EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 20.10.2015
COM(2015) 509 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om artikel 503 i förordning (EU) nr 575/2013
Kapitalkrav för säkerställda obligationer
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 20.10.2015
COM(2015) 509 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om artikel 503 i förordning (EU) nr 575/2013
Kapitalkrav för säkerställda obligationer
Rapport om artikel 503 i förordning (EU) nr 575/2013
KAPITALKRAV FÖR SÄKERSTÄLLDA OBLIGATIONER
BAKGRUND
Säkerställda obligationer är skuldförbindelser som emitterats av kreditinstitut och säkerställts med stöd av en separat öronmärkt tillgångsgrupp (den s.k. säkerhetmassan ("cover pool") eller de tillgångar som fungerar som säkerhetsmassa ("cover assets") som obligationsinnehavare direkt kan åberopa i egenskap av prioriterade borgenärer. Obligationsinnehavare behåller samtidigt rätt till en fordran på emittenten eller en anknuten enhet till emittenten som ordinarie borgenärer för eventuella resterande belopp som inte till fullo reglerats genom avyttring av tillgångar som fungerar som säkerhetsmassa. Denna dubbla fordran gentemot säkerhetsmassan och emittenten benämns ”dubbel regressmekanism”. Säkerhetsmassan består av högkvalitativa tillgångar och vanligtvis, men inte uteslutande, av hypotekslån och offentliga skuldpapper. Emittenten är normalt skyldig att säkerställa att värdet av tillgångarna i säkerhetsmassan alltid minst motsvarar värdet av de säkerställda obligationerna och att ersätta tillgångar som blivit nödlidande eller på annat sätt inte uppfyller relevanta kriterier.
De egenskaper som beskrivs ovan bidrar till att göra säkerställda obligationer till skuldinstrument med låg risk, vilket förklarar de förmånliga lagstadgade kapitalkrav som fastställs i artikel 129 i förordning 575/2013 (kapitalkravsförordningen). Kreditinstitut som investerar i säkerställda obligationer som är medräkningsbara enligt artikel 129 har rätt att hålla lägre lagstadgat kapital i förhållande till de instrumenten än vad som annars skulle tillämpas på icke-efterställda bankskulder (dvs. 10 % riskvikt för en säkerställd obligation med ”kreditkvalitetssteg 1” jämfört med 20 % för en annan typ av direkt exponering i samma kreditkvalitetssteg i ett kreditinstitut). I kapitalkravsförordningen kallas de jämförelsevis lägre kapitalkraven "förmånliga riskvikter".
Dessa förmånliga riskvikter är dock bara tillgängliga för «säkerställda obligationer som kvalificerar för förmånsbehandling», dvs. sådana som säkerställs av de högkvalitativa tillgångar som fastställs i artikel 129 i kapitalkravsförordningen. Godkända bättre rangordnade andelar utfärdade av franska Fonds Communs de creances (FCC) eller motsvarande värdepapperiseringsinstrument upp till högst 10 % av de säkerställda obligationernas utestående emitterade belopp kan bland annat fungera som säkerhetsmassa, och behöriga myndigheter kan i enlighet med artikel 496 i kapitalkravsförordningen, fram till och med den 31 december 2017, bevilja undantag från den gränsen.
I artikel 503 i kapitalkravsförordningen bemyndigas kommissionen att rapportera till medlagstiftarna om ett antal frågor som rör behandlingen av säkerställda obligationer som lagstadgat kapital enligt kapitalkravsförordningen, med beaktande av rekommendationerna från Europeiska bankmyndigheten på vart och ett av de områden som anges i avsnitt 10 i Europeiska bankmyndighetens rapport om EU:s ramar för säkerställda obligationer och kapitalkrav.
PUNKT NR 1: ÄR FÖRMÅNLIGA RISKVIKTER LÄMPLIGA FÖR SÄKERSTÄLLDA OBLIGATIONER?
I artikel 503.1 i kapitalkravsförordningen ges kommissionen i uppdrag att rapportera om huruvida de förmånliga riskvikter som fastställs i artikel 129 och kapitalbaskraven för specifik risk i artikel 336.3 i kapitalkravsförordningen är lämpliga för säkerställda obligationer som uppfyller kraven för förmånsbehandling med beaktande av de olika typerna av tillgångar som fungerar som säkerhetsmassa, graden av transparens i säkerhetsmassan och effekterna av emissioner av säkerställda obligationer för emittentens oprioriterade borgenärer (inteckning av tillgångar).
När det gäller den allmänna frågan om de förmånliga riskvikternas lämplighet uttryckte Europeiska bankmyndigheten följande åsikt: ” Europeiska bankmyndigheten anser att den förmånliga riskviktsbehandling som fastställs i artikel 129 i kapitalkravsförordningen i princip utgör en lämplig behandling i tillsynshänseende mot bakgrund av att säkerställda obligationer i EU historiskt sett har uppvisat gynnsamma fallissemangs- och förlustutfall, den princip om dubbel regress som är inbyggd i ramverken för säkerställda obligationer [...] och förekomsten av kvalificerande kriterier i artikel 129 i kapitalkravsförordningen” 1 .
Med beaktande av ovanstående lägger kommissionen fram följande i enlighet med artikel 503.1 i kapitalkravsförordningen:
Även om medlemsstaternas regeringars beslut att stödja eller till och med undsätta vissa emittenter av säkerställda obligationer kan ha bidragit till den fullständiga avsaknaden av formella fallissemang håller kommissionen med om att det samlade kreditutfallet för europeiska säkerställda obligationer genomgående varit mycket robust under senare tid och med marknadsstress under perioden 2008–2012, särskilt jämfört med andra finansiella instrument (närmare bestämt värdepapper med bakomliggande tillgångar som säkerhet). Eurosystemets tre köpprogram för säkerställda obligationer (Covered Bond Purchase Program) spelade också en viktig roll för att trygga likviditeten i europeiska marknader för säkerställda obligationer.
Europeiska bankmyndighetens rapport visar att principen om dubbel regress är verkningsfullt förankrad i medlemsstaternas lagstiftning om säkerställda obligationer i överensstämmelse med de krav som anges i artikel 52.4 i direktiv 2009/65/EG och de lagarna uppfyller på det hela taget de normer som fastställs i artikel 129 i kapitalkravsförordningen beträffande kreditkvalitet, emissionsgarantier och transparens. Även om graden av harmonisering av lagstiftningen om säkerställda obligationer som uppnåtts genom dessa bestämmelser endast varit indirekt och på en hög nivå, erkänner kommissionen att den likväl har bidragit till att främja den finansiella stabiliteten för hela marknaden och skapa ett riktmärke för kvalitet som investerare önskar förlita sig på.
Kommissionen instämmer därför i Europeiska bankmyndighetens rekommendation att de förmånliga riskvikter som fastställs i artikel 129 och kapitalbaskraven för specifik risk i artikel 336.3 i kapitalkravsförordningen fortsätter att utgöra en lämplig tillsynsbehandling för säkerställda obligationer.
Utan att det påverkar tillämpningen av vad som anges ovan visar Europeiska bankmyndighetens rapport att medlemsstaternas lagstiftning om säkerställda obligationer skiljer sig väsentligt åt i vissa centrala tekniska aspekter, särskilt de som rör dessa instruments säkerhet och transparens. För att motivera den förevarande förmånliga tillsynsmässiga behandlingen rekommenderar Europeiska bankmyndigheten ökad konvergens mellan medlemsstaternas lagstiftning om säkerställda obligationer på grundval av principen om bästa praxis som anges i rapporten. En sådan konvergens skulle inte kunna uppnås enbart genom ändringar i de krav på godtagbarhet som anges i artikel 129 i kapitalkravsförordningen, eftersom tillämpningsområdet för denna artikel är begränsad till den tillsynsmässiga behandlingen av en del av dessa instrument. Kommissionen har därför för avsikt att inhämta berörda parters synpunkter på lämpligheten och utformningen av ett integrerat EU-ramverk för säkerställda obligationer i ett särskilt samrådsdokument om säkerställda obligationer på det sätt som aviserats i grönboken om kapitalmarknadsunionen från den 18 februari.
När det gäller de särskilda frågor som anges i punkt 2 i artikel 503 i kapitalkravsförordningen, framför kommissionen följande:
Förmånliga riskvikter bör fortsätta att tillämpas enhetligt på alla godkända säkerställda obligationer, utan åtskillnad mellan olika tillgångsklasser eller i vilken medlemsstat de utställts. Kommissionen skulle emellertid med berörda parter vilja diskutera huruvida det vore lämpligt i) att ersätta de villkor på hög nivå som fastställs i kapitalkravsförordningens artikel 129 med en rad mer heltäckande krav på godtagbarhet och ii) att godkänna säkringsinstrument som använder obligationsliknande strukturer med lån som finansierar annan verksamhet än finansiell verksamhet som säkerhet vid tillämpning av ett hypotetiskt europeiskt rättsligt ramverk/regleringsramverk (se post nr 2 i denna rapport).
Upplysningskraven gentemot investerare som utgör en del av urvalskriterierna i artikel 129 i kapitalkravsförordningen bör inte ändras i detta skede. Kommissionen har dock för avsikt att inhämta synpunkter från berörda parter om lämpligheten och sättet att tillämpa detaljerade och enhetliga informationskrav för emittenter när det gäller kredit-, marknads- och likviditetsrisker för Europeiska säkerställda obligationer och deras underliggande tillgångar som fungerar som säkerhetsmassa.
I detta skede bör inga ändringar göras av artikel 129 i kapitalkravsförordningen med hänsyn tagen till den risk som det emitterande institutets övriga fordringsägare är exponerade mot. Även om inteckningen av tillgångar till förmån för innehavare av säkerställda obligationer påverkar den risk som emittentens övriga fordringsägare utsätts för har denna fråga hanterats genom minimikravet på kapitalbasen och kvalificerade skulder som fastställs i direktiv 2014/59 och som fortsätter att övervakas av tillsynsorgan och myndigheter med ansvar för stabilitetstillsyn.
PUNKT NR 2: ÄR DET LÄMPLIGT MED FÖRMÅNLIGA RISKVIKTER FÖR LÅN TILL LUFTFARTYG?
I artikel 503.3 första stycket i kapitalkravsförordningen ges kommissionen i uppdrag att rapportera huruvida säkerställda obligationer som säkras av luftfartygslån (panträtt i luftfartyg) under vissa omständigheter bör betraktas som godtagbara tillgångar i enlighet med artikel 129 i kapitalkravsförordningen. Denna typ av säkerställda obligationer ingår inte bland dem som för närvarande är berättigade till stöd i enlighet med denna artikel.
I samband med detta drog Europeiska bankmyndigheten slutsatsen att ”på grundval av de kvalitativa och kvantitativa bevis som ingår i denna rapport anser Europeiska bankmyndigheten att det inte vore lämpligt att inkludera lån säkrade genom panträtt i luftfartyg bland de underliggande tillgångskategorier som berättigar till den förmånliga riskviktsbehandling som föreskrivs i artikel 129 i kapitalkravsförordningen” 2 .
Med beaktande av Europeiska bankmyndighetens analys och rekommendationer i frågan har inte kommissionen för avsikt att lägga fram några förslag i detta skede för att ändra artikel 129 i kapitalkravsförordningen för att inbegripa luftfartygslån som godtagbara tillgångar. Kommissionen har emellertid för avsikt att inhämta synpunkter från berörda parter om den lämpliga behandlingen av värdepapper som baseras på lån som säkerhet för att finansiera icke-finansiella verksamheter (som skulle innefatta inte bara flygplan utan även fartygslån och lån till små och medelstora företag). Kommissionen är mycket angelägen om att hitta rätt balans mellan en lämplig tillsynsbehandling för säkerställda obligationer och andra former av utlåning mot säkerhet och de potentiella vinsterna i form av ekonomisk tillväxt som kan skapas av att uppmuntra sund utlåning till den reala ekonomin underbyggd av en teknik som liknar den som används vid säkerställda obligationer genom att använda dessa tillgångar som säkerhet.
PUNKT NR 3: ÄR DET LÄMPLIGT MED FÖRMÅNLIGA RISKVIKTER FÖR GARANTERADE BOSTADSLÅN?
I artikel 503.3 första stycket i kapitalkravsförordningen ges kommissionen i uppdrag att rapportera om huruvida säkerställda obligationer som säkras genom bostadslån under vissa omständigheter bör betraktas som godtagbara tillgångar i enlighet med artikel 129 i kapitalkravsförordningen. Bostadslån som är säkrade genom en lånegaranti omfattas för närvarande av de krav på godtagbarhet som anges i punkt 1 e i denna artikel.
Europeiska bankmyndigheten drog när det gäller detta slutsatsen att ”på grundval av de kvalitativa och kvantitativa bevis som ingår i denna rapport anser Europeiska bankmyndigheten det lämpligt att låta bostadslån som är säkrade genom en lånegaranti även fortsättningsvis omfattas av tillämpningsområdet för förmånlig riskviktsbehandling. Europeiska bankmyndigheten bedömer emellertid att det är lämpligt att, utöver de kriterier som för närvarande ingår i artikel 129.1 e i kapitalkravsförordningen överväga att införa följande kompletterande kriterier:
Den nationella rättsliga ramen/regleringsramen för säkerställda obligationer bör inte tillåta låntagare att pantförskriva lån som ingår i säkerhetsmassan.
Den nationella rättsliga ramen/regleringsramen bör utformas så att det inte föreligger några rättsliga hinder för förvaltaren av programmet för säkerställda obligationer att pantförskriva lån som ingår i säkerhetsmassan, i ett scenario där emittenten av den säkerställda obligationen har inställt betalningarna eller är i resolution och där garantin av någon anledning upphör att existera ” 3 .
Kommissionen anser att det är lämpligt att fortsätta att behandla bostadslån som är säkrade genom en lånegaranti och som uppfyller kraven som godtagbara tillgångar. När det gäller de kompletterande kriterier som Europeiska bankmyndigheten rekommenderade, ingår det första redan i kraven på godtagbarhet som anges i artikel 129 i kapitalkravsförordningen. Kommissionen har för avsikt att inhämta synpunkter från berörda parter om det andra kompletterande kriteriet.
PUNKT NR 4: ÖVERSYN AV UNDANTAGET I ARTIKEL 496
Delpunkt nr 4.1: Undantag för säkerställda obligationer med värdepapperiseringsinstrument som säkerhet
I artikel 503.4 i kapitalkravsförordningen ges kommissionen i uppdrag att undersöka huruvida de undantag som anges i artikel 496 i kapitalkravsförordningen är lämpliga och bör tillämpas på andra typer av säkerställda obligationer. Särskilt hänvisas till de undantag från gränsen på 10 % för bättre rangordnade andelar utfärdade av franska fonder för privat skuldkapital (Fonds Communs de Creances [FCC]) eller motsvarande värdepapperiseringsinstrument som anges i leden d och f i artikel 129.1 i kapitalkravsförordningen som de behöriga myndigheterna får bevilja kreditinstitut fram till och med den 31 december 2017. För att undvika tveksamhet ska hänvisningar till ”värdepapperiseringsinstrument” i denna rapport uppfattas så att det inkluderar bättre rangordnade andelar utfärdade av FCC.
Europeiska bankmyndigheten uttrycker övergripande tillsynsrelaterade farhågor beträffande användningen av värdepapperiseringsinstrument som täcker tillgångar utöver det ovan nämnda tröskelvärdet på 10 % främst av följande skäl: i) den ytterligare rättsliga och operationella komplexitet som blir resultatet av den struktur med två skikt för de säkerställda obligationerna och tranchen värdepapperiseringsinstrument som säkerhet för dem, ii) eventuella intressekonflikter som kan uppstå till följd av bestämmelsen om undantaget i artikel 496 som kräver att en medlem i den grupp som emitterat den säkerställda obligationen har kvar hela värdepapperiseringstranchen i första förlustläge med de bäst rangordnade värdepapperiseringstrancherna som säkerhet i händelse av emittentens fallissemang; och iii) eventuella motstridiga krav på transparens och tillbörlig aktsamhet mellan programmet för säkerställda obligationer och de underliggande värdepapperiseringsinstrumenten. Mot bakgrund av dessa farhågor anser Europeiska bankmyndigheten att ”det är lämpligt att ett sådant undantag från gränsen på 10 % för bättre rangordnade värdepapperiseringsandelar, som för närvarande föreskrivs i artikel 496 i kapitalkravsförordningen, tas bort efter den 31 december 2017” 4 .
Även om en tvåskiktskomponent där värdepapperiseringsinstrument ingår kan göra dessa strukturer relativt sett mindre transparenta och mer komplierade att förvalta ur ett riskreduceringsperspektiv än strukturer som består av ett skikt kan det vara möjligt att hantera vissa av de farhågor som Europeiska bankmyndigheten ger uttryck för genom användningen av enkla och transparenta strukturer. Kommissionen skulle med berörda parter vilja diskutera den bredare frågan om det är möjligt att godta värdepapperiseringsinstrument såsom tillgångar som fungerar som säkerhetsmassa, vilka kriterier och begränsningar som bör gälla för dem och samverkan med kommissionens initiativ om en enkel, transparent och standardiserad värdepapperisering inom ramen för kapitalmarknadsunionsprojektet.
Delpunkt nr 4.2: Undantag för säkerställda obligationer med andra säkerställda obligationer som säkerhet
Europeiska bankmyndigheten noterar att i minst en medlemsstat har undantaget i artikel 496 i kapitalkravsförordningen beviljats för gruppinterna säkerställda obligationsstrukturer: I dessa förs säkerställda obligationer som emitteras av medlemmar i samma grupp samman i en separat juridisk enhet som emitterar säkerställda obligationer till slutinvesterare. När det gäller dessa strukturer ”rekommenderar Europeiska bankmyndigheten att kommissionen ytterligare bör överväga om en särskild bestämmelse skulle kunna införas i artikel 129 i kapitalkravsförordningen som gör det möjligt att tillåta specifika koncerninterna överföringar av säkerställda obligationer som uppfyller kraven i kapitalkravsförordningen som godtagbara säkerheter. Ur ett stabilitetstillsynsperspektiv förefaller ingen ytterligare risk införas genom en sådan bestämmelse, förutsatt att företaget är tillräckligt integrerat i företagsgruppen” 5 .
Kommissionen medger att strukturer som inbegriper säkerställda obligationer som baseras på andra säkerställda obligationer som säkerhet inte ger upphov till samma komplicerade frågor som de som beskrivits vad gäller transaktioner med värdepapperiseringsinstrument som säkerhet i och med att det kan finnas en bättre anpassning mellan de säkerställda obligationernas kännetecknande drag i transaktionens båda nivåer. Det kan dessutom finnas specifika förtjänster i att medge att säkerställda obligationer från olika emittenter läggs samman generellt, såsom tillgångar som fungerar som säkerhetsmassa, inte bara för gruppinterna finansieringsändamål. Dessa typer av strukturer har exempelvis vanligen använts av mindre emittenter av säkerställda obligationer i olika medlemsstater som ett sätt att uppnå ökad emissionsvolym genom den större kombinerade storleken på deras säkerhetsmassor och därmed kan de få tillgång till kapitalmarknader till bättre ekonomiska villkor än vad som annars skulle vara möjligt för varje enskild emittent.
Därför kommer kommissionen att hålla ytterligare samråd med berörda parter om den lämpliga rättsliga och tillsynsmässiga behandlingen av säkerställda obligationsstrukturer som lägger samman tillgångar som fungerar som säkerhetsmassa och som härrör från eller emitterats av andra emittenter. Strukturer som inbegriper säkerställda obligationer som emitterats för gruppinterna finansieringsändamål, såsom de som för närvarande används, bör ses som en del av denna diskussion.
SLUTSATSER
Punkterna 1-3
Kommissionen föreslår inte någon ändring av artikel 129 i kapitalkravsförordningen i detta skede när det gäller de frågor som avses i punkterna 1–3. Det skulle vara föga meningsfullt att ägna sig åt en sådan ändring innan berörda parter har haft möjlighet att lämna synpunkter på de relativa fördelarna med var och en av de relevanta policyalternativ som presenterades i samrådsdokumentet.
Efter genomgången av inkomna synpunkter kan kommissionen komma att lägga fram lagstiftningsförslag som kan bestå av riktade ändringar av artikel 129 i kapitalkravsförordningen eller upphävande av den artikeln, om den ersätts av ett ramverk för säkerställda obligationer.
Punkt 4
Kommissionen kommer först gå igenom berörda parters synpunkter på samrådsdokumentet innan den beslutar huruvida det vore lämpligt att låta undantaget i artikel 496 falla, göra undantaget permanent eller ersätta det med ett ramverk för säkerställda obligationer som kan inkludera bestämmelser om säkerställda obligationsstrukturer med värdepapperiseringsinstrument som säkerhet.
Detsamma gäller frågan om att tillämpa undantaget i artikel 496 på andra former av säkerställda obligationer, särskilt den struktur med säkerställda obligationer som läggs samman som avses i underpunkt nr 4.2.