RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om efterhandsutvärderingen av gemenskapens civilskyddsmekanism och det finansiella instrumentet för civilskydd under perioden 2007–2013

1. RAPPORTENS OMFATTNING OCH SYFTE

Europeiska unionens civilskyddsmekanism (nedan kallad mekanismen) inrättades 2001 [1] för att underlätta ett förstärkt samarbete vid biståndsinsatser på civilskyddsområdet. I januari 2006 föreslog kommissionen en översyn av mekanismen på grundval av tidigare erfarenheter och införandet av en lämplig rättslig grund för framtida åtgärder. Rådets beslut 2007/779/EG, Euratom[2] (nedan kallat mekanismbeslutet), utformades för att hantera såväl naturkatastrofer som katastrofer orsakade av människor, vilka ökat i antal och svårighetsgrad. Dessutom gjorde rådets beslut 2007/162/EG, Euratom[3] (nedan kallat beslutet om det finansiella instrumentet för civilskydd eller CPFI-beslutet) det möjligt att finansiera åtgärder som syftar till förebyggande, beredskap och effektivare insatser, särskilt sådana åtgärder som genomförs i samarbete mellan medlemsstaterna inom ramen för mekanismen. Det totala beloppet för de insatser och åtgärder som ska finansieras genom CPFI-beslutet fastställdes till 189,8 miljoner euro för perioden 1 januari 2007–31 december 2013. Mekanismbeslutet och CPFI-beslutet upphävdes från och med den 1 januari 2014 då beslutet om en civilskyddsmekanism för unionen[4] (nedan kallat 2013 års beslut) trädde i kraft.

Enligt artikel 15.2 d i det CPFI-beslutet ska kommissionen inför Europaparlamentet och rådet i efterhand förelägga en utvärderingsrapport av åtgärder inom ramen för mekanismen avseende sådant civilskydd som fick finansiellt stöd under perioden 2007–2013. Dessutom ska kommissionen enligt artikel 14 i mekanismbeslutet utvärdera dess tillämpning och lägga fram slutsatserna inför Europaparlamentet och rådet. Kommissionen har redan genomfört en interimsutvärdering av insatser inom ramen för mekanismen under perioden 2007–2009. Resultatet av denna utvärdering överlämnades till Europaparlamentet och rådet i slutet av 2011 i form av en rapport från kommissionen[5], åtföljd av ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar[6] (tillsammans nedan kallade interimsutvärderingsrapporten).

I denna rapport presenteras de viktigaste resultaten från efterhandsutvärderingen av alla åtgärder som omfattas av mekanismen under hela perioden 1 januari 2007–31 december 2013. En extern konsultbyrå fick i uppdrag att göra en oberoende utvärdering av de åtgärder som omfattas av mekanismen, varvid konsultbyrån förlitade sig på en utförlig och heltäckande genomgång av dokumentationen, samt observation av åtgärder, fallstudier och ett brett samråd med berörda parter (deltagande stater, internationella partner, kommissionens tjänstegrenar) genom intervjuer och enkäter på nätet.

Sammantaget sett var utformningen av den externa utvärderingen god, varvid en fungerande metodik tillämpades. Utvärderingen grundade sig på en stor mängd uppgifter som extrapolerats från tillförlitliga källor. Emellertid kunde kvantitativa uppgifter ha använts i större utsträckning. På det hela taget var det en välbalanserad kombination av belägg som tagits fram med olika metodologiska verktyg. Synpunkterna från berörda parter som inte är deltagande stater och som kan jämföra mekanismen mot liknande internationella system (t.ex. internationella partner, vissa av kommissionens tjänstegrenar) är väl representerade, vilket ökar resultatens trovärdighet. I vissa specifika fall baserade sig utvärderingen i första hand på resultaten av enkäterna och intervjuerna, vilket leder till bedömningar som framstår som något subjektiva. Icke desto mindre, och med tanke på begränsningarna i fråga om tillgången till uppgifter och analysmöjligheter, är resultaten trovärdiga och slutsatserna är väl avvägda och logiska konsekvenser har dragits av resultaten. Resultaten kan dessutom kopplas till befintliga fakta och uppgifter. Den fullständiga externa utvärderingen med detaljerade kvalitativa och kvantitativa belägg kan erhållas på adressen http://ec.europa.eu/echo/en/funding-evaluations/evaluations/thematic-evaluations.

I denna rapport presenteras kommissionens ståndpunkt beträffande de viktigaste slutsatserna och rekommendationerna i den externa utvärderingen. I de följande kapitlen beskrivs de viktigaste utvärderingsresultaten som bedöms med avseende på huruvida åtgärderna inom ramen för mekanismen under perioden 1 januari 2007–31 december 2013 är relevanta, koherenta, ändamålsenliga, effektiva och ger EU ett mervärde. Därefter följer kommissionens slutsatser.

2. BAKGRUND TILL ÅTGÄRDERNA INOM RAMEN FÖR MEKANISMEN UNDER PERIODEN 2007–2013

2.1.    EU:s institutionella förändringar

Innan Lissabonfördraget trädde i kraft 2009 baserades EU:s civilskyddsåtgärder och civilskyddslagstiftning, inbegripet mekanismen och CPFI-besluten, på den allmänna bestämmelsen i artikel 308 i EG-fördraget, där rådet bemyndigas att besluta (enhälligt) om det behövs för att nå någon av de mål som fastställs i fördragen inom sådana områden där EG-fördraget inte föreskrev någon annan rättslig grund. När den nya artikel 196 om civilskydd infördes i Lissabonfördraget, erkändes civilskydd formellt som ett självständigt politikområde.

Fram till början av 2010 låg ansvaret för civilskydd på kommissionsledamoten med ansvar för miljöfrågor. Sedan överfördes ansvaret till kommissionens generaldirektorat för humanitärt bistånd och civilskydd (GD ECHO) i syfte att bättre utnyttja synergier och stärka samstämmigheten i EU:s insatser.

2.2.    Översyn av mekanismen

Mekanismen är ett redskap för att mobilisera katastrofbistånd i händelse av större katastrofer – alla typer av naturkatastrofer och katastrofer orsakade av människan – både inom och utanför EU. I slutet av 2013 ingick 32 länder i mekanismen, dvs. samtliga 28 medlemsstater i Europeiska unionen plus f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Island, Liechtenstein och Norge (nedan kallade de deltagande staterna).

Det primära ansvaret för att hantera de omedelbara följderna av en katastrof ligger hos den deltagande staten eller det land där katastrofen har inträffat. Om en kris är så omfattande att de nationella insatsorganen inte har resurser att hantera den, kan ett katastrofdrabbat land trots detta primära ansvar ansöka om och dra nytta av räddningstjänstens medel och räddningsgrupper från de deltagande staterna. Genom att slå samman resurser för räddningstjänsten i de deltagande staterna kan länderna genom denna mekanism garantera ett bättre skydd främst för människor, men även för miljö och egendom, inklusive kulturarv.

Ett annat huvudsyfte med mekanismen är att stödja och komplettera de deltagande staternas beredskap för insatser. Detta omfattar många olika typer av beredskapsverksamhet, såsom utbildningskurser, expertutbyte, simuleringsövningar och olika slags samarbetsprojekt. Under perioden 2007–2013 utfördes också mer förebyggande verksamhet.

2.3.    De viktigaste åtgärderna inom ramen för mekanismen

Under perioden 2007–2013 bestod mekanismen av ett visst antal delar som beskrivs nedan. Avsikten med dessa var underlätta genomförandet av lämpliga förebyggande åtgärder samt främja beredskap och effektiva insatser vid katastrofer på EU-nivå. De flesta av dessa finansierades på grundval av CPFI-beslutet. Vissa finansierades genom ytterligare medel som beviljades av Europaparlamentet och rådet[7] eller andra EU-instrument, t.ex. det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet.

Övervaknings- och informationscentrumet (nedan kallat MIC) var mekanismens operativa kärna och hade tre huvudfunktioner, dvs. 1) övervakning som genomfördes med hjälp av systemen för tidig varning[8] (nedan kallade EWS) och som handlade om utbyte av varningar och tidiga förvarningar om kommande katastrofer, och 2) information till allmänheten och till de deltagande staterna via det gemensamma kommunikations- och informationssystemet för olyckor (nedan kallat Cecis), samt 3) samordning av biståndet genom mekanismen[9]. Från och med den 15 maj 2013 ersattes MIC av centrumet för samordning av katastrofberedskap (nedan kallat ERCC), som sedan dess garanterar övervakning och omedelbar reaktion på katastrofer dygnet runt och alla dagar i hela världen. Under perioden 2007–2013 hanterade MIC/ERCC 223 aktiveringar av mekanismen, varav 132 gånger utanför de deltagande staterna i sammanlagt 69 länder. MIC/ERCC samordnade också totalt 72 uppdrag och skickade ut 246 experter och 64 sambandsmän från MIC/ERCC på dessa uppdrag.

Utbildningsprogrammet bestående av kurser, simuleringsövningar och ett system för expertutbyte utformades för att skapa en gemensam förståelse av samarbetet vid biståndsinsatser inom räddningstjänsten samt påskynda insatserna vid större krissituationer. Under perioden 2007–2013 deltog 4 657 experter i utbildningskurser, 882 experter från 29 deltagande stater deltog i programmet för expertutbyte och 31 simuleringsövningar valdes ut av de 58 mottagna förslagen inom ramen för ansökningsomgången 2007–2013.

Modulerna och grupperna för tekniskt bistånd och stöd (nedan kallade Tast-grupper), var på förhand fastställda, specifika och samverkande enheter som kunde skickas ut med kort varsel för katastrofinsatser. I slutet av 2013 registrerade de deltagande staterna 150 moduler och tio Tast-grupper i Cecis. Även särskilda modulövningar finansierades i syfte att utbilda deltagarna i sådana moduler som sannolikt kommer att stöta på varandra i verkligt akuta situationer.

Projekt för förebyggande åtgärder och beredskap syftade till att öka medvetenheten och bygga upp ett närmare samarbete mellan de deltagande staterna i fråga om civilskydd. Under perioden 2007–2013 definierades prioriteringarna avseende projekt för förebyggande åtgärder och beredskap, och dessutom fastställdes de årliga målen för ansökningsomgångarna (utom år 2007 då det inte anordnades någon ansökningsomgång för projekt med beredskapsåtgärder utan endast för förebyggande projekt). Totalt 76 projekt för förebyggande och beredskap valdes ut bland de 371 mottagna förslagen inom ramen för ansökningsomgången 2007–2013.

En förebyggande strategi har utarbetats för att komplettera EU:s politiska strategier när det gäller beredskap för och insatser vid katastrofer. Olika förebyggande åtgärder har inletts och genomförts för att ta itu med de åtgärder som fastställs i kommissionens meddelande från 2009 om en gemenskapsstrategi för förebyggande av katastrofer.

Deltagande stater kunde ansöka om stöd och samfinansiering för transporter av civilskyddsbistånd till ett land som drabbats av en katastrof. Kommissionen ansvarande för att stödja de deltagande staterna vid 1) delning eller sammanslagning av transportresurser som på frivillig basis ställs till förfogande, 2) identifiering av transportresurser som fanns tillgängliga på den kommersiella marknaden eller från andra källor (transportleverantörer), och 3) användning av EU-medel (anslag eller avtal med transportleverantörer) för att betala för de transportresurser som behövs. Sammanlagt 122 transportbidrag beviljades under perioden 2007–2013. Detta innebär att kommissionens nettobidrag totalt uppgår till cirka 10,9 miljoner euro. Transportmäklaren användes tolv gånger under samma period, varav nio gånger som en fristående lösning och tre gånger i kombination med bidrag.

Aktiviteter relaterade till havsföroreningar var också en viktig del av de övergripande åtgärder som mekanismen gäller. Inom detta område hade kommissionen ett nära samarbete med Europeiska sjösäkerhetsbyrån (nedan kallad EMCA). Under perioden 2007–2013 aktiverades MIC/ERCC nio gånger med koppling till havsföroreningar. Fyra av dessa aktiveringar medförde att sammanlagt tretton experter och tre sambandsmän för MIC/ERCC, fem projekt för beredskapsåtgärder och två projekt för förebyggande av havsföroreningar samfinansierades, tillsammans med en simuleringsövning avseende havsföroreningar.

Pilotprojekten och programmen med förberedande åtgärder löpte under 2008–2010 och finansierades genom ytterligare medel som beviljats av Europaparlamentet och rådet. Programmen med förberedande åtgärder inrättades för att testa nya sätt att förbättra EU:s insatskapacitet vid katastrofer. Inför 2008 års ansökningsomgång lämnades femton projektförslag och fem valdes ut, med en total samfinansiering på ca 3,1 miljoner euro. Ansökningsomgången för 2009 resulterade i femton förslag, varav sju projekt godkändes och fick cirka 6 miljoner euro. Ansökningsomgången för 2010 resulterade i fjorton förslag, varav fem projekt godkändes och erhöll stöd till ett sammanlagt belopp på omkring 7 miljoner euro. Pilotprojektet, dvs. EU:s taktiska reserv vid skogsbränder (nedan kallad EUFFTR), bestod av två skogsbrandflyg. Detta var en kompletterande resurs som var avsedd som en förstärkning av EU:s totala kapacitet för brandbekämpning och som kom till insats i sex av totalt nio skogsbränder 2009.

Åtgärder med tredje länder hade till syfte att garantera att åtgärderna mellan de deltagande staterna och tredje länder samordnades på ett bättre sätt vid förebyggande av, förberedelser inför och hantering av katastrofer. Dessa åtgärder omfattade 1) sådana åtgärder som inbegrep kandidatländer och potentiella kandidatländer, närmare bestämt det första IPA-programmet för samarbete inom räddningstjänsten (IPA Civil Protection Cooperation Programme I), vilket pågick från december 2010 till november 2012 och bestod av utbildning, expertutbyte, övningar och workshopar; 2) åtgärder med EU:s grannländer, varvid EU samarbetade med de berörda sydeuropeiska och östeuropeiska länderna genom programmet för förebyggande, beredskap och hantering av naturkatastrofer och katastrofer som orsakats av människan (PPRD South och PPRD East); samt 3) åtgärder med andra tredje länder såsom de med vilka ett samarbetsavtal undertecknats, samt Asean och Kina.

3. RELEVANS AV ÅTGÄRDERNA INOM RAMEN FÖR MEKANISMEN UNDER PERIODEN 2007–2013

Vid den oberoende externa utvärderingen framhävdes särskilt följande punkter vad gäller betydelsen av de enskilda insatserna inom ramen för mekanismen:

Alla berörda parter som tillfrågades i den externa utvärderingen ansåg att verktyget MIC/ERCC och tillhörande verktyg (Cecis och EWS) var relevanta och de var nöjda med den övervakning, informationshantering och samordning som tillhandahölls. De deltagande staterna ansåg att MIC/ERCC var avgörande för att säkerställa ändamålsenliga, effektiva och snabba insatser vid nödsituationer i händelse av katastrofer; effektiv användning av EU:s civilskyddsgrupper; samt komplementaritet mellan EU:s insatser, medlemsstaternas insatser och internationella insatser i samband med katastrofer. En av övervaknings- och informationscentrumets (MIC) viktigaste brister var otillräcklig täckning dygnet runt och alla dagar, vilket även framhålls i den preliminära utvärderingen. Denna brist åtgärdades då övervaknings- och informationscentrumet (MIC) förvandlades till centrumet för katastrofberedskap (ERCC). Majoriteten av de deltagande staterna ansåg att utbildningskurserna är relevanta med tanke på behoven som deras nationella civilskyddsmyndigheter har. Beläggningsgraden för utbildningskurserna var hög under hela perioden 2007–2013 och i genomsnitt 88,6 % av alla tillgängliga platser på kurserna var fulla. I den externa utvärderingen påpekades dessutom att det inte gjorts någon bedömning av hur många experter som i optimala fall behöver utbildas i att hantera mängden av insatser inom ramen för mekanismen. Andelen utbildade experter som verkligen användes för insatser uppskattades till strax över 10 %. Simuleringsövningarna omfattade en rad olika scenarier som var mycket relevanta för de deltagande staterna. De flesta (alla utom fyra) av de deltagande staterna medverkade i övningarna, och arton av dessa som ansvariga organisatörer, vilket ytterligare vittnade om övningarnas relevans. Under perioden 2007–2013 varierade antalet förslag som lämnades in och även antalet medfinansierade simuleringsövningar varierade. Trenden var nedåtgående. Under 2008 inlämnades arton förslag, ett rekordstort antal jämfört med fem under 2013 (i slutet av utvärderingsperioden). På motsvarande sätt samfinansierades åtta simuleringsövningar inom ramen för 2007 och 2008 års ansökningsomgångar, jämfört med två under 2013. Enkäten på nätet var riktad till deltagare i programmet för expertutbyte och resultaten visade att 99 % av dem som deltog i undersökningen ansåg att deras kunskaper och färdigheter förbättrats som ett resultat av utbytet. En stor majoritet av deltagarna och värdinstitutionerna beskrev personalen inom förvaltningen av programmen som hjälpsam, tydlig och sakkunnig när det gäller att ge närmare information om hur utbytena var organiserade. Vissa aktörer ansåg att omfattningen på utbytet är alltför begränsad och tyckte att programmet bör kunna finansiera ytterligare utbyten. Dessutom fanns det en stark obalans i fråga om de deltagande staternas delaktighet i programmet. Modulerna och Tast-grupperna sändes till ett antal katastrofer inom och utanför EU och enbart under 2013 sändes tolv moduler iväg. Även om de flesta deltagande stater kommit överens om att relevanta riktlinjer och operationella standardförfaranden för moduler skulle utarbetas och genomföras under perioden 2007–2013, visade samrådet med andra berörda parter och fallstudien att det fanns ett behov av mer internationella och enhetliga riktlinjer och standarder för inrättande och drift av modulerna, samt gemensamma förfaranden för dessa moduler. Många berörda parter ansåg att modulövningarna var väsentliga och relevanta för att identifiera och åtgärda luckor i driften av modulerna. På detta sätt utökades samarbetet med andra moduler och samordningen av bistånd förbättrades. De projekt som valts ut vid ansökningsomgången 2007–2013 och som avsåg förebyggande åtgärder och beredskap var förenliga med de särskilda mål som fastställts i meddelandet om ansökningsomgången. Projekten ansågs vara relevanta med tanke på de övergripande målen för mekanismen. Urvalsförfarandet ansågs motsvara sitt syfte, även om det framhölls att förfarandet kunde kortas ned. Slutligen uppfattades processen för övervakning av projekt som öppen och lättfattlig. De deltagande staterna, Europaparlamentet och rådet uppmanade flera gånger de berörda parterna att aktivt vidta förebyggande åtgärder. De olika åtgärderna för att utveckla en förebyggande strategi svarade därför klart mot intressenternas behov. I lägesrapporten fastställs att EU:s politiska ram för de katastrofförebyggande insatserna bör kunna integrera de katastrofförebyggande aspekterna på andra politikområden inom EU samt underlätta ett fördjupat samarbete mellan de deltagande staterna. De insamlade beläggen visar att civilskydd sedan dess har integrerats med tretton andra politikområden inom EU, samt att samarbetet främjades genom ett antal expertmöten som ledde till ett utbyte av god praxis. Rekommendationerna har därför följts. Emellertid prioriterades förebyggande åtgärder fortfarande högt av de berörda parterna, eftersom den förebyggande strategin inte utvecklats så länge än och därför behöver mer tid att mogna. Det var synnerligen relevant att utveckla en rättslig ram som möjliggör transportstöd, eftersom denna ram svarade mot det behov som fastställts tidigare. Även om detta stöd inte utnyttjades i stor utsträckning i början av utvärderingsperioden, ökade användningen av transportstödet senare under utvärderingsperioden, vilket visade att stödet hade blivit vedertagen praxis vid utgången av denna period. Detta visade också att kommissionen har beaktat rekommendationen i interimsutvärderingen om att göra förfarandena och dokumentationskraven mindre betungande. Beläggen visade att transportstödet bidragit positivt till beslutet att tillhandahålla civilskyddsbistånd. För att mekanismen skulle kunna tillämpas vid insatser avseende havsföroreningar krävdes ett nära samarbete med Europeiska sjösäkerhetsbyrån (Emsa). Åtgärder kopplade till havsföroreningar konstaterades enligt den externa utvärderingen ha bidragit till följande tre viktiga mål för mekanismen: MIC/ERCC samordnade EU:s insatser vid utryckningar rörande havsföroreningar nio gånger mellan 2007 och 2013. MIC/ERCC underlättade också tillhandahållandet av stöd till de drabbade länderna, ofta i samarbete med Emsa, som tillhandahöll sakkunskap och logistiskt stöd. Därutöver bidrog dessa insatser till att skydda människors liv och miljön. Pilotprojektet och projekten med förberedande åtgärder bidrog till att förstärka EU:s insatskapacitet genom att tillgodose de kritiska behov som uppstod efter omfattande katastrofer. Ur samråd med berörda parter framgick att de flygplan från Canadair som ingick i pilotprojektet och som var tillgängliga och driftklara utgjorde en verkligt stor resurs när det gällde att bekämpa skogsbränder. De förberedande åtgärderna gjorde det möjligt att testa innovativa arrangemang och utveckla nya moduler som därefter utnyttjades inom ramen för mekanismen. Åtgärderna i tredje länder motsvarade behoven hos både mottagande tredje länder och de deltagande staterna. I fråga om tredje länder bidrog dessa åtgärder till att öka deras förmåga att hantera katastrofer och till en bättre förståelse av mekanismen och dess kapacitet. Kapacitetsuppbyggnaden i tredje länder, framför allt grannländer, kan ha bidragit till att minska behovet av stöd från deltagande länder inom ramen för mekanismen i framtiden, och förhindrat vissa typer av katastrofer från att sprida sig (över gränserna), eller föranlett snabbare ingripanden vid katastrofer.

Sammantaget sett och med beaktande av kommissionens samlade operativa erfarenheter av mekanismen och dess positiva utveckling stöder kommissionen resultaten av den oberoende bedömningen om att alla insatser inom ramen för mekanismen var relevanta delar av en övergripande politik som bidrar till att förbättra de nationella systemen för katastrofhantering inom ramen för civilskyddet i Europa och resten av världen. Dessa slutsatser stöds också av kvantitativa uppgifter[10], som bekräftar ökningen till exempel av antalet aktiveringar av mekanismen, begäranden om samfinansiering av transporter, utnyttjandet av moduler samt det stora antalet deltagare i övningar, utbildning och utbyte av experter.   

4. SAMSTÄMMIGHET MELLAN ÅTGÄRDERNA INOM RAMEN FÖR MEKANISMEN UNDER PERIODEN 2007–2013

Vid den oberoende externa utvärderingen framhävdes särskilt följande punkter:

94 % av de deltagande staterna som besvarade undersökningen på nätet ansåg att MIC/ERCC förbättrade samordningen mellan EU och medlemsstaterna i fråga om bistånd av räddningstjänsten i samband med insatser. Detta är en tydlig signal om att kommissionen har följt upp rekommendationerna i interimsutvärderingen om att det vore önskvärt att förbättra samordningen mellan MIC/ERCC och deltagande stater samt internationella partner. På EU-nivå deltog MIC/ERCC i samordningen av alla typer av katastrofinsatser och garanterade full samstämmighet mellan kommissionens tjänstegrenar och andra EU-institutioner vid katastrofer (t.ex. i samarbete med generaldirektoratet för hälsa och konsumentskydd i Haiti, generaldirektoratet för energi i Japan, Europeiska utrikestjänsten i Pakistan, och Europeiska sjösäkerhetsbyrån i Förenta staterna). Samtliga internationella partner som intervjuades ansåg att MIC/ERCC är en pålitlig partner och kan tillhandahålla information och kanalisera stöd. MIC/ERCC hade ett brett samarbete med kommissionens andra tjänstegrenar och internationella partner vid fler än 60 tillfällen under perioden 2007–2013. Utbildningskurserna hade utformats så att det fanns logiska kopplingar mellan dem, eftersom de omfattade inledningar till ämnet samt operativa och administrativa frågor, och dessutom var kurserna förbundna med varandra. Några små anmärkningar gällde särskilda områden (t.ex. mediaförvaltning) som skulle kunna införlivas i de olika kurserna på ett enhetligt sätt. Simuleringsövningarna låg i linje med andra åtgärder inom mekanismen, särskilt utbildningskurserna och modulövningarna, där inriktningen och funktionssättet var annorlunda, vilket ledde till kompletterande resultat. Beroende på övningssituationen fanns det ett antal simuleringsövningar som också kunde inbegripa tredje länder, vilket ytterligare fördjupade den yttre samstämmigheten i mekanismen. Redan i halvtidsutvärderingen hävdades emellertid att samstämmigheten i simuleringsövningarna kan förbättras om en övergripande strategi eller ram skulle skapas för programmet med simuleringsövningar. Denna rekommendation genomförs nu till följd av krav som infördes i 2013 års beslut. Programmet för expertutbyte uppfattades ibland av deltagande stater som ett alternativ till utbildningskurser snarare än en kompletterande åtgärd och ett forum för utbyte av kunskaper och god praxis. Programmet skulle dock uppfattas så att det dels skapade möjligheter att lära sig mer om mekanismens roll, dels gav möjligheter till nätverkande som kan visa sig vara avgörande om en katastrof verkligen inträffar. De på förhand fastställda och driftskompatibla modulerna utgjorde ytterligare resurser som kunde sättas in med kort varsel och därför var viktiga för att uppnå mekanismens mål att underlätta samarbete på civilskyddsområdet. Modulövningarna passade in i detta sammanhang eftersom de möjliggjorde viktig utbildning och testning av resurser och förfaranden i mycket realistiska nödsituationer. De utvalda projekten för förebyggande åtgärder och beredskap låg i linje med de prioriteringar som fastställs årligen i samband med ansökningsomgången. Åtgärderna som genomfördes inom ramen för de utvalda projekten var också förenliga med dem som finansieras genom andra EU-instrument. Det påpekades dock att prioriteringarna avseende projekt för förebyggande åtgärder och beredskap var tämligen omfattande så som de definierats i ansökningsomgången. Om tydligare prioriteringar fastställs, skulle detta mer effektivt främja arbetet inom ramen för mekanismen och samtidigt kunde eventuella risker för överlappningar med EU:s finansieringsinstrument undvikas. Den förebyggande strategin integrerades allt mer i EU:s övriga politikområden och ligger även i linje med internationell politik för katastrofriskhantering och därmed relaterade planer. Utöver de befintliga insatserna föreslogs det att fler åtgärder kan övervägas för att ytterligare integrera förebyggande verksamhet i nationella strategier för civilskydd i syfte att koppla samman förebyggande åtgärder med beredskap och insatser. De olika komponenterna i förfarandet för transportstöd (dvs. fasen av sammanslagningar, identifieringen av transportalternativ på den kommersiella marknaden, och samfinansieringen) bidrog direkt till de centrala målen för mekanismen. Målen handlade om att samordna tillhandahållandet av bistånd och utnyttjandet av detta bistånd när så krävs. När det gäller havsföroreningar fastställdes en rad gemensamma mål för samarbetet mellan Emsa och kommissionen (GD ECHO) och olika typer av mekanismer infördes för att säkerställa en tydlig uppgiftsfördelning och god samordning. Kommissionen bedrev också ett aktivt samarbete med motparterna i fyra regionala avtal som utarbetats i EU:s havsområden. I den externa utvärderingen bedömdes detta samarbete som mycket starkt och välorganiserat. Dessutom deltog kommissionen i ett möte mellan sekretariaten för de regionala avtalen (Inter-Secretariat Meeting), kommissionen och Europeiska sjösäkerhetsbyrån. Dessa resultat bekräftar också att kommissionen har lyckats vidta lämpliga åtgärder för att genomföra de rekommendationer som tas upp i interimsutvärderingen, där det krävdes bättre samordning med Europeiska sjösäkerhetsbyrån. Ett av de viktigaste målen för projekten med förberedande åtgärder var att göra utrustning och andra resurser tillgängliga för användning vid katastrofinsatser, vilket behövdes i ett antal fall (t.ex. efter jordbävningen i Haiti). När det gäller pilotprojektet har det bidragit till att stärka EU:s kapacitet för brandbekämpning på ett övergripande plan. Enligt den externa utvärderingen låg resultaten som uppnåtts genom pilotprojektet och de förberedande åtgärderna därför i linje med syftet för projektet och åtgärderna, dvs. att fylla befintliga luckor på ett konsekvent sätt. Skrivbordsundersökningen och intervjuerna med berörda parter berörde åtgärder med tredje länder och genomfördes som en del av den externa utvärderingen. Slutsatserna av detta var att åtgärderna genomförts med lyckat resultat med stöd av föranslutningsinstrumentet inom ramen för PPRD-programmen i det södra och östra grannskapet, vilket bidrog till ett ökat samarbete mellan kandidatländerna och de potentiella kandidatländerna samt grannländerna och EU. På detta sätt främjas ett mer konsekvent samarbete när det gäller förebyggande, beredskap och insatser.

I den externa utvärderingen fastställdes att åtgärderna inom ramen för mekanismen kompletterar varandra, och dessutom även andra åtgärder på nationell nivå, EU-nivå och internationell nivå. Resultaten av den externa utvärderingen bekräftades baserat på dels kommissionens erfarenheter av insatserna inom ramen för mekanismen, dels slutsatserna av de möten som gällde återkoppling och information och som anordnades med alla berörda parter efter insatser eller övningar eller utbildningar. Kommissionen anser dock att det finns utrymme för att skapa bredare ramar för alla insatser som mekanismen gäller och för att ge de berörda parterna ökade möjligheter att lära sig av varandras åtgärder. Kommissionen syftar till att avhjälpa detta genom att fastställa en övergripande strategisk ram för utbildning, övningar och tillvaratagna erfarenheter. Resultaten av kommissionens pågående interna samordningsarbete mellan olika tjänstegrenar liksom även kontakterna med berörda externa intressenter stöder slutsatsen i den externa utvärderingen om att införandet av mekanismen sammantaget sett var låg i linje med motsvarande internationella åtgärder och program på EU-nivå och på internationell nivå.

5. ÄNDAMÅLSENLIGHET FÖR ÅTGÄRDERNA INOM RAMEN FÖR MEKANISMEN UNDER PERIODEN 2007–2013

Vid den oberoende externa utvärderingen framhävdes särskilt följande punkter:

MIC/ERCC ansågs vara en ändamålsenlig plattform med lämplig utformning och tillräckliga resurser för att uppnå sina mål och fullgöra sina uppgifter. Alla deltagande stater som besvarade frågorna i undersökningen på nätet ansåg att MIC/ERCC lyckats garantera kommunikationen mellan EU-nivån och de deltagande staterna. Nästan alla ansåg att MIC/ERCC var tillgängligt och omedelbart handlingsberett dygnet runt alla dagar. Olika berörda parter påpekade att MIC/ERCC med åren behövde allt mindre tid för att samordna och verkställa EU:s biståndsåtgärder. Viss kritik framfördes av en mindre grupp deltagande stater och andra berörda aktörer på följande punkter: 1) Urvalet av nationella experter som skulle sändas ut vid nödsituationer (man ansåg att MIC/ERCC bör få en större roll vid urvalet av experter för att bättre matcha kompetens mot de faktiska behoven ute på fältet). 2) Bristen på personalens praktiska erfarenhet av katastrofberedskap vid MIC/ERCC. Utbildningskurserna uppfyllde sitt syfte att stärka experternas individuella färdigheter och kvalifikationer samt att skapa samförstånd rörande samarbete vid biståndsinsatser inom räddningstjänsten. Utvärderingen tyder på att kopplingen mellan de färdigheter som krävs på området och de lärdomar som dragits av insatserna och utbildningskurserna kan stärkas och att denna process kunde göras mer systematisk. Simuleringsövningarna har i stort sett uppfyllt sitt syfte, särskilt att främja en bättre samordning och snabbare reaktionstider, och dessutom har de bidragit till den övergripande mekanismen. Ett antal övergripande mål har också uppnåtts med simuleringsövningarna, såsom att utforska möjligheterna till samarbete mellan Undac och EU:s räddningstjänstgrupper och att vidareutveckla det operativa och strategiska samarbetet mellan aktörerna inom humanitärt bistånd och civilskydd på nationell nivå och EU-nivå. Programmet för expertutbyte ansågs vara ändamålsenligt i den utsträckning det uppfyller målen för deltagarna. Många experter rapporterade att de hade lärt sig direkt tillämpliga specialkunskaper. De förväntade sig att bli utsända tillsammans med EU:s räddningstjänstgrupper efter utbytet, vilket emellertid inte skedde i de flesta fall. Även om programmet sammantaget sett uppskattades stort av både deltagarna och de mottagande organisationerna, kunde förfarandet för insamling av respons förbättras, då detta är avgörande för att kunna mäta programmets ändamålsenlighet. I den preliminära utvärderingen rekommenderades att konceptet med moduler bör utvecklas ytterligare, bl.a. genom specialiserade övningar och utarbetandet av fasta operativa rutiner. Dessa rekommendationer genomfördes fullständigt. Antalet moduler och Tast-grupper som registrerats i databasen Cecis ökade under perioden 2007–2013 och uppgick till totalt 150 moduler i slutet av 2013. Sexton olika typer av moduler registrerades, av totalt sjutton typer som definierats. De berörda parterna föreslog att minimikraven och riktlinjerna för moduler skulle utvecklas ytterligare för att öka ändamålsenligheten av de registrerade modulerna. De flesta tillfrågade deltagande stater ansåg att modulövningarna uppfyllde sitt syfte i den mån de uppmuntrade personalen vid räddningstjänsten att tillämpa de lärdomar som dragits och att införa förbättringar i hanteringen av moduler. Det föreslogs dock att om fler möjligheter införs att träna inom ramen för modulerna, även i mindre skala och med mindre komplicerade övningar, skulle detta bidra till att modulerna blir långsiktigt hållbara när det gäller de färdigheter som förvärvats. Resultaten av projekten för förebyggande åtgärder och beredskap uppfyllde de uppställda målen i de årliga arbetsprogrammen. Projekten resulterade i konkreta åtgärder, såsom stöd till utveckling av strategier för förebyggande av katastrofer och en ökad medvetenhet om särskilda frågor. Genomslaget och hållbarheten hos projekt för förebyggande åtgärder och beredskap var emellertid fortfarande alltför begränsad. Särskilt genomförandet av resultaten på nationell nivå var något bristfällig, resultaten marknadsfördes och synliggjordes inte systematiskt, och överföringen till andra deltagande stater gick sämre än förväntat. De olika förebyggande åtgärderna som utarbetades och genomfördes bidrog till uppnåendet av de mål som anges i kommissionens meddelande från 2009 och i rådets slutsatser om förebyggande åtgärder. I synnerhet bidrog dessa åtgärder till att strategierna för katastrofförebyggande blev mer kunskapsbaserade, att aktörer och strategier för förebyggande åtgärder sammankopplades med relevanta aktörer för beredskap och insatser, och att katastrofförebyggande integrerades i EU:s befintliga finansiella och rättsliga instrument. 77 % av de tillfrågade deltagande staterna ansåg att tillhandahållandet av transportstöd i form av bidrag på ett effektivt sätt hade bidragit till att förbättra insatserna vid nödsituationer. Ett antal berörda parter förklarade att transportmäklaren hade anpassat sig till situationer som kräver stor flexibilitet och att transportmäklaren skulle kunna användas betydligt mer. Slutligen har erfarenheterna från vissa katastrofer visat att om EU:s medfinansiering begränsades till 50 %, blev instrumentet betydligt mindre ändamålsenligt. Detta speglar en av rekommendationerna som ingick i interimsutvärderingen och som handlade om att undersöka potentialen för olika grader av samfinansiering. Kommissionen har sedan dess gjort framsteg i det avseendet, då nya samfinansieringsnivåer som var högre infördes i 2013 års beslut. Ändamålsenligheten av åtgärder relaterade till havsföroreningar var direkt beroende av det goda samarbetet med Emsa. I alla insatser som inbegrep Emsa ansågs detta samarbete vara effektivt. Beredskapsprojekt och projekt avseende förhindrande av föroreningar från fartyg ansågs också vara mycket effektiva och leda till resultat som annars inte hade varit möjliga utan ekonomiskt stöd från kommissionen (GD ECHO). Utvärderingen av simuleringsövningen gällande föroreningar från fartyg blev resultatlös, eftersom kommissionen och Emsa hade olika uppfattningar om dess ändamålsenlighet. De flesta tillfrågade deltagande stater ansåg att pilotprojektet och de förberedande åtgärderna bidrog till effektivare katastrofinsatser genom att komplettera befintlig kapacitet snarare än att överlappa tidigare arbete och resultat. Jämfört med enskilda deltagande staters lösningar erbjöd pilotprojektet t.ex. ett viktigt stöd i sällsynta men allvarliga fall där flera stora skogsbränder utbröt samtidigt. Projekten med förberedande åtgärder hade begränsad verkan i det avseendet att resultaten kunde ha spridits på ett mer omfattande plan. De insamlade uppgifterna visade sammantaget sett att målen uppnåddes för åtgärderna med tredje länder, nämligen IPA-programmet och PPRD-programmen i södra och östra grannskapet. Vissa berörda parter betonade behovet av att fokusera mer på förebyggande åtgärder i framtiden, i linje med utvecklingen av mekanismen.

Kommissionen anser att det övergripande politiska målet för mekanismen som helhet, dvs. att underlätta förstärkt samarbete, uppnåddes till fullo, vilket framgår av kommissionens operativa erfarenheter och den omfattande respons som insamlats om utförandet eller stödet till många framgångsrika förebyggande åtgärder, till beredskapsverksamhet som t.ex. övningar, samt till biståndsinsatser som genomfördes under perioden 2007–2013. I vissa fall märks det omedelbart att dessa åtgärder är framgångsrika, som till exempel när det gäller pilotprojektet där man kunde stödja de deltagande staterna vid bekämpningen av skogsbränder i avsaknad av andra tillgängliga insatsstyrkor. Samtidigt är de omedelbara resultaten mindre påtagliga andra gånger, då det till exempel handlar om arbetslag som lär sig att arbeta med varandra med tanke på ett eventuellt samarbete i en verklig nödsituation. Kommissionens åsikt får stöd av resultaten av den externa utvärderingen, där slutsatsen var att genomförandet av åtgärder inom ramen för mekanismen fungerade effektivt, eftersom alla enskilda insatser som mekanismen gäller uppnått sitt specifika politiska mål.

6. EFFEKTIVITETEN AV ÅTGÄRDERNA INOM RAMEN FÖR MEKANISMEN UNDER PERIODEN 2007–2013

Vid den oberoende externa utvärderingen framhävdes särskilt följande punkter:

1. I de årliga arbetsprogrammen för 2007–2013 anslogs totalt ca 20 miljoner euro för att finansiera de olika funktionerna inom MIC/ERCC, inklusive underhåll och vidareutveckling av MIC/ERCC, Cecis, EWS och utplaceringar. Vid utvärderingen noterades att MIC/ERCC var särskilt effektivt när det gäller att underlätta tillhandahållandet av bistånd på ett samordnat sätt, vilket möjliggjorde en effektiv resursanvändning. Övergången från MIC till ERCC var en annan viktig faktor som bidrog till effektivitetsvinster, särskilt när det gäller planering och snabba insatser i akuta situationer, då ERCC har personal och därmed är bättre tillgängligt dygnet runt och alla dagar. Ett av resultaten av interimsutvärderingen var att det fanns utrymme för operativa förbättringar i EWS. Sedan dess har avsevärda investeringar gjorts i EWS. Den budget som anslogs till EWS ökade från 0,7 miljoner euro 2009 till 1,6 miljoner euro 2013 och användes för att utveckla flerrisktäckning av hela systemet nära realtid.

2. Sammanlagt cirka 29 miljoner euro anslogs till utbildningskurser i de årliga arbetsprogrammen för 2007–2013. Mellan 2009 och 2010 fördubblades antalet anordnade kurser från sex till tolv. Mellan 2010 och 2013 ökade deltagarantalet på utbildningskurserna stadigt, medan de ekonomiska resurserna som investerades förblev på en konstant nivå. Utbildningsdeltagarna bekräftade att de fått en gemensam förståelse av mekanismen genom att delta i utbildningarna, vilket i sin tur ger upphov till effektivitetsvinster genom samordnade och därmed mer effektiva insatser.

3. Den budget som avsatts för simuleringsövningar i de årliga arbetsprogrammen för 2007–2013 hade en total storlek på över 20 miljoner euro. Budgeten varierade avsevärt i de olika fallen, beroende på hur omfattande och komplex övningssituationen var. Eftersom varje övningssituation hade specifika särdrag, var det svårt att göra en jämförelse av simuleringsövningarnas effektivitet. Enligt finansiella rapporter och revisionsrapporter som utarbetats av tredjepartsleverantörer och som granskats under den externa utvärderingen ansågs budgeten vara lämplig för varje simuleringsövning och stå i proportion till de individuella målen för den berörda övningen.

4. Det totala belopp som avsatts till programmet för expertutbyte uppgick till 1,75 miljoner euro i de årliga arbetsprogrammen för 2007–2013. Resultaten från den externa utvärderingen visar att vissa deltagande stater ansåg att den sammanlagda kapaciteten för programmet var begränsad och kommenterade de långa väntetiderna för experter som ska skickas iväg på utbyten. Experterna beskrev den egentliga förvaltningen av expertutbytet som god och urvalsprocessen som lämplig och menade att urvalsprocessen bidrar till att uppnå målen för programmet.

5. I de årliga arbetsprogrammen för 2007–2013 anslogs totalt över 13 miljoner euro till modulövningar. Samtidigt som modulövningarna i allmänhet uppfattades som mycket positiva, var en del berörda parter enligt den externa utvärderingen inte säkra på om det var effektivt att investera i att utarbeta ett så stort antal moduler, eftersom det var relativt få moduler som faktiskt utnyttjades inom ramen för mekanismen under de senaste åren. Dessutom ansågs modulövningarna inte ha omfattat alla typer av moduler i lika stor utsträckning, utan var huvudsakligen inriktade på ett fåtal.

6. Den totala budgeten för förebyggande projekt uppgick till cirka 14 miljoner euro och för beredskapsprojekt reserverades cirka 10,5 miljoner euro under perioden 2007–2013. Majoriteten av de tillfrågade deltagande staterna uppgav att budgeten var av lämplig storlek och att den stod i proportion till de planerade målsättningarna med projekten. Budgeten för avslutade projekt var i de flesta fallen proportionerlig med avseende på de konkreta resultaten.

7. De deltagande staterna var ense om att förebyggande åtgärder är ett kostnadseffektivt och legitimt sätt att minska de mänskliga och ekonomiska kostnaderna för katastrofer. Det noterades emellertid att det var oklart om de förebyggande åtgärderna på ett avgörande sätt hade bidragit till en ökad förmåga att hantera katastrofer på EU-nivå. Det var likaså oklart hur de förebyggande åtgärderna påverkade andra insatser inom ramen för mekanismen.

8. I de årliga arbetsprogrammen för 2007–2013 avsattes totalt 62,9 miljoner euro för transportstöd, vilket resulterade i att kommissionens nettobidrag till transportstöd uppgick till cirka 11 miljoner euro under denna period. Vid den externa utvärderingen framfördes två viktiga synpunkter: 1) Fasen med sammanslagning av transporter som fastställts i den rättsliga ramen skulle säkerställa effektiv sammanslagning och kombinerade transporter, men med tanke på att sammanslagningarna endast i begränsad utsträckning ledde till faktiska resultat, var det inte säkert om sammanslagningsfasen behövdes. 2) Även om tillgången till transportmäklare utformades på ett sätt som garanterar kostnadseffektivitet, användes denna möjlighet ändå bara minimalt.

9. I de årliga arbetsprogrammen för 2007–2013 tilldelades inte separata anslag för åtgärder för att bekämpa havsföroreningar. Eftersom oavsiktlig förorening av havet har integrerats i olika åtgärder inom ramen för mekanismen, införlivades detta i de olika budgetposterna och bedömdes som en del av dessa.

10. EU:s budgetmyndighet avsatte sammanlagt 22,5 miljoner euro för pilotprojekt och förberedande åtgärder för perioden 2008–2010. I den externa utvärderingen konstaterades att den tillgängliga budgeten var tillräcklig för att utföra de planerade åtgärderna och att den används för att skapa konkreta resultat, bland annat ökad insatskapacitet, utformning av övningar och/eller moduler, utbildningsprogram och kommunikationsverksamhet.

11. Åtgärder med tredje länder finansierades genom olika finansiella instrument. Det första IPA-programmet för samarbete inom räddningstjänsten (IPA Civil Protection Cooperation Programme I) finansierades genom instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA) under perioden 2010–2012. PPRD-programmet i det södra grannskapet (PPRD South) löpte mellan 2009 och 2012 med en budget på 5 miljoner euro, medan PPRD-programmet i det östra grannskapet (PPRD East) omfattade perioden 2010–2014 med en budget på 6 miljoner euro. Dessutom inleddes projektet för katastrofriskhantering mellan EU och Kina 2012 och finansierades genom finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete med en sammanlagd budget på 6 miljoner euro. I den externa utvärderingen konstaterades att det fanns många olika typer av åtgärder med tredje länder och olika finansieringsmekanismer, vilket ledde till att åtgärder med tredje länder i allmänhet kanske var mindre effektiva på grund av bristen på en övergripande ram för dessa åtgärder.

Allmänt taget stöder kommissionen resultaten av den externa utvärderingen att insatser inom ramen för mekanismen är avsedda att vara kostnadseffektiva (t.ex. när det gäller utbildningskurser låg budgeten på en stabil nivå under perioden 2010–2013, samtidigt som antalet deltagare på kurserna ökade) och har i stort sett genomförts på ett effektivt sätt. Utöver den externa granskningen av kvantitativa och kvalitativa uppgifter har kommissionen operativa erfarenheter av mekanismen, vilket avslöjar en mer nyanserad bild. Exempelvis var de ökade investeringarna i EWS relativt små jämfört med den budget som anslagits till andra åtgärder inom ramen för mekanismen, men dessa investeringar ledde till en betydande operativ fördel för mekanismen. Investeringarna i utbildning har likaså resulterat i att ett stort antal experter utbildats, men inte nödvändigtvis använts vid insatser inom ramen för mekanismen. Denna slutsats underskattar de betydande fördelarna med att experter som är utbildade i hur mekanismen fungerar inkluderas i nationella insatser och nedvärderar på motsvarande sätt deras potential att sprida kunskaperna.

7. MERVÄRDET FÖR EU AV ÅTGÄRDERNA INOM RAMEN FÖR MEKANISMEN UNDER PERIODEN 2007–2013

Vid den oberoende externa utvärderingen framhävdes särskilt följande punkter:

Mervärdet av MIC/ERCC var av många olika slag. För deltagande stater utgjorde MIC/ERCC en enda kontaktpunkt (one-stop-shop) för att hantera katastrofer och gav ett tydligt mervärde i förhållande till bilaterala insatser. Alla berörda parter ansåg att Cecis var en användbar centraliserad plattform för informationsutbyte med ett tydligt mervärde för EU. MIC/ERCC gjorde det möjligt för tredje länder och internationella partner att nå ut och begära bistånd genom en enda plattform, vilket gjorde samarbetet lättare. EWS gav deltagande stater tillgång till toppmoderna varningssystem som täcker alla typer av risker samt ett starkare gränssnitt mellan vetenskap och operativ verksamhet, vilket möjliggör innovation. Utbildningskurserna tillförde EU ett starkt mervärde och resulterade inte bara i att deltagarna fick ökad kompetens och bättre kunskaper om mekanismen, utan även i att nätverket av fackmän inom räddningstjänsten stärktes. I den externa utvärderingen hävdades att denna nätverkseffekt underlättade samarbete och insatser. Vid intervjuerna framgick det att simuleringsövningarna inte skulle ha genomförts utan EU:s samfinansiering i minst fem av sex fall. Erfarenhetsutbytet och lärdomarna om bästa praxis var ett av de viktigaste resultaten och gav även ett starkt mervärde för EU. Dessutom har övningarna möjliggjort återskapande av nödsituationer och de berörda parterna ansåg att detta var ett komplement till utbildningskurserna. Erfarenhetsutbytet och lärdomarna om bästa praxis var ett av de viktigaste resultaten av programmet för expertutbyte. Programmet ledde till starka kontakter som upprätthålls på nationell och europeisk nivå, vilket gör samarbetet mycket lättare. Utan EU:s finansiella bistånd ansågs det som osannolikt att ett sådant utbyte skulle ha ägt rum. Modulerna och modulövningarna gav EU ett uppenbart mervärde i den mån de direkt stödde nationella insatser vid katastrofer i drabbade länder. Testningen av färdigheter och förfaranden under modulövningarna skapade en gemensam förståelse för samordnat bistånd. Projekten för förebyggande åtgärder och beredskap uppnådde resultat som inte skulle ha kunnat uppnås av de enskilda deltagande staterna. De flesta projekt omfattade flera partner från olika deltagande stater, vilket bidrog till att öka den ömsesidiga kunskapen och bygga upp förtroendet mellan de deltagande staterna. De förebyggande åtgärderna tillförde EU ett mervärde. Alla deltagande stater hade inte välutvecklade strategier för att förebygga katastrofer innan en förebyggande strategi utarbetades på EU-nivå. Åtgärderna som vidtogs på EU-nivå uppmuntrade dessa deltagande stater att göra ytterligare ansträngningar för att utarbeta sådana strategier. De deltagande staterna har även dragit nytta av utbytet av praxis och expertmötena på EU-nivå. Transportstödet som togs fram genom mekanismen gav EU ett mervärde, eftersom detta var ett direkt stöd för utsändande av insatsstyrkor som ägnade sig åt katastrofbistånd i de berörda länderna. Några konkreta exempel är kostnadsbesparingarna för de deltagande staterna och på EU-nivå tack vare stödet till sammanförande av transportresurser, samt flexibiliteten när det är påkallat på grund av situationen ute på fältet. Mekanismen befanns ha gett EU ett mervärde i fråga om bekämpning av havsföroreningar, främst genom att aktörerna inom civilskydd och bekämpning av havsföroreningar fördes närmare varandra. Dessutom stödjas samarbete och samverkan genom mekanismen när så behövs. Förhindrande av föroreningar från fartyg och beredskapsprojekt framhölls som ett viktigt värdehöjande initiativ. Pilotprojekten och de förberedande åtgärderna bidrog till utvecklingen av/tillgängligheten på ytterligare kapacitet som annars kanske inte skulle ha utvecklats/gjorts tillgänglig av de deltagande staterna individuellt. Dessutom förstärktes samarbetet mellan de deltagande staterna. I vissa fall resulterade de förberedande åtgärderna i att en generell bedömning av kapacitetsbehovet gjordes och att standardiserade förfaranden tillämpades. Alla berörda parter bekräftade att åtgärder med tredje länder tillförde EU ett mervärde. Det viktigaste rapporterade resultatet var att katastrofernas följder blev mindre ödesdigra på grund av förbättrad civilskyddskapacitet. Deltagande i åtgärder med tredje länder ansågs också ha en positiv inverkan på den nationella politiken. De flesta intressenter som intervjuats i tredje länder hade också direkt erfarenhet av att mekanismen aktiverats och bekräftade att detta gav EU ett mervärde i tredje länder.

På grundval av resultaten av den externa utvärderingen, lärdomarna som dragits av det stora antalet insatser inom ramen för mekanismen inom och utanför Europas gränser, samt återkopplingen från länder som begär hjälp inom ramen för mekanismen, drar kommissionen slutsatsen att mekanismen har tillfört EU ett mervärde på flera olika nivåer, bland annat genom att stärka samarbetet mellan de deltagande staterna, tillgodose behovet av lämpliga förebyggande åtgärder, underlätta utplaceringen av arbetslag och biståndsgrupper, och tillhandahålla stöd i ett enda ”paket”, vilket även inbegriper experter och moduler inom området för civilskydd, samt Tast-grupper. Sammantaget sett är mekanismen ett politiskt område som varit framgångsrikt inom EU och där efterfrågan ökar från medlemsstaterna och andra berörda parter.

8. SLUTSATSER

Med hänsyn till resultaten av den externa utvärderingsrapporten och med beaktande av kommissionens egna operativa erfarenheter och lärdomar samt kommissionens egen bedömning av kvalitativa och kvantitativa belägg och uppgifter är kommissionens allmänna slutsats att åtgärderna som fått finansiellt stöd inom ramen för mekanismen under perioden 2007–2013 har visat mycket tillfredsställande resultat och uppnått sina mål. I den övergripande utvärderingen av hur mekanismen tillämpades var resultaten generellt mycket goda och visade tydligt att både mekanismen som helhet och de enskilda åtgärderna inom ramen för mekanismen var relevanta, koherenta, ändamålsenliga och effektiva samt gav EU ett mervärde. Åtgärderna inom ramen för mekanismen var framgångsrika i många avseenden, inte minst när det gäller att förbättra samordningen och samarbetet och förbättra de deltagande staternas beredskap och insatsförmåga. Dessutom kunde nödsituationer hanteras på ett effektivt, snabbt och målinriktat sätt, och genom mekanismen fick de berörda parterna också tillgång till transportresurser i syfte att kunna garantera snabba insatser.

Kommissionen noterar de betydande framstegen i utvecklingen av mekanismen mellan 2007 och 2013, inte minst övergången från MIC till ERCC, den ökade inriktningen på förebyggande politik och åtgärder, samt ökat samarbete med tredje länder. Många av de idéer som var nya i början av utvärderingsperioden är nu fullt fungerande åtgärder inom ramen för mekanismen och ger betydande fördelar för de deltagande staterna, såsom transportstödet och modulkonceptet. Kommissionen lyfter också fram de stora framsteg som gjorts inom ramen för mekanismen sedan interimsutvärderingsrapporten, där det fanns rekommendationer som alla har beaktats i slutet av utvärderingsperioden och har genomförts eller håller på att genomföras, bland annat till följd av 2013 års beslut.

Mot bakgrund av ovanstående drar kommissionen slutsatsen att det europeiska samarbetet och samordningen på civilskyddsområdet har gjort avsevärda framsteg sedan 2007 och har skapat en god grund för att fortsätta denna positiva utveckling. I den externa utvärderingen finns ett antal positiva exempel som visar hur mekanismen och samordningen av EU:s katastrofinsatser utvecklats och hur det blev enklare att uppnå målen. Finansieringen genom CPFI-instrumentet användes för detta ändamål och har skapat betydande mervärde för EU.

Trots den positiva bedömningen av hur mekanismen och alla åtgärder inom ramen för mekanismen har fungerat, betonas även i den externa utvärderingen att det finns viss potential för ytterligare förbättringar. De viktigaste rekommendationerna var bl.a. att skapa en mer sammanhängande struktur för beredskapsåtgärder inom ramen för mekanismen, inbegripet övningar, utbildning, projekt, expertutbyte, bättre planering och mer rationella insatsförfaranden och därutöver högre samfinansiering från EU för transporter. Kommissionen instämmer i att det finns utrymme för att ytterligare förbättra och utveckla mekanismen på ett antal områden och välkomnar rekommendationerna i den externa utvärderingen.

Beslutet från 2013 utgör den rättsliga grunden för fler betydande framsteg när det gäller förebyggande åtgärder, beredskap och insatser, och tar upp i synnerhet många av de frågor som framlades i den externa utvärderingen (t.ex. föreskrivs i 2013 års beslut en strategisk ram för simuleringsövningar). Kommissionen försöker därför beakta de flesta av dessa rekommendationer i det pågående genomförandet av 2013 års beslut. Rekommendationerna avseende insatser kommer att beaktas i det pågående arbetet med att förbättra förfarandena (t.ex. ansökningsomgångarna) eller förvaltningen av programmen.

Kommissionen uppmanar Europaparlamentet och rådet att ta del av dessa utvärderingsresultat.

[1] Rådets beslut 2001/792/EG, Euratom av den 23 oktober 2001 om inrättande av en gemenskapsmekanism för att underlätta ett förstärkt samarbete vid biståndsinsatser inom räddningstjänsten (länk)

[2] Rådets beslut 2007/779/EG, Euratom av den 8 november 2007 om inrättande av gemenskapens civilskyddsmekanism (omarbetning) (länk)

[3] Rådets beslut 2007/162/EG, Euratom av den 5 mars 2007 om inrättande av ett finansiellt instrument för civilskydd (länk)

[4] Europaparlamentets och rådets beslut 1313/2013/EU av den 17 december 2013 om en civilskyddsmekanism för unionen (länk)

[5] KOM(2011) 696 slutlig (länk)

[6] SEK(2011) 1311 slutlig (länk)

[7] Pilotprojekt och förberedande åtgärder i enlighet med artikel 49.6 a och 49.6 b i förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 (budgetförordningen); budgetpost 07 04 04 och 07 04 05 i EU:s budget för 2008, kommissionens beslut C(2008)1740, budgetpost 07 04 05 i EU:s budget för 2009, kommissionens beslut C(2009)3356, budgetpost 07 04 05 i EU:s budget för 2010, kommissionens beslut C(2010)1206.  

[8] EWS som utvecklats av Gemensamma forskningscentret (GFC) omfattar det globala systemet för katastrofvarning och samordning (GDACS), det europeiska informationssystemet för skogsbränder (EFFIS) och det europeiska varningssystemet för översvämningar (EFAS).

[9] MIC/ERCC ansvarar också för den operativa samordningen i Copernicus katastrofhanteringstjänst, som inledde sin verksamhet 2012, inklusive dess kartläggningsfunktion och samverkan med behöriga användare.

[10] Officiell statistik över MIC/ERCC. Se även den externa utvärderingsrapporten, sidorna 32–34, 53–56, 69–71, 77–78, 114–116.