ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

Följedokument till

FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV

om fysisk planering i kust- och havsområden och integrerad förvaltning av kustområden

1.           Inledning

Denna konsekvensbedömning syftar till att utvärdera EU:s åtgärder för en integrerad styrning av kustområdena, där man går från en sektorinriktat tillvägagångssätt till en integrerad konsekvent styrelseform. Den föreslagna åtgärden är inte sektorsspecifik och omfattar alla politikområden i fördraget som avser mänsklig verksamhet i marina regioner och kustområden samt skydd av havs- och kustmiljön.

Europa upplever en finanskris som kräver både fokusering på resurseffektivitet och initiativ som ökar tillväxten. Mänsklig verksamhet längs Europas kuster ökar och har en betydande tillväxtpotential, men begränsas alltmer på grund av konkurrensen om utrymme eller miljöhot. Ett politiskt initiativ för att garantera en samordnad och effektiv förvaltning av människans aktiviteter i de marina regionerna och i kustområdena måste därför genomföras så snart som möjligt.

Fysisk planering i kust- och havsområden fastställdes som ett verktyg för att integrera mänsklig verksamhet till sjöss i EU:s blåbok från 2007, en integrerad havspolitik för Europeiska unionen. På samma sätt inrättades en integrerad förvaltning av kustområden för att underlätta genomförandet av EU-politiken genom rekommendation 2002/413/EG och protokollet till Barcelonakonventionen. Kommissionen föreslår nu att dessa två verktyg utvecklas tillsammans. Fysisk planering i kust- och havsområden och en integrerad förvaltning av kustområden kopplas samman genom sin geografiska täckning (övergång från land till hav) och dess övergripande mål (att förvalta mänsklig användning i sina respektive tillämpningsområden). En konsekvensbedömning om framtida insatser gjordes för att säkerställa största möjliga effektivitet och mervärde i det utvalda resultatet.

2.           Problemdefinition och mål

Det identifierade övergripande problemet har ett samband med konkurrensen för sjö- och kustområdena och utarmningen av resurser och kan delas upp i sex centrala problem:

· 1) Konkurrerande anspråk på områden: Ökad efterfrågan på det begränsade utrymmet i de marina regionerna orsakar konflikter mellan användning av havet. Traditionella verksamheter som fiske, sjöfart, muddring och oljeutvinning expanderar medan nya användningsområden, inklusive turism, mineralutvinning, och mer nyligen kräver vindkraft och marint vattenbruk sitt eget utrymme.

· 2) Ineffektiv användning av havsområden: Avsaknaden av sektorsövergripande samordning när verksamheter får tillgång till havsområdet har lett till att verksamhet och försvinner och att större områden än nödvändigt tas i anspråk. Detta leder också till högre kostnader.

· 3) Ineffektiv användning av kustområden: Den mänskliga inverkan på kustområdena ökar. Tätorterna i EU:s kustregioner har ökat med mer än 20 % under de senaste tjugo åren. Luckor i EU:s lagstiftning, t.ex. om kusterosion, hämmar en hållbar och konsekvent förvaltning av denna utveckling.

· 4) Otillfredsställande utnyttjande av ekonomiska möjligheter: Bristen på konsekventa och öppna förfaranden för att förvalta det mänskliga användandet leder till onödiga kostnader. Ovisshet och oförutsägbarhet när det gäller lämplig tillgång till havsområdena leder till ett sämre företagsklimat för investerare. Samrådsprocessen bekräftade att industrin behöver öppenhet, stabilitet och förutsägbarhet.

· 5) Otillräcklig anpassning till klimatrisker: Klimatförändringarnas risker är betydande i Europas kustområden, men det finns ingen enhetlig ram för integrering av både lindrings- och anpassningsåtgärder i den övergripande planeringen av användningen av havs- eller kustområden. Majoriteten av EU:s kustmedlemsstater har ingen plan eller strategi för anpassning till klimatförändringen som gäller för deras kustområden.

· 6) Förstörelse av havs- och kustmiljön: Den intensiva och ökade användningen av kust- och havsområden och den nära samverkan mellan land- och havsbaserade verksamheter har lett till ökat tryck på miljön och resursuttömning. Lagstiftning för att skydda miljön har införts, men det saknas samordning mellan olika sektorer och över gränserna.

De underliggande orsakerna till problemen rör 1) bristen på konsekvent och hållbar planering av användningen av havsområden däribland bristande informationsutbyte, 2) otillräcklig samordning eller koppling mellan EU:s politik och program som påverkar hav och kuster, 3) bristen på sammanhängande och hållbart gränsöverskridande samarbete inom marina regioner och 4) otillräckligt deltagande av berörda parter.

Det allmänna målet med EU:s åtgärder är att säkerställa en hållbar utveckling för EU:s kust- och havsområden i enlighet med den ekosystembaserade strategin. Det syftar också till att stödja genomförandet av andra mål i EU-fördraget, såväl rättsliga som politiska, däribland mål som rör Europa 2020-strategin, miljö, energi, fiske, sjöfart och sammanhållning. Alla EU-åtgärder i detta sammanhang bör begränsas till att utarbeta verktyg för att uppnå ovannämnda politiska mål. I detta syfte ska de operativa målen vara av procedurkaraktär: Utveckling och genomförande av processer ska ske på ett samstämmigt sätt för att hantera och planera människors utnyttjande av sjötransporter (definierat som fysisk planering i kust- och havsområden) och att samordna politiska instrument för kustförvaltning för alla kuststater (definierat som integrerad förvaltning av kustområden), leverans och vidareutveckling av gemensamma principer och strategier för processer som avser fysisk planering i kust- och havsområden och en integrerad förvaltning av kustområden, samt utveckling och genomförande av lämpligt gränsöverskridande samarbete.

3.           Analys av subsidiaritet och EU-mervärde

Fysisk planering i kust- och havsområden och en integrerad förvaltning av kustområden är inbäddade i EU:s integrerade havspolitik. Målet med den integrerade havspolitiken är att skapa bättre samstämmighet mellan sektorsstrategierna i EUF-fördraget och att uppnå flera parallella mål av ekonomisk, social och miljömässig karaktär. De hittillsvarande initiativen inom ramen för den integrerade havspolitiken, såsom rådets förordning 1255/2011, har följaktligen antagits med flera rättsliga grunder som motsvarar dessa sektorsstrategier som påverkar sjöar, kustområden och hav.

Samma resonemang gäller för lagstiftningen om fysisk planering i kust- och havsområden. De politikområden som berörs omfattar fiske, energi, transport, territoriell sammanhållning och miljö.

· 2002 års EU-rekommendation om integrerad förvaltning av kustområden grundar sig på artikel 192.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Den integrerade förvaltningen av kustområden (liksom förvaltning av kust- och havsområden) är en del av en sektorsövergripande politik vars mål är att säkerställa enhetlighet mellan olika politikområden i fördraget.

Därför bör framtida åtgärder för fysisk planering i kust- och havsområden och en integrerad förvaltning av kustområden bygga på en bredare rättslig grund för att säkerställa att deras tillämpningsområde omfattar alla delar av EU:s politik som är relevant för förvaltningen av hav och kustområden.

Planeringen bör vara detaljerad och ske på medlemsstatsnivå i enlighet med deras respektive samhällsstyrning och konstitutionella grundstrukturer. Det är inte meningen att EU ska ägna sig åt praktiska planeringsförfaranden. EU:s åtgärder är dock relevanta i den utsträckningen att kust- och havsområden och ekosystem sträcker sig över nationella gränser och skulle ge mervärde genom att säkerställa samstämmighet mellan åtgärderna som är inriktade på detta. I synnerhet ska man undvika olika tillvägagångssätt och olika framstegsnivåer. Svaren på det offentliga samrådet har erkänt mervärdet av EU:s åtgärder.

Målen för framtida åtgärder för fysisk planering i kust- och havsområden och en integrerad förvaltning av kustområden är i stort sett desamma. Båda förutser en integrerad strategi i fråga om förvaltningen av haven genom ökade styrelseformer för havs- och kustområden. De har också behovet av uppgifter gemensamt. Därför kan betydande synergieffekter uppnås genom gemensamma lagstiftningsinitiativ. Separata initiativ skulle öka risken för inkonsekvenser, förvirring och i slutändan högre genomförandekostnader.

4.           Alternativ

I konsekvensbedömningen identifieras och diskuteras flera (del-)alternativ och möjliga kombinationer samt grundscenariot. De tre alternativ som diskuteras är 1) vägledning och utarbetande av bästa praxis, 2) icke-bindande åtgärder och 3) rättsligt bindande åtgärder, däribland ramliknande direktiv, direktiv eller förordning. För en närmare beskrivning av alternativen se punkt 5 i konsekvensbedömningen.

5.           Analys av effekterna

Undersökningarna som ligger till grund för konsekvensbedömningen visade att alla handlingsalternativ ger liknande effekter, medan deras effektivitet varierar i aktualitet, omfattning och nivå. Begränsningar för kvantitativ analys av effekter tillämpas på grund av ärendets natur (styrelseformer) och brist på tillgängliga uppgifter för vissa aspekter.

5.1.        Ändamålsenlighet

Dess effektivitet i förhållande till operativa mål som i allmänhet ökar från alternativen 1–3, särskilt följande:

· Ge vägledning och utarbetande av bästa praxis (alternativ 1) förväntas inte vara särskilt effektivt, eftersom det i huvudsak skulle stödja de insatser för åtaganden som redan gjorts. Det skulle dock inte kompensera för avsaknaden av rättsliga eller institutionella mekanismer.

· Att stimulera genomförandet av fysisk planering i kust- och havsområden och integrerad förvaltning av kustområden genom icke-bindande åtgärder (alternativ 2) förväntas ge en högre status för fysisk planering i kust- och havsområden på EU-nivå, men kommer sannolikt inte att vara tillräckligt prioriterad för genomförandet. Detta kan också leda till en ”välja och vraka-strategi” hos medlemsstaterna. För integrerad förvaltning av kustområden skulle den icke-bindande karaktären hos en rekommendation inte leda till att öka omfattningen av och kvaliteten på genomförandet. Detta bekräftades av det offentliga samrådet.

· Att fastställa en bindande ram för fysisk planering i kust- och havsområden och integrerad förvaltning av kustområden (alternativ 3) skulle vara det effektivaste sättet att nå de operativa målen. Det finns dock vissa skillnader i fråga om art och detaljnivå när det gäller ett bindande instrument och detta har bedömts i tre delalternativ, dvs. ett ramdirektiv, ett direktiv och en förordning.

Ett detaljerat direktiv eller en förordning skulle vara mer restriktiv än ett ramdirektiv, det skulle minska medlemsstaternas manöverutrymme och möjligheterna att använda befintliga processer och leda till högre administrativa kostnader. Däremot kan ett ramdirektiv som fastställer allmänna skyldigheter och tillhandahåller riktlinjer för specifikt genomförande från medlemsstaternas sida garantera förutsebarhet, stabilitet och öppenhet. Dessutom skulle det vara lämpligt att aktualisera frågan med tanke på den rådande tendensen till utveckling av nya verksamheter. Det skulle göra det möjligt för medlemsstaterna att ta hänsyn till detta initiativ och samtidigt utveckla sin nationella politik. Slutligen så garanteras proportionalitet och subsidiaritet i och med att medlemsstaternas planering och förfaranden inte störs.

Dessutom skulle ett övergripande alternativ att förbättra data och tillgången till information förbättra effektiviteten hos alla alternativ som analyserats ovan. Kompletterande åtgärder som bygger på befintliga informationssystem (särskilt kunskap i havsfrågor 2020) kommer att möta behoven i detta skede, i alla fall på EU-nivå.

5.2.        Konsekvenser

I konsekvensbedömningen identifierades ett antal ekonomiska konsekvenser till följd av fysisk planering i kust- och havsområden och en integrerad förvaltning av kustområden, särskilt följande:

· Minskade transaktionskostnader för företag, genom snabbare och smidigare beslutsfattande och ökad insyn.

· En ökad stabilitet och förutsägbarhet för privata investeringar, inbegripet förbättrad säkerhet för att finansiera havsbaserade investeringar.

· Förbättrad användning av havsrummet och till bästa möjliga samexistens mellan användning i kustområden och marina vatten.

· Förbättrad attraktionskraft för kustområden genom att bevara natur- och trivselvärden.

· Minskade samordningskostnader för de offentliga myndigheterna, genom ökad effektivitet och öppenhet.

· Innovation och forskning: Uppgiftsbehovet i fysisk planering i kust- och havsområden och en integrerad förvaltning av kustområden kan bidra till bättre datainsamling, förvaltning och kunskapsbas om samverkan och komplementaritet mellan användning och den marina miljön.

· Ökade och integrerade uppgifter och information.

Effekter på miljön:

· Minskat tryck på miljön, särskilt genom en förbättrad användning av kust- och havsområdet och bättre förvaltning av mänskliga aktiviteter.

· Bättre bevarande av den biologiska mångfalden och miljökvaliteten genom minskad fragmentering av naturområden och användning av förnybara och icke-förnybara resurser i fas med ekosystemet.

· Förbättrad återhämtningsförmåga för risker och/eller begränsning av klimatförändringarna.

Sociala verkningar:

· Ett ökat engagemang från invånare och intressenter och bättre politiskt samarbetsklimat.

· Förbättrat skönhetsvärde och kulturarv genom att inkludera kustlandskapet och stadsmiljön i hamnar i fysisk planering i kust- och havsområden och integrerad förvaltning av kustområden.

· Ökad tillväxt och sysselsättning genom att främja tillväxten inom (i synnerhet framväxande) havsrelaterade sektorer och bidra till att skapa sysselsättning i den havsrelaterade ekonomin.

· Förbättra säkerheten till havs.

· Förbättrat klimat för det politiska samarbetet.

· Genomförandekostnader för fullständigt integrerad kustförvaltning i EU beräknas till 200 miljoner euro i startkostnader och 20 miljoner euro i årliga driftskostnader. Startkostnaderna är osäkra eftersom de är beroende av de nationella och regionala förhållandena i medlemsstaterna. Att kvantifiera kostnaderna för genomförandet av fysisk planering i kust- och havsområden är svårt på grund av bristande uppgifter på EU-nivå. Oavsett variationerna i totala omkostnader, är den övergripande kostnadseffektiviteten positiv. Ett alternativ som bygger på tvång skulle sannolikt leda till högre tillämpningskostnader på kort sikt. Dock samtidigt är det det enda som garanterar genomförande och på så sätt uppnåendet av de ekonomiska fördelar som beskrivs ovan.

6.           Jämförelse mellan alternativen och slutsatser

En översiktstabell som förenar de verksamma eventuella lösningarna för att åtgärda de bakomliggande orsakerna till problemen och i vilken utsträckning de omfattas av de olika alternativen ska läggas till i konsekvensbedömningen som bilaga 1.

Jämförelsen av de olika alternativen visar att den optimala åtgärden för att uppfylla målsättningarna skulle bli alternativ 3 underalternativ 1, dvs. ett ramdirektiv om fysisk planering i kust- och havsområden och en integrerad förvaltning av kustområden med ett begränsat antal skyldigheter, inbegripet en process för utveckling av bästa praxis.

Frivilliga metoder, inklusive vägledning och/eller rekommendationer skulle inte ge önskat resultat. Ett mer normativt (harmoniserat) alternativ genom ett detaljerat direktiv eller en förordning skulle vara oproportionerligt och ligger inte i linje med subsidiaritetsprincipen och leder till högre kostnader.

Slutligen kan beslutsamma, men proportionerliga åtgärder på EU-nivå i finansiella kristider avsevärt bidra till att utnyttja den ekonomiska potentialen för den havsbaserade maritima ekonomin.