4.9.2015   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 291/29

Föredragande:

Jorge PEGADO LIZ

1.1

Självreglering och samreglering är spontana eller styrda metoder för att reglera ekonomiska och sociala intressen eller olika ekonomiska aktörers förbindelser och affärsmetoder.

1.2

De bör betraktas som viktiga kompletterande instrument, men aldrig som ett alternativ, till bindande lagstiftning, utom om det finns en lämplig rättslig grund i någon grundläggande lagstiftning.

1.3

En sådan rättslig grund saknas såväl i EU:s fördrag som i medlemsstaternas författningar.

1.4

För att de ska gälla som instrument och erkännas som lagstiftning i alla rättsordningar måste deras uppbyggnad och tillämpning definieras genom tydliga och uttryckliga bindande bestämmelser som kan tillämpas rättsligt, både på nationell nivå och på unionsnivå. Samtidigt bör dessa instruments karaktär – och framför allt det faktum att de bygger på en frivillig överenskommelse från deltagarnas sida – respekteras.

1.5

Dessa bestämmelser måste tydligt reglera vad som ska gälla på deras område, principerna för varför de ska gälla och deras begränsningar som kompletterande instrument i berörd rättsordning.

1.6

Bland sådana allmänt tillämpliga principer för såväl självreglering som samreglering, oberoende av sektor, och med förbehåll för specifika villkor i särskilda fall, ska bland annat följande beaktas:

1.7

Det interinstitutionella avtalet (IIA) är ett viktigt steg mot definitionen av ett eget utrymme för själv- och samreglering på EU-nivå.

1.8

Översynen av avtalet bör omfatta

1.9

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén anser dessutom att detta avtal med fördel kan kompletteras med en rekommendation till medlemsstaterna med uppmaningen att införa samma principer och parametrar på nationell nivå.

1.10

EESK uppmanar kommissionen, Europaparlamentet, rådet och medlemsstaterna att prioritera en översyn av IIA enligt förslaget i detta yttrande, och att kommittén ges möjlighet att yttra sig i samband med översynen.

2.1

Självreglering och samreglering betraktas sedan länge på många områden och i flera nationella och internationella instanser som ett kompletterande instrument till den bindande lagstiftningen, som behövs för att se till att olika ekonomiska och sociala aktiviteter regleras på ett lämpligt sätt.

2.2

Inom EU är det främst EESK, i huvudsak via sin observationsgrupp för den inre marknaden, som strävat efter att definiera och tillvarata självregleringen och samregleringen. Kommittén har hänvisat till dem i otaliga yttranden, särskilt i dem från facksektionen INT (1). Som ett tecken på EESK:s verksamhet är det viktigt att nämna att observationsgruppen för inre marknaden upprättade en databas om självreglering och samreglering i mars 2008, som EESK har hållit uppdaterad med olika nationella och EU-relaterade erfarenheter i frågan.

2.3

Frågan har samtidigt behandlats mer djupgående på akademisk nivå av framstående professorer, bland annat på områden som avtalsrätt, företagsstyrning, samhällsansvar, internet, e-handel, produktsäkerhet, professionella tjänster och miljö-, reklam- och AV-tjänster på den inre marknaden.

2.4

Ändå råder det en uppenbar brist på politisk och lagstiftande eftertanke för att tydligt definiera inom vilken rättslig ram dessa instrument bör fungera inom EU, precisera deras juridiska natur, fastställa villkoren för deras giltighet, avgränsa deras tillämpningsområde, förtydliga förhållandet till den bindande lagstiftningen och ange deras begränsningar inom en beständig, samstämmig och harmoniserad ram.

3.1

Den bindande lagstiftningen är den samling normer som staterna skapar, med andra ord inrättade på statlig grund av de nationella staternas traditionella demokratiska system och deras motsvarigheter hos de överstatliga institutionerna som stöder sig på demokratiska val, som kongressens lagar i Förenta staterna och Europeiska unionens förordningar och direktiv. Det är det som allmänt brukar beteckna den samling lagar i bred mening som avkunnats av den lagstiftande makten, eller den verkställande makten då den har rätt till detta i kraft av en delegerad befogenhet, och vars föreskrifter vid behov åtföljs av tvingande civilrättsliga eller straffrättsliga åtgärder för den som inte följer lagen.

3.2

Självreglering, ett begrepp som är hämtat från beteendepsykologin, innebär då det används på det ekonomiska området uppkomsten av vissa regler på initiativ från de ekonomiska aktörerna om deras beteende sinsemellan eller gentemot tredjeman på marknaden och i samhället, och vars efterlevnad de kommer överens om utan externa verkställighetsmekanismer.

3.3

Genom rättspraxis har en lång rad typer av självreglering uppstått enligt olika klassificeringskriterier, mer eller mindre vetenskapliga, bland annat följande:

3.4

Samregleringen, slutligen, betraktas allmänt som intressenternas reglering. Denna uppmuntras, vägleds, styrs eller kontrolleras av en tredje part, antingen ett officiellt organ eller en oberoende reglerande myndighet, som vanligtvis har befogenhet att utöva tillsyn och kontroll och i vissa fall att sanktionera.

3.5

Även om de ofta upplevs som synonymer är etiska koder och bästa praxis-koder två olika begrepp som bör särskiljas.

3.6

Båda begreppen innebär en samling regler eller bestämmelser som har uppstått i samband med självregleringen eller samregleringen, och utgör ett förfinat sätt att uttrycka intressenternas överenskommelse om dessa regler för att göra reglerna och deras tillämpning öppen och tydlig för alla inblandade.

3.7

De etiska koderna avser de yrkesetiska regler som gäller för viss yrkesutövning där utövarna är behöriga att reglera sig själva inom ramen för de nationella lagar eller internationella bestämmelser som reglerar deras yrken (läkare, advokater, journalister osv.).

3.8

Bästa praxis-koderna avser i stället den samling bestämmelser för självreglering eller samreglering i den mening som används i detta yttrande.

4.1

Inom EU dröjde det till Europeiska rådet i Lissabon i mars 2002 innan kommissionen lade fram ett initiativ som kallades ”Bättre lagstiftning” med utgångspunkt i handlingsplanen från juni 2002 (2) om bättre lagstiftning på EU-nivå. Denna följdes av det viktiga interinstitutionella avtalet ”Bättre lagstiftning” mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen (3).

4.2

Lagstifta bättre och om möjligt mindre har alltid varit ett politiskt mål för den inre marknaden (4) som EESK förordat i flera olika yttranden (5), för att hitta de bästa formerna att göra det lagstiftande sammanhanget bekvämare och mer lättförståeligt för företag, arbetstagare, konsumenter och det civila samhällets organisationer.

4.3

EESK har haft tillfälle att uttala sig detaljerat om dessa frågor i vissa sammanhang, inte bara på förslag från kommissionen, utan genom egna och innovativa initiativ som till exempel ”Proaktiv juridik: ett steg mot bättre lagstiftning på EU-nivå” (6).

4.4

Förutom ovan nämnda interinstitutionella avtal om bättre lagstiftning har frågan om självreglering och samreglering faktiskt varit ganska frånvarande i kommissionens tidigare nämnda initiativ och arbeten (7).

4.5

Några viktiga aspekter bör understrykas i detta yttrande, bland annat följande:

4.6

På grund av sin natur är dock detta ”avtal” inget annat än en interinstitutionell ”överenskommelse” och utgör i sig inte något som är rättsligt bindande för tredje man (11). För övrigt anser kommissionen, särskilt när det gäller självreglering, att EU:s institutioner måste stå utanför sådana frivilliga initiativ (12) och begränsa sig till att granska om självregleringens praxis överensstämmer med fördragets bestämmelser.

4.7

När det gäller samreglering, som tycks vara att föredra enligt IIA, ska institutionerna uppmuntra till avtal mellan berörda parter genom att definiera avtalsramar i lagstiftande akter, och bedöma om de följer grundläggande lagstiftning och bestämmelser för samreglering samt kontrollera deras tillämpning. Det är dock endast i ett tiotal fall som denna lösning har använts (13).

4.8

Hur som helst innehåller IIA egentligen inte någon rättslig ram för dessa regleringar i EU, utom i fråga om:

4.9

I Europaparlamentet har frågan behandlats i några resolutioner utöver det redan nämnda yttrandet från utskottet för konstitutionella frågor om det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen (14).

4.10

EESK har i en lång rad olika yttranden framhävt fördelarna men också begränsningarna och de mycket precisa och väl avgränsade målen med självreglering och samreglering (15), som kan sammanfattas så här:

5.1

Europeiska unionen definieras i fördraget om unionens upprättande som ett rättssamhälle, i likhet med det välkända begreppet rättsstat. I ett rättssamhälle är alla bestämmelsers giltighet beroende av en bindande lagstiftning som måste finnas i den grundläggande lagen och steg för steg upp i pyramiden av olika lagstiftningsakter.

5.2

EU:s grundlag består i dag av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt som har samma rättsliga status (artikel 1, tredje stycket i FEU) och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som numera ingår i grundlagen och har samma status (artikel 6 i FEU). Alla bestämmelser i EU:s regelverk måste ha sin rättsliga grund i något av fördragens lagrum, både när det handlar om en direkt befogenhet att lagstifta och en delegering av denna befogenhet (delegerade akter och genomförandeakter som regleras i artiklarna 290 och 291 i FEUF).

5.3

De enda befogenheterna som tillerkänns EU i fördragen är sådana som medlemsstaterna tilldelat EU enligt principen om tilldelade befogenheter (artiklarna 4.1 och 5.2 i FEU), som kan vara exklusiva eller delade (artikel 2.1 och 2.2 i FEUF) och dessutom begränsas i sin tolkning och tillämpning av principerna om subsidiaritet och proportionalitet (artikel 5.3 och 5.4 i FEU).

5.4

EU kan endast delegera utövandet av sina lagstiftningsbefogenheter om detta uttryckligen medges och får bara delegera befogenheter som EU tilldelats (artikel 13.2 i FEU).

5.5

EU:s institutioners erkännande (rådet, Europaparlamentet och kommissionen) av ett alternativt utrymme till deras lagstiftande befogenhet måste vara en ”delegering” av de tilldelade befogenheterna. Därför är det viktigt för delegeringens giltighet som gemenskapens regelverk att möjligheten till delegering framgår klart och tydligt av fördragen, även om formerna för utövandet och tillämpningen samt villkoren kan överlåtas till den sekundära lagstiftningen.

5.6

Det går dock inte att hitta någon sådan rättslig grund någonstans i fördragen, inte heller i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, vare sig explicit eller implicit, inte ens vid en mycket bred tolkning av artikel 11 i FEU.

5.7

IIA är slutligen inte någon EU-rättskälla i sig och medger inte någon form av delegering av befogenheter som är bindande för tredje man, så som den brukar definieras och likaså definieras i IIA, ”att använda sig av alternativa regleringsmekanismer, i lämpliga fall när EG-fördraget inte särskilt kräver att ett juridiskt instrument skall användas” (punkt 16).

5.8

Oberoende av den legitimitet som bör finnas i olika rättsliga instrument med sekundärlagstiftning och den mer eller mindre detaljerade definitionen av principerna och villkoren som gäller för dessa regleringsmekanismer, för att de ska kunna erkännas inom EU av institutionerna med lagstiftande makt, saknas det en bindande lagstiftning som ger dessa institutioner rätt att avstå från sin lagstiftande makt och delegera den till dessa regleringsmekanismer, som ett legitimt alternativ till gemenskapens lagstiftningsinstrument enligt fördragen.

5.9

En helt annan sak är att se dessa regleringsmekanismer som ett sätt att komplettera EU:s lagstiftning, inom en i förväg och öppet fastställd och definierad rättslig ram, i stället för ett alternativ till EU:s lagstiftande befogenhet.

5.10

En sådan ram måste därför vara allmänt hållen, ha sin utgångspunkt i fördragen och i stadgan om de grundläggande rättigheterna, och inte baseras på avgöranden från fall till fall, för varje fall av sekundärlagstiftning.

5.11

Denna ram måste vara ett särskilt interinstitutionellt bindande avtal enligt artikel 295 i FEUF, vars tillämpning kan komma att granskas av EU-domstolen.

5.12

Eftersom det tillhör EU:s befogenheter att ”uppmuntra” medlemsstaterna att följa den modell för självreglering som ska införas i unionen i sina nationella rättsordningar på nationell, regional och lokal nivå, måste det lämpliga instrumentet för detta dessutom vara en rekommendation som återger principerna och villkoren enligt det nya IIA och uppmuntrar medlemsstaterna att anta och införa dem på dessa nivåer i sin interna rättsordning.

5.13

Slutligen menar EESK att det nya avtalet måste bli föremål för EESK:s yttrande, eftersom kommittén företräder det organiserade civilsamhället (artikel 304 i FEUF).

5.14

I det nya IIA måste begreppen, formerna och sätten för självreglering anpassas bättre till verkliga förhållanden.

5.15

Egentligen motsvarar inte begreppen för självreglering och samreglering i nuvarande IIA något av de kända teoretiska begreppen, eller är korrekt åtskilda i förhållande till sina olika juridiska former.

5.16

För övrigt tar det inte slut med de två typer som definieras i IIA. Dessa är i stället exempelvis en kombinerad form av mjuk lagstiftning (till exempel rekommendationer) eller privata avtal (till exempel rundabordssamtal), liksom avtal med gränsöverskridande privat reglering.

5.17

Slutligen tas ingenting upp i IIA om vilken roll unionens reglerande organ bör ha som oberoende ”tredjeman”, som inte medverkar vid utformning och förhandling av samregleringsavtal, i likhet med vad som sker med flera reglerare i olika sektorer på nationell nivå.

5.18

Något som är viktigare för IIA:s framtid är en klar och tydlig allmän definition av samtliga grundläggande principer och viktiga villkor som ska gälla för självreglerings- och samregleringsmetoderna för att de ska kunna erkännas och/eller rekommenderas av EU.

5.19

Det bör påpekas vilka former av självreglering på EU-nivå som kan inrättas utanför IIA:s ram, baserade på avtalsfrihet och föreningsfrihet, som är helt och hållet legitima om de följer EU:s allmänna rättsprinciper, men endast kan erkännas inom IIA:s ram om de uppfyller villkoren i IIA.

5.20

I nuvarande IIA fastställs några av tidigare nämnda villkor, vilka bör behållas, även om de kanske borde definieras bättre, särskilt i de fall som handlar om otillämplighet då grundläggande rättigheter står på spel, i samband med viktiga politikområden eller i situationer då reglerna måste tillämpas lika i alla medlemsstater.

5.21

Rättspraxis och flera ekonomiska aktörers erfarenhet har dock identifierat en lång rad andra principer och villkor, som sammanfattningsvis är följande:

5.22

Kommissionen ska dessutom besluta om det är lämpligt, ur rättssäkerhets- och flexibilitetssynpunkt, att låta dessa regleringars strukturella delar ingå i själva IIA eller i en bilaga, med samma rättsliga status, men som eventuellt kan uppdateras på ett enklare sätt, och med garantier för samråd med alla berörda parter.

5.23

Denna allmänna definition får inte påverka möjligheten att egna villkor, som måste framgå uttryckligen i IIA, fastställs för varje lagstiftningsinstrument som föreskriver möjligheten att använda denna lösning, anpassade till berörd sektor, vilket för övrigt skett i flera förordningar och direktiv där detta tagits upp.

5.24

I princip bör inga sektorsområden uteslutas i sin helhet.

5.25

Det finns dock sektorer som av konjunkturskäl bör ges större förbehåll eller tydligare och exaktare villkor för användningen av självreglering och samreglering. Det gäller i synnerhet finansiella tjänster, tjänster av allmänintresse och vissa områden som inte direkt motsvarar definitionen för grundläggande rättigheter, men som gör det i kraft av sitt utövande, som till exempel konsumenträtt, vilket EESK har behandlat i flera yttranden.

5.26

De områden som det gäller är främst företagsstyrning och företagens sociala ansvar och affärsförbindelser.

5.27

EESK välkomnar vissa av kommissionens senare initiativ, till exempel det om CoP-plattformen (Pilot Community of Practice for better self and co-regulation), som bygger på kommissionens meddelande om företagens sociala ansvar (22) eller stödet för avtalet mellan de viktigaste internetföretagen för ett säkrare internet, men även de initiativ som e-handelsdirektivet (23) har lett fram till och de som flera EU-instrument hänvisar till.

5.28

EESK har i tidigare yttranden framhållit att samreglering och självreglering innebär många fördelar. De viktigaste är enligt EESK:s tidigare yttranden: undanröjande av hinder på den inre marknaden, förenklade bestämmelser, flexibel och snabb tillämpning, smidigare lagstiftningsförfaranden och deltagarnas medansvar.

5.29

Det finns också begränsningar ”som bland annat hänger samman med effektiviteten i uppföljningen och i sanktionssystemet samt villkoret om total förenlighet med hela den befintliga lagstiftningen och kravet på en adekvat lagstiftningsram när det gäller folkhälsofrågor, säkerhet och tjänster av allmänt intresse”, som tagits upp i dessa yttranden (24).

5.30

Bestämmelserna för utomrättslig tvistlösning kan i dag, efter en lång och rörig handläggningstid, räkna med gemenskapslagstiftning i och med förordningen om tvistlösning online och direktivet om alternativ tvistlösning (25), som kommer att införas i flera medlemsstater.

5.31

Även om det inte är viktigt från en rent teoretisk synpunkt för införandet av självreglering och samreglering, menar EESK att det vore lämpligt att det tydligt framgår av kommande IIA att villkoret för att dessa mekanismer ska godkännas är att det framgår att de kan underställas alternativa utomrättsliga system för tvistlösning enligt refererade gemenskapsinstrument.

5.32

Vid genomförandet av dessa instrument har alla som medverkar i lagstiftningsförfarandet ett särskilt ansvar de måste ta.

5.33

Det ankommer förstås på kommissionen att ta initiativet att börja förhandla med Europaparlamentet och rådet om en översyn av dagens IIA, enligt ovanstående parametrar.

5.34

Samråd måste ske med civilsamhället, särskilt EESK, om innehållet i dessa förhandlingar, och den slutgiltiga avtalstexten måste lämnas till EESK för yttrande innan den antas formellt.

5.35

Även medlemsstaterna måste, via sina parlament och med stöd av befogenheterna i fördragen i samband med bedömningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, yttra sig, och deras respektive regeringar måste förbinda sig att tillämpa samma principer i sin nationella rättsordning.

5.36

Slutligen måste EU-domstolen och de nationella domstolarna få befogenhet och nödvändiga medel att kontrollera de vidtagna åtgärdernas lagenlighet.

a)

Resolutionen från rådet och företrädare för medlemsstaternas regeringar vid rådets möte den 1 december 1997 om en uppförandekod för företagsbeskattning.

b)

Förordning (EG) nr 80/2009 om en uppförandekod för datoriserade bokningssystem, EUT L 35, 4.2.2009, s. 47. Fler exempel: http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions&itemCode=32859

—

EGT C 14, 16.1.2001, s. 1, om ”Förenklade bestämmelser på inre marknaden (OIM)”,

—

EGT C 48, 21.2.2002, s. 130, om ”Förenklade bestämmelser”,

—

EUT C 112, 30.4.2004, s. 4.

—

EUT C 255, 14.10.2005, s. 22, om ”Prioriteringar på inre marknaden 2005–2010”,

—

EUT C 24, 31.1.2006, s. 52, om ”Bättre tillämpning av EU:s lagstiftning”,

—

De fortbildningsstandarder som, med hjälp av en manual, i enlighet med en kodex med yrkesregler för europeiska konservatorer/restauratörer.

—

En handbok för tillhandahållare av tjänster på internet som utarbetades 2001 av handelskammaren i Milano i syfte att främja bästa praxis på detta område.