutsatser om tillförande av medel till den fredsbevarande resursen för Afrika för perioden 2011–2013, 13.5.2011; Rådet 13935/12, Rådets slutsatser om tillförande av medel till den fredsbevarande resursen för Afrika för perioden 2012–2013, 24.9.2012; Rådets förordning (EU) 2015/322 (Enligt artikel 15 ska unionen och dess medlemsstater, efter det första fleråriga handlingsprogrammet, granska resultaten av och förfarandena för den fredsbevarande resursen för Afrika och diskutera alternativ beträffande framtida finansieringsmöjligheter. I detta sammanhang, och för att skapa en fast grund för den fredsbevarande resursen för Afrika, ska unionen och dess medlemsstater diskutera både frågan om medel för fredsfrämjande insatser, däribland sådana som finansieras genom EUF, och frågan om hållbart EU-stöd till fredsfrämjande insatser som leds av Afrika efter 2020).
Rådet 8269/14, Treårigt handlingsprogram för den fredsbevarande resursen för Afrika 2014–2016, 28.3.2014.
Se fotnot 37.
Se fotnot 25.
Med beaktande av de åtta områden som ringas in i det gemensamma meddelandet om EU:s övergripande strategi för externa konflikter och kriser från december 2013: i) utarbeta en gemensam analys, ii) fastställa ett gemensamt strategiskt synsätt, iii) fokusera på förebyggande, iv) mobilisera EU:s olika styrkor och kapaciteter, v) engagera sig långsiktigt, vi) koppla samman polik och inre och yttre åtgärder, vii) använda EU:s delegationer på ett bättre sätt, viii) arbeta i partnerskap.
FN, generalförsamlingen, säkerhetsrådet, A/67/775 – S/2013/110, den 5 mars 2013.
Riktlinjer för budgetstöd, generaldirektoratet för internationellt samarbete och utveckling, Europeiska kommissionen, Bryssel, september 2012.