RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN

Finland Rapport sammanställd i enlighet med artikel 126.3 i fördraget

1.           RÄTTSLIG BAKGRUND

I artikel 126 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) föreskrivs ett förfarande vid alltför stora underskott. Detta förfarande anges närmare i rådets förordning (EG) nr 1467/97 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott[1], som utgör en del av stabilitets- och tillväxtpakten. Särskilda bestämmelser för euroområdets medlemsstater enligt förfarandet vid alltför stora underskott finns i förordning (EU) nr 473/2013[2].

Enligt artikel 126.2 i EUF-fördraget ska kommissionen övervaka om budgetdisciplin iakttas på grundval av följande två kriterier: a) huruvida andelen av det förväntade eller faktiska underskottet i den offentliga sektorns finanser i procent av bruttonationalprodukten överstiger referensvärdet på 3 % (såvida inte detta procenttal har minskat väsentligt och kontinuerligt och nått en nivå som ligger nära referensvärdet eller referensvärdet endast undantagsvis och övergående överskrids och procenttalet fortfarande ligger nära referensvärdet), b) huruvida den offentliga skulden i förhållande till BNP överstiger referensvärdet på 60 % (såvida inte detta procenttal minskar i tillräcklig utsträckning och närmar sig referensvärdet i tillfredsställande takt).

I artikel 126.3 i EUF-fördraget anges att om en medlemsstat inte uppfyller de krav som gäller enligt det ena eller båda dessa kriterier, ska kommissionen utarbeta en rapport. Kommissionen kan också utarbeta en rapport även om kraven enligt kriterierna är uppfyllda, om den anser att det föreligger risk för ett alltför stort underskott i en medlemsstat, vilket anses vara den situation som beskrivs i artikel 126.2 i EUF-fördraget. Denna rapport ska även beakta huruvida underskottet i den offentliga sektorns finanser överstiger utgifterna för de offentliga investeringarna samt alla övriga faktorer av betydelse, inbegripet medlemsstatens ekonomiska och budgetmässiga läge på medellång sikt.

Denna rapport, som utgör det första steget i förfarandet vid alltför stora underskott analyserar huruvida Finland uppfyller skuldkriteriet i fördraget, och tar vederbörlig hänsyn till de ekonomiska förutsättningarna och andra relevanta faktorer.

Efter ändringarna av stabilitets- och tillväxtpakten 2011 har skuldkravet likställts med underskottskravet för att säkra att, avseende de länder där skuldsättningen överstiger referensvärdet på 60 % av bruttonationalprodukten, detta förhållande minskar så att det understiger detta värde eller minskar i tillräcklig omfattning och närmar sig referensvärdet.

Enligt utkastet till budgetplan, som överlämnades till kommissionen den 15 oktober 2013 beräknas underskottet i den offentliga sektorns finanser uppgå till 1,9 % av BNP år 2014, medan bruttoskuldkvoten beräknas uppgå till 60,7 % före utgången av 2014, vilket överstiger referensvärdet på 60 % av BNP. Enligt kommissionen höstprognos 2013 beräknas skuldkvoten uppgå till 61,0 % av BNP.

Enligt både kommissionens prognos och utkastet till budgetplan vad gäller 2014 års skuld utgör denna siffra tillräcklig bevisning om risken för att det förekommer ett alltför stort underskott på grundval av skuldkriteriet i Finland i den mening som avses i fördraget och stabilitets- och tillväxtpakten. Kommissionen har förberett följande rapport för att göra en samlad bedömning av överskridandet av referensvärdet och för att fastställa om överträdelsen av skuldkriteriet berättigar att ett förfarande vid alltför stora underskott inleds. I avsnitt 2 granskas skuldkriteriet och relevanta faktorer som påverkar utvecklingen av skuldnivån. Rapporten beaktar kommissionens höstprognos 2013 som offentliggjordes den 5 november 2013.

2.           Skuldkriteriet

Den offentliga bruttoskuldkvoten har ökat kraftigt under de senaste åren, från 48,7 % av BNP år 2010 till beräknade 58,3 % år 2013. Enligt kommissionen höstprognos 2013 beräknas skulden uppgå till 61,0 % av BNP år 2014. I Finlands utkast till budgetplan uppskattas skulden öka till 60,7 % år 2014. Skillnaden beror på att kommissionens prognoser inför 2014 innehåller ett lägre primärsaldo och en mer begränsad positiv effekt från BNP-tillväxten. Det uppskattas att skuldkvoten kommer att öka även år 2015 och uppgå till 62,5 % enligt kommissionens prognos och 62,0 % enligt den nationella prognosen.

Tabell 1: Skuldutvecklingen

3.           Faktorer av betydelse

I artikel 126.3 i EUF-fördraget anges att kommissionens rapport även ska beakta huruvida den offentliga sektorns underskott överstiger utgifterna för de offentliga investeringarna samt alla övriga faktorer av betydelse, inbegripet medlemsstatens ekonomiska och budgetmässiga läge på medellång sikt för att avgöra huruvida överträdelsen av kriteriet berättigar att ett förfarande vid alltför stora underskott inleds. Dessa faktorer förtydligas ytterligare i artikel 2.3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97, där det också fastställs att eventuella andra faktorer som enligt den berörda medlemsstaten har betydelse för en samlad bedömning av om underskotts- och skuldkriterierna uppfylls och som medlemsstaten har förelagt kommissionen och rådet vederbörligen ska beaktas.

Mot bakgrund av bestämmelserna ovan behandlar de följande delavsnitten i tur och ordning 1) det ekonomiska läget på medellång sikt, 2) det budgetmässiga läget på medellång sikt (inbegripet offentliga investeringar), 3) den offentliga skuldsättningen på medellång sikt, dess dynamik och hållbarhet, 4) andra faktorer som medlemsstaten åberopat och 5) andra faktorer som kommissionens anser ha betydelse.

3.1.        Ekonomiskt läge på medellång sikt

Konjunkturförhållanden och potentiell tillväxt. Efter att Finlands BNP minskade med 8,5 % år 2009 återhämtade sig landet i tillfredsställande takt 2010 och 2011, men har erfarit en ny recession 2012 och 2013. Kriserna har fått negativa följder för Finlands potentiella tillväxt. Före krisen, år 2007, uppskattades den potentiella tillväxten till 2,3 % men den har minskat till 0,4 % år 2012. Kapitalackumulering är det enda inslag som bidrar positivt till den potentiella produktionstillväxten. Den potentiella tillväxten beräknas öka något till 0,6 % år 2015.

Den reala BNP:n sjönk under 2012 och beräknas minska även 2013, vilket skapar ett stort produktionsgap. Tillväxten förväntas överstiga den potentiella tillväxten under perioden 2014–2015. Detta kommer inte att räcka för att överbrygga produktionsgapet, men det förväntas minska från -2,7 % av den potentiella BNP:n år 2013 till -1,6 % år 2015.

Tabell 2: Macroeconomic and budgetary developments a

I artikel 2.1a i förordning (EG) nr 1467/97 föreskrivs dessutom att vid tillämpningen av riktmärket för anpassning av skuldkvoten ska hänsyn tas till konjunkturens påverkan på takten för skuldminskning.

I det avseendet förefaller den negativa konjunkturutvecklingen under de senaste åren ha påverkat skuldkvoten på ett betydande sätt. När skuldkvoten korrigerats avseende konjunkturen under de senaste tre åren ligger skuldkvoten år 2014 under fördragets referensvärde.

Tabell 3. Offentliga sektorns underskott och skuld (% av BNP)[3]

Nyligen genomförda strukturreformer. Bedömningen av de reformåtgärder som de finska myndigheterna vidtog som svar på de rekommendationer som rådet utfärdade i juli 2012 inom ramen för den europeiska planeringsterminen var i allmänhet positiva. Det ansågs att Finland hade genomfört de planerade finanspolitiska konsolideringsåtgärderna. Omfattande reformer av den kommunala strukturen, hälso- och sjukvårdstjänster och sociala tjänster har utarbetats, ungdomsgarantin har utökats, möjligheterna till tidigt utträde från arbetsmarknaden har minskats, den nationella konkurrensmyndigheten har reformerats och temporära skattelättnader har erbjudits för att stödja forskning och utveckling och investeringar.

Finland kommer att reformera bolagsskattesystemet från och med 2014 genom att sänka bolagsskatten och öka beskattningen av utdelningar. Syftet är att öka skattesystemets tillväxtfrämjande egenskaper.

Sedan rådet gett nya rekommendationer till Finland i juli 2013 har regeringen antagit ett övergripande strukturellt reformprogram för att förbättra förutsättningarna för tillväxt och minska hållbarhetsgapet. Regeringen emotser åtgärder för att balansera lokala myndigheters finanser, förbättra effektiviteten i den offentliga sektorn, förlänga arbetslivet med två år och förbättra konkurrensen och konkurrenskraften.

Beroende på de närmare detaljerna vad gäller genomförandet som ännu inte beslutats, skulle dessa åtgärder kunna ha en betydande positiv effekt på de offentliga finanserna och på medellång sikt leda till en ökad tillväxt och minskade utgifter.

3.2.        Budgetmässigt läge på medellång sikt

Strukturellt underskott och finanspolitiska konsolideringsåtgärder. Under återhämtningsperioden 2009–2010 förbättrades Finlands strukturella saldo betydligt och uppgick till -0,3 % av BNP i slutet av 2011. Till följd av den ekonomiska nedgången under 2012–2013 började även det strukturella saldot att försämras och minskade till -0,7 % år 2012. Under alla år har Finlands totala underskott legat under 3 % av BNP och detta beräknas inte ändras under prognosperioden. Finlands medelfristiga mål var + 0,5 % till och med 2013 då det justerades till -0,5 %. Finland uppnådde alltså inte det medelfristiga målet 2012, men planerar att uppnå det under 2013 enligt utkastet till budgetplan.

Eftersom tillväxten väntas ta fart under 2014, är syftet med Finlands utkast till budgetplan att marginellt förbättra det strukturella saldot. Enligt kommissionens höstprognoser 2013 kommer det strukturella saldot emellertid att försämras ytterligare med risk för en betydande avvikelse från det medelfristiga budgetmålet.

I artikel 2.1a i förordning (EG) nr 1467/97 fastställs att kravet enligt skuldkriteriet ska också anses vara uppfyllt om kommissionens budgetprognoser anger att den föreskrivna minskningen i differensen kommer att inträffa under en treårsperiod som omfattar de två år som följer på det sista år för vilket uppgifter finns tillgängliga.

Kommissionens prognos och myndigheternas planer och prognoser visar att skulden följer en stigande trend och detta förväntas fortsätta under prognosperioden. Med utgångspunkt i en oförändrad politik och på grundval av både kommissionens och myndigheternas aktuella prognoser, visar det framåtblickande skuldriktmärket att skuldkvoten inte kommer att minska i tillräcklig utsträckning.

3.3.        Offentlig skuldsättning på medellång sikt

De offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Finland verkar inte löpa risk för att drabbas av finanspolitiska påfrestningar på kort sikt men riskerna är medelstora på medellång sikt och höga på lång sikt på grund av att budgeten kommer att påverkas av utgifterna för den åldrande befolkningen. Därför bör fokus ligga på att fortsätta att begränsa ökningen av de åldersrelaterade utgifterna för att kunna bidra till de offentliga finansernas hållbarhet på medellång och lång sikt.

Enligt referensscenariot i rapporten om den åldrande befolkningen från 2012 kommer Finlands offentliga hälso- och sjukvårdsutgifter att öka avsevärt, från 6,0 % av BNP till 7,0 % av BNP fram till 2060. Bland de många potentiella åtgärder som föreslås är konsolideringen av de reforminsatser som redan genomförts, t.ex. att öka sjukhusens effektivitet, förbättra tillgången till uppföljande vård för långtidspatienter för att minska den onödiga användningen av akutvård för dessa patienter, förbättra organisationen och förvaltningen av hälso- och sjukvård eller systematiskt införa bästa praxis för den medicinska vården.

Stock-/flödesjusteringar. Stock-/flödesjusteringar påverkar avsevärt förändringarna i den offentliga sektorns skuld i Finland. Detta beror på att det inkomstrelaterade pensionssystemet som ingår i den offentliga sektorn är förfinansierat och uppvisar överskott. Överskottet var 2,5 % av BNP 2012 och de nationella myndigheterna räknar med att det uppgår till 2,1 % år 2013 och 2014. Även om dessa överskott förbättrar de offentliga finanserna minskar de inte den offentliga sektorns skuld. Dessa medel visas som nettoökningar av finansiella tillgångar i stock-/flödesjusteringarna. Därför beräknas ställningen för Finlands offentliga finansiella nettotillgångar uppgå till 47,1 % av BNP 2014[4]. Bland OECD-länderna är det en av de högsta ställningarna vad gäller finansiella nettotillgångar.

Total skuld som garanteras av staten. Finland hade statliga garantier som uppgick till 17,1 % av BNP år 2012. Endast 0,5% av dem var kopplade till den finansiella sektorn. Därför är riskerna för ansvarsförbindelser, garantier, finansiella räddningsinsatser och skuldövertaganden begränsade.

3.4.        Andra faktorer som medlemsstaten åberopat

Genom skrivelse nr VM/2494/04.00.05.01/2013 som mottogs den 8 november 2013 framhöll Finland att de solidaritetsåtgärder som bidragit till skuldökningen, skillnaderna i Finlands och kommissionens tillväxtprognoser och regeringens strukturpolitiska program som man enades om i augusti 2013 skulle beaktas.

Följderna av solidaritetsåtgärder behandlas i delavsnitt 3.5. I delavsnitt 3.1 behandlas de aktuella strukturella reformerna, bl.a. det strukturpolitiska programmet medan delavsnitt 2 tar upp skillnaderna mellan tillväxtprognoser. Skuldkvoten i förhållande till BNP överskrider referensvärdet även i den nationella prognosen inför 2014 trots ett mer positivt tillväxtscenario. Därmed grundas det planerade överskridandet inte enbart på kommissionens mer negativa tillväxtprognos.

3.5.        Andra faktorer som kommissionen anser ha betydelse

Finansiella stabiliseringsåtgärder. Bland övriga faktorer som kommissionen anser vara relevanta tas särskild hänsyn till budgetmässiga ansträngningar för att främja internationell solidaritet och uppnå unionens politiska mål, skuld som uppstått i form av bilateralt och multilateralt stöd mellan medlemsstaterna i samband med åtgärder för att trygga den finansiella stabiliteten, och skuld som härrör från finansiella stabiliseringsåtgärder vid allvarliga finansiella störningar (artikel 2.3 i förordning (EG) nr 1467/97).

Vid bedömningen av efterlevnaden av skuldkriterierna har det ekonomiska stöd till medlemsstaterna i euroområdet som har en skuldökande effekt beaktats. För Finlands del uppgår den sammanlagda effekten av deltagande i finansiella stabiliseringsåtgärder under 2010–2012 till skuldkvoten 2,9 % i förhållande till BNP (i slutet av år 2012). Enligt kommissionens höstprognos 2013 väntades den offentliga bruttoskulden uppgå till 58,1 % av BNP år 2014 om den skuld som rör finansiella stabiliseringsåtgärder tas bort från totalsumman.

4.           Slutsatser

Den offentliga sektorns bruttoskuld förväntas uppgå till 60,7 % av BNP år 2014, vilket överstiger referensvärdet på 60 % av BNP. Risken för att referensvärdet överskrids bekräftas av kommissionens höstprognos 2013 som beräknar bruttoskulden till 61,0 % av BNP. Tillämpningen av riktmärket för skuldminskning visar att med nuvarande politik kommer skuldkvoten inte att minska tillräckligt framöver. Den nuvarande skuldkvoten har dock påverkats avsevärt av den negativa konjunkturen under de senaste åren och efter det att skulden justerats med konjunkturrelaterade faktorer ligger skuldkvoten kvar under fördragets referensvärde. Skuldnivån har även ökat genom ekonomiskt stöd till medlemsstater för att trygga den ekonomiska stabiliteten i euroområdet och genom att socialförsäkringsfonderna gjort stora inköp av finansiella tillgångar.

Överlag antyder analysen i denna rapport att skuldkriteriet i fördraget är uppfyllt.

[1]               EGT L 209, 2.8.1997, s. 6. I rapporten beaktas också dokumentet ”Närmare angivelser för genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten samt riktlinjer för stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning”, som godkändes av Ekofinrådet den 3 september 2012 och som finns på följande adress:              http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm .

[2]               EUT L 140, 27.5.2013, s. 11. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 473/2013 om gemensamma bestämmelser för övervakning och bedömning av utkast till budgetplaner och säkerställande av korrigering av alltför stora underskott i medlemsstater i euroområdet.

[3]               Den konjunkturanpassade skulden beräknas på följande sätt:      Bt står för skulden, Yt för BNP i löpande priser, ypot för potentiell tillväxt, pt för BNP-deflatorn, Ct för den konjunkturbetingade delen av budgetbalansen. De konjunkturbetingade komponenterna och den potentiella tillväxten beräknas enligt överenskomna metoder.

[4]               OECD:s Economic Outlook nr 93, Bilaga tabell 33.