EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 13.5.2015
COM(2015) 198 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om konsekvenserna av det förfarande som införts genom artikel 10 i förordning (EU) nr 1025/2012 för tidsschemat för att utfärda begäran om standardisering, i enlighet med artikel 25 i den förordningen
1.Inledning
I förordning (EU) nr 1025/2012 om europeisk standardisering 1 (nedan kallad standardiseringsförordningen) anges följande:
Senast den 2 januari 2015 ska kommissionen utvärdera vilka konsekvenser det förfarande som införts genom artikel 10 i denna förordning har haft för tidsschemat för att utfärda begäran om standardisering. Kommissionen ska överlämna sina slutsatser i en rapport till Europaparlamentet och rådet. Rapporten ska i förekommande fall åtföljas av ett lagstiftningsförslag om ändring av denna förordning.
Föreliggande text är den rapport som har utarbetats för att svara mot artikel 25.
2.Europastandarder och europeiska standardiseringsprodukter som stöder unionens lagstiftning och politik
2.1.Europeiska standardiseringsorganisationer
Sedan 1980-talet har de europeiska standardiseringsorganisationerna spelat en viktig och allmänt erkänd roll för harmoniseringen av nationella standarder i EU- och Eftaländerna och för främjandet av den inre marknaden. Detta erkännande bekräftades först genom direktiv 83/189/EEG 2 och därefter genom de allmänna riktlinjerna för samarbetet mellan kommissionen och de europeiska standardiseringsorganisationerna, som undertecknades 1984 och reviderades 2003 3 .
Den europeiska standardiseringskommittén (CEN), Europeiska kommittén för elektroteknisk standardisering (Cenelec) och Europeiska institutet för telekommunikationsstandarder (Etsi) är de standardiseringsorganisationer som erkänts genom standardiseringsförordningen. De antar på frivillig basis Europastandarder och europeiska standardiseringsprodukter för att fastställa frivilliga tekniska specifikationer eller kvalitetsspecifikationer som befintliga eller framtida produkter, produktionsprocesser eller tjänster kan överensstämma med.
Utmärkande för det europeiska systemet för standardisering är att kommissionen kan anmoda de europeiska standardiseringsorganen att utarbeta en europeisk standard eller en europeisk standardiseringsprodukt för produkter och tjänster som ett stöd för unionens lagstiftning och politik. Den rättsliga grunden var tidigare direktiv 98/34/EG och samarbetsavtalet med de europeiska standardiseringsorganen, men nu är det standardiseringsförordningen. Omkring 20 % av alla Europastandarder och europeiska standardiseringsprodukter har tillkommit på kommissionens begäran, medan de resterande 80 % har tillkommit på förslag från branschen eller andra aktörer inom standardisering.
2.2.Begäran om standardisering före standardiseringsförordningen
Enligt artikel 6 i direktiv 83/189/EEG (senare ersatt av direktiv 98/34/EG 4 ) ska kommissionen överlämna ”förslag med inriktning på att avskaffa befintliga eller förutsebara handelshinder” och i samband med det anmoda ”de europeiska standardiseringsorganen att utarbeta en europeisk standard inom en viss tid”. Innan kommissionen utfärdade en sådan begäran om standardisering var den tvungen att samråda med den permanenta kommittén enligt artikel 5 (98/34-kommittén) vars ledamöter utses av medlemsstaterna. Detta var det enda lagstadgade kravet.
Systemet med begäran om standardisering enligt direktiv 83/189/EEG och senare direktiv 98/34/EG gällde enbart standardisering av produkter. Varken begärans innehåll eller rättsliga form preciserades, och det angavs inte hur samrådet med de europeiska standardiseringsorganisationerna eller andra intressenter skulle ske under utarbetandet av begäran.
Ett utkast till en begäran om standardisering lämnades in på tre språk (DE/EN/FR) till den permanenta kommittén för yttrande, vanligtvis efter att det diskuterats i den berörda sektorskommittén eller den arbetsgrupp som bildats på grundval av den relevanta sektorsspecifika lagstiftningen och efter samråd med de europeiska standardiseringsorganisationerna och andra berörda intressenter.
Den permanenta kommittén var enbart rådgivande och dess yttrande var inte bindande för kommissionen. Samrådet genomfördes antingen vid ett möte eller genom en skriftligt förfarande på mellan fyra och sex veckor så att kommittéledamöterna kunde lämna synpunkter. Kommissionen slutförde därefter begäran på grundval av synpunkterna och lämnade den slutliga begäran till de europeiska standardiseringsorganisationerna mellan två och fem månader efter samrådet. Standardiseringsorganisationerna hade vanligtvis inte någon tidsfrist för att svara på en begäran om standarder.
Begäran om standardisering användes inte bara för att begära att det skulle utarbetas standarder utan också för att initiera genomförbarhetsstudier eller annat standardförberedande arbete som inte direkt leder till att det antas Europastandarder.
2.3.Begäran om standardisering i form av en genomförandeakt
Standardiseringsförordningen innehåller reviderade bestämmelser för begäran om Europastandarder och europeiska standardiseringsprodukter för produkter och tjänster till stöd för unionens lagstiftning och politik. Den största förändringen är att det enligt artikel 10.2 ska genomföras samråd med den kommitté som avses i artikel 22 (kommittén för standarder) i enlighet med granskningsförfarandet i artikel 5 i förordning (EU) nr 182/2011 5 . Kommitténs yttrande är därmed bindande och kommissionen antar därefter en begäran om standardisering i form av en genomförandeakt (kommissionens genomförandebeslut).
I förslaget till förordning om europeisk standardisering (KOM(2011) 315) 6 föreslog kommissionen att begäran om standardisering och det samråd som beskrivs i direktiv 98/34/EG även i fortsättningen skulle vara informella. Medlagstiftaren fattade dock ett annat beslut, nämligen att när medlemsstaterna utfärdar en begäran om standardisering bör de genom granskningsförfarandet i förordning (EU) nr 182/2011 kontrollera hur kommissionen utövar sina genomförandebefogenheter.
För att bemöta eventuell oro över vilka konsekvenser det nya granskningsförfarandet har haft för tidsschemat för att utfärda begäran om standardisering ska kommissionen enligt artikel 25 i standardiseringsförordningen utvärdera konsekvenserna senast den 2 januari 2015.
3.Analys
3.1.Konsekvenserna av standardiseringsförordningen
Den övergripande processen med planering, utarbetande, samråd och antagande enligt artikel 8, artikel 10.1–10.2 och artikel 12 skiljer sig väsentligt från processen i direktiv 98/34/EG, men hittills har förändringarna varit hanterbara.
Redan innan standardiseringsförordningen blev tillämplig hade kommissionen fattat beslut om sina egna åtaganden för att planera framtida begäranden (genom handlingsplaner eller löpande planer) och för att göra denna information allmänt tillgänglig, samtidigt som den hade fastställt principer för samråd med de europeiska standardiseringsorganisationerna, medlemsstaternas sektorsexperter och alla berörda intressenter innan den samrådde med medlemsstaterna i 98/34-kommittén.
Standardiseringsförordningen innebär huvudsakligen att man formellt genomför tidigare oreglerad praxis. Den enda större nyheten är systemet för underrättelse i artikel 12 som ger allmänheten tillgång till alla utkast till begäran. Standardiseringsförordningen uppställer dock högre krav för kommissionens användning av europeisk standardisering som ett politiskt verktyg för att stödja unionens politik.
Standardiseringsförordningen får i korthet följande direkta och indirekta konsekvenser:
−Enligt artikel 8 måste kommissionen i unionens årliga arbetsprogram för europeisk standardisering ange vilka nya standardiseringar den planerar att begära. Det innebär att den normala tiden för att utarbeta en begäran oftast är längre än tolv månader, oberoende av metoden för samråd med kommittén för standarder i processens slutskede.
−Enligt artikel 10.2 måste det i samband med utarbetandet av en begäran om standardisering genomföras samråd med medlemsstaternas sektorsexperter, de europeiska standardiseringsorganisationerna och de europeiska intresseorganisationer som erhåller finansiering av unionen i enlighet med standardiseringsförordningen. Detta gjordes vanligtvis redan tidigare, men inte systematiskt och utan att det krävdes i lagstiftningen.
−Enligt artikel 12 måste kommissionen i samband med utarbetandet ge alla intressenter tillgång till utkasten till begäran, även de parter som inte avses i artikel 10.2, via det elektroniska systemet för underrättelse.
−Enligt arbetsordningen för kommittén för standarder måste kommitténs ordförande informera kommittén, innan denna lämnar sitt yttrande, om de yttranden som medlemsstaternas sektorsexperter lämnat under utarbetandet.
−Enligt artikel 10.3 måste de europeiska standardiseringsorganisationerna senast en månad efter att ha mottagit begäran ange om de godtar den. Detta krav medför ett behov av effektiv och fortlöpande kommunikation mellan kommissionen och de europeiska standardiseringsorganisationerna under utarbetandet av en begäran.
−Eftersom en begäran om standardisering utfärdas som en genomförandeakt efter intensiva samråd, planering och diskussioner bör en sådan begäran godtas (eller avslås) utan förbehåll av de europeiska standardiseringsorganisationerna. Det ska alltså inte längre gå att välja ut vissa delar av en begäran och bara godta dem. Tidigare godtogs en begäran från kommissionen ofta med vissa förbehåll eller endast delvis av de europeiska standardiseringsorganisationerna beroende på deras finansiella resurser eller andra intressen, eftersom organisationernas medlemmar ofta rådfrågades först efter att de officiellt mottagit den slutliga begäran.
I meddelandet En strategisk vision för europeiska standarder: bättre och snabbare hållbar tillväxt i den europeiska ekonomin före 2020 7 , som kommissionen antog tillsammans med förslaget till en förordning om europeisk standardisering, anges snabbare europeisk standardisering som ett av de strategiska målen. För sådan standardisering som begärs av kommissionen innefattar beräkningen av tidsåtgången också den sammanlagda tid som kommissionen lägger ner på att utarbeta begäran om standardisering. Det finns således ett ökat behov av effektivt samarbete mellan de europeiska standardiseringsorganisationerna, kommissionen, medlemsstaternas sektorsexperter och intressenter i enlighet med de nya bestämmelserna för att säkerställa att alla nödvändiga etapper i arbetsflödet slutförs i tid.
På så sätt leder inte de samråd som kommittén för standarder genomför med medlemsstaterna till flaskhalsar eller förseningar i processen jämfört med tidigare praxis 8 , enligt de erfarenheter som hittills gjorts, när man beräknar den totala tidsåtgången för att utarbeta en begäran om standardisering.
Detta gäller på villkor att planeringsskedet och samrådet med de europeiska standardiseringsorganisationerna, medlemsstaternas sektorsexperter och alla berörda intressenter genomförs korrekt, så att man också säkerställer att yttrandet från kommittén för standarder blir positivt. Ett positivt yttrande innebär att de utkast till begäran från kommissionen som ska genomgå granskningsförfarandet antas utan ändringar eller med bara smärre ändringar, så att de europeiska standardiseringsorganisationerna kan underrättas snabbare.
Till skillnad från tidigare praxis är det bara ett negativt yttrande från kommittén för standarder som skulle kunna leda till förseningar på flera månader.
Men när det gäller standardiseringsinitiativ i enlighet med direktiv 2001/95/EG om allmän produktsäkerhet 9 (som omfattas av det föreskrivande förfarandet med kontroll) har förordning (EU) nr 1025/2012 tillfört ytterligare ett beslutsskikt i form av ett formellt beslut från kommissionen i enlighet med kommittéförfarandet. Efter att de säkerhetskrav som Europastandarder ska uppfylla har antagits genom ett beslut från kommissionen i enlighet med direktiv 2001/95/EG måste nämligen motsvarande begäran om standardisering antas igen genom ytterligare ett beslut från kommissionen i enlighet med standardiseringsförordningen (vilket omfattas av granskningsförfarandet). Kommissionen har redan uppmärksammat problemet, och syftet med det pågående förslaget till förordning om konsumentprodukters säkerhet 10 är att förenkla förfarandet och anpassa det till förordning (EU) nr 1025/2012.
I artikel 10 i standardiseringsförordningen utesluts dessutom tydligt verksamhet som förbereder eller kompletterar den europeiska standardiseringen, t.ex. genomförbarhetsstudier, eftersom dessa åtgärder aldrig direkt leder till att det antas sådana Europastander eller europeiska standardiseringsprodukter som avses i artikel 10.1. I det gamla systemet inleddes sådana åtgärder av kommissionen genom begäran om standardisering men enligt den nya standardiseringsförordningen är detta inte längre möjligt, och denna nya praxis innebär en kortare tidsfrist för att påbörja eller förbereda dessa åtgärder.
3.2.Statistisk analys
Enligt kommissionens interna statistik för åren 2006–2014 utfärdades i genomsnitt 20 begäranden varje år under åren 2006–2013 (utfärdade enligt det gamla systemet). Under 2014, det första året med det nya systemet, beräknas nio begäranden utfärdas (se tabell 1).
Räckvidden för begäran om standardisering har utökats från produktstandardisering till att även omfatta standardisering av tjänster, och det har blivit möjligt att utfärda en begäran till stöd för unionens allmänna politik. Dock beräknas antalet fall av standardiseringsbegäran under 2014 minska med 50 % i förhållande till det genomsnittliga antalet under de sista åren med det gamla systemet. Utöver en nedåtgående trend sedan 2012 när det gäller antalet fall av begäran (till följd av situationen i de sektorer som omfattas av den nya metoden) skulle de två andra främsta skälen till nedgången kunna vara
I.den alltmer formaliserade processen tillsammans med den obligatoriska årsplaneringen och mer specifika krav på innehållet i en begäran om standardisering, och
II.det faktum att begäran om standardisering inte längre används för att initiera sådana åtgärder som standardiseringsrelaterade studier eller annan förberedande eller kompletterande verksamhet som inte direkt leder till att det antas Europastander eller europeiska standardiseringsprodukter.
Tabell 1 – Antalet fall av standardiseringsbegäran, inklusive ändringar, 2006–2016
|
Samrådssystem |
År |
Utfärdad begäran – antal |
|
Direktiv 98/34/EG (artikel 6.4 e) |
2006 |
24 |
|
2007 |
20 |
|
|
2008 |
18 |
|
|
2009 |
21 |
|
|
2010 |
20 |
|
|
2011 |
19 |
|
|
2012 |
23 |
|
|
2013 |
16* |
|
|
Förordning (EU) nr 1025/2012 (artikel 10.2) |
2014 |
9** |
|
* Varje begäran som utfärdades 2013 var föremål för samråd redan 2012 i 98/34-kommittén. ** En skattning på grundval av den information som var tillgänglig i oktober 2014. Urvalet består av en antagen begäran och åtta fall av begäran som redan har överlämnats eller snart kommer att överlämnas till kommittén för standarder för yttrande. |
||
Observera att kommissionen först 2009 mer systematiskt började registrera startdatum för utarbetande. Detta startdatum motsvarar den första kontakten mellan det av kommissionens generaldirektorat som utarbetar en begäran och kommitténs ordförande (98/34-kommittén och senare kommittén för standarder) vid den tidpunkt då det verkliga arbetet med att utarbeta en begäran är på väg att inledas eller redan har inletts. Med tanke på den osäkra registreringen bör denna tidpunkt ses som en skattning.
Enligt kommissionens statistik för åren 2009–2013 tog det i genomsnitt 363 kalenderdagar (ca 12 månader) att utarbeta en begäran enligt det gamla systemet (urvalet består bara av 40 fall eftersom startdatum endast registrerades för 40 % av fallen under 2009–2013). För 2014 uppskattas den genomsnittliga tiden till 420 kalenderdagar (ca 13,5 månader) för en begäran som väntas bli utfärdad enligt det nya systemet (urvalet består av 9 fall, se tabell 2).
Den begränsade tillgången på uppgifter och uppgifternas kvalitet gör det omöjligt att dra några definitiva slutsatser. Men denna eventuella ökning skulle, om den bekräftas, kunna bero på det mer formella administrativa ramverket för att utarbeta en begäran om standardisering, vilket ställer krav på ett mycket effektivt samarbete mellan de berörda aktörerna.
Tabell 2 – Genomsnittlig tidsåtgång för att utarbeta en begäran enligt det gamla respektive det nya systemet
|
Samrådssystem |
Utfärdandeår |
Granskad begäran – antal |
Genomsnittlig tidsåtgång från startdatum för att utarbeta en begäran fram till underrättelsen till de europeiska standardiseringsorganisationerna |
|
Direktiv 98/34/EG
|
2009 … 2013 |
40 |
363 kalenderdagar
|
|
Förordning (EU) nr 1025/2012
|
2014 |
9** |
420 kalenderdagar
|
|
*I sin rapport KOM(1998) 291 slutlig 11 uppskattade kommissionen den genomsnittliga tidsåtgången till 8–14 månader under den tiden. ** Antalet fall av begäran som ska utfärdas före 2014 års utgång är en skattning. Inom ramen för dessa skattade uppgifter bör underrättelsen till de europeiska standardiseringsorganisationerna ske tre veckor efter granskningsförfarandet i kommittén för standarder. |
|||
4.Slutsatser
Med beaktande av
−att erfarenheterna av begäran om standardisering på grundval av artikel 10 i standardiseringsförordningen har gjorts under förhållandevis kort tid,
−att det är mycket viktigt med en öppen och noggrann planering av begäran om standardisering och en informell samrådsprocess med de europeiska standardiseringsorganisationerna, medlemsstaterna och alla berörda intressenter innan begäran utfärdas,
−att kommissionen är i färd med att uppdatera sina interna riktlinjer om planering och utarbetande av och samråd om begäran om standardisering,
−att sådan verksamhet som förbereder eller kompletterar den europeiska standardiseringen, t.ex. genomförbarhetsstudier, i de fall kommissionen inte har begärt Europastandarder eller europeiska standardiseringsprodukter, kan inledas tillsammans med de europeiska standardiseringsorganisationerna utan någon begäran,
drar kommissionen slutsatsen att även om de nya reglerna enligt artikel 10 i standardiseringsförordningen ökar behovet av effektivt samarbete mellan de berörda parterna, går det inte p.g.a. den korta tid under vilken de nya processerna använts att dra några definitiva slutsatser om huruvida de nya reglerna kommer att leda till en varaktig och oacceptabel ökning av tidsåtgången för förfarandena för begäran om standardisering. Det finns således inte tillräckligt med uppgifter i det här skedet för att styrka behovet av ett lagstiftningsförslag om ändring av artikel 10 i standardiseringsförordningen. Kommissionen kommer att se över situationen igen i slutet av 2015, i samband med den rapport till rådet och Europaparlamentet om genomförandet av standardiseringsförordningen som kommissionen ska lägga fram i enlighet med artikel 24.3 i den förordningen.