1. INLEDNING

Samarbets- och kontrollmekanismen inrättades i samband med Bulgariens anslutning till Europeiska unionen 2007[1]. Man enades om att ytterligare insatser behövdes på viktiga områden för att åtgärda brister i fråga om reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption och organiserad brottslighet. Sedan dess har man med hjälp av rapporter inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen kartlagt de framsteg som Bulgarien gjort och gett särskilda rekommendationer för att bidra till att fokusera insatserna från de bulgariska myndigheterna.

Samarbets- och kontrollmekanismen har spelat en viktig roll för konsolideringen av rättsstatsprincipen i Bulgarien som en central del av den europeiska integrationen. Kommissionens övervakning och samarbete med de bulgariska myndigheterna för att främja reformer har haft en konkret inverkan på takten och omfattningen av reformerna. Kommissionens slutsatser och metoden för samarbets- och kontrollmekanismen har genomgående haft ett starkt stöd från rådet[2] och har gagnats av samarbete med och synpunkter från många medlemsstater.

Denna rapport innehåller en sammanfattning av de åtgärder som vidtagits under det gångna året och rekommendationer avseende kommande åtgärder. Rapporten är resultatet av kommissionens noggranna analys som bygger på information från de bulgariska myndigheterna, det civila samhället och andra berörda parter. Kommissionen kunde dra nytta av särskilt bistånd från experter från domstolsväsendet i andra medlemsstater som kunde ge praktiska erfarenheter.

Den politiska osäkerheten i Bulgarien under det senaste året har inte utgjort en stabil plattform för att vidta åtgärder. Denna rapport kommer att peka på ett antal områden där problem har konstaterats och lösningar börjar formuleras. Dessa lösningar måste få fotfäste för att hållbara förändringar ska kunna redovisas. Bulgarien kan också göra mer för att samla in (och offentliggöra) uppgifter om rättsväsendet och brottsbekämpningen.

Problemens omfattning har framkommit genom opinionsundersökningar bland bulgariska medborgare. En Eurobarometer från hösten 2014 visade en stark konsensus i Bulgarien att reformen av rättsväsendet, kampen mot korruption och organiserad brottslighet var viktiga frågor för landet. Undersökningen visade också en oro bland bulgarerna för att situationen hade försämrats, dock med förhoppningen att denna trend ska kunna vändas och med ett starkt stöd för EU:s roll när det gäller att ta itu med dessa frågor, och för att fortsätta med EU:s åtgärder till dess att Bulgarien har nått en standard som är jämförbar med övriga medlemsstater[3]. Dessa åsikter understryker att fortsatta reformer är avgörande för medborgarnas livskvalitet, både på grund av effekterna av korruption och organiserad brottslighet på den bulgariska ekonomin och på grund av rättsstatsprincipens betydelse för ett fungerande och fritt samhälle.

Samarbets- och kontrollmekanismen är utformad för att övervaka långsiktiga tendenser snarare än att ge en ögonblicksbild av situationen vid en viss tidpunkt. Denna rapport försöker dock ta hänsyn till den politik som introducerades av den regering som tillträdde i november 2014 och fastställa vissa viktiga riktmärken som kan belysa denna politiks framgång i framtiden. På så sätt hoppas kommissionen att denna rapport kommer att bidra till att skapa ett nytt samförstånd om att påskynda reformarbetet i Bulgarien. Rekommendationerna i denna rapport, målinriktade EU-medel och engagemang från andra medlemsstater[4] visar sammantaget hur EU står redo att stödja en förnyad insats.

2.            LÄGET FÖR REFORMPROCESSEN I BULGARIEN

2.1         Reform av rättsväsendet

Rättsväsendets oberoende, ansvarighet och integritet

Högsta rättsrådet har långtgående befogenheter att förvalta och organisera det bulgariska rättsväsendet. I 2014 års rapport om samarbets- och kontrollmekanismen  konstaterades det att Högsta rättsrådet, trots vissa viktiga framsteg när det gäller administrativa reformer, inte allmänt betraktades ”som en autonom och oberoende myndighet med möjlighet att effektivt försvara rättsväsendets oberoende i förhållande till de verkställande och parlamentariska delarna av den offentliga förvaltningen ”[5]. Högsta rättsrådets verksamhet under 2014 har fortsatt att vara kontroversiellt, med flera incidenter i samband med utnämningar, uppsägningar eller kontroll av domstolarnas tillämpning av systemet för slumpmässig tilldelning av mål. Utöver detta har spänningar mellan Högsta rättsrådet och dess medborgarråd, som inrättats för att företräda det civila samhället, utvecklats över tiden, och företrädare för det civila samhället hävdar att deras synpunkter inte tillräckligt beaktas. Flera organisationer, däribland den största yrkesorganisationen för domare, har till följd av detta lämnat medborgarrådet. Kanske delvis som en reaktion har Högsta rättsrådet utvecklat sin kommunikationsstrategi och vidtagit ytterligare några åtgärder i fråga om öppenhet[6].

En fråga som har samband med oberoende och som tagits upp av berörda parter är den kollegiala förvaltningen av domstolsväsendets två grenar. Olika medlemsstater har olika grader av självständighet för domare och åklagare inom rättsliga råd. Detta har lett till debatt i Bulgarien, där flera röster höjts för separata avdelningar inom Högsta rättsrådet för beslut om befordringar och disciplinära åtgärder för domare och åklagare, medan mer övergripande frågor skulle behandlas i plenum. Den underliggande orsaken till sådana förslag är de olika organisatoriska strukturerna och rollerna för domare och åklagare, men också det faktum att beslut om utnämningar och disciplinära frågor skulle kunna användas av en avdelning i Högsta rättsrådet för att sätta press på den andra.

Idén om en förändring av Högsta rättsrådets struktur har tagits med i det nya förslag till strategi för reform av rättsväsendet som antagits av Bulgariens regering och parlament[7]. Högsta rättsrådet har, utan att ställa sig helt avvisande, fört fram tvivel på möjligheten att genomföra förändringen, eftersom den skulle kräva en grundlagsändring och inte kan åstadkommas genom en ändring av lagen om rättsväsendet. Dessutom rör reformstrategin vidare frågor såsom valet av ledamöter till Högsta rättsrådet. Redan i tidigare rapporter inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen har rekommendationer lagts fram som skulle gälla vid nästa val till Högsta rättsrådet för att öka öppenheten och integriteten i urvalsförfarandet, bland annat genom principen ”en domare en röst” när den gäller rättsväsendets andel av rådets ledamöter[8]. Den nya strategin tar också upp frågan om minskade befogenheter för domstolarnas ordförande, som tidigare tagits upp som en viktig fråga för de enskilda domarnas oberoende.

Vikten av större öppenhet och objektivitet vid tillsättning av tjänster inom rättsväsendet har varit ett genomgående tema i rapporter inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen[9]. Även om den nivå på kontroverserna som uppnåddes 2012-13 undveks under 2014, fortsätter utnämningarna på hög nivå inom domstolsväsendet att vara problematiska. Till exempel sköts valet av ordförande för Högsta kassationsdomstolen upp vid ett flertal tillfällen, trots att sökande med goda meriter och med gedigen erfarenhet från kassationsdomstolen hade ansökt och under kontroverser kring valsystemet. Utnämningar av förvaltningschefer vid andra domstolar ledde till ett ifrågasättande av urvalsförfarandets öppenhet och meritbaserade karaktär. Utöver detta förefaller de frågor som ställts till Högsta rättsrådet från icke-statliga organisationer rörande vissa kandidaters integritet inte alltid ha beaktats, trots att Högsta rättsrådet utför en formell integritetskontroll av alla kandidater – en viktig del av förfarandet eftersom det kan leda till ett negativt yttrande. Vissa procedurmässiga förbättringar har ägt rum som kan leda till större öppenhet i förfarandena, särskilt införandet av en möjlighet för domarna vid Högsta kassationsdomstolen att anordna en utfrågning av kandidaterna till domstolens ordförande. Sådana nya procedurmässiga alternativ kan både öka utnämningarnas trovärdighet och förbättra de vanliga domarnas delaktighet i processen.

En viktig aktör när det gäller att främja rättsväsendets integritet och effektivitet har alltid varit den rättsliga inspektionsenheten. I rapporten från januari 2014 ansågs valet av enhetens chefsinspektör, efter en lång vakans, utgöra ett viktigt test[10]. Detta val har ännu inte ägt rum. Förfarandet under våren 2014 lockade kandidater som föreföll vara väl meriterade för tjänsten, men en utdragen process medförde att parlamentet inte kom så långt som till en omröstning. Följaktligen har inspektionsenheten varit utan det starka oberoende ledarskap som föreskrivs i grundlagen. Detta kommer under 2015 att förbli ett viktigt test av de bulgariska institutionernas förmåga att genomföra öppna och meritbaserade utnämningar till högre befattningar inom rättsväsendet[11].

En annan rekommendation i 2014 års rapport[12] var en grundlig och oberoende analys av systemet för slumpmässig tilldelning av mål, för att säkerställa att detta är tillförlitligt och att domstolarnas förvaltningschefer görs fullt ansvariga för varje beslut att inte använda slumpmässig tilldelning. Högsta rättsrådet har vidtagit vissa åtgärder för att analysera eventuella brister och har gjort upp planer för att modernisera systemet inom ramen för ett långsiktigt projekt om e-juridik. Tilldelningarna kan nu samlas centralt, vilket underlättar kontroller. Denna interimslösning förefaller dock inte ha förbättrat tillförlitligheten. Specifika brister som konstaterades i mars 2013 vid en revision av den högsta förvaltningsdomstolen och av stadsdomstolen i Sofia följdes inte upp. Som ett resultat av detta utbröt ett antal skandaler rörande tilldelningen av mål vid stadsdomstolen i Sofia under hösten 2014[13]. Dessa problem uppmärksammades inte av Högsta rättsrådet utan togs upp av externa aktörer.

Förseningar i förberedelserna för en mer långsiktig lösning är olyckliga, men en viktigare fråga är reaktionen på belägg för överträdelser. Reaktionen från Högsta rättsrådets sida under hösten 2014 antydde att detta är en låg prioritet för rådet, trots risken för straffrättsliga och disciplinära överträdelser. Det förefaller troligt att förtroendet för rättsväsendet i Bulgarien kommer att fortsätta att vara bristfälligt tills ett helt tillförlitligt system finns på plats. Att använda externa experter på it-säkerhet för att testa det nya systemet skulle bidra till att försäkra att detta utvecklar sig i rätt riktning[14].

Strategier för reform av rättsväsendet

Justitieministeriet har vidtagit åtgärder, först genom en färdplan för att ta itu med 2014 års rekommendationer inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen (även om färdplanens nuvarande status och tidsfrister återstår att klargöra) och därefter under hösten genom framläggandet av en länge emotsedd strategi för reform av rättsväsendet[15]. Detta övergripande dokument kommer att ersätta 2010 års strategi, som endast delvis har genomförts. Strategin antogs genom beslut av ministerrådet den 17 december 2014 och fick brett stöd i parlamentet den 21 januari 2015[16].

Konsensus och delaktighet har eftersträvats genom att debatt om texten har uppmuntrats[17]. Riksåklagaren och Högsta rättsrådet har kommit med detaljerade kommentarer. Texten innehåller många delar som efterfrågats av det civila samhället och yrkesorganisationer[18], och även frågor som tagits upp i tidigare rapporter inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen. Målet med strategin är att säkerställa en god förvaltning av de rättsliga myndigheterna och förbättra personalförvaltningen, men också att mer allmänt modernisera kriminalpolitiken och förbättra skyddet av de grundläggande rättigheterna. Strategin har medfört ett visst mått av klarhet och insikt om behovet av skyndsamhet i debatten om reformen av rättsväsendet – detta måste nu leda till förändringar i praktiken.

När det gäller åklagarväsendet, har betydande framsteg gjorts i och med genomförandet av den handlingsplan som lades fram av riksåklagaren under 2013. Delvis som en följd av reformstrategin för rättsväsendet lade riksåklagaren också fram nya förslag i november 2014 om decentralisering av åklagarväsendet och för att tillhandahålla ytterligare garantier om icke-inblandning i åklagarnas arbete[19].

Arbetet med en ny strafflag fortskrider, men fortfarande saknas det samförstånd kring den. Experter och yrkesutövare har uttryckt skilda åsikter om huruvida en fullständig omarbetning behövs eller endast ändringar – och om det övergripande syftet. Den nuvarande avsikten förefaller vara att följa en tudelad strategi, och i ett första steg genomföra skyndsamma ändringar av vissa mer brådskande delar av strafflagen (och eventuellt straffprocesslagen), däribland bestämmelser rörande kampen mot korruption och organiserad brottslighet. I ett andra steg och på grundval av en noggrann konsekvensbedömning och offentliga samråd kommer behovet av en ny strafflag att bedömas. Detta skulle kunna vara en del av en bredare och mer långsiktig diskussion för att skapa samförstånd om den framtida kriminalpolitiken[20].

Rättsväsendets effektivitet

Arbetet med en metod för att bedöma arbetsbelastningen för domare och domstolar har fortsatt inom Högsta rättsrådet[21]. Ett av målen är att fastställa hur arbetsbördan ska mätas och fördelas, med hänsyn till rättsfallens komplexitet och omfattning. Den idag ojämnt fördelade arbetsbördan ses som en väsentlig orsak till rättsväsendets ineffektivitet. Alla regionala domstolar kommer att granskas, med beaktande av socioekonomiska och demografiska faktorer och kravet på att garantera tillgång till rättslig prövning, i syfte att lägga fram ett förslag till en ny territoriell indelning av de regionala domstolarna före utgången av 2015. Konkreta åtgärder har redan vidtagits för att rationalisera militärdomstolarna. En gedigen metod skulle ge rätt underlag för att bedöma om det är motiverat att stänga domstolar med mycket låg arbetsbelastning (eller att införa ett system med ”mobila domstolar”), samtidigt som medel omfördelas till domstolar med hög arbetsbelastning. Arbetet med en mer övergripande reform av domstolsväsendets territoriella indelning kommer sannolikt att ta längre tid, framför allt eftersom Högsta rättsrådet skulle behöva samarbeta med en större krets av berörda parter[22], även om det är Högsta rättsrådet som fattar det slutgiltiga beslutet.

När det gäller den övergripande personalförvaltningen är system för bedömningar och befordringar samt kvaliteten på utbildningar centrala faktorer. Regeringens strategi för reform av rättsväsendet innehåller vissa inslag för framtida förbättringar av dessa aspekter. Det nationella rättsinstitutet fortsätter att utveckla de utbildningar man erbjuder åt domare[23].

Disciplinära åtgärder har varit ett annat område som lyfts fram i rapporter inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen. Problemen har bland annat gällt bristande enhetlighet (och bristen på tydliga regler för att åstadkomma detta) med ett stort antal beslut som rivs upp genom överklaganden. Högsta rättsrådet har nyligen antagit vissa åtgärder på detta område, däribland allmänna riktlinjer, men detta förefaller inte ha grundats på en tydlig analys av bristerna. Det är för tidigt att säga om de åtgärder som vidtagits är tillräckliga för att undvika fortsatta kontroverser kring de disciplinära förfarandena i framtiden.

Ett annat problem vars lösning efterfrågats i tidigare rapporter inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen är det effektiva verkställandet av domar och särskilt problemet med att dömda brottslingar lyckas undgå rättvisan och avvika. Arbete med denna fråga har utförts, och vissa administrativa åtgärder vidtogs genom en för flera olika organ gemensam handlingsplan under 2014. Myndigheternas respons på problemet fortsätter dock att vara mindre övertygande. Eftersom frågan inte har utretts ordentligt, är det svårt att bedöma i vilken utsträckning enstaka åtgärder (t.ex. användningen av elektronisk övervakning) kan komma att rätta till bristerna[24].

2.2Korruption

Korruption fortsätter att utgöra ett allvarligt problem i Bulgarien. I en nyligen genomförd Eurobarometerundersökning angav nästan alla svarande (97 %) korruption som ett betydande problem[25].

Det har länge varit en rekommendation inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen att Bulgarien ser över och uppdaterar sin nationella strategi för korruptionsbekämpning[26]. De första informella resultaten av en utvärdering som de bulgariska myndigheterna nyligen utfört av effekten av Bulgariens strategi för korruptionsbekämpning under de senaste åren förefaller utgöra ett viktigt bidrag i form av en ärlig bedömning av strategins brister. Dessa brister omfattar ett icke enhetligt tillvägagångssätt, en otillräcklig användning av riskbedömningar och en avsaknad av övervakning och utvärdering. Även om inspektionsenheter på olika ministerium har utvecklat en kultur av förbättrad kontroll, leder avsaknaden av en centraliserad struktur eller gemensamma riktmärken till att de olika inspektionsenheterna agerar på ett icke samordnat sätt. Förfaranden på lokal nivå uppvisar stora brister. Vad gäller det organ som Bulgarien inrättat för att utföra riskbedömningar (BORKOR), tycks detta inte ha gett resultat i förhållande till kostnaderna, och kan under alla omständigheter endast tillhandahålla ett underlag för analys. Det är inte tänkt att ge politisk vägledning[27].

Denna bedömning av bristerna i det nuvarande systemet för korruptionsbekämpning skulle kunna bli utgångspunkten för en länge efterfrågad reform. Ett samråd med alla berörda parter skulle göra det möjligt att ta hänsyn till de erfarenheter som gjorts och bygga upp en delaktighet i reformarbetet. Det civila samhället har användbara erfarenheter när det gäller korruptionsbekämpning vilka bör utnyttjas till fullo.

Förebyggande åtgärder är i sin linda i de flesta fall. Vissa lärdomar har dragits på specifika områden[28], men dessa utgör enskilda insatser utan inbördes sammanhang. Det finns inga belägg för ett strukturerat utbyte av bästa praxis eller av att positivt uppmärksamma framgångar. Den offentliga förvaltningen har inget övergripande system för obligatorisk övervakning av korruptionsbekämpande verksamhet eller rapportering till en central kontaktpunkt.

Såsom angetts i flera rapporter inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen utgör offentlig upphandling ett högriskområde när det gäller korruption. System för att kontrollera upphandlingsförfarandena kan förstärkas, i linje med den nya strategin för det bulgariska systemet för offentlig upphandling som har utvecklats utifrån rekommendationer från kommissionen.

När det gäller intressekonflikter och olagligt berikande, väntar kommissionen för förebyggande och fastställande av intressekonflikter (CPACI) både på lagändringar och utnämningar på ledningsnivå. Båda delarna är viktiga för att CPACI ska kunna fungera effektivt[29], och den föregående ordförandens påtvingade avgång till följd av bevis på handel med inflytande[30] tydliggör att det brådskar att få kommissionen på rätt köl igen. Några beslut i dessa frågor har dock inte fattats under hela 2014. Detta är parlamentets ansvar och förseningarna riskerar att förstärka intrycket att beslut där integritetsfrågor borde väga tyngst istället fattas på politiska grunder. När det gäller förebyggande av korruption, skulle de deklarationer av tillgångar som lämnas in av offentliga tjänstemän kunna användas bättre för att identifiera riskområden och möjliga fall av olagligt berikande.

En effektiv lagföring och slutliga fällande domar är av central betydelse för trovärdigheten i alla strategier för att bekämpa korruption. Trots problemets omfattning finns det än så länge mycket få slutliga fällande domar i fall som avser betydande korruption[31]. Positiva åtgärder har vidtagits av den allmänna åklagarmyndigheten för att prioritera korruptionsbekämpning, och det har skett en ökning av antalet inledda mål och den hastighet med vilken de fortskrider. Några av dessa mål avser personer på höga poster. På samma sätt som när det gäller organiserad brottslighet, är en övervakning av hur korruptionsmål utvecklar sig på domstolsnivå viktig för att identifiera de aspekter av domstolarnas praxis som kan manipuleras för att fördröja rättvisans gång. Vissa mål förefaller stanna upp på domstolsnivå under en betydande tid  innan de skickas tillbaka till åklagaren för kompletteringar med kort tidsfrist.

Åklagarmyndigheten har inrättat en liten specialiserad enhet med åklagare och utredare från den statliga säkerhetsmyndigheten (SANS) för att mer effektivt kunna undersöka korruption i den offentliga förvaltningen. Enheten har hittills främst varit inriktad på fall av lokal korruption som inte har kunnat hanteras på lokal nivå med tanke på lokala relationer och påtryckningar. Modellen med specialiserade enheter för att bekämpa korruption tycks ha lett till en del preliminära resultat, men testas på allvar först med fall på hög nivå och med en utveckling av den operativa kapaciteten. Det är också viktigt att strukturella förändringar av SANS inte undergräver effekten av detta arbete.

Ett annat problem förefaller vara brister i strafflagens bestämmelser om bekämpning av korruption, särskilt när det gäller korruption på hög nivå, handel med inflytande och skillnaden mellan aktiv och passiv korruption. Det förefaller finnas ett akut behov att modernisera lagen på detta område, vilken kan gagnas av snabba ändringar som genomförs parallellt med en mer heltäckande översyn av straffrättslig politik och en ny lag.

2.3 Organiserad brottslighet

Organiserad brottslighet fortsätter att vara ett problem i Bulgarien. Detta återspeglas i den allmänna uppfattningen[32] och några nyligen uppmärksammade fall med skottlossningar på allmänna platser och mord på ett vittne blev en tydlig påminnelse om situationens allvar.  Medan antalet fall som inleddes av åklagarmyndigheten verkar ha ökat betydligt under 2014, är antalet fall som nått fram till ett slutligt avgörande fortfarande lågt[33]. Myndigheter som arbetar med detta område har till kommissionen rapporterat farhågor över påtryckningar på lokal nivå som hindrar en effektiv utredning av brott och korruption. Hot mot vittnen fortsätter att vara ett allvarligt problem, och det kan finnas sätt att uppmuntra vittnen till att vara mer villiga att delta i program för vittnesskydd[34].

Det specialiserade åklagarkontor och domstol som infördes för två år sedan har långsamt börjat ge vissa resultat, med några slutliga fällande domar och vissa belägg för skyndsammare förfaranden. Men deras insatser hindras fortfarande av en oklar fördelning av uppgifter och mycket stelbenta bestämmelser i straffprocesslagstiftningen. Riksåklagaren lade i november fram förslag för att lösa några av dessa problem.

Trots betydande ansträngningar förefaller förverkande och beslag av tillgångar fortfarande inte i tillräcklig utsträckning användas mot organiserade kriminella grupper. Provisorisk frysning av tillgångar beslutas av åklagarmyndigheten  i brådskande fall och överlämnas därefter till kommissionen för förverkande av tillgångar. Denna kommission fortsätter att nå betydande resultat, trots en betungande rättslig ram. I den senaste rapporten inom samarbets- och kontrollmekanismen fanns det flera frågetecken kring den nya rättsliga ramen för förverkande av tillgångar[35] – dessa frågor kvarstår.

Inrikesministeriet har egen kapacitet när det gäller kriminaltekniska frågor, DNA, ballistik och grafologi, men på andra sakområden krävs det att experter som är auktoriserade vid domstolarna används, vilket väcker frågor om tillgänglighet, kompetens, kostnader och – eventuellt – opartiskhet. Bulgarien har inget expertorgan eller någon liknande mekanism. Observatörer har tagit upp denna fråga som en möjlig orsak till att mål vid domstolarna inte går framåt[36].

Den nya bulgariska regeringen har meddelat sin avsikt att ta bort utredningen av organiserad brottslighet från SANS arbetsuppgifter, och att riva upp det kontroversiella beslutet från 2013 om sammanslagning av det f.d. polisdirektoratet för organiserad brottslighet – GDBOP – med SANS[37]. Den senaste reformen på detta område ledde till flera månaders störningar i verksamheten när det gäller organiserad brottslighet, inbegripet i samarbetet med andra medlemsstaters säkerhetstjänster. Det har uttryckts oro för att en ny omorganisation av de avdelningar som har ansvaret för att utreda organiserad brottslighet riskerar att medföra liknande störningar, men regeringen har gjort klart att den är medveten om denna risk och kommer att vidta åtgärder för att underlätta övergången.

3.            SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

Sedan kommissionens senaste rapport i januari 2014 har utvecklingen gått långsamt när det gäller att reformera rättsväsendet och att göra konkreta framsteg i kampen mot korruption och organiserad brottslighet. Det faktum att den period som omfattas av denna rapport kännetecknats av ett parlamentariskt dödläge och tre olika regeringar har tydligt bidragit till en bristande beslutsamhet att genomföra reformer. Grundbulten i reformarbetet är dock att erkänna problemen och att identifiera åtgärder för att avhjälpa dem. Den nuvarande regeringen har tagit ett viktigt steg genom att anta en strategi för reform av rättsväsendet med en imponerande detaljnivå. Det finns också indikationer på att den kommande analysen av de befintliga åtgärderna mot korruption kommer att ge ett värdefullt bidrag till diskussionerna om en framtida strategi. Nästa fas skulle kunna bli att man visar att reformerna verkligen är en politisk prioritet genom att arbetet med dessa ramar skyndsamt förs framåt, att man skapar samsyn och anger exakta åtgärder med specifika delmål – och att man ser till att dessa genomförs. Detta kommer att kräva en ytterligare förändring av den politiska kulturen, och en genuin vilja att sätta dessa frågor överst på dagordningen.

Några av de viktigaste institutionerna har fortsatt att genomföra administrativa förändringar som bör komma att bidra till att reformerna får effekt i praktiken. Ett mer systematiskt och professionellt insamlande av uppgifter och en större öppenhet när det gäller att göra information allmänt tillgänglig skulle, förutom att påskynda reformer i linje med strategin, också bidra till att öka förtroendet för myndigheternas professionalitet och engagemang.

Framstegens trovärdighet kommer också att bero på reaktionen på specifika kontroverser och på vilka framsteg som görs i specifika fall. Tidigare rapporter inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen har noterat hur allmänhetens skepsis över reformerna underblåsts av kontroverser när det gäller exempelvis öppenhet och kvalifikationer vid juridiska utnämningar, reaktioner på överträdelser som att dömda brottslingar avviker och uppenbara felaktigheter i den slumpmässiga tilldelningen av mål. De bulgariska myndigheternas reaktioner i sådana fall saknar fortfarande övertygelse och spär på tvivel om rättsväsendets oberoende. Det är fortfarande så att antalet slutliga domar i mål om korruption på hög nivå och organiserad brottslighet är mycket lågt. Dessa brister när det gäller de viktigaste måtten på förändring ligger också bakom de bulgariska medborgarnas hittillsvarande skepsis visavi reformerna, vilken framgår av opinionsundersökningar[38].

Kommissionen uppmarar Bulgarien att vidta åtgärder på följande områden:

1. Rättsväsendets oberoende, ansvarighet och integritet

Reformstrategin för rättsväsendet omfattar många förslag för att åtgärda bristerna på detta område. Sådana åtgärder måste kompletteras med en medvetenhet om att systemets trovärdighet bygger på att myndigheterna visar beslutsamhet att upprätthålla högsta möjliga objektivitet och säkerställa att överträdelser hanteras på ett beslutsamt sätt.

· Fortsätta med reformen av Högsta rättsrådets organisation under deltagande av yrkesorganisationer och andra berörda parter, också med tanke på att förfarandena för nästa val till Högsta rättsrådet bör resultera i ett Högsta rättsråd som kan inge förtroende.

· Tillämpa objektiva normer för meriter, integritet och insyn vid utnämningar inom domstolsväsendet, inbegripet för höga poster, och göra dessa utnämningar inom rimlig tid. Integritetsfrågor är av särskild betydelse och de som ansvarar för utnämningar måste visa att eventuella frågor har följts upp.

· Snarast lösa dödläget i utnämningen av en ny chefsinspektör.

· Skyndsamt förbättra tillförlitligheten i systemet för slumpmässig tilldelning av mål och påskynda det pågående arbetet med dess modernisering, utföra noggranna och opartiska undersökningar av alla fall där misstankar finns om eventuella manipulationer av systemet.

2. Reform av rättsväsendet

Reformstrategin för rättsväsendet utgör en bra grund för framtida åtgärder och den debatt som strategin har väckt har lett till konstruktiva svar från organ som exempelvis den allmänna åklagarmyndigheten.

· Genomföra den nya rättsliga strategi som antagits av regeringen samt de detaljerade förslag som åklagarmyndigheten har lagt fram.

· Ta itu med de kritiska områden i strafflagen som kräver brådskande förbättringar för att underlätta kampen mot korruption och organiserad brottslighet.

· Enas om en detaljerad tidsplan för en mer långsiktig reflektion över de grundläggande målen med en ny strafflag.

3. Rättsväsendets effektivitet

Högsta rättsrådet har vidtagit vissa viktiga administrativa åtgärder som nu måste följas upp.

· Färdigställa metoden för bedömning av arbetsbelastningen för domare och domstolar och samråda med alla viktiga parter för att ge ett objektivt underlag för reformen av domstolsväsendets territoriella indelning (och om nödvändigt, separera domstolarna från den territoriella indelningen för andra allmännyttiga organ).

· Tillse efterlevnaden av tydliga förfaranden och normer för påföljder i syfte att säkerställa konsekvens i disciplinärenden.

· Genomföra åtgärder för att täppa till luckor i det effektiva verkställandet av domstolsbeslut, såsom avvikande i syfte att undgå fängelsestraff eller underlåtenhet att tillämpa ekonomiska påföljder som fastställts i domstol.

· Göra konkreta framsteg med e-juridik som ett sätt att förbättra de rättsliga förfarandena.

4. Korruption

Den kommande utvärderingen av Bulgariens strategi för korruptionsbekämpning bör kunna ge en användbar analys av de utmaningar som Bulgarien står inför. Den kan bidra till att både definiera en ny strategi och initiera konkreta åtgärder för att komma till rätta med problemen, både när det gäller förebyggande och effektiv lagföring.

· Utrusta en enda institution med de befogenheter och det oberoende som behövs för att koordinera och övervaka genomförandet av åtgärderna mot korruption.  Skapa en enhetlig uppsättning minimistandarder för den offentliga sektorn i fråga om kontrollorgan, riskbedömning och rapporteringsskyldigheter.

· Införa en robust nationell strategi för bekämpning av korruption, med utgångspunkt i offentliggörandet av analysen av den nuvarande strategins brister.

· Säkerställa en beslutsam uppföljning av den strategi för offentlig upphandling som antogs i juli 2014.

· Slutföra utnämningsförfarandena för de återstående ledamöterna av CPACI och fullborda ändringarna i lagen om intressekonflikter.

· Bedöma hur systemet med deklarationer av tillgångar kan användas bättre (t.ex. genom att låta kontroller styras av riskbedömningar).

· Öka åklagarmyndighetens kapacitet att bekämpa korruption på hög nivå.

· Övervaka framstegen i mål om korruption på hög nivå och fastställa och vidta åtgärder för att förhindra utnyttjande av processtekniska kryphål för att förhala rättvisans gång.

5. Organiserad brottslighet

Det är fortfarande så att det stora antalet icke avgjorda mål och de få exemplen på framsteg kastar skuggor över arbetet med att motverka organiserad brottslighet och förbättra kompetensen hos brottsbekämpande myndigheter på detta område.

· Skapa nödvändiga förutsättningar för att den specialiserade domstolen för organiserad brottslighet och det därmed sammanhängande åklagarkontoret ska kunna koncentrera sig på uppmärksammade och komplicerade ärenden.

· Övervaka framstegen i mål om organiserad brottslighet på hög nivå och fastställa och vidta åtgärder för att förhindra utnyttjande av processtekniska kryphål för att förhala rättvisans gång.

· Se till att nödvändiga skyddsåtgärder vidtas för att förhindra att åtalade på hög nivå avviker från rättvisan eller lyckas gömma undan egendom som anförskaffats på kriminell väg innan ett slutligt domstolsbeslut fattas, med en tydlig tilldelning av ansvar för eventuella brister.

· Se till att alla förändringar av de organisationer som deltar i utredningar av organiserad brottslighet genomförs på ett sätt som garanterar kontinuitet i verksamheten.

[1]               Rådets slutsatser av den 17 oktober 2006 (13339/06). Kommissionens beslut av den 13 december 2006 om inrättande av en mekanism för samarbete och kontroll av Bulgariens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption och organiserad brottslighet [K(2006) 6570 slutlig].

[2]               Rådets slutsatser om föregående rapporter återfinns på http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm.

[3]               Flash Eurobarometer 406.

[4]               Vissa medlemsstater ger tekniskt bistånd till Bulgarien inom områden relevanta för samarbets- och kontrollmekanismen.

[5]               COM(2014) 36 final, s. 3.

[6]               Den tekniska rapporten, avsnitt 2.1.

[7]               Rapporter visar dock att denna punkt ifrågasattes i parlamentet den 21 januari 2015.

[8]               COM(2012) 411 final, s. 11.

[9]               Se t.ex. COM (2012) 411 final, s. 6 och COM (2014) 36 final, s. 9.

[10]             COM(2014) 36 final, s. 4.

[11]             Parlamentet har återupptagit förfarandet med en tidsfrist för nominering av kandidater den 30 januari 2015.

[12]             Se rekommendation i COM(2014) 36 final, s. 9.

[13]             Framför allt rörde det tilldelningen av konkursförfaranden i två uppmärksammade fall. Se den tekniska rapporten, avsnitt 4.1.

[14]             Detta kan antas vara ett lämpligt område för EU-stöd.

[15]             Tillgänglig på justitieministeriets webbplats (på bulgariska): http://mjs.bg/107/

[16]             Det förefaller som om vissa delar av strategin ifrågasattes i parlamentet.

[17]             Texten lades fram som utkast under interimsregeringen i oktober 2014.

[18]             Se framför allt de ovan nämnda förslagen om en uppdelning av Högsta rättsrådet i avdelningar för beslut om utnämningar och disciplinära åtgärder.

[19]             De konkreta förslag som lagts fram av riksåklagaren, syftande till en mer decentraliserad, öppen och ansvarstagande åklagarmyndighet, kan också betraktas mot bakgrund av de mer övergripande förändringarna av straffprocesslagen och lagen om rättsväsendet.

[20]             De förberedelser som har pågått sedan 2009 på detta område bör tillhandahålla en gedigen grund för analyser.

[21]             Delvis som svar på rekommendationer inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen  (se t.ex. COM(2014) 36 final, s. 10), skulle den analys som för närvarande utförs inom Högsta rättsrådet också kunna ytterligare förbättra grunden för utvärderingar, till exempel genom en bättre redovisning av arbetsbördan och genom att utveckla ett tydligare underlag för den regelbundna bedömningen av domare.

[22]             Detta inverkar på den territoriella organisationen av andra offentliga tjänster.

[23]             Den tekniska rapporten, avsnitt 4.2.

[24]             Se den tekniska rapporten, avsnitt 6.2.

[25]             Flash Eurobarometer 406.

[26]             På samma sätt underströk EU:s rapport om insatserna mot korruption för 2014 ett antal problem i Bulgarien (COM(2014) 38 final). Korruption (samt rättsväsendets oberoende) noteras även som utmaningar för Bulgarien i 2014 års landsspecifika rekommendationer inom ramen för den europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken. (EUT 2014/C 247/02).

[27]             COM(2014) 36 final, s. 7; tekniska rapporten, avsnitt 5.4.

[28]             Som exempelvis att undvika att tulltjänstemän och gränsvakter hanterar kontanter eller att rotera personal.

[29]             Den tekniska rapporten, avsnitt 5.4.

[30]             Detta har varit föremål för ett straffrättsligt förfarande.

[31]             Den statliga säkerhetsmyndigheten har i sin rapport över verksamheten under 2014 kunnat lyfta fram betydligt mer aktivitet när det gäller organiserad brottslighet än när det gäller korruptionsbekämpning.

[32]             Det uppfattas som ett stort problem av 96 % av de bulgariska medborgare som deltog i Flash Eurobarometer 406 nyligen.

[33]             Den tekniska rapporten, avsnitt 6.1.   

[34]             I ett nyligen inträffat fall med mord på ett vittne i ett uppmärksammat rättsfall hade vittnet avböjt att delta i ett program för vittnesskydd.

[35]             COM(2014) 35 final, s. 8.

[36]             Den tekniska rapporten, avsnitt 6.1.

[37]             COM(2014) 35 final, s. 8.

[38]             Flash Eurobarometer 406.