4.2.2014   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 32/25

1.

Den 28 februari 2013 antog kommissionen följande förslag (nedan kallade förslagen).

2.

Förslagen skickades till Europeiska datatillsynsmannen för samråd samma dag. Innan förslagen antogs fick Europeiska datatillsynsmannen möjlighet att lämna informella synpunkter till kommissionen.

3.

Europeiska datatillsynsmannen välkomnar den uttryckliga hänvisningen till det aktuella samrådet i ingressen i både förslaget om ett system för in- och utresa och förslaget om ett program för registrerade resenärer.

4.

I sitt meddelande ”Att förbereda nästa steg i utvecklingen av Europeiska unionens gränsförvaltning” från 2008 föreslår kommissionen nya verktyg för den framtida förvaltningen av unionens gränser, bland annat ett system för in- och utresa (nedan kallat systemet för in och utresa) för elektronisk registrering av uppgifter om in- och utresa för tredjelandsmedborgare, och ett program för registrerade resenärer för att underlätta gränsövergången för resenärer med ärligt uppsåt (nedan kallat programmet för registrerade resenärer). Kommissionen undersökte också möjligheterna att införa ett elektroniskt system för resetillstånd (ESTA) för tredjelandsmedborgare som inte omfattas av viseringskrav.

5.

Dessa förslag fick stöd av Europeiska rådet i december 2009 genom Stockholmsprogrammet (4). I sitt meddelande om smart gränsförvaltning från 2011 (5) ansåg kommissionen emellertid att man borde avskriva tanken på att inrätta ett elektroniskt system för resetillstånd, eftersom ”den eventuella förbättringen av medlemsstaternas säkerhet varken motiverar insamling av personuppgifter i denna omfattning, kostnaderna eller påverkan på de internationella förbindelserna” (6). Kommissionen meddelade dessutom att den hade för avsikt att lägga fram förslag till ett in- och utresesystem samt ett program för registrerade resenärer under första halvåret 2012.

6.

Därefter begärde Europeiska rådet vid sitt möte i juni 2011 att man snabbt skulle gå vidare med arbetet med ”smarta gränser”, och efterlyste införandet av ett in- och utresesystem samt ett program för registrerade resenärer (7).

7.

Artikel 29-arbetsgruppen lämnade synpunkter på kommissionens meddelande om smart gränsförvaltning, som föregick förslagen, i en skrivelse till kommissionsledamot Cecilia Malmström av den 12 juni 2012 (8). Mer nyligen, den 6 juni 2013, antog arbetsgruppen ett yttrande där den ifrågasätter nödvändigheten av det smarta gränspaketet (9).

8.

Detta yttrande bygger på dessa ståndpunkter och även på ett tidigare yttrande från Europeiska datatillsynsmannen (10) om kommissionens meddelande om migration från 2011 (11) och hans preliminära synpunkter (12) på tre meddelanden om gränsförvaltning (2008) (13). Yttrandet bygger likaså på bidrag från Europeiska datatillsynsmannens rundabordsdiskussion om det smarta gränspaketet och dess följder för dataskyddet (14).

9.

Syftet med förslaget om ett system för in- och utresa anges i artikel 4 i förordningen. Förslaget har till syfte att förbättra förvaltningen av de yttre gränserna, stärka kampen mot irreguljär invandring, förbättra genomförandet av den integrerade gränsförvaltningsstrategin och samarbetet mellan gräns- och immigrationsmyndigheterna. Genom förslaget inrättas ett system för att

10.

Systemet bör bidra till att kontrollera tillåtna vistelser genom att gränskontrolltjänstemännen och resenärerna snabbt får exakt information. Det nya systemet kommer att ersätta det nuvarande långsamma och otillförlitliga systemen med manuell stämpling av pass och effektiviserar gränsförvaltningen (15).

11.

Genom att biometriska uppgifter lagras kommer systemet också att vara till hjälp vid identifiering av personer som inte uppfyller, eller inte längre uppfyller, villkoren för inresa till och vistelse inom EU, särskilt om personerna i fråga saknar identitetshandlingar. Dessutom kommer systemet för in- och utresa att ge en exakt bild av reseflödena och av antalet personer som stannar längre än sin lagliga vistelse, vilket i sin tur möjliggör ett evidensbaserat tillvägagångssätt, till exempel vad gäller viseringskrav. Den statistik som anges i artikel 4 används för detta sista syfte.

12.

Systemet för in- och utresa skulle utgöra grunden för programmet för registrerade resenärer, vars syfte är att underlätta gränspassagen för utvalda tredjelandsmedborgare som reser ofta. Registrerade resenärer skulle ha en informationsbärare med en id-kod som skulle läsas av vid ankomst och avresa vid gränsen genom en automatisk kontroll. Uppgifterna i informationsbäraren, fingeravtryck och i tillämpliga fall viseringsnumret skulle jämföras med de uppgifter som lagras i centralkatalogen och i andra databaser. Om alla kontroller ger positivt resultat kan resenären passera genom den automatiska kontrollen. Annars får resenären hjälp av en gränskontrolltjänsteman.

13.

Syftet med ändringsförslaget är slutligen att anpassa förordning (EG) nr 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (nedan kallad kodex om Schengengränserna) till de nya förslagen om ett system för in- och utresa och ett program för registrerade resenärer.

14.

Projektet att utveckla ett elektroniskt system för att kontrollera in- och utresor inom EU:s territorium är inte nytt, och flera meddelanden från kommissionen som nämns ovan har banat väg för de förslag som nu analyseras. Det smarta gränspaketet bör därför bedömas mot bakgrund av denna utveckling. Följande faktorer bör särskilt beaktas:

15.

I Stockholmsprogrammet väljer kommissionen det strategiska tillvägagångssättet att analysera behovet av att utveckla en europeisk modell för informationsutbyte som grundas på en utvärdering av befintliga instrument. Detta ska i sin tur grundas på ett starkt dataskyddssystem, ett väl inriktat system för uppgiftsinsamling och en rationalisering av de olika verktygen, bland annat inrättande av en verksamhetsplan för stora it-system. I Stockholmsprogrammet erinras om behovet av fortsatt överensstämmelse mellan genomförandet och hanteringen av de olika informationsverktygen och strategin för skydd av personuppgifter och verksamhetsplanen för inrättande av storskaliga it-system (16).

16.

En heltäckande analys är ännu mer nödvändig med tanke på befintliga storskaliga it-system och deras vidareutveckling och genomförande, till exempel Eurodac (17), VIS (18) and SIS II (19). Ett system för smart gränsförvaltning är ett ytterligare verktyg för att samla in enorma mängder personuppgifter för gränskontroller. Detta övergripande synsätt har nyligen bekräftats av rådet (rättsliga och inrikes frågor), som betonade behovet av att ta lärdom från erfarenheten med SIS, särskilt när det gäller kostnadsökningarna (20). Europeiska datatillsynsmannen har också påpekat att ”en europeisk informationsmodell inte ska förstås på grundval av tekniska hänsynstaganden”, med tanke på de näst intill obegränsade möjligheter som erbjuds genom ny teknik. Information bör endast behandlas på grundval av konkreta säkerhetsbehov (21).

17.

Analysen av systemet för in- och utresa och programmet för registrerade resenärer ur integritets- och dataskyddssynvinkel måste göras mot bakgrund av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (22) (nedan kallad stadgan), särskilt artiklarna 7 och 8. I artikel 7, som liknar artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (23), fastställs en allmän rätt till respekt för privatliv och familjeliv, och individen skyddas mot inblandning av offentliga myndigheter, medan artikel 8 i stadgan ger individen rätten att hans eller hennes personuppgifter endast får behandlas enligt vissa fastställda villkor. Dessa två synsätt är både olika och kompletterande. Det smarta gränspaketet kommer att bedömas mot dessa två perspektiv.

18.

Detta yttrande inriktas främst på förslaget om ett system för in- och utresa eftersom det är mest relevant när det gäller integritets- och dataskydd. Yttrandet är strukturerat på följande sätt:

102.

Syftet med det smarta gränspaketet är att skapa ett nytt storskaligt it-system för att komplettera de befintliga gränskontrollsystemen. Lagligheten hos detta system bör utvärderas mot bakgrund av principerna i stadgan, särskilt artikel 7 om rätten till respekt för privatliv och familjeliv och artikel 8 om skydd av personuppgifter, i syfte att inte bara bedöma om det nya systemet utgör ett intrång i de grundläggande rättigheterna, utan även de dataskyddsgarantier som anges i förslagen.

103.

Ur detta perspektiv bekräftar Europeiska datatillsynsmannen att det föreslagna systemet för in- och utresa utgör ett intrång i rätten till respekt för privatliv och familjeliv. Europeiska datatillsynsmannen välkomnar visserligen de garantier som ges i förslagen och erkänner kommissionens insatser i detta avseende, men drar slutsatsen att nödvändighet ändå är den avgörande frågan: Systemets kostnad/effektivitet står på spel, inte bara i ekonomiska termer utan även med avseende på de grundläggande rättigheterna i allmänhet, med tanke på de befintliga systemen och gränspolitiska åtgärderna.

104.

Europeiska datatillsynsmannen lämnar följande rekommendationer med avseende på systemet för in- och utresa:

105.

Programmet för registrering av resenärer ger inte upphov till samma väsentliga frågor när det gäller intrång i de grundläggande rättigheter som systemet för in- och utresa, men Europeiska datatillsynsmannen vill ändå uppmärksamma lagstiftaren på följande aspekter:

106.

Med avseende på säkerhetsaspekterna anser Europeiska datatillsynsmannen att en kontinuitetsplan för verksamheten och riskhanteringsmetoder för informationssäkerhet bör utformas för att bedöma och prioritera risker för både systemet för in- och utresa och programmet för registrering av resenärer. Dessutom bör byrån och medlemsstaterna föra ett nära samarbete.