Utkast till rådets motivering: Rådets ståndpunkt (EU) nr 2/2015 vid första behandlingen inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 98/70/EG om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av direktiv 2009/28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor

(2015/C 50/02)

I.   INLEDNING

Kommissionen lade den 18 oktober 2012 fram ovannämnda förslag grundat på artikel 192.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt samt, i fråga om ett antal föreslagna bestämmelser, på artikel 114 i detta.

Förslaget (1) går ut på att ändra direktivet om bränslekvalitet (98/70/EG ändrat genom 2009/30/EG, nedan kallat direktivet om bränslekvalitet) och direktivet om förnybara energikällor (2009/28/EG, nedan kallat direktivet om förnybara energikällor) med utgångspunkt i kravet i dessa två direktiv på att kommissionen ska lägga fram en rapport med en översyn av konsekvenserna av indirekta ändringar av markanvändning (2) på växthusgasutsläppen och möjliga vägar för att minimera dessa konsekvenser, vid behov åtföljd av ett förslag. (3)

Europaparlamentets utskott för miljö, folkhälsa och livsmedelssäkerhet röstade om sitt betänkande den 11 juli 2013, varefter Europaparlamentet antog sin ståndpunkt vid första behandlingen den 11 september 2013. (4)

Rådet nådde en politisk överenskommelse om utkastet till förslag den 13 juni 2014. Efter juristlingvisternas granskning antog rådet sin ståndpunkt den 9 december 2014 i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet i artikel 294 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

Rådet tog i sitt arbete hänsyn till yttrandet från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén. Regionkommittén beslutade att inte yttra sig.

II.   MÅL

Syftet med kommissionens förslag är att inleda övergången till biodrivmedel som ger betydande minskningar av växthusgasutsläppen när även beräknade utsläpp till följd av indirekta ändringar av markanvändningen rapporteras. Samtidigt som kommissionen betonar att befintliga investeringar ska skyddas är syftet med kommissionens förslag och dess viktigaste delar att

III.   ANALYS AV RÅDETS STÅNDPUNKT

1.   Allmänt

Även om rådet delar kommissionens och Europaparlamentets uppfattning om förslagets huvudsakliga mål innebär rådets strategi ändringar i förhållande till det ursprungliga förslaget. Rådets strävar efter en väl avvägd strategi där hänsyn tas till behovet av att ta itu med

Som ett resultat av denna strategi innebär rådets position, i viss utsträckning, att kommissionens ursprungliga förslag ändras för att avspegla särskilt den aktuella situationen och osäkerheten kring beräkningar, förhållanden och perspektiv avseende Iluc när det gäller produktion och konsumtion av biodrivmedel genom att förslaget formuleras om och några bestämmelser stryks. Detta innebär att inga av de ändringar som införts i Europaparlamentets yttrande vid första behandlingen och som avser dessa strykningar har godtagits av rådet. Ett antal föreslagna ändringar godkändes inte heller eftersom de inte ansågs bidra till direktivets mål på ett lämpligt sätt, och andra bestämmelser formulerades om för att förtydliga och förstärka direktivet.

Följande avsnitt beskriver ändringarna i sak.

2.   Centrala politiska frågor

i)   Tröskel för traditionella biodrivmedel och nya anläggningar

Kommissionen föreslog att man ska begränsa bidraget från biodrivmedel och flytande biobränslen som produceras från spannmål och andra stärkelsehaltiga grödor, socker och oljegrödor till 5 % för att uppnå målen i direktivet om förnybara energikällor, utan att fastställa några begränsningar av den totala förbrukningen av sådana drivmedel.

Även om rådet anser att en tröskel kan utgöra ett politiskt instrument för att begränsa Iluc anser det att kommissionens förslag behöver ändras för att anpassas till de mål som anges ovan. I rådets ståndpunkt sätts tröskeln till 7 %. Det noteras att Europaparlamentet genom sitt ändringsförslag nr 181 också höjde den tröskel som kommissionen föreslagit (till 6 %, inbegripet energigrödor). Rådet stödjer inte parlamentets ändringsförslag nr 184/REV i vilket tröskeln även ska gälla för målet att minska växthusgasintensiteten som anges i direktivet om bränslekvalitet, och noterar att kommissionen inte har tagit med tillämpningen av tröskeln i sitt förslag. Rådet anser att denna tillämpning inte är lämplig med tanke på att målet i direktivet om bränslekvalitet är ett mål för att minska växthusgasintensiteten för EU:s bränslemix.

Även om rådet godtar en gräns för bidraget till målen i direktivet om förnybara energikällor anser det också att en tröskel inte bör begränsa medlemsstaternas flexibilitet genom att fastställa att de biodrivmedelsmängder som överskrider tröskeln bör anses vara ohållbara och därför inte kan få stöd i medlemsstaterna. Rådet kan därför inte godta Europaparlamentets ändringsförslag nr 89.

För nya anläggningar kan rådet i princip godta kommissionens strategi, som också stöds av Europaparlamentet, vilken innebär att minimitröskeln på 60 % för växthusgasutsläppsminskningar för biodrivmedel och flytande biobränslen som produceras i nya anläggningar skjuts fram (till dagen för direktivets ikraftträdande, i stället för det föreslagna fastställda datumet den 1 juli 2014).

ii)   Beräkningar, rapportering och översyn av Iluc

I sitt ursprungliga förslag införde kommissionen en skyldighet för medlemsstater/bränsleleverantörer att i sina rapporter lägga till beräknade Iluc-utsläpp för att kunna beräkna växthusgasutsläppminskningar under hela livscykeln vid användning av biodrivmedel/flytande biobränslen. Ett förslag om nya bilagor (V för direktivet om bränslekvalitet och VIII för direktivet om förnybara energikällor) med beräknade utsläpp till följd av indirekt ändring av markanvändning från vissa råmaterialgrupper (5) har lagts fram.

Rådet anser att dessa bestämmelser bättre bör återspegla graden av osäkerhet kring modeller, antaganden och resulterande Iluc-beräkningar men samtidigt syfta till kontroll av Iluc-företeelserna och stöd till den fortsatta utvecklingen av bästa möjliga vetenskapliga information. Rådets text, såsom den anges i de ovannämnda nya bilagorna, innehåller därför intervall som belyser osäkerheten kring preliminära beräknade Iluc-utsläpp. Medlemsstaterna/bränsleleverantörerna skulle rapportera mängder biodrivmedel/flytande biobränslen för varje kategori av råvaror som förtecknas i dessa bilagor och kommissionen skulle sedan på grundval av dessa göra sin rapportering, inbegripet värdeintervallen, i syfte att begränsa osäkerhetsintervallet och på så sätt skapa en stabilare vetenskaplig grund. När det gäller rapportering och översyn skulle kommissionen även undersöka vilken eventuell inverkan EU:s politik på områden som miljö, klimat och jordbruk skulle ha, och huruvida dessa kunde beaktas.

Här ingick även förstärkta översynsmoment i kombination med en ny definition av biodrivmedel/flytande biobränslen med låg Iluc-risk, samt fastställande av kriterier för identifiering och certifiering av biodrivmedel med låg Iluc-risk, såsom dem som erhålls genom ökad avkastning, liksom övervägande av certifieringssystem för produktionen av biodrivmedel/flytande biobränslen med låg Iluc-risk genom begränsande åtgärder på projektnivå. Översynsklausulen behåller möjligheten att införa anpassade och beräknade Iluc-faktorer i hållbarhetskriterierna. I artikeln om översyn i rådets ståndpunkt uppmanas kommissionen, enligt parlamentets ändringsförslag nr 89, 107 och 190, att i sin översyn ta med den senaste informationen som finns tillgänglig om huvudantaganden för Iluc-beräkningar såsom trender för jordbrukets avkastning och produktivitet, allokering till samprodukter och observerad global ändrad markanvändning och avskogningstakt.

Rådet kan inte godta parlamentets ändringsförslag nr 60 som syftar till att införliva Iluc-faktorer i beräkningen av växthusgasutsläpp från biodrivmedel under hela livscykeln från och med 2020 i direktivet om bränslekvalitet, på grund av resonemangen kring Iluc-beräkningarnas art som beskrivs ovan. Som en allmän riktlinje syftar rådets ståndpunkt till att få så konsekventa ändringar som möjligt när det gäller direktivet om bränslekvalitet och direktivet om förnybara energikällor.

För att skapa enhetlighet mellan de båda ändrade direktiven anser rådet att den nya bilaga VIII till direktivet om förnybara energikällor, ändrat genom rådets ståndpunkt, bör behållas tillsammans med den nya bilaga V till direktivet om bränslekvalitet och inte bör utgå som i parlamentets ändringsförslag nr 164.

iii)   Incitament för avancerade biodrivmedel

I syfte att öka incitamenten för avancerade biodrivmedel, utöver tröskeln för traditionella biodrivmedel, föreslog kommissionen ett program för att ytterligare främja biodrivmedel från råvaror som inte skulle skapa ytterligare efterfrågan på mark genom att föreslå att energiinnehållet ska räknas fyra gånger för att uppnå transportmålet på 10 % i direktivet om förnybara energikällor. Ett förslag om en ny bilaga IX till detta direktiv som inbegriper sådana råvaror som avfall och restprodukter har lagts fram.

I sin ståndpunkt har parlamentet tagit med bindande mål för medlemsstaterna att gradvis uppnå en energiförbrukning där minst 0,5 % utgörs av avancerade biodrivmedel år 2016 och minst 2,5 % 2020. Bilaga IX har delats in i tre olika kategorier i delarna A, B och C, där vissa råvaror får tillgodoräknas en gång, andra två gånger, och ytterligare andra fyra gånger för att uppnå målet på 10 % för transport, och endast de från delarna A och C för målen för avancerade biodrivmedel.

Även rådet stöder målet att främja förbrukningen av avancerade biodrivmedel som medför låg risk för Iluc. I rådet har det emellertid rått starka tvivel om nyttan med att vissa råvaror i enlighet med kommissionens förslag får räknas fyra gånger, eftersom man har befarat eventuell snedvridning av marknaden och bedrägerier, och ett sådant system inte ansågs vara det effektivaste verktyget för att skapa incitament för avancerade biodrivmedel. Rådets ståndpunkt innehåller därför ett antal åtgärder för att främja avancerade biodrivmedel, samtidigt som man bevarar flexibiliteten för medlemsstaterna i förhållande till deras potential och nationella omständigheter: Medlemsstaterna är skyldiga att fastställa nationella mål för avancerade biodrivmedel på grundval av ett referensvärde på 0,5 procentenheter av målet på 10 % förnybar energi inom transportsektorn i direktivet om förnybara energikällor. De kan fastställa ett lägre mål med hänvisning till tre kategorier av orsaker. De skulle emellertid vara tvungna att motivera varje fastställande av ett lägre mål än 0,5 procentenheter och rapportera eventuella orsaker till misslyckande med att uppnå sina nationella mål för avancerade biodrivmedel. Kommissionen ska offentliggöra en sammanfattande rapport om medlemsstaternas resultat i fråga om deras nationella mål för avancerade biodrivmedel.

Samtidigt som rådet ser icke rättsligt bindande delmål på nationell nivå för avancerade biodrivmedel som ett effektivt incitament och en tydlig signal för investeringar, kan det inte stödja både den typ av mål för avancerade biodrivmedel som anges i Europaparlamentets ståndpunkt och det sätt på vilket detta skulle uppnås på grund av betänkligheter vad gäller såväl tillgången till som kostnaderna för sådana biodrivmedel. Enighet verkar råda mellan rådet och Europaparlamentet (ändringsförslag 111) om att granskningen måste innehålla en bedömning av tillgången på sådana biodrivmedel så att miljömässiga, ekonomiska och sociala hänsyn kan beaktas i detta sammanhang, liksom möjligheten att införa ytterligare kriterier för att säkerställa deras hållbarhet.

Som ytterligare incitament för avancerade biodrivmedel utvidgas genom rådets ståndpunkt det verktyg som de statistiska överföringarna i direktivet om förnybara energikällor utgör så att det omfattar även sådana avancerade biodrivmedel, och det dubbla räknandet av dessa biodrivmedel utvidgas så att det omfattar de övergripande målen i det direktivet.

Rådets ståndpunkt innehåller en ändrad ny bilaga IX som har utvidgats så att den i del A omfattar flera poster såsom avfall och rester från skogsbruk och biologiskt avfall från privata hushåll vilka alla skulle räknas två gånger i förhållande till sitt energiinnehåll för att uppnå målen. Del B ska endast innehålla använd matoljor och animaliska fetter, vilkas bidrag inte skulle räknas in i det särskilda nationella målet för avancerade biodrivmedel.

Som en bestämmelse om undantag för gammal hävd får råvaror för biodrivmedel som inte förtecknas i bilaga IX och som fastställts vara avfall, restprodukter, cellulosa från icke-livsmedel eller material som innehåller både cellulosa och lignin, och som används i befintliga anläggningar före antagandet av direktivet, tillgodoräknas för det nationella målet för avancerade biodrivmedel. Den enkla och tydliga indelningen i bilaga IX är, enligt rådets uppfattning, att föredra framför den komplexa struktur i bilaga IX som ingår i Europaparlamentets ståndpunkt.

På det hela taget instämmer rådet i parlamentets önskan att skärpa bestämmelserna för att minimera eventuella risker för bedrägeri, till exempel att det görs mer än ett anspråk på enskilda leveranser i EU, eller material avsiktligt manipuleras för att kunna omfattas av bilaga IX, och det har godkänt respektive delar i ändringsförslagen 101 och 185 så att medlemsstaterna ska uppmuntra utveckling och användning av system för att spåra råvaror och de biodrivmedel som härrör från dem genom hela värdekedjan och se till att lämpliga åtgärder vidtas när bedrägeri uppdagas. Dessutom innehåller rådets ståndpunkt en rapporteringsskyldighet för medlemsstaterna som kommer att göra det möjligt för kommissionen att bedöma ändamålsenligheten i de åtgärder som vidtagits för att förhindra och bekämpa bedrägerier och behovet av ytterligare åtgärder, även på unionsnivå.

Vad gäller medlemsstaternas och kommissionens rapportering om tillgänglighet och hållbarhet för biobränslen som framställs av de råvaror som anges i bilaga IX, inbegriper rådets ståndpunkt dessutom en skyldighet för medlemsstaterna och kommissionen att ta vederbörlig hänsyn till de principer för avfallshierarki som fastställs i ramdirektivet om avfall, principen om kaskadanvändning av biomassa, bibehållandet av det nödvändiga kollagret i marken samt markkvaliteten och ekosystemen, men anser inte att ändringsförslag 59 från Europaparlamentet, som ger kommissionen befogenhet att anta delegerade akter för kontroll av överensstämmelse med avfallshierarkin, är lämpligt och genomförbart. Rådet noterar att parlamentets ändringsförslagen 12 och 109 på motsvarande sätt uppmanar kommissionen att lägga fram en rapport om tillgången på avancerade biobränslen och på effekter på miljön och ekonomin av biodrivmedel som framställts från avfall, restprodukter, samprodukter eller råvaror som inte kräver markanvändning.

iv)   Incitament för el från förnybara energikällor och energieffektivitetsåtgärder

Kommissionens förslag tog upp metoder för att minska Iluc-risker med direkt koppling till produktion och konsumtion av biobränslen. Rådets anser dock att man kan främja minskad användning av fossila drivmedel i transportsektorn som ett övergripande mål även genom ökad användning av el från förnybara energikällor. I rådets text höjs därför multipliceringsfaktorerna för beräkningen av bidraget från den el från förnybara energikällor som förbrukas vid eldrivna järnvägstransporter och av eldrivna vägfordon i syfte att öka deras användning och genomslagskraft på marknaden.

Jämförbara bestämmelser finns inte i parlamentets ståndpunkt. Parlamentet uppmanar dock kommissionen att utfärda rekommendationer för ytterligare åtgärder som syftar till att uppmuntra energieffektivitet och energibesparingar inom transportsektorn vilka kan beaktas vid beräkningen av mängden energi från förnybara energikällor inom transportsektorn i förhållande till det mål på 10 % som fastställs för transportsektorn i direktivet om förnybara energikällor (ändringsförslagen 153 och 154). Rådet ser större energieffektivitet i allmänhet som ett viktigt bidrag till minskad användning av fossila drivmedel i transportsektorn, men anser inte att åtgärderna och deras effekter i detta avseende bör ingå i ett direktiv om ändring av direktivet om förnybara energikällor.

v)   Uppfyllande av hållbarhetskriterierna: Frivilliga system och ömsesidigt erkännande

I fråga om rapportering om och översyn av hur frivilliga system som inrättas enligt direktivet om bränslekvalitet och direktivet om förnybar energi fungerar har såväl rådet som parlamentet tagit med detaljerade och snarlika rapporteringsbestämmelser för att kommissionen ska kunna bedöma t.ex. oberoende, öppenhet, berörda parters delaktighet och systemens allmänna tillförlitlighet (ändringsförslagen 54, 58 och 103), och rådet uppmanar i sin text kommissionen att vid behov lägga fram ett förslag om ändring av bestämmelserna i direktivet om bränslekvalitet och direktivet om förnybar energi avseende frivilliga system i syfte att främja bästa praxis.

Med avseende på ömsesidigt erkännande av frivilliga system och nationella system för överensstämmelse med hållbarhetskriterierna för biodrivmedel/flytande biobränslen anser rådet att de villkor på vilka principen om ömsesidigt erkännande gäller mellan alla system bör klargöras för att underlätta en smidigt fungerande inre marknad. För detta ändamål innehåller rådets ståndpunkt bestämmelser för direktivet om bränslekvalitet och direktivet om förnybar energi på grundval av vilka en medlemsstat kan anmäla sitt nationella system till kommissionen som ska med prioritet ska bedöma det. Beslut avseende ett på detta sätt anmält nationellt systems överensstämmelse kommer att antas genom ett granskningsförfarande, och ett ömsesidigt erkännande av ett system som bedömts positivt av andra system, inbegripet frivilliga system, som inrättats i enlighet med relevanta artiklar kan inte vägras. Parlamentets ståndpunkt omfattar automatiskt ömsesidigt erkännande av kontrollsystem (ändringsförslag 102), vilket rådet inte anser lämpligt.

vi)   Delegerade akter

Kommissionen föreslog ett stort antal anpassningar till både direktivet om bränslekvalitet och direktivet om förnybar energi, särskilt om tilldelning av befogenheter till kommissionen att anta akter som grundar sig på artiklarna 290 och 291 i EUF-fördraget.

Rådet har sett över dessa bestämmelser med hänsyn till de förändringar som infördes genom EUF-fördraget efter antagandet av de två direktiven, särskilt artikel 290 om befogenheten att anta icke-lagstiftningsakter med allmän räckvidd för att komplettera eller ändra vissa icke väsentliga delar av lagstiftningsakten. Rådet har därför beslutat att begränsa delegeringen av befogenheter till kommissionen, under en period av fem år, till att gälla tillägg av uppskattade typiska värden och normalvärden för biodrivmedelsproduktionskedjor och tillåtna analysmetoder när det gäller specifikationerna för bränsle och det undantag för ångtryck som tillåts för bensin som innehåller bioetanol, i ändringar av direktivet om bränslekvalitet, och med avseende på eventuella tillägg i förteckningen över råvaror och bränslen i bilaga IX och uppskattade typiska värden och normalvärden för produktionskedjor biodrivmedel och flytande biobränslen i direktivet om förnybara energikällor. Rådet kan därför inte godta de ändringar i parlamentets ståndpunkt som innebär revidering av eller tillägg i bestämmelser om delegering av befogenheter till kommissionen som inte omfattas av rådets förslag.

När det gäller andra bestämmelser om delegering av befogenheter som kommissionen föreslår har rådet, efter en grundlig analys från fall till fall, kommit fram till att antingen genomförandeakter eller det ordinarie lagstiftningsförfarandet är ett mer omdömesgillt val.

vii)   Skäl

Skälen har ändrats av rådet för att motsvara de ändrade normativa delarna i direktivet, och rådets hållning i fråga om parlamentets ändrade skäl motsvarar således rådets ståndpunkt i fråga om parlamentets ändringar av bestämmelserna. Se dessutom i punkt 4 i skälen nedan.

3.   Andra politiska frågor

I fråga om Iluc-utsläpp och avancerade biodrivmedel ansåg rådet att det för att uppnå större tydlighet och enhetlighet är nödvändigt att lägga till ett antal nya definitioner i direktivet om bränslekvalitet och direktivet om förnybar energi. Medan Europaparlamentets ståndpunkt innehåller ett större antal nya definitioner (ändringsförslagen 34–37 och 69–76) som inte behövs enligt rådets uppfattning, kan det noteras att några av de föreslagna nya definitionerna åtminstone delvis sammanfaller med vissa av de definitioner som införts av rådet (främst cellulosa från icke-livsmedel och material som innehåller både cellulosa och lignin).

När det gäller beräkningen av utsläpp av växthusgaser från biodrivmedel/flytande biobränslen beslutade rådet, i motsats till kommissionens förslag, att bonusen för biomassa bestående av biodrivmedel/flytande biobränslen som erhållits från återställd skadad mark bör bibehållas.

4.   Andra ändringar som antagits av Europaparlamentet

Ytterligare ändringsförslag, som inte anses vara nödvändiga eller lämpliga för att uppfylla direktivets mål, och som därför inte ingår i rådets ståndpunkt, gäller

IV.   SLUTSATS

Vid fastställandet av sin ståndpunkt har rådet fullt ut beaktat kommissionens förslag och Europaparlamentets yttrande vid första behandlingen. När det gäller de ändringar som Europaparlamentet föreslår, noterar rådet att ett stort antal ändringar – i princip, delvis eller i sin helhet – redan har införts i dess ståndpunkt.

(1)  15189/12 ENV 789 ENER 417 ENT 257 TRANS 346 AGRI 686 POLGEN 170 CODEC 2432.

(2)  "Iluc".

(3)  Artikel 7d.6 i direktiv 2009/30/EG och artikel 19.6 i direktiv 2009/28/EG.

(4)  A7-0279/2013.

(5)  Spannmål och andra stärkelserika grödor, socker och oljegrödor.