RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om obligatorisk angivelse av ursprungsland eller härkomstplats för kött som används som ingrediens /* COM/2013/0755 final */
INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1........... Inledning....................................................................................................................... 3 2........... Obligatorisk ursprungsmärkning –
översikt.................................................................. 3 3........... EU:s försörjningskedja för
livsmedel som innehåller kött som ingrediens................... 4 3.1........ Översikt över sektorn i EU........................................................................................... 4 3.2........ Konsumtion av kött och köttbaserade
produkter......................................................... 4 3.3........ Produktion och framtidsutsikter................................................................................... 4 3.4........ Strukturen i köttsektorn i EU....................................................................................... 5 3.5........ Befintliga spårbarhetssystem i EU................................................................................ 6 4........... Konsumenternas inställning till
obligatorisk ursprungsmärkning för kött som används som ingrediens 7 5........... Scenarier och möjligheter till
ursprungsmärkning av kött som används som ingrediens 8 6........... Analys av konsekvenser, omkostnader
och fördelar med de olika scenarierna............ 9 6.1........ Konsekvenser som rör konsumenternas
beteende........................................................ 9 6.2........ Ekonomiska konsekvenser.......................................................................................... 10 6.2.1..... Livsmedelsföretagarnas
driftskostnader..................................................................... 10 6.2.2..... Konkurrenskraft, handel och
investeringar................................................................. 10 6.2.3..... Administrativ börda för företagen.............................................................................. 11 6.2.4..... Administrativ börda för myndigheterna..................................................................... 11 6.2.5..... Kostnader för konsumenterna och
eventuella sociala konsekvenser.......................... 12 6.2.6..... Konsekvenser för miljön............................................................................................. 12 6.3........ Fördelar och nackdelar med
ursprungsmärkning i scenario 2 och 3........................... 12 7........... Slutsatser..................................................................................................................... 14 RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL
EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om obligatorisk
angivelse av ursprungsland eller härkomstplats för kött som används som
ingrediens 1. Inledning Genom Europaparlamentets och rådets förordning
(EU) nr 1169/2011 om tillhandahållande av livsmedelsinformation till
konsumenterna (nedan kallad förordningen om livsmedelsinformation)[1], som ska tillämpas från
och med den 13 december 2014, införs en rad bestämmelser om
ursprungsmärkning av färdigförpackade livsmedel som är avsedda för
slutkonsumenter eller storhushåll. Enligt artikel 26.6 i förordningen om
livsmedelsinformation ska kommissionen lägga fram en rapport till
Europaparlamentet och rådet om möjligheten att utvidga den obligatoriska
ursprungsmärkningen till att gälla kött som används som ingrediens i
färdigförpackade livsmedel. Med föreliggande rapport fullgörs denna
skyldighet. Rapporten omfattar kött från alla arter (t.ex. kött från
nötkreatur, gris, fjäderfä, får och get, vilt, kanin och häst) som används som
ingrediens i färdigförpackade livsmedel. Rapportens främsta mål är att –
bedöma konsumenternas inställning till obligatorisk
ursprungsmärkning av kött som används som ingrediens, –
undersöka om sådan märkning är genomförbar, och –
analysera kostnaderna och fördelarna med att införa
sådana åtgärder, inklusive de rättsliga effekterna för den inre marknaden och
konsekvenserna för den internationella handeln. Rapporten åtföljs av ett arbetsdokument från
kommissionens avdelningar som mer i detalj beskriver grunden för de slutsatser
som anges nedan. 2. Obligatorisk
ursprungsmärkning – översikt Ursprungsmärkning var även före antagande av
förordningen om livsmedelsinformation obligatorisk för vissa livsmedel. I dag
är ursprungsmärkning obligatorisk för nötkött och nötköttsprodukter som inte
bearbetats (t.ex. malet nötkött)[2]
(till följd av krisen kring bovin spongiform encefalopati), färdigförpackat
importerat fjäderfäkött, honung, frukt och grönsaker, fisk och olivolja. Genom förordningen
om livsmedelsinformation införs särskilda övergripande bestämmelser om
angivelse av ursprungsland eller härkomstplats för livsmedel. Framför allt
gäller följande: –
I enlighet med artikel 26.2 b i förordningen om
livsmedelsinformation är det obligatoriskt att ange ursprungsland eller
härkomstplats för färdigförpackat obearbetat kött av svin, fjäderfä, får
och get. Kommissionen kommer i en genomförandeakt att fastställa närmare
bestämmelser om denna obligatoriska ursprungsmärkning. –
I artikel 26.3 i förordningen om
livsmedelsinformation fastställs att om ett livsmedels ursprungsland eller
härkomstplats anges men inte är samma som ursprungslandet eller härkomstplatsen
för den primära ingrediensen ska man ange även den primära ingrediensens
ursprungsland eller härkomstplats, eller att ursprungslandet eller
härkomstplatsen inte är samma som för livsmedlet i fråga. Kommissionen kommer i
en genomförandeakt att fastställa hur dessa regler ska tillämpas. 3. EU:s
försörjningskedja för livsmedel som innehåller kött som ingrediens 3.1. Översikt
över sektorn i EU Köttbearbetningsindustrin i EU omfattar mer än
13 000 företag. Den sysselsätter omkring 350 000 människor och
omsätter 85 miljarder euro. Försörjningskedjan för kött som ska användas som
ingrediens är inte särskilt homogen, varken när det gäller de aktörer som ingår
eller produkterna. Produkterna kan omfatta allt från relativt enkla
köttberedningar, t.ex. färskt kött med kryddor/tillsatser till mycket
sofistikerade köttbaserade produkter, främst köttprodukter och livsmedel som
består av flera ingredienser, däribland kött. Försörjningskedjan för kött som
används som ingrediens är dessutom ganska lång och komplex. Den omfattar flera
produktions- och marknadsföringssteg innan den färdiga produkten kan saluföras.
3.2. Konsumtion
av kött och köttbaserade produkter En överväldigande majoritet av konsumenterna i EU
(83 %) äter kött minst två eller tre gånger i veckan[3]. Dessutom köper
88 % av konsumenterna i EU-27 färdigförpackat kött[4]. Den största delen av köttet är griskött
(49 %), kött av fjäderfä (29 %) och nötkött (19 %). Kött av får,
get och andra djur motsvarar endast 3 % av köttkonsumtionen i EU[5]. 3.3. Produktion
och framtidsutsikter Generellt sett bearbetas 30–50 % av den
totala mängden kött från slaktade djur till köttingredienser i livsmedel (främst
till malet kött, köttberedningar eller köttprodukter). Totalt uppskattar man
att omkring 70 % av det bearbetade köttet i EU är griskött, följt av kött
från fjäderfä (18 %), nötkött (10 %) och andra typer av kött
(2 %). Under 2012 uppgick EU:s totala produktion av färskt kött till 43,5
miljoner ton uttryckt i slaktviktsekvivalent (vilket motsvarar omkring 33,8
miljoner ton urbenat kött). Enligt marknadsprognoser på medellång sikt kommer
EU:s totala köttproduktion, efter att ha ökat under både 2010 och 2011, att
minska med 2 % under de kommande två åren. Efter denna minskning beräknas
den totala köttproduktionen att successivt återhämta sig under loppet av en
tioårsperiod, och uppgå till nästan 45 miljoner ton år 2022, vilket är
ungefär samma nivå som registrerats för 2011[6]. 3.4. Strukturen
i köttsektorn i EU Köttbearbetningsindustrin i EU kännetecknas av en
låg koncentrationsgrad – 90 % av företagen är små och medelstora företag.
Dessa företag är mycket specialiserade och fungerar oberoende av varandra i de olika
stegen i försörjningskedjan. Den vertikala integrationen är dessutom begränsad,
särskilt inom sektorerna för griskött och nötkött. Den vertikala integrationen
tenderar att vara mer utbredd inom fjäderfäsektorn. Köttbearbetningsföretagen köper främst råvaror
från handlare på spotmarknaderna. Större vertikalt integrerade företag tenderar
att köpa både från slakterier eller styckningsanläggningar och från handlare. Såväl besluten rörande inköp av råvaror som de
frekventa ändringarna i leverantörssammansättningen bero på tillgången till
lämpliga råvaror i tillräckliga mängder, standardkvalitetspecifikationerna som
fastställs i kvalitetsspecifikationerna för slutprodukterna, konkurrenskraftiga
priser och behovet av att snabbt kunna anpassa sig till eventuella
bristsituationer, marknadsstörningar eller prissvängningar genom att byta
leverantör. EU:s köttbearbetningsföretag tenderar att köpa obearbetat kött och
andra köttingredienser från flera olika leverantörer. Valet att köpa från flera
olika leverantörer i EU är gällande praxis i sektorn för grisköttsprodukter
medan man i sektorerna för nötkött- och fjäderfäköttprodukter använder sig av
olika leverantörer från länder både inom och utanför EU. Livsmedelsföretagarna,
särskilt små och medelstora företag, tenderar att byta leverantörer minst tre
gånger per år för att garantera en tillräcklig mängd råvaror till ett
överkomligt pris. Efter att företagen har bearbetat
köttingredienserna och använt dem i köttbaserade produkter säljs produkterna
vidare till detaljhandlare, restaurangbranschen eller köttaffärer, eventuellt
skivade eller förpackade. På grund av de särskilda förhållanden som råder i
köttbearbetningssektorn i EU och dess komplexa sammansättning, verkar
bearbetningsföretagen inte vara särskilt intresserade av information om
köttingrediensernas ursprungsland eller härkomstplats. Efterfrågan på
information om ursprunget verkar mestadels röra köttberedningar som härrör från
ett enda stycke kött (t.ex. torkad skinka) eller produkter för vilka kött av
utländskt ursprung är en förutsättning för produktionsprocessen. När det gäller de flesta produkter har råvarorna
redan styckats, blandats eller putsats när de kommer till bearbetningsstadiet.
Även när råvarorna inte är putsbitar[7]
eller har blandas innan de kommer till bearbetningsanläggningen, förekommer det
ofta att råvaror från olika leverantörer blandas. De som tillverkar livsmedel som består av flera
ingredienser, däribland kött, köper råvaror från en rad olika leverantörer i
livsmedelskedjan (t.ex. styckningsanläggningar, bearbetningsföretag,
producenter av mekaniskt urbenat kött, grossister eller handlare). Eftersom
dessa aktörer köper relativt små mängder jämfört med andra större inköpare är
deras förhandlingsposition inte tillräckligt stark för att de ska kunna kräva
att leverantörerna anger ursprung. Slakterier och styckningsanläggningar är centrala
aktörer när det gäller att förmedla information om ursprung till nästa aktör i
livsmedelskedjan. Ju högre grad av vertikal integration det är fråga om och ju
större företaget är, desto lättare är det att se till att ursprungsuppgifter
förmedlas längs hela livsmedelskedjan. Omvänt fungerar det så att ju mer
komplexa stycknings- och bearbetningsleden är och ju mer avancerad bearbetning
som görs, desto mer komplicerat blir det att säkra spårbarhet i
ursprungsmärkningssyfte. Undersökning av små och medelstora företag I början av 2013 genomförde Enterprise Europe Network
en särskild undersökning med hänsyn till kommissionens rapport om möjligheten
att utöka den obligatoriska ursprungsmärkningen till att också gälla kött som
används som ingrediens. 285 livsmedelsföretagare från EU27 deltog i
undersökningen. De viktigaste resultaten när det gäller strukturen i sektorn
kan sammanfattas på följande sätt: * Omkring 51 % av de
livsmedelsföretagare som deltog i undersökningen var verksamma inom sektorn för
köttproduktion och fjäderfäköttprodukter. Omkring 33 % var verksamma inom
sektorn för tillverkning av lagad mat och färdigrätter och 31 % var
verksamma inom sektorn för bearbetning och hållbarhetsbehandling av kött (vissa
livsmedelsföretagare var verksamma i mer än en sektor). Nästan 80 % av de
livsmedelsföretagare som deltog i undersökningen var tillverkningsföretag. * När det gäller platsen för de
deltagande livsmedelsföretagarnas handelsverksamhet eller kommersiella
verksamhet svarade 31 % att 81–100 % av deras verksamhet sker på lokal
nivå. 64 % av dessa företagare rapporterade att de inte har någon
produktion i ett annat EU-land (dvs. deras produktion sker bara i en medlemsstat)
och 72 % meddelade att de inte har någon produktion utanför EU. * När det gäller ursprunget för
livsmedelsföretagarnas huvudsakliga råvaror svarade 20 % att de hade nationella
leverantörer medan 44 % av dem svarade att nästan ingen av deras råvaror
kom från andra EU-länder och 75 % av dem att nästan ingen av deras råvaror kom
från länderna utanför EU. * 58 % av de
livsmedelsföretagare som deltog har inte separata lagringsanläggningar för
råvaror från olika källor. * Enligt de livsmedelsföretagare som
svarade var de största fördelarna med att informera konsumenterna om köttets
ursprung främst att det ökar konsumenternas tillit till produkten vad gäller
dess kvalitet (61 %) och att det hjälper dem att särskilja produkterna
från varandra (44 %). 3.5. Befintliga
spårbarhetssystem i EU De befintliga spårbarhetssystemen i EU är inte
tillräckligt effektiva när det gäller att överföra ursprungsuppgifter längs
livsmedelskedjan. Anledningarna är följande: –
EU:s befintliga lagstiftning om spårbarhet grundar
sig främst på behovet av att garantera livsmedelssäkerhet[8]. Den gäller bara
spårbarhet ”ett led bakåt – ett led framåt” i livsmedelskedjan, dvs.
livsmedelsföretagarna måste kunna identifiera vilka företag som deras produkter
har levererats till och kunna spåra råvarorna tillbaka till deras direkta
leverantör. För livsmedel av animaliskt ursprung gäller med detaljerade krav på
de uppgifter som ska förmedlas längs livsmedelskedjan[9]. Dessa spårbarhetskrav
garanterar emellertid inte att man lätt kan fastställa en produkts
ursprungsland eller härkomstplats. Kumulativ spårbarhet för att identifiera
ursprungsland eller härkomstplats krävs alltså för närvarande inte på EU-nivå. –
När det finns mer detaljerade spårbarhetssystem
varierar dessa beroende på djurart och de sträcker sig inte längre än till den
obearbetade fasen (dvs. slakterier/förpackningsanläggningar). Generellt sett är det på grund av
försörjningskedjans struktur och bristen på ett verkligt
”business-to-business”-intresse av denna typ av information som överföringen av
ursprungsinformation tenderar att stanna upp i de tidigare leden i
försörjningskedjan (slakterier och styckningsanläggningar). 4. Konsumenternas
inställning till obligatorisk ursprungsmärkning för kött som används som
ingrediens Enligt FCEC-undersökningen[10] hamnar livsmedels
ursprung i allmänhet på femte plats (47,4 %) när konsumenter rankar de
elva faktorer som påverkar deras köpbeslut. Viktigast är smak (82 %), bäst
före-dag/sista förbrukningsdag (62 %), utseende (61,3 %) och priset (48,3 %).
Enligt en konsumentundersökning om marknaden för kött[11] som genomförts av GfK
är ursprungslandet den fjärde viktigaste faktorn (av 15) för konsumenterna när
de köper köttrelaterade produkter, dvs. 48 % av EU:s konsumenter tittar
efter ursprungslandet. Det finns inga betydande skillnader mellan EU15 och EU12
i det här avseendet. Ursprungsort eller härkomstplats kommer efter bäst
före-dag/sista förbrukningsdag (68 %), pris per kilo (67 %) och pris
(67 %). Konsumenterna i EU är
dessutom mer benägna att titta efter ursprungslandet när de köper färskt kött,
inklusive köttberedningar (45 %), än när de köper köttbaserade produkter
(38 %)[12]. FCEC-konsumentundersökningen har en mer
målinriktad genomgång av olika typer av bearbetade köttbaserade produkter och
resultaten visar därför att mer än 90 % av de konsumenter som deltog i
undersökningen tycker att det viktigt att produkterna ursprungsmärks[13].
FCEC-konsumentundersökningen visar dessutom följande: • De flesta konsumenter är intresserade av
att veta mer om köttets ursprung, och detta gäller för alla tre grupperna av
köttbaserade produkter. • Konsumenterna var i samtliga fall mest
intresserade av att få veta i vilket land köttet producerats. Nästan hälften av
konsumenterna (EU-genomsnitt) vill ha uppgifter av denna precisionsgrad när det
gäller ursprung medan endast omkring en tredjedel efterfrågar någon annan
precisionsgrad (oavsett om de efterlyser mer allmänna uppgifter, t.ex. producerat
i EU eller producerat utanför EU, eller mer specifika, t.ex. land där
djuret fötts/uppfötts/slaktats). • I samtliga fall finns det betydande
skillnader mellan medlemsstaterna. Konsumenterna i vissa medlemsstater är
konsekvent mer (eller mindre) intresserade av uppgifter om ursprung än i andra[14]. Konsumenterna har även i samband med tidigare
samråd om kött och köttprodukter kopplat samman ursprung med säkerhet. Det
finns legitima skäl för att vilja veta var ett livsmedel kommer från (t.ex. att
man vill stödja lokala produkter, produktens egenskaper eller miljöhänsyn) men
även andra orsaker som inte är relevanta nämns. Detta gäller särskilt när
ursprung kopplas samman med säkerhet, eftersom produkter som producerats var
som helst i EU eller importerats till EU per definition är säkra[15]. I dag köper konsumenterna inte ursprungsmärkt kött
så ofta som de egentligen skulle vilja, på grund av prisöverväganden. Denna
priskänslighet återspeglas främst i konsumenternas mycket begränsade vilja att
betala för ursprungsmärkning av kött som används som ingrediens[16]. Vid den första
prishöjningen i förhållande till baspriset (+ 5–9 % beroende på hur
detaljerade uppgifter som krävs) minskar konsumenternas betalningsvilja
avsevärt, dvs. med 60–80 %. Den fortsätter sedan att minska ytterligare
för varje prishöjning. Denna utveckling gäller alla produkter som omfattas av
denna rapport, utan några betydande skillnader mellan dem. Dessa resultat bekräftar en paradox eller en
diskrepans mellan konsumenternas intresse för ursprungsmärkning och deras vilja
att betala för dessa uppgifter. Konsumenterna vill ha informationen – så
detaljerad som möjligt – men de är inte villiga att betala extra för den.
Konsumenterna är i allmänhet inte medvetna om vilka extrakostnader
ursprungsmärkningen medför utan tror att det endast rör sig om ”utgifter för
lite extra bläck för tryckning”[17].
Denna paradox är också tydligt i den skillnad som har konstaterats i ett antal
undersökningar mellan konsumenternas avsikter och deras faktiska köpbeteende,
och priset är en viktig anledning till denna skillnad[18]. Om obligatorisk
ursprungsmärkning medför en prisökning för konsumenterna finns det risk för att
konsumtionen av livsmedel där kött ingår som ingrediens minskar. 5. Scenarier
och möjligheter till ursprungsmärkning av kött som används som ingrediens I denna rapport tas följande scenarier upp[19]: –
Scenario 1 – Fortsatt ursprungsmärkning på
frivillig basis. –
Scenario 2 – Införande av obligatorisk
ursprungsmärkning baserad på a) EU/icke-EU eller b) EU/tredje land. –
Scenario 3 – Införande av obligatorisk
ursprungsmärkning med uppgift om medlemslandet eller tredjelandet. För att fastställa ursprungsland eller
härkomstplats i scenario 2 och 3 har olika möjligheter undersökts för de tre
huvudkategorierna av de berörda produkterna i stigande ordning efter
bearbetning: • Kategori I: Köttberedningar och
produkter framställda av maskinurbenat kött: –
Ursprung enligt definitionen i tullkodexen, dvs.
det land där ingrediensen framställts helt och hållet eller det land där den
sista väsentliga bearbetningen av köttingrediensen gjorts. –
Ursprungsuppgifter om råvarans härkomst, dvs.
uppfödningsställe under en minimiperiod före slakt samt slaktort. • Kategori II: Köttprodukter: –
Ursprung enligt definitionen i tullkodexen, dvs.
det land där ingrediensen framställts helt och hållet eller det land där den
sista väsentliga bearbetningen av köttingrediensen gjorts. –
Ursprungsuppgifter om råvarans härkomst, dvs.
uppfödningsställe under en minimiperiod före slakt samt slaktort. • Kategori III: Livsmedel som består av
flera ingredienser, däribland kött: –
Ursprung enligt definitionen i tullkodexen, dvs.
det land där ingrediensen framställts helt och hållet eller det land där den
sista väsentliga bearbetningen av köttingrediensen gjorts. –
Ursprungsuppgifter om råvarans härkomst, dvs.
uppfödningsställe under en minimiperiod före slakt samt slaktort. 6. Analys
av konsekvenser, omkostnader och fördelar med de olika scenarierna 6.1. Konsekvenser
som rör konsumenternas beteende Ursprungsmärkning ger konsumenterna ytterligare
information så att de kan fatta välgrundade beslut om de livsmedel de vill köpa
och konsumera. Generellt sett förknippar många konsumenter ursprungsmärkning
med en rad positiva egenskaper, bl.a. kvalitet. Det är svårt att uppskatta
effekterna av ursprungsmärkning för konsumenterna genom en kostnads-nyttoanalys. I scenario 1 skulle konsumenterna inte
systematiskt få information om köttingrediensernas ursprung. Scenariot ger
alltså inte en fullt tillfredsställande lösning på konsumenternas efterfrågan
på ursprungsinformation, även om det bättre motsvarar konsumenternas bristande
vilja att betala för ytterligare uppgifter om ursprung. I scenario 2 och 3 skulle konsumenterna
systematiskt få information om ursprunget för kött som används som ingrediens.
Scenario 2, som innebär mindre information än scenario 3, skulle kunna anses
som alltför generellt och inte berättiga till någon prisökning. Scenario 3
skulle ge konsumenterna användbar information. Den eventuella prisökningen kan dock komma att
påverka konsumtionen av köttbaserade produkter i negativ riktning. 6.2. Ekonomiska
konsekvenser 6.2.1. Livsmedelsföretagarnas
driftskostnader Scenario 1 medför inte några nya operativa
utmaningar i förhållande till den nuvarande situationen. Detta alternativ kan
vara att föredra i fall där kött från EU och länder utanför EU blandas under
tillverkningsprocessen. Driftskostnaderna (t.ex. produktions-, inköps- och
spårbarhetskostnader) skulle behållas på minimumnivå. Scenario 2 och 3 skulle innebära operativa
utmaningar och kräva radikala anpassningar, särskilt när det gäller köttingredienser
av blandat ursprung (EU/icke- EU). Det är troligt att detta skulle medföra
ökade driftskostnader för livsmedelsföretagarna enligt följande: –
Omfattningen av de ökade kostnaderna kan variera,
eftersom den skulle bero på de berörda företagens specifika driftssituation, de
djurarter som berörs och vilken typ av spårbarhetssystem som redan finns. –
De utgiftsposter som förväntas påverkas mest är
utgifter i samband med anpassning av praxis vad gäller inköp av råvaror,
eventuella ändringar i fråga om sammansättningen av leverantörsbasen, övergång
till mindre tillverkningspartier, anpassning av produktionsprocessen för att
vid anläggningarna uppnå åtskillnad av material med olika ursprung, anpassning
av förpacknings- eller märkningssystemen och införande eller anpassning av
spårbarhetssystem. –
De ökade kostnaderna i scenario 2 kommer sannolikt
att variera från mycket obetydliga till upp mot 25 %, medan de i scenario
3 förväntas ligga mellan + 15–20 % och 50 %. Extrakostnaderna
för spårbarhet beräknas ligga mellan + 3 % och + 10 % av de
sammanlagda produktionskostnaderna. –
Handeln med putsbitar och fett kan komma att
påverkas negativt. Med tanke på hur svårt det är att införa ett lämpligt
spårbarhetssystem för dessa produkter kommer livsmedelsföretagen sannolikt att
använda dem i allt mindre utsträckning. Detta skulle kunna leda till
ytterligare förluster på uppskattningsvis 10 % av omsättningen för
slakterier och styckningsanläggningar. Konsekvenserna skulle dock till stor del
bero på gällande riktlinjer för ursprungsmärkning. 6.2.2. Konkurrenskraft,
handel och investeringar I scenario 1 skulle konsekvenserna för
konkurrenskraften och för handeln inom och utanför EU bli minimala. Scenario 2 och 3 kommer troligen att få följande
effekter på konkurrenskraften och handeln inom EU: –
Det är sannolikt att det kommer att uppstå
förändringar i försörjningskedjan, vilket i sin tur kan leda till en
segmentering av handeln och en minskning av antalet mellanhänder och antalet
köttingredienser. Livsmedelsföretagarna anser att det är mer kostnadseffektivt
att anpassa inköpsstrukturen (val av leverantörer, storlek på partierna, färre
mellanhänder) än att förbättra de interna spårbarhetssystemen. –
Livsmedelsföretagare riskerar att få betala högre
priser, eftersom deras sammanlagda försörjningsbas skulle begränsas. –
Avsättningsmöjligheterna för köttingredienser av
blandat ursprung eller för putsbitar eller fett skulle bli begränsade. –
De livsmedelsföretagare som använder
köttingredienser skulle påverkas negativt jämfört med dem som inte använder
sådana ingredienser. –
Det kommer sannolikt att ske förändringar i
handelsflödena för levande djur, obearbetat kött och köttingredienser inom EU. –
I scenario 3 riskerar man att marknaden för
livsmedelsprodukter segmenteras. Scenario 2 och 3 kommer troligen att få följande
effekter på den internationella handeln: –
Förändringar i den geografiska strukturen eller i
handelsflödenas volym mellan EU och länderna utanför unionen kommer sannolikt
att uppstå. Livsmedelsföretagarna i EU kommer då troligtvis att i högre grad
vända sig till leverantörer inom EU för att på så sätt undvika komplikationer i
samband med inköp av råvaror med ursprung i flera olika länder inom och utanför
EU. –
Omkostnaderna kommer förmodligen att öka för
livsmedelsföretagare i länder utanför EU, särskilt i scenario 3. Dessa konsekvenser skulle särskilt drabba de
länder utanför EU som för närvarande exporterar betydande mängder obearbetat
kött eller köttingredienser till EU, dvs. Thailand och Brasilien när det gäller
fjäderfä samt Brasilien och Argentina när det gäller nötkött. Hur stora
konsekvenserna blir kommer dock att bero på gällande nationella bestämmelserna
om ursprungsmärkning, om sådana finns[20].
Importen av gris-och fårkött för bearbetning är praktiskt taget obefintlig. 6.2.3. Administrativ
börda för företagen Scenario 1 skulle medföra en försumbara
administrativ börda och endast för de företag som tillhandahåller information
om slutproduktens ursprung och detta ursprung inte är samma som de huvudsakliga
köttingrediensernas ursprung. I scenario 2 förväntas också den totala bördan
att bli obetydlig. I scenario 3 däremot kan den extra administrativa bördan
komma att medföra en ökning av de totala produktionskostnaderna på 8–12 %. 6.2.4. Administrativ
börda för myndigheterna Scenario 1 förväntas inte medföra några extra
kontrollkostnader utom de kostnader som följer av den allmänna tillämpningen av
artikel 26.3 i förordningen om livsmedelsinformation. I gengäld kan man förmoda att kontrollkostnaderna
kommer att öka med 10–30 % i scenario 2 (i mindre omfattning) och 3,
beroende på hur detaljerade ursprungsuppgifter som krävs. Ökningen skulle synas
mest i fråga om den personal som behövs, medan den i scenario 3 också skulle
kunna omfatta ytterligare arbetstid, eftersom kostnaderna för efterlevnad
främst baseras på dokumentkontroller. Om de medel som anslås till
tillsynsmyndigheterna i statsbudgetarna inte ökas – vilket verkar sannolikt med
tanke på den nuvarande ekonomiska situationen – skulle den förväntade ökningen
av personal eller personalens arbetstid som krävs kunna medföra en minskning av
kontrollernas frekvens eller en ändring av prioriteringarna. Detta kan även
leda till ökad risk för bedrägeri. Arbetsbelastningen för myndigheterna skulle
kunna minskas om man inför avgifter för genomförandet av offentlig kontroll. 6.2.5. Kostnader
för konsumenterna och eventuella sociala konsekvenser Tillhandahållande av ursprungsuppgifter förväntas
resultera i ökade kostnader. Av dessa kostnader förväntas omkring 90 % att
läggas på konsumenterna och endast 10 % på tillverkarna. Detta kan dock
variera beroende på vilken sektor och vilket land som berörs samt graden av
vertikal integration och marknadskoncentration. Scenario 1 kommer knappast att medföra en generell
prisökning. När ursprungsuppgifter anges kommer förmodligen de extra
kostnaderna dock att föras över till konsumenterna, vilket leder till produkter
med högre pris. Scenario 2 och 3 kommer antagligen att resultera i
en generell ökning av konsumentpriserna, allra mest i scenario 3. Därmed skulle
scenario 3 (och i mindre utsträckning scenario 2) kunna resultera i att
konsumtionen av köttbaserade produkter minskar. Andra sociala konsekvenser
skulle kunna bli segmentering av köttkonsumtionsmarknaden, ändrade mönster i
fråga om leverantörsval, färre mellanhänder och minskad sysselsättning. 6.2.6. Konsekvenser
för miljön Scenario 1 kommer troligtvis att få mycket
begränsade konsekvenser för miljön. Både scenario 2 och 3 kommer antagligen att
resultera i ökade mängder avfallsingredienser, särskilt putsbitar och fett.
Scenario 3 skulle dessutom kunna ge incitament till att köpa närproducerade
produkter. 6.3. Fördelar
och nackdelar med ursprungsmärkning i scenario 2 och 3 I tabellen nedan
sammanfattas för- och nackdelarna med ursprungsmärkning i scenario 2 och 3
(obligatorisk ursprungsmärkning): Scenario 2 och 3 || Fördelar || Nackdelar Kategori I: Köttberedningar/maskinurbenat kött || Land där ingrediensen framställts helt och hållet eller land där den sista väsentliga bearbetningen gjorts (tullkodexen). || - Konsumenterna får användbar information. - Putsbitar och fett kan användas som ingredienser, om ursprunget fastställts som det land där den sista väsentliga bearbetningen gjorts. || - Flera spårbarhetssystem. - Kan vara svårt att genomföra om det finns flera ursprungsländer eller härkomstplatser. - Putsbitar och fett kommer – på grund av svårigheterna i fråga om lagring/spårbarhet – troligtvis inte att användas som ingredienser om ursprunget fastställs som uppfödningsställe under en minimiperiod före slakt. Uppfödningsställe under en minimiperiod före slakt + slaktort || - Lägger större vikt vid råvarans härkomst om ingrediensen inte helt och hållet framställts i ett land. || - Flera spårbarhetssystem. - Kan vara svårt att genomföra om det finns flera ursprungsländer eller härkomstplatser. - Putsbitar och fett kommer – på grund av svårigheterna i fråga om lagring/spårbarhet – sannolikt inte att användas som ingredienser. Kategori II: Köttprodukter || Land där ingrediensen framställts helt och hållet eller land där den sista väsentliga bearbetningen gjorts (tullkodexen). || - Lägger större vikt vid platsen för bearbetningen om ursprungslandet/härkomstplatsen fastställts som det land där den sista väsentliga bearbetningen gjorts. - Tekniskt genomförbart för livsmedelsföretagarna. - Mer praktiskt om det rör sig om mer än ett ursprungsland eller mer än en härkomstplats. - Putsbitar och fett kan användas som ingredienser. || - Ingen information om råvarans härkomst om ursprungslandet/härkomstplatsen fastställts som det land där den sista väsentliga bearbetningen gjorts. Uppfödningsställe under en minimiperiod före slakt + slaktort || - Lägger större vikt vid råvarans härkomst om ingrediensen inte helt och hållet framställts i ett land. || - Ingen information om platsen för bearbetning. - Flera spårbarhetssystem. - Särskilt problematiskt om det rör sig om mer än ett ursprungsland eller mer än en härkomstplats. - Putsbitar och fett kommer – på grund av svårigheterna i fråga om lagring/spårbarhet – sannolikt inte att användas som ingredienser. Kategori III: Livsmedel som består av flera ingredienser, däribland kött. || Land där ingrediensen framställts helt och hållet eller land där den sista väsentliga bearbetningen gjorts (tullkodexen). || - Lägger större vikt vid platsen för bearbetningen om ursprungslandet/härkomstplatsen fastställts som det land där den sista väsentliga bearbetningen gjorts. - Putsbitar och fett kan användas som ingredienser. || - Ingen information om råvarans härkomst om ursprungslandet/härkomstplatsen fastställts som det land där den sista väsentliga bearbetningen gjorts. - Flera spårbarhetssystem. - Särskilt problematiskt om det rör sig om mer än ett ursprungsland eller mer än en härkomstplats. || Uppfödningsställe under en minimiperiod före slakt + slaktort || - Lägger större vikt vid råvarans härkomst om ingrediensen inte helt och hållet framställts i ett land. || - Ingen information om platsen för bearbetning. - Flera spårbarhetssystem. - Särskilt problematiskt om det rör sig om mer än ett ursprungsland eller mer än en härkomstplats. - Putsbitar och fett kommer – på grund av svårigheterna i fråga om lagring/spårbarhet – sannolikt inte att användas som ingredienser. 7. Slutsatser Konsumenternas intresse för ursprungsmärkning av
köttingredienser verkar vara tämligen stort. Det finns stora skillnader mellan
de olika EU-länderna när det gäller konsumenternas preferenser och deras
förståelse av ursprungsuppgifterna och också när det gäller motivation och
behovet av dessa uppgifter. Konsumenternas generellt stora intresse för
ursprungsmärkning a) hamnar efter pris och kvalitet/organoleptiska aspekter när
man rangordnar de faktorer som har störst inflytande på konsumenternas val och
b) återspeglas inte i konsumenternas vilja att betala; när prisökningen är
mindre än 10 % minskar betalningsviljan med 60–80 %. Genomförbarheten
för och effekterna av ursprungsmärkning beror i stor utsträckning på
tillämpningsvillkoren och på vilken typ av produkter som berörs. I denna
rapport har tre scenarier undersökts: –
Scenario 1 – Fortsatt ursprungsmärkning på
frivillig basis. –
Scenario 2 – Införande av obligatorisk
ursprungsmärkning baserad på a) EU/icke-EU eller b) EU/tredje land. –
Scenario 3 – Införande av obligatorisk
ursprungsmärkning med uppgift om medlemslandet eller tredjelandet. Scenario 1 skulle inte medföra några nya operativa
utmaningar för livsmedelsföretagarna eftersom driftskostnaderna, konsekvenserna
för handeln inom och utanför EU, den administrativa bördan, bördan för
myndigheterna och de extra kostnader som förs över till konsumenterna begränsas
till ett minimum. Detta scenario skulle dock inte vara en helt
tillfredsställande lösning på konsumenternas efterfrågan på ursprungsuppgifter. Både scenario 2 (i mindre utsträckning) och 3
skulle innebära att konsumenternas behov av ursprungsuppgifter tillgodoses
samtidigt som de skulle innebära operativa utmaningar och kräva radikala
anpassningar i livsmedelskedjan. Scenario 2 anses mer realistiskt än scenario
3. Framför allt när det gäller följande: Scenario 2 skulle tillgodose konsumenternas behov
av ursprungsuppgifter men det kan upplevas som alltför allmänt och som att de
ytterligare driftskostnaderna för livsmedelsföretagarna inte berättigar till
någon prisökning (ökningen kan vara försumbar eller upp mot 25 %). När det
gäller konkurrenskraft och handel kan förändringar i försörjningskedjan leda
till marknadssegmentering och en minskning av antalet mellanled och
köttingredienser. När det gäller internationell handel skulle detta scenario
sannolikt medföra förändringar i hadelsflödena, med risk för att
livsmedelsföretagarna i EU i större utsträckning kommer att vända sig till
leverantörer inom EU och att kostnaderna för livsmedelsföretagarna utanför EU
kommer att öka. Medan den administrativa bördan för livsmedelsföretagarna
förväntas bli försumbar, förväntas bördan för de offentliga myndigheterna öka
med 10–30 %. Scenario 3 skulle å ena sidan ge konsumenterna
användbar information, med tanke på att de främst är intresserade av att veta
mer om köttets ursprung, i alla tre grupperna av köttbaserade produkter. Å
andra sidan är det troligt att detta skulle medföra ytterligare kostnader för
livsmedelsföretagarna, vilket leder till prisökningar, beroende på vilken typ
av köttingrediens som berörs och den eller de slutliga produkterna, och detta
skulle kunna påverka konsumtionen. Livsmedelsföretagarnas driftskostnader
enligt detta scenario skulle troligen öka med mellan 15–20 % och
50 %. När det gäller konkurrenskraft och handel skulle effekterna bli
ungefär desamma, men mer framträdande än i scenario 2. Den ytterligare
administrativa bördan kan medföra att de sammanlagda produktionskostnaderna
ökar med 8–12 %, medan bördan för de offentliga myndigheterna förmodligen
kommer att bli större än i scenario 2. Om de medel som anslås till
tillsynsmyndigheterna i statsbudgetarna inte ökas – vilket verkar sannolikt med
tanke på det rådande ekonomiska klimatet – kommer troligen kontrollernas
frekvens att minska och prioriteringarna att ändras. Om man inför avgifter för
genomförandet av offentlig kontroll skulle detta kunna minska kostnaderna för
den offentliga kontrollen. Kommissionen anser att alla de tänkbara
scenarierna har både fördelar och nackdelar som behöver diskuteras ingående med
rådet och Europaparlamentet. På grundval av dessa diskussioner kommer
kommissionen att överväga vilka eventuella steg som bör tas. I tillämpliga
fall kan detta omfatta att lägga fram ett lagstiftningsförslag för att reglera
ursprungsmärkning av kött som används som ingrediens i livsmedel. [1] Europaparlamentets och rådets förordning (EU)
nr 1169/2011 av den 25 oktober 2011 om tillhandahållande av
livsmedelsinformation till konsumenterna, och om ändring av Europaparlamentets
och rådets förordningar (EG) nr 1924/2006 och (EG) nr 1925/2006 samt
om upphävande av kommissionens direktiv 87/250/EEG, rådets direktiv 90/496/EEG,
kommissionens direktiv 1999/10/EG, Europaparlamentets och rådets direktiv
2000/13/EG, kommissionens direktiv 2002/67/EG och 2008/5/EG samt kommissionens
förordning (EG) nr 608/2004 (EUT L 304, 22.11.2011, s. 18). [2] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr
1760/2000 av den 17 juli 2000 om upprättande av ett system för identifiering
och registrering av nötkreatur samt märkning av nötkött och nötköttsprodukter
och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 850/97 (EGT L 204,
11.8.2000, s. 1) [3] Impact Assessment – Commission Staff Working
Document – Mandatory Origin indication for Unprocessed Pig, Poultry, Sheep and
Goat Meat (ännu ej offentliggjord). [4] Commission Report on the functioning of the meat
market for consumers in the European Union, maj 2013, finns på:
http://ec.europa.eu/consumers/consumer_research/market_studies/docs/mms_commission_report_en.pdf. [5] Impact Assessment – Commission Staff
Working Document – Mandatory Origin indication for Unprocessed Pig, Poultry,
Sheep and Goat Meat (ännu ej offentliggjord). [6] GD AGRI 2013: Prospects for Agricultural markets
and income in the EU 2012-2020, 2013. [7] Putsbitar är de rester som blir över när en slaktkropp
styckas, och de kan ha stort värde. [8] Artikel 18 i Europaparlamentets och rådets förordning
(EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och
krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för
livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet
(EGT L 31, 1.2.2002, s. 1). [9] Kommissionens genomförandeförordning (EU)
nr 931/2011 av den 19 september 2011 om de spårbarhetskrav som
fastställs i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 för
livsmedel av animaliskt ursprung (EUT L 242, 20.9.2011, s. 2). [10] Bilaga D (konsumentundersökning) till Study on the
application of rules on voluntary origin labelling of foods and on the
mandatory indication of country of origin or place of provenance of meat used
as an ingredient, (nedan kallad FCEC-undersökningen) (ännu ej
offentliggjord). Eftersom FCEC-konsumentundersökningen
genomfördes mitt under hästköttsskandalen (december 2012–mars 2013), som
påverkade konsumenternas förtroende för sektorn för köttprodukter och
köttbaserade produkter, kan det inte uteslutas att denna faktor kan ha påverkat
resultatet av undersökningen. [11] Denna undersökning genomfördes före 2013, dvs. före
hästköttsskandalen. [12] Arbetsdokument från kommissionens avdelningar, s. 22–28. [13] FCEC-undersökningen, s. 10. [14] Dessa skillnader behandlas mer i detalj i arbetsdokumentet
från kommissionens avdelningar, s. 30–32. [15] Arbetsdokument från kommissionens avdelningar, s. 40. [16] Bilaga D till FCEC-undersökningen. [17] "Study on mandatory origin labelling for pig,
poultry and sheep and goat meat", LEI Wageningen University (2013). [18] FCEC-undersökningen, s. 25. [19] Andra scenarier (obligatorisk märkning med angivande av
härkomstplats på högre eller lägre nivå än land, obligatorisk ursprungsmärkning
baserad på ursprung uppdelad i tre nivåer – ”djur som fötts, hållits och slaktats”
eller obligatorisk ursprungsmärkning baserad endast på födelseort, eller
födelse- och slaktort eller endast slaktort) ansågs ogenomförbara och har
därför inte analyserats i detalj. [20] T.ex. framgår det att spårbarhet och ursprungsmärkning i
Brasilien för närvarande fastställs på nationell nivå, på grundval av
produktionsplats och uppfödningsplats.