ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om krav för utsläppsgränser och typgodkännande för förbränningsmotorer i mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg /* SWD/2014/0281 final */
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS
AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH
RÅDETS FÖRORDNING om krav för utsläppsgränser och typgodkännande för
förbränningsmotorer i mobila maskiner som inte är avsedda att användas för
transporter på väg Ansvarsfriskrivning: Denna sammanfattning är endast bindande för de av kommissionens
avdelningar som medverkat i utarbetandet och avgör inte den slutliga formen på
de eventuella beslut som kommissionen kommer att fatta. 1. Problemformulering Luftföroreningar Förbränningsmotorer som är installerade i mobila maskiner
som inte är avsedda att användas för transporter på väg är en stor källa till
luftföroreningar, och detta är det viktigaste problem som direktivet och den
nuvarande översynen ska lösa. För närvarande har många EU-medlemsstater
svårt att nå sina luftkvalitetsmål och i detta sammanhang är det viktigt
att minska utsläppen från förbränningsmotorer ytterligare. Trots de gränser som
fastställs i direktivet om mobila maskiner som inte är avsedda för transporter
på väg har denna sektor blivit en allt större källa till luftföroreningar
i relativa tal, särskilt när det gäller kväveoxid (NOx) och partikelformiga
ämnen (PM). Sektorn för mobila maskiner som inte är avsedda att användas för
transporter på väg står för ungefär 15 % av de sammanlagda
kväveoxidutsläppen och 5 % av de totala utsläppen av partikelformiga ämnen
i EU. De partikelformiga ämnenas andel väntas minska, men andelen kväveoxid väntas
öka upp till nästan 20 % fram till 2020. De strängaste utsläppskraven i steg IV enligt
den nuvarande lagstiftningen kommer att träda i kraft 2014. Nu visar det sig
vara nödvändigt att se till att sektorn för mobila maskiner som inte är
avsedda för transporter på väg minskar sina utsläpp på lång sikt på ett
sätt som är anpassat till EU:s övergripande politik för luftkvalitet och de
lagstadgade kraven i närliggande sektorer. Eftersom motor- och maskintillverkarna med bas i
EU har en stark inriktning på export är det också mycket viktigt att
utsläppskraven i förekommande fall utvecklas med hänsyn till motsvarande krav
på de största tredjelandsmarknaderna, däribland USA. En mer långsiktig vägledning om utsläppskraven än
vad som finns i dag skulle också ge branschen större säkerhet i planeringen
och ge sektorn möjlighet att planera in de nödvändiga investeringarna i
forskning och utveckling. Brister i lagstiftningen Trots de tidigare ansträngningarna har
lagstiftningen vissa brister i sin nuvarande utformning. Alla kategorier av
motorer i mobila maskiner som inte är avsedda för transporter på väg omfattas
inte. I och med att dessa motorer är oreglerade i dag går man miste om
stora miljöfördelar. Det finns också en risk för snedvridning av
marknaden för vissa maskiner där tillverkaren kan välja att installera en
motor som omfattas av direktivet eller en motor som i dag inte är reglerad.
Framför allt kan den nuvarande regleringen uppmuntra till en övergång från
motorer med kompressionständning till motorer med gnisttändning, beroende på
omständigheterna och tillgången till bränsle. Dessa slutsatser har bekräftats i
återkopplingen från intressenterna under det öppna offentliga samrådet. Nya utsläppssteg infördes senast när direktivet
ändrades 2004. Det betyder att utsläppskraven för vissa motorkategorier håller
på att bli föråldrade jämfört med den moderna tekniken och den senaste
utvecklingen inom vägsektorn. Slutligen kom det under tiden fram avgörande bevis
för de negativa hälsoeffekterna av utsläpp av dieselavgaser, särskilt
när det gäller partikelformiga ämnen (dvs. sot från diesel). En av de
viktigaste slutsatserna är att partiklarnas storlek är en avgörande faktor för
de observerade hälsoeffekterna och detta går endast att lösa genom gränsvärden
som baseras på partikelantalet (dvs. ett gränsvärde för antalet partiklar).
Experterna konstaterade att inte ens de mest ambitiösa gränsvärdena i steg IV
garanterar ett tillräckligt skydd mot dessa föroreningar. Därför är det
nödvändigt att överväga att införa ett nytt utsläppssteg (steg V) med
inriktning på gränsvärden för partikelantal utöver gränsvärdena för
partikelmassa, i linje med utvecklingen inom vägsektorn. Dessutom råder det obalans mellan vissa
motorkategorier när det gäller stränghetsgraden i de nuvarande utsläppskraven.
Framför allt verkar utsläppsgränserna för motorer som är installerade i fartyg
på inre vattenvägar inte vara tillräckligt ambitiösa och behöver ses över.
Detta gäller även avgasutsläppen från motorer med konstant varvtal, som utgör
en stor andel av motorer som inte är avsedda att användas för transporter på
väg: utsläppsgränserna är mindre stränga för dessa motorer än för motorer med
varierande varvtal, vilket kan uppmuntra tillverkarna att gå över från motorer
med varierande varvtal till motorer med konstant varvtal som håller lägre
miljöstandard. Denna situation måste ses över, eftersom det inte finns några
tekniska motiv till att ha mindre stränga gränsvärden för motorer med konstant
varvtal. I dag provas utsläppsgränserna för mobila maskiner
som inte är avsedda att användas för transporter på väg under
laboratorieförhållanden när motorn typgodkänns. Enligt direktivet krävs att
systemet för utsläppskontroll ska fungera korrekt under verkliga förhållanden,
men det föreskrivs ingen kontroll av att ett väl underhållet system för
utsläppskontroll verkligen fungerar korrekt i drift. Det kan vara lämpligt att
göra mätningar och kontrollera om utsläppen från motorn i drift
överensstämmer med de krav som fastställs i direktivet under motorns
föreskrivna livslängd, något som redan görs för tunga vägfordon. 2. Subsidiaritetsanalys Den rättsliga grunden för direktiv 97/68/EG om
mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg är
artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
(EUF-fördraget). Eftersom detta gäller ändringar i befintlig
EU-lagstiftning är det bara EU som kan hantera frågorna effektivt.
Subsidiaritetsprincipen är uppfylld, eftersom de politiska målen inte kan
uppnås i tillräcklig utsträckning genom åtgärder i medlemsstaterna. Det krävs
åtgärder på EU-nivå till följd av behovet att undvika att det uppstår hinder på
den inre marknaden, särskilt inom området för motorer i mobila maskiner som
inte är avsedda att användas för transporter på väg och på grund luftföroreningarnas
gränsöverskridande natur. Även om effekterna av de största luftföroreningarna
är svårast nära källan är inverkan på luftkvaliteten inte begränsad till lokal
nivå och gränsöverskridande föroreningar är ett allvarligt miljöproblem som kan
innebära att nationella lösningar blir verkningslösa. För att lösa problemet
med luftföroreningar krävs samordnade insatser på EU-nivå. Om utsläppsgränser och typgodkännandeförfaranden
infördes på nationell nivå skulle detta kunna leda till ett lapptäcke av 28 olika
ordningar, vilket skulle skapa stora hinder för handeln inom unionen. Dessutom
skulle det skapa en stor administrativ och ekonomisk börda för de tillverkare
som bedriver verksamhet på mer än en marknad. Därför går det inte att uppnå
målen för detta förslag utan åtgärder på EU-nivå. Slutligen väntas en harmoniserad strategi på
EU-nivå vara den mest kostnadseffektiva metoden för att uppnå
utsläppsminskningar hos tillverkare och slutanvändare. 3. Mål Det främsta målet för direktivet om mobila
maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg är att minska
gas- och partikelformiga utsläpp (kväveoxid, kolväten, partikelformiga ämnen,
koldioxid) från motorer som är installerade i mobila maskiner som inte är
avsedda att användas för transporter på väg. Detta är också det centrala målet
för översynen. Utsläpp av växthusgaser ingår för närvarande inte
i räckvidden för direktivet, vilket framför allt beror på att direktivet är
inriktat på utsläppsprestanda för motorer i stället för hos de maskiner i vilka
motorerna är installerade. Eftersom utsläppen av växthusgaser till stor del
påverkas av maskinen (t.ex. vikt och konstruktion) och dess faktiska användning
är det dock ännu inte klart hur utsläppen av växthusgaser ska hanteras bäst i
lagstiftningen. Därför ingår utsläpp av växthusgaser inte i den nuvarande
översynen. De särskilda målen är följande: Hälsa och miljö: ·
Skydda människors hälsa och miljön genom att
ytterligare minska utsläppen av giftiga luftföroreningar (kväveoxider,
kolväten, partikelformiga ämnen, koldioxid) från motorer i mobila maskiner som
inte är avsedda att användas för transporter på väg i linje med EU:s politik
för luftkvalitet. ·
Se till att utsläppsgränser och krav för
typgodkännande av maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på
väg återspeglar den tekniska utvecklingen och avhjälper de brister i
lagstiftningen som har upptäckts. Konkurrenskraft: ·
Se till att den inre marknaden fungerar väl, främst
genom att avlägsna hinder för in- och utrikeshandel. ·
Ge de berörda ekonomiska sektorerna en långsiktig
och tillförlitlig regleringsplan. ·
Förhindra fragmentering av regelverket genom att
minska pressen på medlemsstater och andra offentliga myndigheterna när det
gäller att införa begränsningar av användningen av maskiner som inte är avsedda
att användas för transporter på väg. ·
Främja teknisk utveckling genom att ge långsiktig
vägledning om utsläppsgränser. ·
Öka anpassningen till regler som upprättats utanför
EU:s marknad, särskilt USA. Efterlevnad: ·
Stödja medlemsstaterna i deras insatser för att
uppfylla kraven i EU:s politik för luftkvalitet genom att ge dem ett
understödjande regelverk. ·
Stödja medlemsstater, regioner och städer i deras
arbete för att lösa problem med efterlevnaden i hårt belastade urbana miljöer,
där problemen med luftkvaliteten har visat sig vara svårast att hantera. 4. Alternativ Följande alternativ övervägdes och undersöktes
närmare på grundval av kostnadsnyttoanalyser: Alternativ 1: Oförändrad politik – tillämpa
befintlig lagstiftning (nollalternativ) Direktivet om mobila maskiner som inte är avsedda
att användas för transporter på väg fortsätter att tillämpas i sin nuvarande
form och inget nytt utsläppssteg införs efter steg IV som träder i kraft
2014. Motortyper som inte omfattas i dag är oreglerade även i fortsättningen,
om inte medlemsstaterna beslutar sig för att agera på egen hand. Alternativ 2: Anpassning efter USA:s standarder
för räckvidd och gränsvärden Översynen skulle syfta till en anpassning efter USA:s
miljövårdsmyndighets normer när så är möjligt. Eftersom USA:s
miljövårdsmyndighets nuvarande normer i allmänhet är strängare än dagens
EU-normer skulle denna strategi både innebära en utvidgning av antalet motorer
som regleras och införande av strängare utsläppsgränsvärden. För motorkategorier
där det inte går att åstadkomma någon meningsfull motsvarighet mellan EU:s och
USA:s gränsvärden, eller där mindre stränga normer tillämpas i USA än i EU,
särskilt för motorvagnar som inte finns som enskild kategori i USA, skulle man
inte eftersträva någon anpassning. I stället skulle en lämplig ambitionsnivå
tillämpas för att skapa enhetlighet mellan motorkategorierna. Det är också
viktigt att påpeka att detta alternativ skulle inriktas på gränsvärden för
partikelmassa i stället för gränsvärden för partikelantal. Alternativ 3: Steg mot samma ambitionsnivåer
som för sektorn för transporter på väg för de mest relevanta utsläppskällorna Euro VI-normen för tunga vägfordon (dvs.
lastbilar och bussar) skulle användas som främsta riktmärke. Detta skulle framför
allt innebära att det införs gränsvärden för partikelantal, vilket i dag inte
ingår i lagstiftningen för mobila maskiner som inte är avsedda att användas för
transporter på väg. Hänsyn måste dock tas till de tekniska och rättsliga skillnaderna
mellan tunga vägfordon och mobila maskiner som inte är avsedda att användas för
transporter på väg när gränsvärdena fastställs. När det gäller uppsatta
gränsvärden är detta alternativ mer ambitiöst än alternativ 2 och skulle syfta
till en konsekvent och jämförbar minskning överlag i de mest relevanta
motorkategorierna. Detta alternativ skulle medge en begränsad differentiering
mellan de olika effektklasserna i enlighet med resultatet av
kostnadsnyttoanalyserna. Liksom för sektorn för transporter på inre
vattenvägar undersöks två alternativ: Alternativ 3A baseras på en
anpassning till USA:s kommande normer för kväveoxider och kolväten, men också
på att det införs utsläppsgränser för partikelantal. I alternativ 3B
införs dessutom mycket ambitiösa mål för utsläppsminskningar av kväveoxider och
kolväten. Två alternativ undersöks på liknande sätt för järnvägstillämpningar,
dvs. införande av gränsvärden enbart för partikelantal (alternativ 3A)
respektive utsläppsgränser för partikelantal i kombination med strängare gränsvärden
för kväveoxider/kolväten (alternativ 3B). Alternativ 4: Höjd ambitionsnivå genom utökade
övervakningsbestämmelser Enligt detta alternativ skulle översynen syfta
till att slå ihop de strängare utsläppsgränserna i alternativ 2 och/eller
alternativ 3 med utökade övervakningsbestämmelser. Dessa bestämmelser skulle främst syfta till att
kontrollera att motorer i mobila maskiner som inte är avsedda att användas för
transporter på väg överensstämmer med kraven även under drift. Med
överensstämmelse under drift avses att motorn överensstämmer med kraven i
typgodkännandet under produktens normala livslängd. Därför har lagstiftningen
inom sektorn för tunga vägfordon utvecklats för att övervaka motorernas
utsläppsprestanda efter installation i fordon och under deras livslängd genom
begränsad stickprovstagning. Liknande förfaranden skulle införas för sektorn
för mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg.
Detta skulle också kunna fungera som ett första steg mot att kontrollera de faktiska
utsläppen (utsläpp utanför cyklerna). För att få en mer korrekt bild av de specifika
utsläppen av växthusgaser och bränsleförbrukningen hos motorer i mobila
maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg skulle
uppgifter om dessa utsläpp också kunna användas för att märka motorerna i syfte
att ge köpare och användare bättre information. Om det vid en senare tidpunkt
anses vara nödvändigt kan resultatet av övervakningen av och rapporteringen om
motorernas specifika utsläpp av växthusgaser eventuellt användas för
ytterligare åtgärder i framtiden. 5. Konsekvensbedömning På grund av den stora mångfalden av motorer och
tillämpningar inom sektorn för mobila maskiner som inte är avsedda att användas
för transporter på väg är det rekommenderade alternativet en kombination av
inslag från alla de fyra undersökta alternativen. Det rekommenderade
alternativet kommer att leda till en betydande minskning av utsläppen av
föroreningar som påverkar människors hälsa negativt. Fokus ligger på att minska
utsläppen av dieselpartiklar. Dessutom kommer utsläppen av kväveoxider och
kolväten att minska avsevärt. Sammantaget väntas vinsten med det rekommenderade
alternativet att uppgå till omkring 26 100–33 300 miljoner euro fram
till 2040. Kostnaderna för det rekommenderade alternativet
kommer främst att uppstå hos motor- och maskintillverkarna (kostnader för
utveckling, ny konstruktion och produktion), men också hos maskinernas
slutanvändare (driftskostnader för ökad bränsleförbrukning,
underhållskostnader). Sammantaget väntas kostnaderna för det
rekommenderade alternativet att uppgå till omkring 5 200–5 800
miljoner euro fram till 2040. Kostnads-nyttoanalysen tyder alltså på att nyttan
överväger kostnaderna rent generellt, men det måste framhållas att det kommer
att krävas avsevärda investeringar för vissa motorkategorier och/eller
sektorer, vilket måste vägas noggrant mot den finansieringsförmåga som finns
hos de viktigaste berörda aktörerna. De största investeringskostnaderna kommer
att uppstå hos sektorer/kategorier som i dag gynnas av lindrigare utsläppskrav,
relativt sett, dvs. små dieselmotorer (19–37 kW) och motorer som används
för transporter på inre vattenvägar. 6. Jämförelse av alternativen Om alla jämförelsekriterier ges samma vikt är
alternativ 2 (anpassning efter USA) det rekommenderade valet för alla
motorer med gnisttändning och för de minsta och största motorerna med kompressionständning.
Alternativ 3 (närmare anpassning till ambitionsnivån för sektorn för
transporter på väg) skulle gälla för motorer med kompressionständning i mitten
av effektintervallet, där större delen av motorer med kompressionständning finns.
Alternativ 3 skulle också vara lämpligt för motorvagnar. Här pekar
analysen på delalternativ 3A. Alternativ 1 (ingen förändring) ger bara ett
tillfredsställande resultat för dieselmotorer i lokomotiv, ett segment av
marknaden för mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter
på väg som kommer att ha försvunnit så gott som helt fram till 2050. För fartyg på inre vattenvägar visar analysen både
för- och nackdelar med alternativ 2 och alternativen 3A och 3B som
inte ger någon entydig vägledning om vilket alternativ som är bäst. Eftersom
alternativ 2 dock inte berör en fråga som är av stor vikt för EU (dvs. de
negativa hälsoeffekterna till följd av partikelstorlekar) väljs endast
alternativ 3A och 3B som rekommenderade alternativ i detta skede. Slutligen pekar analysen på att de utökade
åtgärderna enligt alternativ 4 bör tillämpas överallt. På grund av den stora mångfalden av motorer och
tillämpningar inom sektorn för mobila maskiner som inte är avsedda att användas
för transporter på väg var det väntat att det rekommenderade alternativet
skulle bli en kombination av inslag från alla de fyra undersökta alternativen.
Detta beror också på att motorkategorierna för sådana maskiner varierar
kraftigt när det gäller deras väntade framtida betydelse som utsläppskällor,
den tekniska genomförbarheten i ytterligare utsläppsminskningar och hur stränga
regler som redan tillämpas på dem. Den rekommenderade kombinationen skulle
innebära att dessa förhållanden återspeglas korrekt i den framtida
lagstiftningen om utsläpp från sådana motorer och samtidigt förbättra
effektiviteten och samstämmigheten i regelverket. 7. Övervakning och utvärdering Europeiska kommissionen har flera verktyg för att
övervaka att målen för detta förslag verkligen uppnås. Det viktigaste verktyget
är marknadstillsyn av de berörda myndigheterna i medlemsstaterna. Bristande
överensstämmelse kommer att upptäckas genom klagomål till kommissionen. De
utsläppsuppgifter som tas fram genom typgodkännandeförfarandet för motorerna är
också värdefulla för övervakningen och utvärderingen. Detta gäller framför all
om den databas som avses i avsnitt 6.4.3 upprättas. En teknisk översyn av lagstiftningen för mobila
maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg genomfördes
2008 och ledde i sin tur fram till att detta förslag utarbetades. Den typen av
översyn bör göras på nytt ett antal år efter ikraftträdandet av den reviderade
lagstiftningen för mobila maskiner som inte är avsedda att användas för
transporter på väg, så snart man kan vänta sig att det finns tillräckliga
belägg för effekterna av detta förslag. Detta kan bli aktuellt fem år efter
ikraftträdandet av de nya utsläppskraven.