17.11.2015   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 383/57

Föredragande:

Ronny LANNOO

1.1

EESK formulerar i detta yttrande rekommendationer om det samråd med berörda parter som föreskrivs i fördragen. Syftet är att höja kvaliteten på dessa samråd och minska klyftan mellan medborgarna och Europa. Europeiska kommissionen har gjort en liknande övning i form av ett brett samråd med berörda parter om samrådsförfarandena och detta har utmynnat i paketet ”Bättre lagstiftning” av vice ordförande Frans Timmermans. EESK kommer senare på begäran av kommissionen att utarbeta ett yttrande om hela paketet ”Bättre lagstiftning”.

1.2

Kommittén är bekymrad över det sätt på vilket samråden med berörda parter kommer till stånd och därmed också över kvaliteten på deras resultat. EESK begär därför stabila och representativa samråd som innebär ett mervärde för berörda organisationer och intressegrupper.

1.3

Av ett stickprov som EESK gjort bland de samråd som hölls under första halvåret 2014 framgår att kvaliteten på de olika generaldirektoratens tillvägagångssätt varierar; antalet svar är otillräckligt och detta inverkar negativt på representativiteten; språket och terminologin är inte avpassade till de målgrupper man vänder sig till; det finns brister i rapporteringen om resultaten och uppföljningen. Sammantaget kan man därför konstatera att de riktlinjer som hittills varit gällande på området inte tillämpas i tillräcklig utsträckning.

1.4

Kommittén är medveten om hur svårt det är att på ett lämpligt sätt samråda med de många olika medborgare och organisationer som finns i EU:s medlemsstater och framför därför nedan ett antal strukturella, konkreta och realistiska förslag och uppmanar Europeiska kommissionen att konstruktivt bidra till arbetet med att utveckla och genomföra nya åtgärder.

1.5

EESK uppmanar kommissionen att göra riktlinjerna och kvalitetsnormerna för samråd med berörda parter bindande för generaldirektoraten. För att försäkra sig om att dessa riktlinjer tillämpas föreslår kommittén att man vid generalsekretariatet inrättar en samordningsenhet som kan ge generaldirektoraten stöd vid samråd med berörda parter.

1.6

Ett mer strategiskt tillvägagångssätt i samrådsförfarandet, från förberedelserna till utvärderingen, där berörda strukturer (organisationer som företräder de berörda målgrupperna och rådgivande organ) involveras på ett systematiskt sätt bör leda till fler och mer högkvalitativa svar. En bättre planering av samråden och kommunikation om målet med dem skulle göra det lättare för berörda parter att delta.

1.7

Kommittén framhåller att en korrekt identifiering av de berörda parterna är en förutsättning för ett högkvalitativt samrådsförfarande. EESK rekommenderar därför kommissionen att i detta syfte använda sig av befintliga strukturer, t.ex. kommittén och de representativa organisationerna, och att använda sig av öppenhetsregistret. Därför behöver det inte skapas några nya strukturer.

1.8

Enligt EESK bör man återigen rationalisera de metoder och verktyg som används för samråd med berörda parter. Till att börja med finns det två möjliga samrådsmetoder: skriftliga/webbaserade och muntliga/överläggningar. Lämpliga metoder och instrument måste väljas beroende på syfte, målgrupp m.m. inom ramen för den allmänna strategin för samrådsförfarandet. Dessutom bör man på ett effektivt sätt införa ny teknik, i synnerhet för att bättre nå ut till vissa målgrupper, t.ex. ungdomar.

1.9

I denna strategi bör man göra åtskillnad mellan samråd med det civila samhällets organisationer och med allmänheten. Skillnaden mellan de två ligger inte bara i metoden utan också i målet, eftersom det i det första fallet handlar om att uppnå representativitet och i det andra fallet om att främja delaktighet och deltagande.

1.10

Om ett skriftligt frågeformulär väljs bör detta göras tillgängligt på alla officiella EU-språk. Frågeformuläret bör dessutom på förhand läggas fram för de organisationer som representerar de berörda målgrupperna så att man minskar risken för att en alltför teknisk jargong gör frågeformuläret svårbegripligt för målgruppen.

1.11

Kommittén framhåller vikten av att man vid behandlingen av resultaten använder sig av en kvantitativ och kvalitativ viktning, beroende på om svaret lämnas av en enskild person eller av en representativ organisation från det civila samhället, eller beroende på hur representativ denna är eller hur den är involverad. Svar från en representativ organisation bör i så fall ges större vikt.

1.12

För att öka deltagandet i samråden framhåller EESK vikten av att man för varje samråd sammanställer en rapport med en sammanfattning av de svar som inkommit, där man också anger varför man vid det fortsatta utarbetandet av förslaget tagit hänsyn till vissa svar men inte till andra.

1.13

Med tanke på sin roll enligt fördragen vill EESK fungera som förmedlare så att samråden med berörda parter lyckas. Kommittén kan delta och samarbeta i alla viktiga skeden av processen (identifiering av berörda parter, utarbetande av frågeformulär samt sammanfattning och uppföljning av resultaten). För att skapa struktur, stabilitet och representativitet i processen kan kommittén, liksom tidigare, anordna hearingar och konferenser och skapa plattformar och forum för dialog.

1.14

Inom ramen för samrådet med berörda parter bör kommissionen i större utsträckning utnyttja den potential som ett utökat samarbete med kommittén skapar och som förespråkas i det samarbetsprotokoll som undertecknades av kommittén och kommissionen den 22 februari 2012 (1). Detta skulle göra det möjligt att inom ramen för en optimerad resursanvändning och ett interinstitutionellt samarbete dra bästa möjliga nytta av både de färdigheter och specifika kunskaper som finns hos de berörda parterna och den sakkunskap, de erfarenheter och den kompetens som kommittén har av samråd i praktiken.

1.15

När det gäller de interaktiva sammankomsterna kan kommittén i samarbete med kommissionen fungera som arrangör, på samma sätt som den brukar göra inom ramen för plattformarna för strukturerad dialog (t.ex. om invandring och konsumtion).

1.16

Slutligen förespråkar EESK en kontinuerlig informationskampanj om samrådsprocessen och samråden. Kommittén vill aktivt bidra till detta med de organisationer som den representerar.

1.17

EESK förespråkar dessutom en strukturerad civil dialog som ett grundläggande instrument för deltagandedemokrati och uppmanar kommissionen att öka användningen av plattformarna för strukturerad dialog. Detta skulle dels göra det möjligt för berörda parter att kontinuerligt delta i alla skeden av den politiska processen, dels leda till kostnads- och tidsbesparingar.

2.1.1

I enlighet med artikel 11.3 i EU-fördraget ska Europeiska kommissionen ”ha ett omfattande samråd med alla berörda parter i syfte att säkerställa att unionens åtgärder blir enhetliga och öppna”.

2.1.2

Ett ”samråd” är ett förfarande där kommissionen samlar in yttranden och synpunkter från medborgare och berörda parter. Detta kompletterande samråd ska inte påverka den strukturerade civila dialogen (artikel 11.2 i EUF-fördraget) och de samråd som äger rum inom specifika ramar, t.ex. samrådet med arbetsmarknadsparterna inom ramen för den sociala dialogen (arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer, artikel 154 i EUF-fördraget) eller samrådet med de rådgivande organen, såsom Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (artikel 304 i EUF-fördraget) (2), som det inte under några omständigheter får ersätta.

2.1.3

Vid sidan av samråden inom ramen för artikel 154 i EUF-fördraget deltar arbetsmarknadsparterna, arbetstagar- och arbetsgivarorganisationerna, fullt ut i det samråd som anges i punkterna 2.1.1 och 2.1.2, bland annat på sådana områden som konsumentskydd, miljörätt, handelspolitik m.m.

2.2.1

Europeiska kommissionen införde 2002 miniminormer (4) som är bindande för samråden med berörda parter och avser alla förslag, både lagstiftningsförslag och andra. Inom ramen för programmet om lagstiftningens ändamålsenlighet och resultat (Refit) har kommissionen meddelat att samråd också kommer att ske i samband med utvärderingar, kontroller av ändamålsenligheten och utarbetandet av delegerade akter och genomförandeakter (5).

2.2.2

Generaldirektoraten ska enligt Europeiska kommissionens riktlinjer om samråd från 2002 bland annat offentliggöra förklarande anmärkningar om ämnet, innehållet och syftet med samrådet. Efter samrådet ska dessutom information om antalet svar och typen av respondenter publiceras samt en sammanfattning av resultaten.

2.2.3

Om flerspråkigheten finns det för närvarande inga formella regler som trätt i kraft.

2.2.4

I riktlinjerna och miniminormerna för samråden med berörda parter från 2002 fastställs tio steg i samrådsförfarandet, och dessa har delats upp mellan tre faser: fastställandet av en strategi (6), genomförandet av samrådet (7) och analysen av resultaten (8).

2.2.5

Europeiska kommissionen har föreslagit tolv olika metoder för sina förberedande samråd, beroende på mål och målgrupp. Det handlar om följande tolv metoder: öppna offentliga webbaserade samråd; studier; Eurobarometer; konferenser, offentliga hearingar, sammankomster med berörda parter; sammanträden, workshoppar, seminarier med direkt berörda parter; målgrupper; personliga samtal; expertgrupp från Europeiska kommissionen; paneler med små och medelstora företag; samråd med lokala eller regionala myndigheter; frågeformulär; webbaserade diskussionsforum.

2.3.1

Trots dessa riktlinjer och det stora antalet möjliga metoder och instrument finns det många berörda parter som framför kritik mot effektiviteten i det nuvarande samrådssystemet. Bland de särskilda hindren kan vi bland annat nämna svårigheten att få information om samrådet (möjligheten att lätt hitta information på EU:s webbplatser och tillkännagivande av samrådet), språket och terminologin, informationen om resultaten och slutligen uppföljningen.

2.3.2

Dessutom varierar kvaliteten på och metoden för samråden avsevärt beroende på generaldirektoratet i fråga, och det finns ingen samordning eller enhetlig metod.

2.3.3

EESK har gjort ett stickprov för att undersöka tillämpningen av riktlinjerna under de 25 första samråd som hölls under 2014. På grundval av detta stickprov kan följande konstateras:

Sammanfattningsvis kan man generellt sett konstatera en brist på representativitet, kvalitet och information om resultat och uppföljning.

3.1

I den nya kommissionens politiska riktlinjer är mer demokrati i Europeiska unionen en av de tio prioriteringarna. Målet att inrätta ett obligatoriskt register för alla organisationer och personer som bedriver lobbyverksamhet gentemot kommissionen och Europaparlamentet står i centrum för denna prioritering.

3.2

Den 19 maj 2015 offentliggjorde kommissionen ”Bättre lagstiftning” (10), ett åtgärdspaket som syftar till bättre lagstiftning och som kommittén på begäran av kommissionen kommer att uttala sig om. Åtgärderna vilar på fyra huvudlinjer: en strategi präglad av öppenhet och samråd, en ständig omprövning av befintlig lagstiftning, bättre konsekvensbedömningar och kvalitetskontroll samt ett nytt interinstitutionellt avtal.

3.3

I samband med detta föreslås också ändrade riktlinjer för samråd med berörda parter. Som en förberedelse inför detta har ett samråd (11) om ”riktlinjer för samråd med berörda parter” anordnats. Resultaten (12) av detta samråd har beaktats i detta yttrande.

4.1.1

EESK uppmanar kommissionen att göra de nuvarande interna riktlinjerna bindande för generaldirektoraten och fastställa påföljder för det fall att de inte efterlevs (t.ex. bristande öppenhet kring svaren och analysrapporten), på samma sätt som ”konsekvensbedömningsnämnden” utdömer påföljder för bristande kvalitet på konsekvensbedömningarna.

4.1.2

Vid kommissionens generalsekretariat bör man därför inrätta en samordningsenhet, under direkt ledning av behörig vice ordförande för kommissionen. Denna enhet skulle också fungera som stöd för alla generaldirektorat när det handlar om det övergripande tillvägagångssättet och strategin för samråden, om att utarbeta och genomföra kvalitetskrav och förfaranden, stöd i kvalitetsarbetet, information och uppföljning.

4.1.3

Samordningsenheten skulle bistås av en expertgrupp kompletterad med företrädare för de målgrupper som samrådet riktar sig till. EESK uppmanar kommissionen att utnyttja kommitténs sakkunskap, framför allt när det handlar om att välja ut målgrupperna, validera frågeformulären samt sammanfatta och följa upp resultaten.

4.1.4

En mer systematisk metod för samråd, med en tydlig tidsplan och avisering i förväg, måste göra det lättare för berörda parter att förbereda sitt deltagande. Här krävs det en preliminär tidsplan för samråden, som är tillförlitlig och regelbundet uppdateras. Mer generellt bör kommissionen strukturera samråden bättre, bland annat på en institutionell och representativ grund, genom att dra nytta av de resurser som finns i de rådgivande organen eller deras motsvarigheter, på såväl nationell som regional och lokal nivå.

4.1.5

Kommissionen bör varje år offentliggöra en utvärdering av hur den hanterat samråden och resultaten av dessa.

4.2.1

En bra avgränsning av målgruppen för samrådet är en förutsättning för att man ska få de upplysningar som krävs. Det krävs professionella verktyg som visat sig vara tillförlitliga. Man måste också se till att det bedrivs ett effektivt samarbete med befintliga strukturer, kommittén samt representativa och legitima organisationer i det civila samhället. EESK kan inom ramen för sina befogenheter och i nära samarbete med berörda organisationer och med kommissionen delta i arbetet med att identifiera representativa organisationer inom vissa målgrupper.

4.2.2

Det arbete som EESK (16) utfört kring representativitetskriterier för organisationer i det organiserade civila samhället skulle kunna användas som utgångspunkt i det förfarande för att identifiera representativa organisationer som nämns ovan. EESK vill på så sätt öka genomslagskraften hos och samarbetet med dessa organisationer vid samråden ännu mer.

4.2.3

En bra geografisk spridning och variation på målgruppen måste alltid stå i fokus för uppmärksamheten. Dessutom bör man se till att grupper som är underrepresenterade eller har mindre resurser får särskild uppmärksamhet vid identifieringen av berörda parter.

4.2.4

EESK framhåller vikten av att man inför en motiverad viktningsmekanism för att analysera svaren på samråden så att representativa organisationer som är direkt berörda prioriteras.

4.2.5

För att öka berörda parters deltagande i samråden är innehållet i den återkoppling som ges efter samråden mycket viktigt. Berörda parter måste få se resultatet av sitt bidrag och på så sätt känna att de har ett verkligt inflytande på de förslag som läggs fram eller få en förklaring till varför vissa aspekter inte har beaktats.

4.3.1

EESK kan fungera som ett ”nätverk av nätverk” för att sprida skriftliga (webbaserade) samråd till olika berörda parter (såsom också Regionkommittén gör gentemot de lokala myndigheterna). När det gäller de interaktiva sammankomsterna kan EESK fungera som arrangör med tanke på sina förbindelser och sin sakkunskap på området.

4.3.2

Berörda organisationer i det civila samhället eller målgrupper bör ges tillfälle att kommentera frågeformuläret för (det webbaserade) samrådet, och det bör vara avfattat på det språk som används av den målgrupp som man vill nå ut till. Frågeformuläret bör dessutom testas i förväg av en panel bestående av berörda parter. Här kan en preliminär identifiering av de berörda aktörerna samt öppenhetsregistret användas som verktyg för att nå ut till dessa organisationer (se punkt 4.2). EESK kan i detta sammanhang spela en viktig roll som förmedlare.

4.4.1

Enligt riktlinjerna ska tidsfristen för webbaserade samråd uppgå till minst tolv veckor och för interaktiva sammankomster till 20 arbetsdagar. Samråd bör inte inledas under sommarperioden. Dessutom bör man i möjligaste mån följa en preliminär tidsplan (se punkt 4.1.4).

4.5.1

EESK uppmanar kommissionen, inbegripet dess delegationer i medlemsstaterna, att inleda en effektiv och kontinuerlig informationskampanj för att tillkännage samråden och uppmuntra berörda parter att delta i dem. EESK kan absolut spela en roll även här och uppmana sina ledamöter att sprida information inom sitt nätverk.

4.5.2

Varje samråd bör på ett tydligt och lämpligt sätt och i god tid tillkännages i kommissionens och medlemsstaternas medier samt och för de berörda civilsamhällesorganisationerna. Kommissionens företrädare i medlemsstaterna bör också involveras i denna övergripande metod.

4.6.1

EESK framhåller vikten av att kommissionen beaktar de synpunkter som framförs vid samråden och motiverar hur man tagit hänsyn till dem.

4.6.2

Vid den motiverade viktningen i samband med behandlingen av resultaten (se punkt 4.2.3) bör aktörerna från det organiserade civila samhället väga förhållandevis tyngst.

4.7.1

EESK stöder idén om att offentliggöra en sammanfattande rapport tillsammans med en översikt över alla de svar som inkommit. Detta främjar öppenhet och insyn.

4.7.2

Dessutom bör man förse – i synnerhet respondenterna – med information om det fortsatta förfarandet, såsom justeringar i förslaget och de följande stegen i beslutsprocessen.

5.1.1

Inom ramen för en optimerad resursanvändning och ett interinstitutionellt samarbete skulle kommittén på så sätt kunna bidra till beslutsprocessen med både kunskaper från aktiva berörda parter inom EU:s olika politikområden och sina sakkunskaper, erfarenheter och färdigheter när det gäller samråd i praktiken.

5.1.2

EESK vill i enlighet med sina arbetsprioriteringar och i samarbete med kommissionen genomföra en uppföljning och en utvärdering av vissa samråd och utarbeta ett yttrande om detta samt, vid behov, anordna en offentlig hearing.

5.1.3

EESK vill, i nära samarbete med de berörda organisationerna, bistå kommissionen med bidrag och sakkunskap i avgörande skeden av samrådsprocessen, särskilt i samband med val av målgrupp, frågeformulär, sammanfattning och uppföljning.

5.1.4

EESK kan fungera som ett ”nätverk av nätverk” och förmedlare som sprider skriftliga (webbaserade) samråd till olika berörda parter (på samma sätt som Regionkommittén gör gentemot de lokala myndigheterna).

5.1.5

När det gäller de interaktiva sammankomsterna kan kommittén i samarbete med kommissionen fungera som arrangör, på samma sätt som den brukar göra inom ramen för plattformarna för strukturerad dialog (t.ex. om invandring och konsumtion).

5.1.6

Inom ramen för en effektiv och kontinuerlig informationskampanj kan EESK bidra till att dess ledamöter sprider information inom sitt nätverk.

5.2.1

EESK kan i olika skeden av arbetet med att förbereda, genomföra och följa upp ett samråd utgöra en informationskanal mellan Europeiska kommissionen och det organiserade civila samhället.

5.2.2

För viss verksamhet, såsom interaktiva sammankomster, kan kommissionen och kommittén vidta gemensamma åtgärder.