MOTIVERING

1. Bakgrund till förslaget

Motiv och syfte

I förordning (EU) nr 260/2012 fastställs gemensamma tekniska och affärsmässiga krav för betalningar och autogireringar i euro och utgör i sig en viktig byggsten i förverkligandet av ett gemensamt eurobetalningsområde (Single Euro Payments Area, Sepa). I den förordningen fastställs den 1 februari 2014 som slutdatum i euroområdet för migrationen av såväl inhemska som inomeuropeiska betalningar och autogireringar i euro till Sepa-betalningar (Sepa credit trasfers, SCT) och Sepa-autogireringar (Sepa direct debits, SDD).

Enligt Europeiska centralbankens senaste statistik har den totala migrationsgraden i euroområdet för Sepa-betalningar ökat från 59,87 % i oktober 2013 till 64,1 % i november 2013, medan den totala migrationsgraden för Sepa-autogireringar har ökat från 11,52 % i oktober 2103 till 26 % i november 2013. Trots kommissionens upprepade ansträngningar att höja medvetenheten bland medlemsstaternas behöriga myndigheter, och de betydande kampanjinsatser när det gäller övergången till Sepa som genomförts av Europeiska centralbanken och i många medlemsstater, är små och medelstora företag, små offentliga förvaltningar och lokala myndigheterna fortsatt minst väl beredda för en faktisk övergång till Sepa. Banksektorns kommunikationsinsatser gentemot små och medelstora företag och nationella informationskampanjer verkar inte gett den väntade effekten, åtminstone inte i förväntad omfattning.

Med hänsyn till den långsamma takten i övergången i vissa medlemsstater för Sepa-betalningar och i de flesta medlemsstaterna för Sepa-autogireringar verkar det mycket osannolikt att övergången till Sepa kommer att vara slutförd den 1 februari 2014. Med tanke på detta rättsliga slutdatum antas banker och andra betalningstjänstleverantörer från och med det datumet komma att vägra att hantera äldre betalningar som inte är förenliga med Sepa. I brist på fullständig övergång till Sepa-betalningar/Sepa-autogireringar, kan betalningstillbud som leder till betalningsförseningar eller marknadsstörningar inte uteslutas. Dessa skulle kunna påverka alla betaltjänstanvändare, särskilt små och medelstora företag och konsumenter.

Givet detta betydande rättsliga problem och de potentiellt allvarliga konsekvenserna för medborgare och företag föreslår kommissionen därför att ändra förordning (EU) nr 260/2012 genom att införa en skyddsklausul som gör det möjligt för banker och andra betaltjänstleverantörer att även efter den 1 februari 2014, under en begränsad tidsperiod på sex månader, fortsätta att hantera betalningar som inte är förenliga med Sepa via sina äldre betalningssystem parallellt med Sepa-betalningar och Sepa-autogireringar. En tydlig kommunikation av en sådan ändring kommer att ge betaltjänstanvändarna förvissning om att deras utbetalningar kommer att fortsätta att behandlas efter den 1 februari 2014, och det kommer att göra det möjligt för dem som ännu inte har migrerat att göra det snarast möjligt. Slutdatumet i sig ändras inte och undantaget för gammal hävd (s.k. grandfathering) är en extraordinär engångsåtgärd. Under alla omständigheter bör pågående informationskampanjer om övergången till Sepa fortsätta. Vid utgången av undantagsperioden kommer kommissionen inte tveka att vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att medlemsstaterna fullt ut tillämpar EU-lagstiftningen.

Deltagare i mötet på hög nivå för Sepa som sammanför företrädare på hög nivå från Europeiska centralbanken och styrelseledamöter i Eurosystemets centralbanker rådfrågades om detta initiativ den 19 december 2013.   

Mot bakgrund av detta och den mycket korta tidsperiod som återstår fram till den 1 februari 2014 bör detta direktiv skyndsamt antas av Europaparlamentet och rådet och träda i kraft utan dröjsmål. Förordningen är nödvändig för att undvika rättslig osäkerhet för banker och andra betaltjänstleverantörer, liksom företag och konsumenter, eftersom förordning (EU) nr 260/2012 skulle tvinga betaltjänstleverantörer att efter det datumet vägra hantera betalningar i euro som inte är förenliga med Sepa-kraven. Att inte skyndsamt anta den föreslagna förordningen skulle kunna medföra allvarliga rättsliga och tekniska risker för betalningstransaktioner från och med den 1 februari 2014.

Allmän bakgrund

Förordning (EU) nr 260/2012 trädde i kraft den 31 mars 2012, vilket gav marknadsaktörerna två år för att anpassa sina betalningsförfaranden till Sepas krav för betalningar och autogireringar. Under de två åren har kommissionen och ECB, tillsammans med de nationella myndigheterna, noga övervakat hur övergången till Sepa fortskrider. ECB har löpande offentliggjort rapporter över hur övergången till Sepa utvecklas. Flera möten i Sepa-rådet flera möten har hållits, där kommissionen diskuterade hur övergången fortskrider med företrädare för såväl utbuds- och efterfrågesidan av EU:s betalningsmarknad och framhöll behovet av att intensifiera information till betaltjänstleverantörer liksom till alla kategorier användare av betaltjänster (företag, inklusive små och medelstora företag, offentliga förvaltningar, konsumenter osv.). Den 30 mars 2012 organiserade kommissionen en särskild workshop om tolkningen av förordning (EU) nr 260/2012 med Sepa-rådet tekniska experter och ytterligare en sådan den 12 juli 2013 med företrädare för medlemsstaterna. Den 17 april 2013 inrättade kommissionen även en teknisk expertgrupp om Sepa. Kommissionen har också diskuterat hur övergången fortskrider både i det EU-Sepa-forum som äger rum två gånger om året och i betalningskommittén med företrädare för medlemsstaterna. Övergången till Sepa har regelbundet tagits upp på dagordningen i många tekniska möten i ECB med företrädare för nationella centralbanker, samt i en del fora med företrädare för banksektorn.

Med tanke på den långsamma övergångsgrad som ECB offentligt redovisat i sin rapport från mars 2013 om övergången till Sepa antog Ekofinrådet den 14 maj 2013 övergripande rådsslutsatser som betonade vikten av övergången till Sepa och uppmanade medlemsstaterna och marknadsaktörer att aktivt stödja och påskynda övergången till Sepa att genom att vidta relevanta åtgärder. Efter Ekofin-rådets slutsatser sände kommissionen och ECB den 15 maj 2013 en gemensam skrivelse till finansministrarna och centralbankscheferna i medlemsstaterna som betonade betydelsen av övergången till Sepa och även det brådskande behovet av insatser på nationell nivå.

2. Resultat av samråd med berörda parter och konsekvensbedömningar

2.1. Översändande av förslaget till de nationella parlamenten

Utkast till lagstiftningsakter, däribland kommissionsförslag, som lämnas till Europaparlamentet och rådet ska översändas till de nationella parlamenten i enlighet med det protokoll (nr 1) om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen som är fogat till fördragen.

Enligt artikel 4 i det protokollet ska en tidsfrist på åtta veckor iakttas mellan den dag då ett utkast till lagstiftningsakt görs tillgängligt för de nationella parlamenten och den dag då utkastet förs upp på rådets preliminära dagordning för antagande av detta eller för antagande av en ståndpunkt inom ramen för ett lagstiftningsförfarande.

I brådskande fall kan dock enligt artikel 4 undantag göras, varvid skälen ska anges i rådets akt eller ståndpunkt. Av de skäl som anförs ovan uppmanar kommissionen Europaparlamentet och rådet att ge detta förslag högsta prioritet.

2.2. Samråd med övriga berörda parter och konsekvensanalys

Med tanke på den långsamma takten i övergången enligt offentliggjorda uppgifter från ECB i december 2013 har kommissionen och ECB analyserat sannolikheten för att övergången till Sepa kan komma att vara helt genomförd till den 1 februari 2014. Det medgavs att detta vore ytterst osannolikt trots att flera stora användare av betalningstjänster som exempelvis allmännyttiga företag med stora massbetalningar, har meddelat att de planerar att migrera strax före slutdatumet.

Även om det är svårt att göra en uppskattning av antalet marknadsaktörer som inte kommer att vara SEPA-kompatibla fram till det rättsliga slutdatumet står det klart att migrationsgraden, särskilt när det gäller övergången till Sepa-autogireringar inte någonstans kommer att ligga nära 100 %.

Banker och andra betaltjänstleverantörer kan vägra att hantera betalningar som inte är förenliga med Sepa från och med den 1 februari 2014. Den största risken för försenad övergång är kopplad till små och medelstora företag, vilka i många fall ännu inte har migrerat. Mot bakgrund av denna risk, ECB har analyserat möjliga scenarier och deras konsekvenser samt möjliga lösningar för att råda bot på situationen. Tekniskt sett skulle betaltjänstleverantörer kunna fortsätta att hantera betalningar som inte är förenliga med Sepa genom att använda befintliga gamla system. Dessutom skulle marknadsaktörer som ännu inte är Sepa-kompatibla behöva identifieras och på ett lämpligt vis informeras om hur de på ett effektivt sätt kan gå över till Sepa.

Även om det kan vara tekniskt möjligt för marknadsaktörer att med stöd av övervakare införa tillfälliga lösningar för att överbrygga eventuella övergångsproblem efter den 1 februari 2014 finns det en verklig risk för att denna otillfredsställande situation kan leda till förvirring för både konsumenter och andra användare av betaltjänster samt rättslig osäkerhet för betaltjänstleverantörer som har att betjäna marknadsaktörer som (ännu) inte har infört dessa tillfälliga lösningar. Bland de icke kompatibla marknadsaktörerna finns många små och medelstora företag. Det faktum att deras äldre betalningar inte kan hanteras av bankerna efter den 1 februari 2014 skulle också kunna skada hela eurosystemets renommé. Det är osannolikt att tillfälliga lösningar, även om de skulle vara tekniskt möjliga, kommer att genomföras i tid.

För att undvika onödiga betalningsstörningar på grund av oförenlighet med Sepa och för att säkerställa rättslig säkerhet för alla marknadsaktörer anser kommissionen att det är motiverat att föreslå att, efter den 1 februari 2014, befintliga nationella system tillåts fungera jämsides med system för Sepa-betalningar och Sepa-autogireringar under en begränsad tidsperiod på sex månader. Längden på en sådan övergångsperiod bör vara proportionerlig. Syftet skulle vara att hålla uppe trycket på marknadsaktörerna att migrera så snart som möjligt och samtidigt trygga rättssäkerheten samt se till att kostnaderna för betalningsleverantörer med en fortsatt parallell drift av två betalningssystem begränsas. De betaltjänsteleverantörer som redan har gått över till Sepa-betalningar och Sepa-autogireringar får överväga att tillhandahålla konverteringstjänster till marknadsaktörer som ännu inte har migrerat. Under övergångsperioden bör medlemsstaterna avstå sig från att ålägga påföljder på betaltjänstleverantörer som hanterar betalningar som inte uppfyller Sepa-kraven och på användare av betaltjänster som ännu inte har migrerat (fullt ut).

Införandet av en extraordinär och unik ytterligare period under vilken behandling av äldre betalningar tolereras kommer också att möjliggöra en gradvis övergång. Inför den närmande tidsfristen har flera av de större tjänsteleverantörerna uppgett att de kommer att migrera nära det nuvarande slutdatumet den 1 februari 2014. Detta kan skapa vissa flaskhalsar, i synnerhet på nivån för betaltjänstleverantörer och programvaruförsäljare, som kan drabbas av vissa kapacitetsbegränsningar.

Mot bakgrund av de aktuella övergångssiffrorna och den förväntade övergångstakten bedöms en undantagsperiod för gammal hävd på sex månader, till den 1 augusti 2014, vara lämplig. Under denna period kommer kommissionen och ECB, tillsammans med de nationella myndigheterna, att fortsätta att noga övervaka övergångsprocessen och vara redo att, om så krävs, vidta ytterligare åtgärder.

Detta förslag åtföljs inte av en separat konsekvensbedömning eftersom en konsekvensbedömning för förordning (EU) nr 260/2012 redan har gjorts. Förslaget ändrar inte förordningen i sak och inför inga nya skyldigheter för företagen. Det syftar endast till att införa en övergångsperiod efter det slutdatum som definieras i artikel 6.1 och 6.2 för att undvika rättslig osäkerhet för tillsynsmyndigheter, betalningstjänstleverantörer, företag och konsumenter.

3. Förslagets rättsliga aspekter

Kommissionen föreslår därför att ändra förordning (EU) nr 260/2012 genom att införa en klausul om undantag för gammal hävd ("grandfathering"-klausul) som gör det möjligt för banker och andra betaltjänstleverantörer att fram till den 1 augusti 2014 fortsätta att hantera betalningar som inte är förenliga med Sepa via sina äldre betalningssystem parallellt med Sepa-betalningar och Sepa-autogireringar. Genom denna ändring säkerställs att marknadsaktörer som inte är redo att tillämpa Sepa senast den 1 februari 2014 kan fortsätta att utföra sina betalningar och att eventuella olägenheter för konsumenterna undviks.

I förslaget föreskrivs att ändringen ska tillämpas från och med den 31 januari 2014. Denna bestämmelse medger även en retroaktiv tillämpning ifall förslaget inte antas av Europaparlamentet och rådet före den 1 februari utan strax efter detta datum. På detta sätt undviks en lucka lagstiftningen från och med den 1 februari 2014 vilket skulle skapa rättslig osäkerhet.

Införandet av denna övergångsperiod för utfasningen av de gamla systemen ska betraktas som en extraordinär åtgärd som inte kommer att förlängas ytterligare. Utan att det påverkar tillämpningen av de olika undantag som föreskrivs i artikel 16 i förordning (EU) nr 260/2012 ska samtliga marknadsaktörer därför efterleva kraven enligt Sepa från och med den 1 augusti 2014. 

4. Budgetkonsekvenser

Förordningen har inga budgetkonsekvenser för kommissionen.

2013/0449 (COD)

Förslag till

EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING

om ändring av förordning (EU) nr 260/2012 när det gäller övergången till EU-omfattande betalningar och autogireringar

(Text av betydelse för EES)

EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA FÖRORDNING

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 114,

med beaktande av Europeiska kommissionens förslag,

efter översändande av utkastet till lagstiftningsakt till de nationella parlamenten,

med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande[1],

med beaktande av Europeiska centralbankens yttrande[2],

i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet[3], och

av följande skäl:

(1)       Tillsammans utgör Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 924/2009[4] och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 260/2012[5] en viktig byggsten i slutförandet av det gemensamma eurobetalningsområdet (Sepa), där ingen åtskillnad görs mellan gränsöverskridande och nationella betalningar i euro. Huvudsyftet med förordning (EU) nr 260/2012 är övergången från nationella betalnings-och autogireringssystem till harmoniserade system för Sepa-betalningar och Sepa-autogireringar), bland annat genom att tillhandahålla unionsmedborgare med ett enda internationellt bankkontonummer (Iban) som kan användas för alla Sepa-betalningar och Sepa-autogireringar i euro.

(2)       I förordning (EU) nr 260/2012 föreskrivs att övergången till Sepa ska ske senast den 1 februari 2014 för att ge betaltjänstleverantörer och användare av betaltjänster tillräckligt med tid för att anpassa sina rutiner för de tekniska krav som övergången till Sepa-betalningar och Sepa-autogireringar medför.

(3)       Sedan antagandet av förordning (EU) nr 260/2012 har kommissionen och Europeiska centralbanken noga övervakat hur övergången till Sepa fortskrider. Flera möten har hållits med medlemsstaterna, nationella myndigheter och marknadsaktörer. Europeiska centralbanken har regelbundet offentliggjort lägesrapporter om övergången till Sepa på grundval av uppgifter som samlats in av de nationella centralbankerna. Dessa rapporter visar att övergången i ett antal medlemsstater i euroområdet går planenligt med en aktuell migrationsgrad för Sepa-betalningar på närmare 100 %. Det stora flertalet betaltjänstleverantörer rapporterade att de redan är Sepa-kompatibla. I flera andra medlemsstater går emellertid övergången långsammare än förväntat. Detta gäller i synnerhet för Sepa-autogireringar.

(4)       I maj 2013 betonade Ekofinrådet i sina slutsatser[6] åter vikten av övergången till Sepa. Det noterades att övergången till Sepa var långt ifrån slutförd och att omedelbara insatser skulle komma att krävas av alla marknadsaktörer för att slutföra övergången till Sepa i tid. En handlingsplan antogs i vilken näringsidkare, storföretag, små och medelstora företag och offentliga förvaltningar uppmanades att omedelbart vidta nödvändiga konkreta interna åtgärder för att anpassa sina rutiner och informera sina kunder om deras Iban-kontonummeruppgifter.

(5)       Trots de betydande ansträngningar som gjorts av Europeiska centralbanken, medlemsstaterna, deras nationella myndigheter och olika marknadsaktörer under de senaste månaderna visar den senaste migrationsstatistiken att den totala migrationsgraden i euroområdet till Sepa-betalningar endast ökade från 40 % i juni till cirka 64 % i november, medan den totala migrationsgraden till Sepa-autogireringar bara uppgick till 26 %. Samtidigt som den nationella statistiken visar på betydande framsteg i flera medlemsstater, finns det fortfarande en viktig grupp medlemsstater som släpar efter betydligt i förhållande till den förväntade migrationsgraden. Mot bakgrund av den nuvarande låga övergångstakten i dessa medlemsstater är det därför mycket osannolikt att alla marknadsaktörer kommer att vara Sepa-kompatibla senast den 1 februari 2014. 

(6)       Den 1 februari 2014 kommer banker och andra betaltjänstleverantörer bli tvungna att vägra hantera betalningar eller autogireringar som inte är Sepa-kompatibla till följd av sina rättsliga skyldigheter, även om de, vilket för närvarande redan är fallet, tekniskt kunde bearbeta sådana betalningar genom att fortsätta att använda befintliga tidigare betalningssystem parallellt med Sepa-autogireringar och Sepa-betalningar. I brist på fullständig övergång till Sepa-betalningar och Sepa-autogireringar, kan problem i samband med betalningar som försenar dessa betalningar inte uteslutas. Alla betaltjänstanvändare och särskilt små och medelstora företag och konsumenter kan komma att påverkas.

(7)       Det är viktigt att undvika onödiga avbrott i betalningar på grund av att övergången till Sepa inte är helt slutförd fram till den 1 februari 2014. Betaltjänstleverantörerna bör därför tillåtas att, under en begränsad tidsperiod, att fortsätta hanteringen av penningtransaktioner via sina befintliga system parallellt med sina Sepa-betalnings- och Sepa-autogireringssystem, såsom de nu gör. En övergångsperiod bör därför införas som gör det möjligt att fortsätta sådana parallella hanteringar av betalningar i olika format. Mot bakgrund av de aktuella övergångssiffrorna och den förväntade övergångstakten bedöms en unik ytterligare övergångsperiod på sex månader vara lämplig. Denna klausul om undantag för gammal hävd ("grandfathering") för befintliga gamla system som inte är förenliga med Sepa bör beaktas som en undantagsåtgärd och därför bli så kortvarig som möjligt eftersom en snabb och heltäckande övergång är nödvändig för att i full utsträckning kunna dra nytta av fördelarna av en integrerad betalningsmarknad. Det är också viktigt att tidsmässigt begränsa kostnaderna för tillhandahållare av betaltjänster av en fortsatt användning av de befintliga äldre betalningssystemen parallellt med Sepa-systemet. Betaltjänstleverantörer som har redan fullt ut gått över till Sepa kan överväga att tillhandahålla betaltjänstanvändare som ännu inte har migrerat med konverteringstjänster under denna övergångsperiod. Under övergångsperioden bör medlemsstaterna avstå sig från att ålägga påföljder på betaltjänstleverantörer som hanterar betalningar som inte uppfyller Sepa-kraven och på användare av betaltjänster som ännu inte har migrerat (fullt ut).

(8)       Ett flertal större användare av autogiroinstrument har redan låtit förstå att de planerar att migrera strax före slutdatumet. Varje senareläggning av dessa övergångsprojekt skulle kunna leda till tillfällig belastning på inkommande betalningar och kassaflöden, och därmed på nivån på likvida medel i de berörda företagen. En sådan sen migration i stor skala skulle också kunna skapa vissa flaskhalsar, särskilt när det gäller banker och programvaruförsäljare som kan komma att drabbas av vissa kapacitetsbegränsningar. Den ytterligare infasningsperioden i det nya systemet skulle medge en mer gradvis strategi. Marknadsaktörer som ännu inte har börjat införa de nödvändiga anpassningarna för att efterleva Sepa-kraven uppmanas att göra detta så snart som möjligt. Marknadsaktörer som redan har börjat anpassa sina betalningsrutiner bör i vilket fall slutföra övergången så fort som möjligt.

(9)       Med tanke på det övergripande målet att åstadkomma en samordnad och integrerad migration är det lämpligt att övergångsperioden gäller för både Sepa-betalningar och Sepa-autogireringar. Olika övergångsperioder för Sepa-betalningar och Sepa- autogireringar kan skapa förvirring för konsumenter, betalningstjänstleverantörer, små och medelstora företag samt andra betaltjänstanvändare.

(10)     Av rättssäkerhetsskäl och för att undvika ett avbrott vid tillämpningen av förordning (EU) nr 260/2012 är det nödvändigt att denna förordning träder i kraft snarast möjligt och att den tillämpas från och med den 31 januari 2014.

(11)     Förordning (EU) nr 260/2012 bör därför ändras i enlighet med detta.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

I artikel 16 i förordning (EU) nr 260/2012 ska punkt 1 ersättas med följande:

”1.utan hinder av artikel 6.1 och 6.2 får betaltjänstleverantörer fram till den 1 augusti 2014 fortsätta att hantera betalningstransaktioner i euro i format som skiljer sig från de som föreskrivs för Sepa-betalningar och Sepa- autogireringar.

Medlemsstaterna ska tillämpa de regler om påföljder som gäller för överträdelser av artikel 6.1 och 6.2, som fastställs enligt artikel 11, tidigast från och med den 1 augusti 2014.

Med undantag från artikel 6.1 och 6.2 får medlemsstaterna tillåta betaltjänstleverantörer att fram till den 1 februari 2016 tillhandahålla betaltjänstanvändare omvandlingstjänster för nationella betalningstransaktioner och därmed ge betaltjänstanvändare som är konsumenter möjlighet att fortsätta att använda BBAN-nummer i stället för det betalkontonummer som avses i punkt 1 a i bilagan, under förutsättning att interoperabilitet säkerställs genom att betalarens och betalningsmottagarens BBAN-nummer tekniskt och på ett säkert sätt omvandlas till det betalkontonummer som avses i punkt 1 a i bilagan. Detta betalkontonummer ska överlämnas till den betaltjänstanvändare som initierar transaktionen, när så är lämpligt innan betalningen verkställs. I sådana fall ska betaltjänstleverantörerna inte belasta betaltjänstanvändaren med avgifter som direkt eller indirekt är kopplade till dessa omvandlingstjänster.

Artikel 2

Denna förordning träder i kraft samma dag som den offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.

Den ska tillämpas från och med den 31 januari 2014.

Denna förordning är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater.

Utfärdad i Bryssel den

På Europaparlamentets vägnar                     På rådets vägnar

Ordförande                                                    Ordförande

[1]               EUT C ,.[…], […], s.[…].

[2]               EUT C ,, s.

[3]              

[4]               Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 924/2009 av den 16 september 2009 om gränsöverskridande betalningar i gemenskapen och om upphävande av förordning (EG) nr 2560/2001, EUT L 266, 9.10.2009, s. 11.

[5]               Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 260/2012 av den 14 mars 2012 om antagande av tekniska och affärsmässiga krav för betalningar och autogireringar i euro och om ändring av förordning (EG) nr 924/2009 (EUT L 94, 30.3.2012, s. 22).

[6]               http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/137122.pdf