(1)

Die Europäische Kommission hat die Beihilfen Maßnahme ‚Siebtes Gesetz zur Änderung des Filmfördergesetzes‘ (im Folgenden: ‚die Maßnahme‘) geprüft. Aufgrund der Informationen, die durch Ihre Behörden übermittelt wurden in Bezug auf die Massnahme zur Förderung des Filmvertriebs mittels audiovisueller Mediendienste auf Abruf, hat sie beschlossen, das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEU-Vertrag einzuleiten.

(2)

Am 4. März 2014 meldete Deutschland bei der Kommission eine Änderung des Filmförderungsgesetzes an. Dieses Förderprogramm für audiovisuelle Medien läuft bis Ende 2016 und wurde von der Kommission mit Beschluss vom 3. Dezember 2013 genehmigt, da es mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) (4) vereinbar ist. Die Kommission übermittelte Deutschland am 24. März und 23. Juni 2014 Auskunftsersuchen, die von Deutschland mit den bei der Kommission am 17. April bzw. 16. Juli 2014 eingegangenen Schreiben beantwortet wurden.

(3)

Rechtsgrundlage der Regelung ist das Filmförderungsgesetz in der Fassung des siebten Änderungsgesetzes (FFG), in dem die Voraussetzungen für die Förderung audiovisueller Werke durch die Filmförderanstalt (FFA) dargelegt sind.

(4)

Die Bundesregelung zur Förderung von Filmproduktion, -vertrieb und -vorführung wird über eine Sonderabgabe für Unternehmen der Kino- und der Videowirtschaft sowie für Fernsehveranstalter finanziert. Die Abgabepflicht gilt für Filmtheaterbetreiber sowie Anbieter von Bildträgern und Videoabrufdiensten und richtet sich in ihrer Höhe nach den jeweiligen Umsätzen aus der Filmverwertung. Filmtheaterbetreiber zahlen eine Pflichtabgabe, die auf dem Kassenumsatz pro Spielstelle beruht. Anbieter von Bildträgern und Videoabrufdiensten zahlen eine Abgabe, die auf dem Netto-Jahresumsatz basiert, sofern dieser 50  000 EUR übersteigt (5).

(5)

Die Maßnahme, die Deutschland einzuführen gedenkt, betrifft die Finanzierung der Filmverbreitung über Videoabrufdienste. Bislang waren ausschließlich Anbieter von Videoabrufdiensten mit Sitz oder Niederlassung in Deutschland förderfähig. Künftig sind auch Anbieter von Videoabrufdiensten ohne Sitz oder Niederlassung in Deutschland für ihre an Kunden in Deutschland gerichteten Internet-Angebote in deutscher Sprache förderfähig.

(6)

Ferner wird § 66a Absatz 2 FFG dahingehend geändert, dass die Art und Weise der Finanzierung der Regelung diese Änderung berücksichtigt und gewährleistet ist, dass Anbieter von Videoabrufdiensten mit Sitz oder Niederlassung außerhalb Deutschlands im Gegenzug für ihre Förderfähigkeit auch der Abgabenpflicht unterliegen. Die Abgabe wird auf den Umsatz erhoben, den sie mit förderfähigen Produkten erzielen, d. h. mit Angeboten über einen Internetauftritt in deutscher Sprache für Kunden in Deutschland, sofern diese Umsätze nicht am Ort des Unternehmenssitzes für einen vergleichbaren finanziellen Beitrag zur Förderung von Kinofilmen herangezogen werden.

(7)

Was die Verwendung der Mittel angeht, die über die Abgabe für inländische und ausländische Videoanbieter eingenommen werden, so sind 30 % für die Förderung des Filmevertriebs über Bildträger oder Videoabrufdienste vorbehalten; der Rest wird gemeinsam mit den Abgaben von Kinobetreibern und Fernsehveranstaltern über andere Kanäle in die Förderung der Filmproduktion und des Filmvertriebs fließen. Bei den vorbehaltenen 30 % handelt es sich um die einzigen Fördermittel für den Videovertrieb.

(8)

Die angemeldete Maßnahme tritt am Tag ihrer Genehmigung durch die Kommission in Kraft und gilt bis zum 31. Dezember 2016. Durch die Abgabe dürften jährlich etwa 13 Mio. EUR eingenommen werden.

(9)

Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Um eine Beihilfe darzustellen, muss eine Maßnahme alle der folgenden Voraussetzungen erfüllen: Sie muss aus staatlichen Mitteln gewährt werden, sie muss Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffen, dieser Vorteil muss selektiv sein und den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, und die Maßnahme muss den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

(10)

Die im FFG vorgesehene Förderung wird über Fonds gewährt, die sich aus Einnahmen aus in diesem Gesetz festgelegten steuerähnlichen Abgaben speisen. Bewilligungsbehörde ist die Filmförderungsanstalt, eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, die die Einnahmen aus der Abgabe für die Filmproduktion und den Filmvertrieb als Fördermittel vergibt. Somit wird die Maßnahme aus staatlichen Mitteln finanziert und ist dem Staat zuzurechnen.

(11)

Die Beihilfeempfänger im Rahmen der in Rede stehenden Regelung — Filmproduzenten, Drehbuchautoren, Filmvertreiber, Filmtheaterbetreiber — üben eine wirtschaftliche Tätigkeit aus und sind folglich Unternehmen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV. Die Unterstützung, die die Beihilfeempfänger durch direkte Zuschüsse und zinsfreie Darlehen erhalten, stellt einen Vorteil dar, den sie unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätten. Somit entsteht Unternehmen aus den Maßnahmen in Rahmen der Regelung ein wirtschaftlicher Vorteil. Die Regelung ist zudem selektiv, da nur Unternehmen, die sich der Produktion, dem Vertrieb und dem Abspielen von Filmen befassen, Beihilfen erhalten können.

(12)

Der Markt für Filmproduktion und Filmvertrieb ist international. Die Beihilfeempfänger stehen international im Wettbewerb mit Produzenten und Vertreibern in anderen Mitgliedstaaten. Daher verfälscht diese Maßnahme zur Unterstützung von Filmproduktion, -vertrieb und -förderung den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten und stellt nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV eine staatliche Beihilfe dar.

(13)

Ferner ist die Änderung der bestehenden Regelung, die von Deutschland angestrebt wird, nicht unerheblich. Sie erweitert den Anwendungsbereich der in Frage stehenden Abgabe. Es scheint, dass diese Änderung nicht ganz losgelöst von der bestehenden Regelung betrachtet werden kann, die bereits von der Kommission genehmigt wurde, da die neue Finanzierungsquelle zu den verschiedenen Aspekten der Unterstützung von Filmproduktion und Filmvertrieb beiträgt.

(14)

Bei der geplanten Maßnahme handelt es sich um eine Änderung der Regelung, die von der Kommission bis zum 31. Dezember 2016 genehmigt wurde. Die Kriterien für die Bewertung staatlicher Beihilfen haben sich seit der letzten Genehmigung der Regel nicht verändert, und die in Rede stehende Änderung betrifft lediglich Beihilfen für den Filmvertrieb über Videoabrufdienste und die von ihnen zu entrichtende Abgabe.

(15)

Die Finanzierung von Anbietern von Videoabrufdiensten ohne Sitz oder Niederlassung in Deutschland und die von ihnen erhobene Abgabe bilden gegenüber der Regelung in ihrer bisherigen Fassung ein neues Element. Beihilfen für den Vertrieb von Filmen über Videoabrufdienste wurden von der Kommission bereits geprüft und für mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV für vereinbar erklärt (6). Die Ausweitung des Kreises der in Frage kommenden Beihilfeempfänger auf nicht in Deutschland ansässige Unternehmen wirkt sich nicht negativ auf das Ergebnis der nach diesem Artikel durchgeführten Vereinbarkeitsprüfung aus.

(16)

Die Ausweitung der Abgabe, die der Finanzierung der Förderung für die Videowirtschaft dient, auf Anbieter von Videoabrufdiensten mit Sitz oder Niederlassung außerhalb Deutschlands könnte sich hingegen als problematisch erweisen. Es ist möglich, dass die Abgabe nicht mit Artikel 110 AEUV vereinbar ist, dem zufolge die Mitgliedstaaten auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten keine Abgaben erheben dürfen, die sie für gleichartige inländische Waren nicht erheben.

(17)

Ferner weist Deutschland in seiner Anmeldung auf die Tatsache hin, dass diese Abgabe im Rahmen der Anwendung der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (7) (im Folgenden: AVMD-RL) Fragen aufwerfen könnte in Bezug auf die Rechtshoheit über Anbieter audiovisueller Mediendienste auf Abruf, die in anderen Mitgliedstaaten niedergelassen sind.

(18)

Ob sich die beihilferechtliche Würdigung der Kommission auch auf die Vereinbarkeit der Finanzierung der Beihilfemaßnahme mit anderen Bestimmungen des EU-Rechts als den Wettbewerbsvorschriften erstrecken muss, hängt davon ab, ob die Abgabe einen festen Bestandteil der Beihilfemaßnahme darstellt. Eine Abgabe ist dann als fester Bestandteil einer Beihilfemaßnahme anzusehen, wenn zwischen der Abgabe und der Beihilfe ein Verwendungszusammenhang in dem Sinne besteht, dass das Abgabenaufkommen zwingend zur Finanzierung der Beihilfe verwendet wird und die Höhe der Abgabe sich unmittelbar auf die Höhe der staatlichen Beihilfe auswirkt (8). Wenn dann eine Abgabe, die speziell zur Finanzierung einer Beihilfe bestimmt ist, gegen andere Bestimmungen des Vertrags verstößt, so kann die Kommission die Beihilferegelung, zu der auch diese Abgabe gehört, für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklären (9). Folglich kann die Art und Weise der Finanzierung einer Beihilfemaßnahme dazu führen, dass sie mit dem Binnenmarkt unvereinbar ist.

(19)

Die angemeldete Regelung sieht vor, dass 30 % der Einnahmen aus der Abgabe zur Finanzierung der Förderung der Videowirtschaft eingesetzt werden. Für die Finanzierung dieser Art von Beihilfen stehen keine anderweitigen Mittel zur Verfügung. Damit entsteht ein Zusammenhang zwischen der Finanzierung der Videowirtschaft und den Einnahmen aus der Abgabe, denn die Einnahmen aus der Abgabe, die die Videowirtschaft entrichten muss, stellen die einzige Finanzierungsquelle für die Förderung der Videowirtschaft dar und wirken sich somit unmittelbar auf die Höhe der für die Beihilfen verfügbaren Mittel aus. Daher ist ein zwingender Verwendungszusammenhang zwischen der Abgabe und der Förderung gegeben und es muss folglich geprüft werden, dass die Maßnahme auch mit anderen Bestimmungen des EU-Rechts als den Wettbewerbsvorschriften im Einklang steht. Deutschland und die Beteiligten sind auch eingeladen, zur Frage Stellung zu nehmen, ob die anderen 70 % der Abgabe auf einheimische und fremde Anbieter audiovisueller Mediendienste auf Abruf, die zur Unterstützung der Filmproduktion und des Filmvertriebs über andere Vertriebswege beitragen, als integrierte Steuer im Sinne der Régie Networks  (10) — Rechtsprechung angesehen werden könnte.

(20)

Eine Abgabe ist mit Artikel 110 unvereinbar und mithin verboten, soweit sie das eingeführte Erzeugnis in diskriminierender Weise benachteiligt, also die Belastung des erfassten inländischen Erzeugnisses teilweise ausgleicht (11).

(21)

Dementsprechend können steuerähnliche Abgaben wie die im Rahmen der Regelung erhobene Abgabe mit Artikel 110 AEUV unvereinbar sein, wenn über die Regelung ausschließlich inländische Dienstleister gefördert werden können oder wenn inländische Dienstleister stärker gefördert werden als Wettbewerber in anderen Mitgliedstaaten. In einem solchen Fall dürfen eingeführte Dienstleistungen nicht mit der Abgabe belastet werden, da sonst ein Verstoß gegen den AEUV vorläge. Können die eingeführten Dienstleistungen der Anbieter in anderen Mitgliedstaaten, die der Abgabepflicht unterliegen, hingegen tatsächlich im Rahmen der Regelung in derselben Weise gefördert werden wie die inländischen Anbieter, liegt kein Verstoß gegen Artikel 110 AEUV vor.

(22)

Wenn, wie im vorliegenden Fall, eine Regelung vorsieht, dass ausländische Anbieter in nicht diskriminierender Weise ebenfalls gefördert werden können, ist das an sich noch nicht hinreichend. Vielmehr muss ausgeschlossen sein, dass die Förderbedingungen in der Praxis strukturell inländische Betreiber begünstigen.

(23)

Im vorliegenden Fall können ausländische Anbieter von Videoabrufdiensten auch in der Praxis die Förderung in gleicher Weise in Anspruch nehmen. Deutschland weist darauf hin, dass in der Regelung wirksame Vorkehrungen vorgesehen sind, die dafür sorgen, dass ausländische Unternehmen für Filme, die der Abgabe unterliegen, in gleicher Weise eine Förderung beantragen können wie ihre Konkurrenten in Deutschland. So ist insbesondere sichergestellt, dass ausländische Unternehmen in derselben Weise über diese Förderungsmöglichkeit informiert sind wie in Deutschland ansässige Unternehmen. Durch die Tatsache, dass sie in einen Fonds einzahlen müssen, über den in Deutschland die Fördermittel für den Filmvertrieb zur Verfügung gestellt werden, werden sie einzeln auch auf die Fördermöglichkeit aufmerksam gemacht. Zudem muss die Förderung grundsätzlich beantragt werden, und die Anträge der ausländischen Unternehmen werden genauso behandelt wie jene deutscher Unternehmen. Außerdem dürfte anzunehmen sein, dass die ausländischen Anbieter deutschsprachiger Filme, wie ihre deutschen Wettbewerber auch, indirekt von der Förderung für die Filmproduktion in Deutschland profitieren. Sie stellt eine andauernde Produktion von Filmen sicher, die von Deutschland gefördert wurden und die sie in ihr Angebot aufnehmen können. Es sollte auch darauf hingewiesen werden, dass 70 % der Abgabe auf einheimische und fremde Anbieter audiovisueller Mediendienste auf Abruf zur Unterstützung der Filmproduktion und des Filmvertriebs über andere Vertriebswege beitragen werden.

(24)

Die Kommission nimmt diese rechtlichen und verwaltungstechnischen Vorkehrungen zur Kenntnis und lädt Deutschland und die Beteiligten ein, Stellung zu nehmen und die Tatschen mitzuteilen, die für die Vereinbarkeit der Maßnahme mit Artikel 110 AEUV von Bedeutung sind.

(25)

Die notifizierte Maßnahme unterwirft in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Anbieter audiovisueller Mediendienste auf Abruf einer Abgabenpflicht auf der Grundlage des Umsatzes, den sie mit audiovisuellen Mediendiensten auf Abruf auf dem deutschen Markt erzielen.

(26)

Gemäß Artikel 13 AVMD-RL haben die Mitgliedstaaten im Rahmen des praktisch Durchführbaren und mit angemessenen Mitteln dafür zu sorgen, dass Anbieter audiovisueller Mediendienste auf Abruf die Produktion europäischer Werke und den Zugang hierzu fördern. Als Beispiele hierfür erwähnt Artikel 13 AVMD-RL finanzielle Beiträge zu der Produktion von und den Erwerb von Rechten an europäischen Werken und den Anteil und/oder die Herausstellung europäischer Werke in von audiovisuellen Mediendiensten auf Abruf angebotenen Programmkatalogen. Es sollte mithin geklärt werden, ob das FFG als eine Maßnahme zur Umsetzung des Artikel 13 AVMD-RL angesehen werden kann.

(27)

In diesem Zusammenhang wird zu klären sein, wer die Adressaten der Abgabepflicht sind, welcher Anteil an den Abgabeerlösen der Förderung europäischer Werke in audiovisuellen Mediendiensten auf Abruf dient und worin letztlich der Zweck der Abgabe besteht.

(28)

Das FFG wirft auch die Frage auf, inwieweit Deutschland Rechtshoheit in Bezug auf in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Anbieter audiovisueller Mediendienste auf Abruf zukommt. Gemäß Artikel 2 Absatz 1, Artikel 2 Absatz 2 lit. a und Artikel 2 Absatz 3 AVMD-RL kommt jedem Mitgliedstaat die Rechtshoheit zu, audiovisuelle Mediendienste zu regulieren, die von in dem betreffenden Mitgliedstaat niedergelassenen Mediendiensteanbietern übertragen werden. Darüber hinaus bestimmt Artikel 3 Absatz 1 AVMD-RL Folgendes: ‚Die Mitgliedstaaten gewährleisten den freien Empfang und behindern nicht die Weiterverbreitung von audiovisuellen Mediendiensten aus anderen Mitgliedstaaten in ihrem Hoheitsgebiet aus Gründen, die Bereiche betreffen, die durch diese Richtlinie koordiniert sind.‘ Folglich obliegt es dem Mitgliedstaat, in dem ein Mediendiensteanbieter niedergelassen ist, die Einhaltung der unter seiner Rechtshoheit auf Anbieter audiovisueller Mediendienste anwendbaren Regeln sicherzustellen. Hinsichtlich audiovisueller Mediendienste auf Abruf listet Artikel 3 Absatz 4 lit. a AVMD-RL abschließend Ausnahmen von diesem Grundsatz auf.

(29)

Das FFG scheint von der Abgabepflicht jene Anbieter auszunehmen, deren über einen Internetauftritt in deutscher Sprache mit Kunden in Deutschland erzielte Umsätze ‚am Ort des Unternehmenssitzes zu einem vergleichbaren finanziellen Beitrag zur Förderung von Kinofilmen durch eine Filmförderungseinrichtung‘ herangezogen werden. Es wird zu klären sein, welche Auswirkungen dieser Umstand auf die Vereinbarkeit der Abgabe mit der AVMD-RL hat.

(30)

Folglich hat die Kommission Zweifel an der Vereinbarkeit mit der AVMD-RL der Beihilfe an den Filmvertrieb mittels Video, die aus einem Fonds finanziert wird, der Abgaben von außerhalb Deutschlands niedergelassenen Anbietern audiovisueller Mediendienste auf Abruf beinhaltet.

(31)

Die Kommission hegt Zweifel an der Vereinbarkeit der notifizierten Änderung der bestehenden staatlichen Beihilfemaßnahme ‚Siebtes Gesetz zur Änderung des Filmfördergesetzes‘ mit dem Binnenmarkt. Die notifizierte Maßnahme unterwirft in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Anbieter audiovisueller Mediendienste auf Abruf einer Abgabe, die auf ihrem mit audiovisuellen Mediendiensten auf Abruf erzielten Umsatz auf dem deutschen Markt basiert. Diese Abgabe könnte Artikel 13 Absatz 1 AVMD-RL in Verbindung mit Artikeln 2 und 3 AVMD-RL zuwiderlaufen. Da die Abgabe einen integralen Bestandteil der Beihilfe an den Filmvertrieb mittels Video darstellt, wirkt sich die mögliche Inkompatibilität der Maßnahme mit dem Vertrag auf die Zulässigkeit der Beihilfe selbst aus.