MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN En vision av den inre marknaden för industriprodukter /* COM/2014/025 final */
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL
EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN En vision av den inre marknaden för
industriprodukter (Text av betydelse för EES) 1. Inledning År 2012 markerade
20 år av en inre marknad som har säkrat fri rörlighet för varor, tjänster,
människor och kapital inom den Europeiska unionen (EU). Syftet med det här
meddelandet är att ange ett antal rekommendationer för lagstiftningen kring den
inre marknaden för industriprodukter och att beskriva en vidare vision för det
kommande årtiondet. Det kommer att sändas till rådet enligt den begäran som
gjordes vid mötet den 14 och 15 mars 2013. En effektivare inre
marknad för industriprodukter var något som utpekades som en prioritet i en
uppdatering från oktober 2012 till en integrerad industripolitik[1]. Utifrån detta kom förslaget om en nyindustrialisering av EU baserat
på en strategi med fyra pelare, där en av dessa var en förbättrad åtkomst till
marknaden. Europakommissionen
genomförde därför en utvärdering av EU-lagstiftningen kring industriprodukter
för att bedöma hur enhetligt och ändamålsenligt regelverket var och för att ta
fram en bevisgrund för de kumulativa effekterna lagstiftningen haft utifrån ett
industriperspektiv. Samtidigt organiserade kommissionen ett offentligt samråd
för berörda parter. Det här meddelandet har baserats på resultaten från såväl
utvärderingen och det offentliga samrådet som på analyser av den inre marknaden
för industriprodukter. Detaljerade resultat av utvärderingen, det offentliga
samrådet och ett flertal fallstudier återfinns i tillhörande arbetsdokument. Den inre marknaden
för industriprodukter har haft en ledande roll i EU:s ekonomiska integrering. Eventuella
regelmässiga hinder inom unionen förhindras genom direktiv 98/34/EG[2] eller elimineras helt genom principen om ömsesidigt erkännande eller
genom unionens harmoniseringslagstiftning. Syftet med den här lagstiftningen är
tvådelad. För det första ska den säkerställa att produkter på den europeiska
marknaden garanterar skydd av hälsa, säkerhet och miljön. För det andra ska den
säkra fri rörlighet av produkter genom att nationella regelverk ersätts med ett
enda harmoniserat regelverk för saluföring av produkter på den inre marknaden
så att dessa kan cirkulera fritt. Fokus i det här
meddelandet ligger på industriprodukter, det vill säga andra varor än livsmedel
som tillverkats med industrimetoder[3]. Detta
omfattar ett brett utbud av produkter som olika typer av maskiner,
radioutrustning, elektriska och elektroniska enheter, leksaker och mycket annat.
EU:s regelverk för industriprodukter har växt gradvis och består idag av mer än
30 direktiv och förordningar[4]
och gäller såväl specifika industriprodukter (som tryckutrustning, gasapparater)
som horisontellt för flera olika produktgrupper, som Reach för kemikalier och
ekodesigndirektivet. De delar av
unionens lagstiftning som nyligen genomgått stora omarbetningar, särskilt
lagstiftningen om medicin-tekniska produkter, kosmetiska produkter,
byggprodukter och om säkerheten
för konsumtionsvaror och marknadskontroll, kommer inte att
tas upp i det här meddelandet. Kemiska produkter och motorfordon kommer inte
heller att omfattas av analysen eftersom unionslagstiftningen inom dessa
sektorer nyligen genomgått utvärderingar eller kontroller av lagstiftningens
ändamålsenlighet. Slutligen kommer även läkemedel att utelämnas på grund av
dessas mycket specifika art. 2. Vilka är fördelarna med den
inre marknaden för industriprodukter? Sedan den inre
marknaden infördes 1993 har andelen av BNP som utgörs av varuhandeln inom EU
växt med cirka 5 procentenheter. Handeln inom EU uppgick till cirka 17 % av
EU:s BNP år 1999 och nära 22 % år 2011. Handeln inom EU utgör dessutom en stor
andel av BNP i de flesta av medlemsstaterna. Bild 1 – Utvecklingen av den andel av EU:s BNP som utgörs av varuhandeln
inom EU, 1999-2011 (genomsnitt av export och import) - Källa: Eurostat Utvecklingen av
handeln inom EU för tre breda kategorier av industriprodukter efter
SITC-klassificeringen (maskiner och transportmedel, tillverkade produkter
utifrån material och andra tillverkade produkter) har överstigit tillväxten hos
tillverkningsindustrins samlade förädlingsvärde inom EU mellan 2000 och 2012
(se tabellen nedan). Bild 2 – Utvecklingen av handeln inom EU (export, 2000=100) inom
utvalda sektorer i relation till tillverkningsindustrins bruttoförädlingsvärde
- Källa: Eurostat Trots skillnaderna
mellan sektorerna som omfattas av unionens harmoniseringslagstiftning för
industriprodukter har handeln inom EU ökat i de flesta sektorer, särskilt
mellan åren 2003 och 2008. Visserligen har handeln inom EU sedan 1999 minskat inom
tre sektorer (som maskiner för kontor och automatisk databehandling,
metallbearbetningsmaskiner och fotografiska apparater), men detta kan troligen
förklaras av ekonomi- och finsanskrisen som hade sin början 2008 och även av
andra relaterade marknadskrafter som exempelvis introduktionen av smartmobiler
och surfplattor. Bild 3 – Utvecklingen av handeln inom EU inom utvalda
tillverkningssektorer (importvärden; 1999=100) - Källa: Eurostat Med förbättrad
åtkomst till den inre och den globala marknaden har industrins aktörer fått
tillgång till allt fler stordrifts- och diversifieringsfördelar. Detta har i
sin tur lett till ökad konkurrenskraft och kostnadseffektivitet på företagsnivå
genom den konvergens av förordningar och produkter som skett på Europanivå och
till viss utsträckning även globalt. Innan den inre marknaden etablerades fanns
det i varje medlemsstat företagsskyldigheter för att säkerställa säkerhet, hälsa
och konsumentskydd. Detta innebar påtagliga regelmässiga hinder för aktörer
inom produkthandeln eftersom skillnaderna i regler och krav ledde till att företagen
tvingades se varje EU-stat som en separat marknad med ett separat produktutbud.
Företag som bedrev
verksamhet över gränserna i den här verksamhetsmiljön ådrog sig påtagliga
kostnader i efterlevnaden av de olika förordningarna. Unionens successiva
införande av vertikal och horisontell harmoniseringslagstiftning har därmed
utgjort ett direkt svar på den Europeiska industrins behov. I vissa fall
saknades nationella regler innan EU-lagstiftningen mot lagstiftningsklyftorna
antogs, vilket ledde till att vissa företag kunde skapa en större marknad för
sina produkter och samtidigt garantera en hög nivå av produktskydd och
produktsäkerhet. Till dess att maskindirektivet[5]
antogs 1989 fanns det exempelvis många nationella lagverk som saknade
tillräckliga förordningar för säkerheten och användningen av elektriska och
mekaniska maskiner trots de stora riskerna för maskinoperatörerna. Inom dessa
sektorer antogs EU-lagstiftningen i många fall innan den nationella
lagstiftningen kunde utvecklas. Detta förhindrade utvecklingen av olika
nationella lagstiftningar som annars skulle kunna ha lett till en fragmentering
av marknaden, flertaliga hinder mot den fria rörligheten för varor och ökade
administrativa bördor i efterlevnaden av lagstiftningen. Tillnärmningen av
produktlagstiftningen som gjorts genom lagstiftningen av den inre marknaden har
utgjort en betydelsefull kraft i främjandet av industrins konkurrenskraft. Med
stöd av frivilliga tekniska standarder har man kunnat ge upphov till en konvergens
av förordningarna på EU-nivå och detta har främjat nya marknader inom den inre
marknaden och lett till mer rättvis konkurrens och lika villkor för de
ekonomiska aktörerna. Med unionens harmoniseringslagstiftning kan man bidra
till starkare konkurrens även på andra sätt, som exempelvis genom att påverka
global konvergens av förordningar och produkter, öka mottagandet av
innovationer och forskningsresultat (genom teknikneutrala metoder) och främja
industrikonsolidering vilket i sin tur leder till större stordriftsfördelar för
tillverkningsföretagen som då får möjlighet att vara verksamma över hela den
inre marknaden och även bortom den. 3. Utvecklingen av
unionslagstiftningen för industriprodukter 3.1. EU reglerar endast det
viktigaste… Inom unionen har
man sedan 1985 använt en unik form av harmoniserad produktlagstiftning.
Unionens lagstiftare fastställer de ”viktigaste kraven” gällande säkerhet,
hälsa och andra offentliga intressen som företagen måste uppfylla innan de kan saluföra
sina produkter på unionsmarknaden. Grundtanken är att företagen måste kunna
visa att de följt de viktiga kraven som fastställts i unionens harmoniseringslagstiftning,
eventuellt med de harmoniserade standarder som utvecklats i de europeiska
standardiseringsorganen. Sedan kan produkten säljas överallt på den inre
marknaden. Med den så kallade
”nya metoden” för produktlagstiftning har skillnaderna i de nationella tekniska
produktlagstiftningarna minskat avsevärt och skapat en enad, gränslös marknad
för harmoniserade industriprodukter. Åtkomsttröskeln till industrimarknaden har
sänkts och det har blivit enklare för företagen att driva sin verksamhet på de
europaomfattande marknaderna. Med den inre marknaden för industriprodukter och
den ökade EU-handeln kommer flera ekonomiska och sysselsättningsfördelar. Detta
anses därmed vara en av EU:s större framgångar. 3.2. …med och för medborgarna,
företagen och medlemsstaterna… Europalagstiftningen
för industriprodukter bygger på ovärderliga uppslag från flera viktiga aktörer: ·
Tillverkare och andra företag i distributionsleden förväntas vidta alla nödvändiga åtgärder för att
deras produkter ska följa lagkraven. Tillverkarna måste följa olika förfaranden
för bedömning av överensstämmelse samtidigt som de, främst genom
industriorganisationer, kan delta i utvecklingen av tekniska standarder och ha
uppsikt över tillämpningen av lagstiftningen. Andra berörda parter, som
konsumenter, miljögrupper och handelsfack, kan också delta aktivt i processen. ·
Medlemsstaterna
ansvarar för flera olika system och strukturer som är menade som stöd för
tillämpningen av unionens harmoniseringslagstiftning. Medlemsstaterna ansvarar
också för utvecklingen av hur reglerna tillämpas på nationell nivå och för att utse
kompetenta organ för bedömningen av överensstämmelsen, så kallade ”anmälda
organ”, samt att avgöra om ackreditering behövs och hur de anmälda organens
verksamhet kan kontrolleras. Dessutom erbjuder staterna företagen stöd och
vägledning kring ändamålsenlig tillämpning, marknadskontroll och genomförande.
·
På EU-nivå spelar kommissionen en viktig
övergripande roll. Kommissionen övervakar och utvärderar tillämpningen av
unionens harmoniseringslagstiftning för industriprodukter, bedömer omfattningen
av möjliga ändringar i lagstiftningen och följer upp möjliga överträdelser av
EU-lagstiftningen. Det är också kommissionens ansvar att begära att EU:s
standardiseringsorgan utvecklar tekniska standarder för att stödja
lagstiftningen i enlighet med prioriteringarna som anges i unionens årliga
arbetsprogram för standardisering[6].
Flera europeiska ramprogram för forskning har bidragit till utvecklingen av
standarderna för teknik och produkter och utvecklingen kommer att fortsätta med
Horisont 2020. 3.3. …men undviker inte
genomgripande reformer när de behövs I
unionslagstiftningen för industriprodukter fastställs huvudkraven på företagen.
Ett exempel är CE-märkningen som visar att en produkt följer EU-lagstiftningen
och att alla obligatoriska åtgärder för att kunna CE-märka produkten har
vidtagits, som att sammanställa en försäkran om överensstämmelse. De administrativa
kraven på företagen (CE-märkning, försäkran om överensstämmelse, självcertifiering
eller bedömning av överensstämmelse av tredje part beroende på gällande
direktiv eller förordning och på säkerhetsnivå och risker) är kanske tydliga i
principen, men i praktiken har det uppstått avvikelser och skillnader i EU:s
lagtexter. Detta beror delvis på att lagstiftningsvolymen har växt, delvis på
att enskilda delar av lagstiftningen genomgått självständiga vidareutvecklingar.
Exempelvis har kraven för försäkran om överensstämmelse varierat mellan olika
direktiv både vad gäller vilken information som måste tillhandahållas och
huruvida försäkran om överensstämmelse måste placeras med produkten eller bara
behöver tillhandahållas i en medföljande manual. Med andra ord
behövdes det en brådskande standardisering för att säkerställa konsekventa krav
för företag och nationella myndigheter. Unionslagstiftningen för
industriprodukter har sedan 2009 genomgått svepande reformer för att eliminera
onödiga skillnader mellan olika delar av unionens harmoniseringslagstiftning med
syftet att minska företagens arbetsbördor: ·
Över femton olika revisionsförslag för
direktiven om flertalet industriprodukter, från leksaker till linbanor[7], kommer att ha lagts
fram och/eller antagits under perioden 2009-2013. De flesta av de nya
direktiven och förordningarna kommer att ha införlivats eller tillämpats senast
2015. ·
Förordningen om byggprodukter[8] antogs 2011 och började tillämpas 2013. ·
Förordningen om standardisering[9] antogs 2012 och började tillämpas 2013. ·
Dessutom har två horisontella lagförslag kring förordningar
om marknadskontroll och säkerheten för konsumtionsvaror lagts fram och
förväntas antas av Europaparlamentet och rådet under 2014. ·
Preliminära analyser visar att de berörda aktörerna
är nöjda med de befintliga unionsreglerna för maskiner och leksaker.
Kommissionen kommer ändå att utföra en utvärdering av maskindirektivet under 2015
och kommer utifrån uppslag från medlemsstaterna och andra berörda parter under
2014 att undersöka om reglerna kring säkerheten på leksaker bör göras
effektivare. ·
Principen kring ömsesidigt erkännande är en
av den inre marknadens hörnpelare och organiseras för industriprodukter under förordningen
om ömsesidigt erkännande[10].
Kommissionen kommer i linje med rådets slutsatser från december 2013[11] att påbörja en
utvärdering av hur principen kring ömsesidigt erkännande fungerar och sedan
rapportera till rådet under 2015. 4. Granskning av
unionslagstiftningen för industriprodukter En genomgående och
självständig bedömning utfördes för att undersöka hur unionslagstiftningen för
industriprodukter fungerar dag till dag och vilken påverkan den haft på
företag, nationella administrationer och andra berörda parter. I bedömningen
och det offentliga samråd som hölls som en del av denna upptäcktes ett antal
problem eller förbättringspunkter vilket ledde till flertalet rekommendationer.
Rekommendationerna sammanställer åsikterna hos de berörda parterna och den
självständiga utvärderingen och lyder som följer: 4.1. Hur strukturen hos unionens
harmoniseringslagstiftning kan förbättras (1)
Förordningar hellre än direktiv är vad som bör användas vid tillämpningen av unionens
harmoniseringslagstiftning. På så sätt undviker man skillnader i när nationell
lagstiftning träder i kraft runtom i unionen och man minskar också risken för
skillnader i införande, tolkning och tillämpning. Hur lämpligt det här
tillvägagångssättet är bör däremot bekräftas i bedömningar från fall till fall
med tanke på målsättningen om bättre lagstiftning och på
subsidiaritetsprincipen. Efter en positiv analys har kommissionen exempelvis
lagt fram förslag på förordningar för radioutrustning[12]. (2)
Återkommande granskningar bör göras av unionens harmoniseringslagstiftning för
industriprodukter. Detta för att säkerställa att regelverket är konsekvent och inte
innehåller större hål, avvikelser, administrativa bördor som kan minskas eller
upprepningar i själva lagstiftningen eller mellan olika delar av unionens
harmoniseringslagstiftning för industriprodukter. Dessa granskningar bör göras
regelbundet för att säkerställa att lagstiftningen hålls uppdaterad, når de
uppställda målen och speglar utvecklingen och produktinnovationen inom
industrin. (3)
En horisontell förordning utifrån beslut
768/2008/EG bör övervägas för att fastställa
gemensamma definitioner och andra gemensamma element som ska gälla för unionens
harmoniseringslagstiftning. Med den här typen av förordning kan unionens
harmoniseringslagstiftning bli än mer enhetlig. (4)
Regelbundna uppdateringar till icke-bindande
vägledningsdokument om efterlevnad av unionens harmoniseringslagstiftning bör göras. Ett exempel är The ‘Blue Guide’
on the implementation of EU product rules[13]. Om det är möjligt ska dokumentationen omfatta
insikter om den logiska bakgrunden till de särskilda kraven eller standarderna.
(5)
För flera typer av professionella produkter förekommer
det särskild lagstiftning som gäller användning (som installation, underhåll)
och som lagts fram på nationell nivå. Den här typen av lagstiftning skapar
ytterligare hinder och minskar fördelarna med en harmoniserad lagstiftning. De
här aspekterna ligger visserligen utanför unionens harmoniseringslagstiftning
för industriprodukter men bör ändå beaktas i utvecklingen och fastställandet av
lagstiftningen för att i största möjliga mån minska alla förekommande hinder. 4.2. Hur regelverkets
genomslagskraft kan stärkas (6)
Kommissionen bör överväga nya sätt att stärka möjligheten
för små och medelstora företag och parter från det civila samhället (som
konsumentföreningar och sammanslutningar av yrkesverksamma) att delta i
initiativförberedelser till EU:s lagstiftande åtgärder och i
standardiseringsförfaranden. En möjlighet är att se till att industriorganisationer
med fokus på små och medelstora företag är representerade i arbetsgrupperna för
unionens harmoniseringslagstiftning för industriprodukter och att dessa
organisationer får stöd för deltagarkostnaderna där det är möjligt. (7)
Nationella standardiseringsorgan bör uppmuntras att
kostnadsfritt tillhandahålla sammandrag av de harmoniserade standarderna
på sina webbplatser. Tillverkare och särskilt små och medelstora företag vet
inte nödvändigtvis på förhand vilka standarder som gäller. Med lättillgängliga
sammandrag kan tidsåtgången och kostnaderna på grund av tillämpning av felaktiga
standarder minskas. (8)
Övergången till ”elektronisk marknadskontroll”
bör påskyndas så att ekonomiska aktörer så långt det
går kan tillhandahålla information om överensstämmelse via internet. Känsliga
tekniska dokument och data som begärs av kontrollmyndigheterna kan överföras
elektroniskt via säker dataöverföring. På det här sättet främjas snabbare sätt
att säkerställa klarheten och det ömsesidiga utbytet av information och data om
överensstämmelse mellan kontrollmyndigheterna och företagen. (9)
För att stödja övergången till en papperslös
framtid inom marknadskontroll bör marknadskontrollsmyndigheter (och
tullmyndigheter om aktuellt) utrustas med utrustning för scanning eller smartmobilläsare
som kan länka till sidan för överensstämmelse på den ekonomiska aktörens
webbplats eller till en dedikerad självständig webbsida. Rekommendationen är
beroende av att resurser kan identifieras och kräver gemensamma investeringar
av industriaktörerna och marknadskontrollsmyndigheterna. (10)
Företagen bör få större utrymme att uppfylla kraven
om spårbarhet för att främja användningen av e-märkning. På så sätt
minskas företagens svårigheter med de befintliga kraven om produkters
spårbarhet och fullständig adressatinformation på förpackningar. Kraven anses
onödiga och störande för produktestetik och industridesign. Med e-märkning
erbjuds ett giltigt alternativ till att uppfylla samma krav. (11)
När en tidigare icke-harmoniserad produktgrupp blir
del av en harmoniserad produktgrupp bör man överväga om det är möjligt att integrera
nya produktgrupper i befintliga delar av unionens harmoniseringslagstiftning
för industriprodukter istället för att föreslå ny lagstiftning. Ett bra
exempel är jordbruksmaskiner för spridning av bekämpningsmedel som inlemmades i
maskindirektivet. 4.3. Hur tillämpningen av unionens
harmoniseringslagstiftning kan stärkas (12)
Systemen som underlättar samarbete och
informationsutbyten mellan marknadskontrollsmyndigheterna
och kommissionen som Rapex[14]
och informations- och kommunikationssystemet för marknadskontroll (ICSMS)[15] bör få fortsatt stöd.
EU-samordning och stödåtgärder för marknadskontroll genom ”Paketet om
produktsäkerhet och marknadskontroll”[16]
är avgörande och bör upprätthållas i samspel med marknadskontrollsmyndigheter
för bästa möjliga resursanvändning. (13)
Ackrediteringen bör stärkas ytterligare genom konsekventa tillämpningar inom de reglerade områdena enligt
förordning (EG) Nr 765/2008[17].
(14)
Synergierna mellan de olika strukturerna bör
utnyttjas helt i tillämpningen av unionens
harmoniseringslagstiftning för industriprodukter. Det behövs bättre synergier
mellan Solvit, som löser allmänna problem med den inre marknadens funktion, Enterprise
Europe Network, som hjälper små och medelstora företag att utnyttja möjligheter
på den inre marknaden, och olika kontaktpunkter för produkter, som har mer
specialiserad kompetens kring icke-harmoniserad produktlagstiftning. Exempelvis
kan fall hänskjutas mellan Solvit, Enterprise Europe Network och
kontaktpunkterna. Dessutom bör man undersöka möjligheten av använda
informationssystemet för den inre marknaden[18]
för att sammanlänka de nationella kontaktpunkterna. Personalen som arbetar i de
olika strukturerna kan informeras bättre om samspelssystemen och
kontaktpunkterna inom industrin som specialiserar på den inre marknaden för
industriprodukter. (15)
Rollen som kontaktpunkterna för produkter har
och som fastställs i förordningen om omsesidigt erkännande[19] bör även omfatta harmoniserade
produkter och därmed utgöra en första kontaktpunkt för företagen. Många företag
vet inte vem man ska vända sig till och bland mindre företag och mikroföretag
har man mycket lite kunskap om lagstiftningen kring den inre marknaden och
huruvida det är den harmoniserade eller icke-harmoniserade lagstiftningen som
gäller för produkterna. Rekommendationen skulle synliggöra kontaktpunkterna och
erbjuda små och medelstora företag en tydligt definierad informationskälla. 4.4. Hur företagens administrativa
börda kan minskas (16)
Eftersom alla produkter måste uppfylla de
lagstadgade kraven för säkerhet, hälsa och andra
offentliga intressen finns det endast ett begränsat
utrymme att göra undantag för små och medelstora företag gällande de lagstadgade bestämmelserna i unionens
harmoniseringslagstiftning för industriprodukter. SMF-testet[20] ska ändå alltid
utföras så att de administrativa kraven inte utgör en oproportionerlig börda på
små och medelstora företag samtidigt som målen med lagstiftningen nås. (17)
En enda källa för ändringar som görs i unionens
harmoniseringslagstiftning för industriprodukter och för uppdateringar till
standarderna och när dessa träder i kraft bör göras tillgängliga för företagen.
Den här informationen kan spara tid och resurser åt företagen, särskilt de små
och medelstora företagen. Företag som prenumererar på en sådan tjänst kan då få
e-postuppdateringar med information om kommande ändringar och när dessa kommer
att göras. Men övergången från ett lagbaserat till ett produktbaserat system
för att informera de ekonomiska aktörerna om gällande
harmoniseringslagstiftning och frivilliga standarder skulle vara krävande rent
tekniskt och resursmässigt. En sådan ändring skulle också kräva stor
samarbetsvilja och stöd från industriorganisationerna och de europeiska
standardiseringsorganen även om några av dessa redan arbetat med frågan. (18)
Företagen bör även i fortsättningen kunna välja
mellan att sammanställa en enda försäkran om överensstämmelse och att sammanställa
en ny försäkran om överensstämmelse för varje gällande del av unionens
harmoniseringslagstiftning för produkter. (19)
Det är av högsta vikt att alltför frekventa
lagändringar inte utgör en börda på industrin. Det har
skett många ändringar under det senaste årtiondet och fler ändringar kommer att
träda i kraft inom en snar framtid. Ändringar/åtgärder som rör lagstiftningen
bör även i fortsättningen diskuteras i offentliga samråd och stödjas av
konsekvensbedömningar. 4.5. Hur omfattningen av unionens
harmoniseringslagstiftning kan utvidgas (20)
Kommissionen bör främja en internationell
konvergens av lagstiftningen och de tekniska standarderna för industriprodukter eftersom detta skulle sänka industriaktörernas
kostnader för efterlevnad vilket i sin tur stärker industrins konkurrenskraft. Det
transatlantiska partnerskapet för handel och investeringar (TTIP) som
förhandlas mellan EU och USA är ett viktigt steg i rätt riktning. Ytterligare
samarbeten med lagstiftare och standardiseringsorgan bör undersökas för andra
tredje länder som är viktiga exportmarknader för europeiska företag, särskilt i
länder som ofta baserar sina standarder på antingen europeiska eller
internationella ISO- och IEC-standarder. 5. En framtidsvision Vikten av att ta
itu med de hinder som lagstiftningen utgör kommer att öka i takt med att den
teknologiska utvecklingen och att världen och de globala distributionsleden
blir allt mer integrerade. Mot den här bakgrunden och med tanke på det tvingade
behovet att minimera de administrativa bördorna, särskilt för små och
medelstora företag, bör fokus hamna på följande områden. 5.1. En väl fungerande inre
produktmarknad behöver robusta system för kontroll av efterlevnaden Det är avgörande
för en starkare kontroll av efterlevnaden att stärka marknadskontrollen och att
se till att medlemsstaterna investerar de nödvändiga personal- och
finansresurserna i sin marknadskontroll. Situationen är tvådelad. Å ena sidan
måste myndigheterna se till att lagstiftningen tillämpas som ett verktyg för
att skydda viktiga offentliga intressen som hälsa, säkerhet, miljö och
konsumentskydd. Å andra sidan kan tillämpningen bidra till att minska orättvis
konkurrens och skapa lika villkor för de ekonomiska aktörerna. Dessutom är
samordningen och samarbetet mellan myndigheterna och den inre marknaden också
av högsta vikt. I stort sett alla
företagsorganisationer tog emot kommissionens nya ”paket for marknadskontroll”,
men beklagade att sanktionerna mot bristande efterlevnad av de harmoniserade
reglerna inte tillämpades konsekvent. Sanktionerna var inte i sig en del av
marknadskontrollen utan uppstod snarare som en konsekvens av den. Vissa berörda
parter menar att ett splittrat och spritt system av ekonomiska sanktioner leder
till att förekomsten av bristande efterlevnad av EU-lagstiftningen ständigt
flyttas till det område där sanktionerna är som mildast vid en viss tid. En
sådan situation kan förhindras om de olika medlemsstaternas ekonomiska straff förenklas
och åtminstone harmoniseras så pass att man kan undvika stora skillnader och om
alla överträdelser av produktlagstiftningen behandlas på liknande sätt i hela
EU. Kommissionen
kommer därför att arbeta fram ett lagförslag om hur man kan förenkla och
harmonisera de ekonomiska sanktionerna av administrativ eller civil natur vid
bristande efterlevnad av unionens harmoniseringslagstiftning med syftet att
säkerställa likabehandling för alla företag i hela den inre marknaden för
industriprodukter. En plattform som underlättar arbetet och det ömsesidiga
samarbetet för de aktuella myndigheterna skulle dessutom också vara värdefull. 5.2. ”Horisontell”
produktlagstiftning Många berörda
parter bad om färre sektorregler och fler horisontella regler som täcker flera
industriprodukter med målet att undvika överlappande och motstridiga krav. En
juridiskt bindande horisontell ”paraply”-lagstiftning var något som flera
parter förespråkade. Men åsikterna var samtidigt delade och vissa parter
föredrog att all relevant lagtext ingick i varje enskilt direktiv. Flera
kompetenta myndigheter, marknadskontrollsmyndigheter och
industriorganisationer var positiva till att göra beslut 768/2008/EG
till en förordning eftersom en sådan horisontell förordning skulle minska den
befintliga lagstiftningsvolymen som ofta anses repetitiv och svårtillgänglig
för små och medelstora företag. Till skillnad från beslut 768/2008/EG som
endast består av hänvisande bestämmelser skulle en horisontell
”paraply”-lagstiftning också vara juridiskt bindande och kunna tillämpas direkt.
Ett exempel på
nationell nivå hittar man i den horisontella nationella lagstiftning som antogs
i Tyskland utifrån beslut 768/2008/EG. Här återfinns en övergripande
lagstiftning och ett allmänt ramverk för hur sektorslagstiftningen på nationell
nivå kan struktureras utifrån den europeiska produktlagstiftningen. I lagförslaget
om hur man kan förenkla och harmonisera de ekonomiska sanktionerna av
administrativ eller civil natur för bristande efterlevnad av unionens
harmoniseringslagstiftning bör man också vidta nya åtgärder för att förenkla
det befintliga juridiska ramverket för saluföringen av industriprodukter och
dessas underhåll och eftermarknadsservice. 5.3. Innovation och den digitala
framtiden Det digitala samhällets utveckling sker i allt
snabbare takt. Framtida robotteknik och ny tillverkningsteknik som
tillsatstillverkning, även kallat ”3D-utskrift”, kan till exempel leda till att
dagens tillverkning återgår till att ha en mer lokal och möjligen mer hållbar dimension.
I 3D-utskriftstekniken finns en möjlighet att jämna ut villkoren mellan små och
medelstora företag och storindustrin i och med att utvecklingskostnaderna
sjunker och att företagen själva kan utveckla sina prototyper och första utkast
istället för att anlita hjälp från tredje part, något som annars kan utgöra en
orimlig kostnad. Samtidigt förväntas den mobila
revolutionen fortsätta, med en ny kategori av smart, kroppsburen utrustning
såsom smarta armbandsur eller glasögon, intelligenta textilier etc. Kort sagt är världen snabbt
på väg mot ett ”sakernas internet” där alla föremål förses med mikroskopiska
identifieringsapparater. Om alla vardagsföremål försågs med radiosändare skulle
de kunna identifieras och inventeras med hjälp av datorer. Programvara skulle kunna
användas för att hantera allt som behövs för att spåra och räkna produkter vilket
skulle leda till avsevärda minskningar av avfall, bortfall och kostnader. På
det här sättet kan användarna underrättas när något behöver ersättas, repareras
eller dras in och om något är i bra eller dåligt skick. När merparten av unionens harmoniseringslagstiftning
antogs fanns det dock knappt några elektroniska verktyg alls. Att följa lagarna
innebär idag fortfarande stora mängder pappersarbete för företagen och
marknadskontrollsmyndigheterna. För fortsatt konkurrenskraft behöver den
europeiska marknaden för industriprodukter ett ramverk som underlättar
innovation och som inte ger upphov till onödiga hinder för ett snabbt
mottagande av nya teknologier och introduktionen av nya innovationer på
marknaden. EU:s lagstiftning och standarder måste kunna underlätta att nya
produkter och teknologier snabbt blir tillgängliga på marknaden så att Europa
kan ta vara på fördelarna med att vara först på den globala marknaden. Samtidigt måste man också allt oftare ta ställning till nya frågor på
grund av ny teknik, t.ex. risken för oreglerad produktion av farligt gods genom
3D-skrivare eller den ökande betydelsen av audiovisuell
inspelningsutrustning som kan döljas i smarta apparater. Kommissionen
kommer att beakta innovationer och den teknologiska utvecklingen när nya
förslag om den inre marknaden för produkter ska arbetas fram. Man kommer också
att lansera ett initiativ för e-överensstämmelse som gör det möjligt att
demonstrera överensstämmelse med unionens harmoniseringslagstiftning på
elektronisk väg och på flera språk genom exempelvis e-märkning, digital
marknadskontroll och elektronisk försäkran om överensstämmelse på unionens alla
officiella språk. 5.4. Den alltmer otydliga linjen
mellan produkter och tillhörande tjänster (installation, underhåll, etc.) Tillverkningsföretagen
erbjuder idag i allt större utsträckning olika tjänster tillsammans med sina
traditionella produkter. Samspelet mellan tillverkning och tillhörande tjänster
har därmed blivit alltmer komplext. Tjänster och tillverkade produkter utgör
ett mellanliggande led för att producera ett ännu större antal slutprodukter
och tjänster. Tjänsteutbudet inom tillverkningsindustrin har fortsatt att växa
i EU och övriga världen. År 2011 utgjordes mer än en tredjedel av mervärdet i
tillverkningsindustrins slutproduktion av just tjänster. Även om
produkttillverkning också ingår som en del av tjänsteproduktionen så är andelen
av tillverkning inom tjänstesektorn tre gånger mindre än andelen tjänster inom
tillverkningssektorn. Andelen tillverkning inom tjänstesektorn har dessutom
inte ökat lika snabbt. Överlag ligger andelen tillverkning inom tjänstesektorn
i EU på cirka 10 %. Det finns ett stort
samspel mellan tillverkade produkter och tjänster[21]. Tjänster
i form av underhåll och träning är av högsta vikt för vissa komplexa
tillverkade produkter. Andra tjänster som transporter är nödvändiga för
slutförandet av tillverkade produkter men omfattas fortfarande av olika
begränsningar på marknaden. Samtidigt ökar vikten av tjänster som finansiell
förmedling, kommunikation, försäkring och specialiserade kunskapsintensiva
företagstjänster för sofistikerad tillverkning. Den här utvecklingen är bara en
av många förklaringar till den ökade andelen tjänster i den övergripande
ekonomin[22]. Samspelsförhållandet
mellan produkter och tjänster utgör en allt större roll i ekonomin. Kommissionen
kommer att undersöka hur gränssnittet mellan tillverkning och tjänster kan
förbättras på den inre marknaden. 5.5. Fler förordningar, färre
direktiv… Under lång tid har
man föredragit att använda direktiv i harmoniseringen av produktlagstiftning
och det är med direktiven som instrument som den inre marknaden för
industriprodukter har blivit en verklighet. Men idag när marknadsintegreringen
är högre tillkommer nya utmaningar och de politiska målen har blivit mer
ambitiösa. I dagens allt
komplexare värld har tillgången till informationen om produktregler blivit
oerhört viktig. Kostnaderna i att hitta rätt information kan vara påtagliga. Detta
gäller särskilt för den gränsöverskridande handeln. Tillgången till information
kan fortfarande utgöra ett hinder på en enskild produktmarknad där direktiven
är bindande för ett visst resultat men där varje medlemsstat kan besluta om
metoderna. Den här flexibiliteten leder till att genomförandet och tillämpningen
av EU-lagstiftningen varierar från land till land och därmed riskerar produktlagstiftningens
övergripande enhetlighet. Den här risken är särskilt stor där koncepten är
otydliga och bestämmelserna oprecisa, vilket ofta är fallet när man ska försöka
ena intressena hos 28 eller fler länder. Faktum är att informationsbristen och
skillnaderna i lagstiftningen kan utgöra påtagliga hinder för handeln inom EU
och detta gäller förstås främst för små och medelstora företag. Situationen
förenklas inte när företagen behöver kommunicera med flera myndigheter på flera
olika språk. En övergång
från direktiv till förordningar innebär mindre byråkrati och större säkerhet
för företagen. Kommissionen kommer från och med nu utifrån bedömningar från
fall till fall att prioritera förordningar som instrument för
unionslagstiftningen för företag och myndigheter. På så sätt undviker man
nationella överregleringar och antalet överträdelser minimeras. 5.6. …och ett företagsvänligt
synsätt på produktreglering Mer behöver göras
för att underlätta för företagens efterlevnad av EU-lagstiftningen för
industriprodukter. Det är nödvändigt att hitta rätt balans mellan kostnaderna
kring lagstiftningen och dess målsättningar. I dagsläget ställs företagen inför
flertalet rättsakter som gäller samma produkter/tillverkare och gränserna
mellan flera av rättsakterna är inte alltid så tydliga. Lagstiftningen kring
den inre marknaden är spridd över hundratals direktiv som kan ha olika
omfattningar, procedurer, metoder och liknande och som kan kräva extra
genomföringsåtgärder. Huvudfrågan för
kommissionens prioriteringar är därmed att förenkla och förtydliga
produktlagstiftningen. Det behövs en mer genomgående integrering av regelverket
för den inre produktmarknaden. De typer av regelverk där vissa produkter
omfattas av flera direktiv med lika eller olika offentliga intressen och som
genomförs på olika sätt i de olika medlemsstaterna skulle allra helst reduceras
genom att skapa en enda källa för lagstiftningen för tillverkare av en viss
produktkategori. Detta skulle innebära att de många krav som gäller för en
produktgrupp skulle kunna täckas av en enda enhetlig lagstiftning. På
mellanlång till lång sikt bör målsättningen vara att göra genomgående
förenklingar av lagstiftningen. Arbetet skulle också omfattas av ordentliga
konsekvensbedömningar tillsammans med periodiska granskningar av lagstiftningen.
På så sätt erkänner kommissionen de kumulativa effekter som uppstår från de
frekventa ändringarna av den europeiska lagstiftningen. Man erkänner också
industrins omedelbara behov av perioder av stabil lagstiftning där ändringar
sker gradvis snarare än där omvälvande och frekventa ändringar görs på den
harmoniserade produktlagstiftningen. Det är också
viktigt att standarderna inte bara utgörs av företagsvänliga regler utan också
undviker att fragmentera marknaden. Eftersom kommissionen har begränsade
möjligheter att ingripa i standardiseringsprocessen uppmuntras medlemsstaterna
till att delta aktivt i utvecklingen av standarder för att undvika sådana fall
där standarderna endast ifrågasätts i processens slutskede. Kommissionen
kommer vid periodiska granskningar av sektorslagstiftningen överväga om det är
möjligt att gruppera om lagstiftningen med annan lagstiftning som gäller samma
produktkategori. 5.7. Den globala marknaden Det kommer bli allt
viktigare att ta itu med de regelmässiga hindren i takt med att världen blir
allt mer multipolär och nya centrum för ekonomisk utveckling och handel med
egna lagmiljöer uppstår i länderna där utvecklingen nu går snabbt. Tidigare har EU
kunnat vara säker på att ha en attraktiv lagstiftning eftersom efterlevnaden av
EU:s lagstiftning erbjöd åtkomst till en av världens största varuimportörer. Den
inre marknadens storlek gjorde EU till ”normgivare” på den internationella
banan. Men för att EU och EU:s företag ska kunna förbli konkurrenskraftiga och
ha tillgång till de bästa möjligheterna måste EU:s aktörer inse att situationen
håller på att förändras och att det krävs anpassning till dagens verklighet. EU-företagens
internationella konkurrenskraft måste få ta större plats i utvärderingen av den
befintliga EU-lagstiftningen och när nya initiativ ska övervägas. EU:s samspel
varierar mellan olika handelspartners. Målet i samspelet med länder som önskar
att bli medlemmar i EU och för grannländerna är att lagstiftningen anpassas
helt till EU:s regelmodell. Målsättningen för mer avlägsna partners kan inte
vara riktigt lika ambitiös, men även här strävar man efter konvergens i
lagstiftningen. Med den här typen av konvergens i lagstiftningen uppstår större
fördelar i de ekonomiska operatörernas perspektiv jämfört med överenskommelser
om ömsesidigt erkännande, särskilt vad gäller den juridiska säkerheten. I en global miljö
där tarifferna blir allt lägre är det de regelmässiga hindren och hindren bakom
gränserna som ger upphov till industrins större och påtagliga kostnader i form
av administration och efterlevnad. EU behöver förnya de strategiska dialogerna
med de viktigare tredje länderna med syftet att skapa ömsesidig tillit och mer
förutsägbara utvecklingar i lagstiftningen. På så sett får industrin ett
viktigt instrument i planeringen inför framtiden. EU förhandlar redan
om fria handelsavtal med viktiga industriländer. Förhandlingarna skapar
möjligheter att minska de regelmässiga hindren mellan viktiga handelspartners
och säkerställer samtidigt ett starkt skydd av de offentliga intressena. Processen
ger en bredare inblick i potentiella gemensamma globala produktregelverk. För
EU innebär det större åtkomst till viktiga växande marknader med stor ekonomisk
tillväxt och efterfrågan. Ett transatlantiskt
handelsavtal där de traditionella handelshindren avskaffas för produkter och
tjänster skulle utgöra ett stort steg i riktning mot globala regelverk. Kostnaderna
förknippade med efterlevnaden av lagstiftningen skulle kunna sänkas företag i
alla delar av ekonomin. Om en gemensam transatlantisk lagstiftning kunde antas
för ny teknik skulle man kunna spara miljoner och börja definiera öppna globala
standarder och förordningar för framtidens industrier. EU bör
fortsätta att främja internationell konvergens av lagstiftning och tekniska
standarder för industriprodukter och samtidigt säkra starkt skydd av de
offentliga intressena. Kommissionen bör säkerställa ett större fokus på
EU-lagstiftningens påverkan på EU-företagens internationella konkurrenskraft. 6. Slutsats Den inre marknaden
är idag välutvecklad och välintegrerad men måste trots detta fortsätta att utvecklas
för att hålla jämna steg med 2000-talets teknik- och samhällsutmaningar. Men
det här utvecklingsbehovet måste balanseras mot industriaktörernas begäran om
perioder av stabil lagstiftning utan omsvepande lagändringar. Kommissionen
kommer därför på lång sikt att fokusera på att konsolidera lagstiftningen och
stärka kontrollen av efterlevnad utan att skapa ytterligare bördor för
industrin. Kommissionen kommer att arbeta fram ett laginitiativ med
harmoniserade metoder för ekonomiska sanktioner och ett gemensamt ramverk för saluföringen
av produkter utifrån beslut 768/2008/EG. [1] COM (2012) 582 final En starkare europeisk industri
för tillväxt och ekonomisk återhämtning - Uppdatering av meddelandet om
industripolitiken. [2] I direktiv 98/34/EG inrättas en skyldighet för
medlemsstaterna att underrätta kommissionen och varandra om utkast till
tekniska förordningar för produkter och snart även om informationssamhällets
tjänster innan dessa antas i nationell lagstiftning. [3] Beteckningen ”industriprodukter” ska inte ses i motsats
till ”konsumentprodukter”. Den förra termen baseras på tillverkningssättet medan
den senare baseras på slutanvändningen. Många industriprodukter är alltså även
konsumentprodukter, men inte alla (vissa är endast ämnade för yrkesanvändning). [4] En vägledande förteckning over unionens
harmoniseringsakter finns tillgänglig på: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/documents/internal-market-for-products/new-legislative-framework/index_en.htm#h2-2
[5] EUT L 157, 9.6.2006, s. 24. [6] COM(2013) 561 final. [7] Direktiv 2013/29/EU om pyrotekniska artiklar har redan
antagits och lagstiftaren har även nått ett avtal om direktivet om fritidsbåtar.
Förslagen om radioutrustning, elektronmagnetisk kompatibilitet,
lågspänningsprodukter, hissar, utrustning i explosionsfarlig miljö, explosiva
varor för civilt bruk, mätinstrument, icke-automatiska mätinstrument, enkla
tryckkärl, tryckutrustning, personlig skyddsutrustning, linbanor och
gasapparater väntar på beslut. [8] EUT L 88, 4.4.2011, s. 5. [9] EUT L 316, 14.11.2012, s.12. [10] I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) Nr
764/2008 av den 9 juli 2008 fastställs procedurerna för tillämpningen av visa
nationella tekniska regleringar för produkter som lagligen saluförts i en annan
medlemsstat samt upphörandet av beslut Nr 3052/95/EG. [11] Rådets slutsatser om inremarknadspolitiken (16443/13). [12] COM(2012) 584 final. [13] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/documents/internal-market-for-products/new-legislative-framework/index_en.htm#h2-3 [14] System för snabb varning för farliga andra produkter än
livsmedel. Ytterligare information om Rapex finns tillgängligt på: http://ec.europa.eu/consumers/safety/rapex/index_en.htm
[15] Informations- och kommunikationssystem för
marknadskontroll. Ytterligare information om ICSMS finns tillgängligt på: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/internal-market-for-products/icsms/index_en.htm
[16] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/internal-market-for-products/market-surveillance/index_en.htm#h2-1
[17] L 218, 13.8.2008, s. 30 [18] Läs mer om informationssystemet för den inre marknaden
här: http://ec.europa.eu/imi-net [19] EUT L 218, 13.8.2008,
s. 21 [20] En analys av lagförslagens påverkan på små och medelstora
företag. Ytterligare information på: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/small-business-act/sme-test/
[21] Högnivågruppen för företagstjänster som föreslogs i
kommissionens meddelande På väg mot en inre marknadsakt (KOM (2010) 608)
diskuterar samspelet mellan produkter och tjänster. Slutrapporten förväntas
våren 2014. [22] Årsrapport om konkurrenskraften i EU 2013