RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om genomförandet av rådets förordning (EG) nr 428/2009 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden /* COM/2013/0710 final */
INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1........... Inledning......................................................................................................................... 3 2........... Utvecklingen av regelverket............................................................................................ 4 2.1........ Ändringar av förordning (EG) nr
428/2009...................................................................... 4 2.2........ Nationella genomförandeåtgärder 2.3........ Rapport om införandet av EU:s
generella exporttillstånd................................................... 5 3........... Genomförandet av förordningen –
lägesrapport 3.1........ Verksamhet i samordningsgruppen för
produkter med dubbla användningsområden 3.2........ EU:s riktlinjer för exportkontroll
av produkter med dubbla användningsområden.............. 7 3.3........ Besök av utomstående experter...................................................................................... 7 3.4........ Informationsutbyte och införande av
ett säkert och krypterat elektroniskt system.............. 8 3.5........ Öppenhet och dialog med näringslivet
och den akademiska världen.................................. 8 3.6........ Övervakning och säkerställande av
efterlevnaden av exportkontroll.................................. 9 4........... EU:s exportkontroll – nyckeltal....................................................................................... 9 4.1........ EU-handel med produkter med dubbla
användningsområden: produkter och destinationer 9 4.2........ Ansökningar, licenser, avslag......................................................................................... 11 5........... EU:s exportkontroll – inverkan på
säkerhet och handel.................................................. 13 5.1........ Exportkontroll: ett viktigt
instrument för att främja säkerhet i en globaliserad multipolär värld 13 5.2........ Den svårbestämbara ”sektorn för
dubbla användningsområden”: en nyckel till europeisk innovation och
konkurrenskraft............................................................................................................ 13 5.3........ EU:s exportkontrollsystem: större än
summan av sina delar............................................ 14 5.4........ Exportkontroll och konkurrenskraft:
snedvridning av konkurrensen och möjligheter till globalt likvärdiga
förutsättningar 6........... EU:s exportkontroll i en
föränderlig värld – översynen av exportkontrollpolitiken............ 15 6.1........ Offentligt samråd om
exportkontroller 6.2........ Utsikterna för en utveckling av EU:s
exportkontrollordning............................................. 16 6.3........ Översynen av EU:s exportkontrollsystem:
det fortsatta arbetet....................................... 16 Bilaga I – Förteckning över förkortningar..................................................................................... 18 RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH
EUROPAPARLAMENTET om genomförandet av rådets förordning (EG) nr 428/2009
om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring,
förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden 1. Inledning Kontrollen av export av produkter och teknik
med dubbla användningsområden spelar en avgörande roll när det gäller att
bekämpa spridningen av massförstörelsevapen och konventionella vapen och att
bidra till regional och internationell säkerhet och stabilitet. Genom
förordning (EG) nr 428/2009 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll
av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla
användningsområden (nedan kallad förordningen) genomförs internationella
åtaganden enligt FN:s säkerhetsråds resolution 1540 (2004), internationella
avtal, till exempel konventionen om kemiska vapen och fördraget om
icke-spridning av kärnvapen och multilaterala exportkontrollsystem såsom
Wassenaar-arrangemanget, Nuclear Suppliers Group (NSG), dvs. gruppen av
länder som levererar kärnmaterial, Australiengruppen och Missile Technology
Control Regime (MTCR), dvs. kontrollsystemet för missilteknik. EU:s exportkontrollsystem inrättades på
1990-talet enligt förordning (EG) nr 3381/94 och beslut 94/942/GUSP och
stärktes avsevärt i och med antagandet av förordning (EG) nr 1334/2000. Genom
förordning (EG) nr 428/2009 infördes betydande förbättringar av EU:s
exportkontrollsystem, särskilt inom ramen för EU:s strategi mot spridning av
massförstörelsevapen från december 2003 och mot bakgrund av rapporter från
exportörerna och industrin. Förordningen föreskriver fri rörlighet för
produkter med dubbla användningsområden – med vissa undantag – inom EU och
fastställer grundläggande principer och gemensamma regler för kontroll av
export, förmedling, transitering och överföring av produkter med dubbla
användningsområden inom ramen för den gemensamma handelspolitiken. Förordningen
innehåller också bestämmelser om administrativt samarbete och en harmoniserad
politik och verktyg för genomförande och säkerställande av efterlevnaden.
Förordningen är direkt tillämplig på exportörer men kräver ytterligare
genomförandeåtgärder av EU:s medlemsstater inom ramen för ett hybridsystem som
innebär att de nationella behöriga myndigheterna i första hand är ansvariga för
beslut om licenser. Enligt artikel 25 i förordning (EG) nr
428/2009, i dess lydelse enligt förordning (EU) nr 1232/2011, ska kommissionen
vart tredje år lägga fram en ”heltäckande rapport om genomförandet med
bedömning av genomförandets konsekvenser” till rådet och parlamentet, vilken
vid behov kan innehålla ändringsförslag. I artikel 25.3 föreskrivs att
särskilda avsnitt i rapporten ska behandla verksamheten i samordningsgruppen
för produkter med dubbla användningsområden, införande av ett säkert och
krypterat system för informationsutbyte mellan medlemsstaterna och kommissionen,
samt genomförandet av artikel 15.1 och 15.2 om uppdateringar av
kontrollförteckningarna och artikel 24 om nationella påföljder vid
överträdelser av förordningen. Enligt artikel 25.4 ska kommissionen senast den
31 december 2013 lägga fram en rapport om införande av generella
exporttillstånd enligt förordning (EU) nr 1232/2011. Enligt artikel 25 ska
medlemsstaterna förse kommissionen med alla relevanta uppgifter som den behöver
för att utarbeta rapporten. Denna rapport innehåller information om genomförandet
och konsekvenserna av förordningen från det att den antogs och fram till början
av 2013 och omfattar därför i huvudsak verksamheten under åren 2010, 2011 och
2012. 2. Utvecklingen
av regelverket Rådets förordning (EG) nr 428/2009 antogs den
5 maj 2009 och trädde i kraft den 27 augusti 2009. Genom den upphävdes
förordning (EG) nr 1334/2000. I och med ikraftträdandet av
Lissabonfördraget och i enlighet med artikel 207.2 i fördraget om Europeiska
unionens funktionssätt (EUF-fördraget) har förfarandet för ändring av
förordningen ändrats och det ordinarie lagstiftningsförfarandet ska tillämpas. 2.1. Ändringar av förordning (EG) nr 428/2009 Under rapporteringsperioden har förordningen
ändrats två gånger: –
Genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU)
nr 1232/2011 av den 16 november 2011 infördes fem nya generella
EU-exporttillstånd för export av vissa produkter med dubbla användningsområden
till vissa destinationer för att stärka industrins konkurrenskraft och skapa
likvärdiga förutsättningar för exportörerna i EU. Med vederbörlig hänsyn till
riskerna med detta, underlättar de nya generella EU-exporttillstånden export av
telekommunikationsutrustning och kemikalier till vissa destinationer och export
av vissa produkter efter reparation/ersättning och för tillfälliga
utställningar och mässor. Genom förordning (EU) nr 1232/2011 ändrades också
artikel 25 i förordningen och det infördes förstärkta bestämmelser om
rapportering och insyn. –
Genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU)
nr 388/2012 av den 19 april 2012[1]
uppdaterades EU:s kontrollförteckning i bilaga I till förordningen och där
ingår de ändringar som överenskommits inom de multilaterala
exportkontrollsystemen under 2009 och 2010. Ändringarna omfattar borttagande av
kontroller för vissa produkter och ändringar av varubeskrivningar och
definitioner. Den nya uppdaterade och konsoliderade EU-kontrollförteckningen
gäller från och med den 15 juni 2012, vilket möjliggör för EU att fullgöra sina
internationella åtaganden när det gäller exportkontroll och att hjälpa EU:s
exportörer när det lättas på kontrollparametrarna. Mot bakgrund av artikel 15 i förordningen, där
det föreskrivs att EU:s kontrollförteckning ska uppdateras regelbundet i
enlighet med ändringar som överenskommits inom de multilaterala systemen, antog
kommissionen den 7 november 2011 ett förslag om ändring av förordningen och att
delegera befogenheten att uppdatera EU:s kontrollförteckning till kommissionen
(genom delegerade akter)[2].
I förslaget ingår också delegering av befogenheter till kommissionen att ändra
bilaga II till förordningen på grund av förändrade omständigheter och att ta
bort vissa destinationer och/eller produkter från tillämpningsområdet för de
generella EU-exporttillstånden. Europaparlamentet antog sin ståndpunkt vid
första behandlingen i oktober 2012, men detta lagstiftningsförslag är
fortfarande under diskussion och avsikten är att slutföra det före april 2014. En ytterligare utveckling av regelverket kan
dock fortfarande bli aktuell. Efter att förordningen hade antagits uttalade
således rådet och kommissionen att man skulle bedöma förteckningen över de
produkter för vilka det krävs ett tillstånd för överföringar inom EU, med
beaktande av principerna i kapitel 9 i avdelning II i Euratomfördraget (den
gemensamma marknaden på kärnenergiområdet) och artikel 36 i EUF-fördraget. När
kommissionen senare antog förordning (EU) nr 1232/2011 förklarade den sin
avsikt att utreda möjligheten att införa en generellt EU-exporttillstånd för
sändningar av lågt värde i slutet av 2013[3].
Dessa frågor behandlas nu som en del av den pågående översynen av
exportkontrollpolitiken och en informell arbetsgrupp inrättades i början av
2013 för att granska förteckningen över produkter som är föremål för
överföringskontroller och hur kontrollerna utförs. 2.2. Nationella
genomförandeåtgärder Förordningen är till alla delar bindande och
direkt tillämplig i alla medlemsstater, men medlemsstaterna ska vidta åtgärder
för att genomföra vissa bestämmelser och information om dessa åtgärder ska
offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning. Den 6 mars 2012
offentliggjordes meddelanden från medlemsstaterna[4] vilka ger en översikt över
medlemsstaternas åtgärder beträffande till exempel utökad förmedlingskontroll,
tillämpningen av transiteringskontroller, utökning av kontrollen till produkter
som inte tas upp i förteckningen av skäl som rör den allmänna säkerheten och de
mänskliga rättigheterna, införandet av nationella generella exporttillstånd,
tillämpningen av kontroller av överföring inom EU för produkter som inte
förtecknas i förordningen samt information om nationella
exportkontrollmyndigheter. Dessutom konstateras i ett informationsmeddelande
som offentliggjordes den 19 september 2012[5]
att Italien har anmält att man infört ett specifikt nationellt tillståndskrav
för export till Syrien av vissa telekommunikationsprodukter som inte förtecknas
i bilaga I av skäl som rör den allmänna säkerheten och de mänskliga
rättigheterna. Nationella åtgärder för att genomföra de villkor
och krav som medlemsstaterna har valt för användningen av de generella
EU-exporttillstånden ska också offentliggöras i ett informationsmeddelande. 2.3. Rapport
om införandet av EU:s generella exporttillstånd Mot bakgrund av förordning (EU) nr 1232/2011
och med vederbörlig hänsyn till artikel 25.4 i förordningen, i dess ändrade
lydelse, har samordningsgruppen åtagit sig att utvärdera genomförandet av de
nyligen införda generella EU-exporttillstånden. Såsom anges ovan har
information om villkor och krav för användning samlats in för offentliggörande
i Europeiska unionens officiella tidning. Dessutom ledde samråd med
behöriga myndigheter till följande slutsatser: ·
När det gäller villkor och krav för användning har
de flesta medlemsstater infört registreringskrav och kräver också anmälan i
efterhand efter den första användningen, även om vissa medlemsstater kräver
förhandsanmälan. De flesta medlemsstaterna kräver information om exportören,
produktbeskrivning och produktkategori, transaktionernas värde och volym samt
information om destination och slutanvändare. Vissa medlemsstater använder
också relevanta tulluppgifter. Vidare har de flesta medlemsstaterna infört krav
på regelbunden rapportering, även om periodiciteten varierar, och vissa har
också krav på registerhållning och revisionsskyldigheter. ·
Totalt har de behöriga myndigheterna mottagit över
4 000 anmälningar om användning av generella EU-exporttillstånd och det
beräknas att cirka 3 500 företag använder generella EU-exporttillstånd. De
ekonomiska aktörerna använder alla typer av generella EU-exporttillstånd, även
om det generella EU-exporttillståndet EUGEA 001 används mest. De ekonomiska
aktörerna använder generella EU-exporttillstånd i nästan alla medlemsstater,
men de ekonomiska aktörerna i ett fåtal medlemsstater har ännu inte utnyttjat
de nya generella EU-exporttillstånd som infördes 2011. ·
Praktiskt taget alla kategorier av produkter med
dubbla användningsområden exporteras med generella EU-exporttillstånd inom en
lång rad sektorer, inbegripet traditionella sektorer för dubbla
användningsområden såsom flygindustrin, programvara och elektronik, men också i
andra sektorer såsom livsmedelsindustrin eller pappers- och
pappersmasseindustrin. ·
Exporten med generella EU-exporttillstånd är i
stort sett inriktad på Förenta staterna och andra ”EU001-länder” (Australien,
Kanada, Japan, Schweiz, Norge och Nya Zeeland), men även till andra
destinationer används generella EU-exporttillstånd, till exempel Brasilien,
Kina, Sydkorea, Ryssland, Sydafrika och Turkiet. 3. Genomförandet
av förordningen – lägesrapport 3.1. Verksamhet
i samordningsgruppen för produkter med dubbla användningsområden Enligt artikel 23 i förordningen inrättas en
samordningsgrupp för produkter med dubbla användningsområden (nedan kallad samordningsgruppen)
som sammanför experter från kommissionen och medlemsstaterna för att behandla
frågor som rör tillämpningen av exportkontroller i syfte att praktiskt
förbättra deras enhetlighet och effektivitet i hela EU. Samordningsgruppen är
ett unikt forum för utbyte av bästa praxis och information mellan
exportkontrolltjänstemän och utgör grunden för ett EU-nätverk av
exportkontrollorgan. Under rapporteringsperioden har samordningsgruppen haft
regelbundna möten. Sedan ikraftträdandet av förordningen har 16 möten ägt rum.
Samordningsgruppen har diskuterat ett antal aktuella frågor som rör
genomförandet av förordningen, såsom medlemsstaternas strategier för EU- och
nationella generella exporttillstånd, exportkontroller för forskningssektorn
osv. Samordningsgruppen fungerade också som ett forum för samråd om enskilda
fall av tillämpning av kontroller, bl.a. om frågor som rapporterats av
industrin, till exempel export av gasturbiner till vissa destinationer, export
av grafit och kolkomponenter etc. Samordningsgruppen håller regelbundet gemensamma möten med berörda
parter och höll särskilt två gemensamma möten med tulltjänstemän i oktober 2010
och september 2011, inriktade på informationsutbyte mellan licensierings- och
tullmyndigheter för att undvika avledning och otillåten export.
Samordningsgruppen håller också ibland gemensamma möten med företrädare för
industrin, till exempel ett gemensamt seminarium med Europeiska
kärnenergiforumet i februari 2013 för att diskutera kontroll av
kärnmaterialexport och behandla industrins farhågor över de kostnader som det
medför att följa regelverket, snedvridning av konkurrensen och överföringar av
kärnmaterial och kärnteknik inom EU. Samordningsgruppen har även diskuterat olika
alternativ för att stärka den tekniska kompetensen och expertkunskaperna som en
central del av tillståndsförfarandet och säkerställande av efterlevnaden vid
gränserna. Det finns olika nationella utbildningsinitiativ för exportkontroll
och kommissionens gemensamma forskningscentrum har också anordnat tekniska
seminarier för tjänstemän som beviljar tillstånd för exportkontroll och
tekniska experter, i samarbete med nationella experter från EU och USA. I detta
sammanhang hölls pilotkurser för att förbereda ett eventuellt framtida
strukturerat centraliserat utbildningsprogram för EU:s exportkontroll som främst
bör avse licensiering, tull och tekniska experter samt andra relevanta
tjänstemän (inom områdena utrikespolitik, försvar och underrättelseverksamhet). 3.2. EU:s
riktlinjer för exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden Samordningsgruppen för produkter med dubbla
användningsområden har utvecklat EU:s riktlinjer för exportkontroll av
produkter med dubbla användningsområden för att underlätta det praktiska
genomförandet av exportkontrollåtgärderna och särskilt för att klargöra de
olika förfaranden för samråd och informationsutbyte som föreskrivs i
förordningen. EU:s riktlinjer är för närvarande avsedda för officiellt bruk av
medlemsstaternas exportkontrollmyndigheter. De är inte rättsligt bindande och
är inte avsedda att offentliggöras. EU:s riktlinjer utgör ett levande dokument
som kommer att uppdateras och utökas regelbundet för att tillgodose framväxande
behov och förändrade omständigheter. Efter
det att kommissionen 2010 genomfört en undersökning utarbetade
samordningsgruppen riktlinjer för att inrätta en expertpool[6], dvs. en strukturerad mekanism
som gör att den sakkunskap som finns i olika medlemsstater kommer till
ömsesidig nytta för alla, för att konsekventa beslut ska kunna fattas. I
riktlinjerna fastställs standardiserade mallar och förfaranden för att på
frivillig grund ge icke-bindande rådgivning till de behöriga myndigheterna om
sådana tekniska frågor som värdering och klassificering av varor. Figur 1: EU:s
expertpool för produkter med dubbla användningsområden 3.3. Besök
av utomstående experter Besök av utomstående experter, som anordnas
gemensamt av kommissionen och EU:s ordförandeskap, utgör en annan viktig del av
EU:s exportkontrollnätverk och möjliggör omfattande utbyte av information som
avser en specifik exportkontrollfråga. Totalt anordnades sex besök av
utomstående experter under rapporteringsperioden, avseende till exempel
kontroller av överföring inom EU, tillämpningen av övergripande kontroller,
immateriella överföringar av teknik samt kontroll av informations- och kommunikationsutrustning.
3.4. Informationsutbyte
och införande av ett säkert och krypterat elektroniskt system E-systemet för produkter med dubbla
användningsområden, som är ett säkert elektroniskt system som kommissionen står
för, i syfte att utbyta information mellan medlemsstaterna, lanserades i
januari 2011 och var fullt operativt i juni 2012, då alla medlemsstaterna hade
tillgång till systemet och aktivt använde detta. Sedan dess har nya versioner
utvecklats och ytterligare funktioner och förbättringar införts, bland annat
möjligheten att lägga in information om avslag avseende produkter med dubbla
användningsområden, att utväxla dokument i ett bibliotek eller att utföra
fullständig export av data. Samordningsgruppen för produkter med dubbla
användningsområden arbetar fortlöpande med att ytterligare utveckla e-systemet,
för att åstadkomma ett effektivt utbyte av information mellan
exportkontrollmyndigheterna och kommissionen, till exempel för att inkludera
funktioner som krävs på grund av att ny lagstiftning, såsom förordning (EU) nr
1232/2011, eller restriktiva åtgärder (sanktioner) antagits för handel med
produkter med dubbla användningsområden. Diskussioner har också inletts om en
eventuell utvidgning av e-systemet till avslag på vapenexport enligt rådets
gemensamma ståndpunkt 2008/944 och till export av produkter som har fått avslag
enligt förordning (EU) nr 1236/2005 om handel med vissa varor som kan användas
till dödsstraff, tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande
behandling eller bestraffning. Utöver e-systemet har de behöriga
myndigheterna också ett direkt samarbete i enskilda ärenden på ad hoc-basis,
via de nationella kontaktpunkterna för EU:s exportkontrollnätverk och några har
vidtagit särskilda åtgärder enligt artikel 19.1 och 19.2 för
informationsutbyte, däribland till exempel uppgifter om transaktioner. Samordningsgruppen för produkter med dubbla
användningsområden diskuterade och förespråkade införandet av elektroniska
tillståndsgivningssystem av behöriga myndigheter, eftersom dessa system
förenklar tillståndsförfarandet och förkortar handläggningstiderna, samtidigt
som de ger bättre överblick över tillståndsförfarandena och förbättrad
samordning inom en förvaltning. Sammanlagt åtta medlemsstater har nu infört
e-system, medan sex medlemsstater arbetar på att börja använda sådana system
2012–2013 och tre medlemsstater håller på med förberedande åtgärder. 3.5. Öppenhet
och dialog med näringslivet och den akademiska världen
Mot bakgrund av artikel 23.2 har kommissionen
anordnat regelbundna möten med näringslivet. Kommissionen höll ett
näringslivsforum 2010 och anordnade en exportörskonferens 2011, där mer än 200
deltagare från näringslivet, den akademiska världen, offentliga myndigheter och
EU-institutioner träffades för att öka medvetenheten om de nya generella
EU-exporttillstånden och det offentliga samrådet om grönboken. Kommissionen
anordnade 2013, tillsammans med det irländska ordförandeskapet, en ”strategisk
exportkontrollkonferens” för att skapa ett diskussionsforum för prioriteringar
vid översynen av EU:s exportkontrollsystem, till följd av antagandet av
kommissionens arbetsdokument (SWD(2013) 7), som innehåller slutsatser från den
offentliga debatt som hölls i samband med grönboken. De behöriga myndigheterna bedriver viktig uppsökande
verksamhet hos industrin och ger så mycket information som möjligt till
ekonomiska, akademiska och andra intressenter under fasen före licensieringen,
för att höja medvetenheten om vikten av ansvarsfull handel med produkter med
dubbla användningsområden. De behöriga myndigheterna tillhandahåller oftast
information på sin hemsida och ibland genom nyhetsbrev och har även vanligtvis
direktkontakt med aktörerna och anordnar regelbundet antingen allmänna
informationsmöten – ”exportkontrolldagar” – eller särskilda seminarier för
aktörerna. Vissa myndigheter ger ut särskilda vägledningar i enlighet med
artikel 19.5, till exempel broschyrer om interna efterlevnadsprogram,
immateriell tekniköverföring och förmedling och vissa tillhandahåller en
”exportkontrollhandbok”. Vissa behöriga myndigheter rapporterar om
handel med produkter med dubbla användningsområden till de nationella parlamenten
och i vissa medlemsstater är denna information tillgänglig för allmänheten. 3.6. Övervakning och
säkerställande av efterlevnaden av exportkontroll Kommissionen arbetar för effektivt
säkerställande av efterlevnaden av exportkontroller inom EU genom olika
stödåtgärder såsom att utarbeta en ”jämförelsetabell” som länkar samman
tullnomenklaturnummer med klassificering av produkter med dubbla
användningsområden, att exportkontrollparametrar ska ingå i EU:s onlinedatabas
för tulltaxan Taric och i tullens riskanalys samt att inkludera
exportkontrollmedvetenhet i utbildningar som hålls av kommissionens gemensamma
forskningscentrum, till exempel för gränsbevakningspersonal. Enligt förordningen måste medlemsstaterna för
sin del fastställa effektiva, proportionella och avskräckande påföljder för
exportkontrollöverträdelser. De har infört en rad olika
nationella administrativa och straffrättsliga påföljder som vanligtvis
innefattar bötesstraff och förverkande av varor samt fängelse. De nationella myndigheterna har huvudansvaret
för säkerställandet av efterlevnaden av exportkontroller. Under
rapporteringsperioden rapporterades ett fåtal överträdelser, till exempel för
export av produkter utan tillstånd, vilket ledde till böter och/eller beslag av
varorna, medan några få fall överlämnades till domstol. 4. EU:s exportkontroll –
nyckeltal Det är svårt att få tillförlitliga uppgifter
om export av produkter med dubbla användningsområden, eftersom det inte har
definierats någon motsvarande ekonomisk sektor eller hittills har utvecklats
någon särskild metod för att registrera uppgifter och beräkna statistik över
handeln med produkter med dubbla användningsområden. Kommissionen och
medlemsstaterna samlar dock in uppgifter som möjliggör ungefärliga
uppskattningar av exporten av varor med dubbla användningsområden som dels
grundar sig på tullvaror, vilka identifierats genom den jämförelsetabell som omfattar
varor med dubbla användningsområden, dels på specifika uppgifter som samlats in
av de behöriga myndigheterna. Det bör noteras att de uppskattningar av exporten
som framläggs nedan inte täcker tjänster och immateriella överföringar av
teknik i samband med handeln med varor med dubbla användningsområden. 4.1. EU-handel
med produkter med dubbla användningsområden: produkter och destinationer Förordningen gäller främst export av cirka 1
600 produkter med dubbla användningsområden vilka förtecknas i bilaga I –
EU-kontrollförteckningen, uppdaterad 2012 – och klassificeras i tio kategorier
(Figur 2). Figur
2: Antal produkter med dubbla användningsområden som förtecknas i kategorierna
i bilaga I. Dessa produkter med dubbla användningsområden
avser ungefär 1 000 tullvaror[7],
inklusive kemikalier, metaller och icke-metalliska mineralprodukter, datorer,
elektronikvaror och optik, elektrisk utrustning, maskiner, fordon och
transportutrustning etc. och ingår oftast i den högteknologiska delen av detta
stora, blandade varuområde. Medan värdet av den kontrollerade exporten av
produkter med dubbla användningsområden är cirka 2 % av den totala
exporten, beräknas kontrollerna indirekt beröra ett ”exportområde” som svarar
för cirka 20 % av den totala exporten (figur 3). Figur 3: Det
uppskattade värdet av exporten av produkter med dubbla användningsområden i
förhållande till området för export av produkter med dubbla användningsområden
och den totala exporten En stor del av området för export av produkter
med dubbla användningsområden gäller handeln inom EU eller export till
”E001-länder” som omfattas av generella exporttillstånd. Detta återspeglar EU:s
exportmarknads struktur inom de relevanta varugrupperna samt underlättandet av
handeln genom generella EU-exporttillstånd (figur 4). Figur 4: Destinationsländer för området för EU:s
export av produkter med dubbla användningsområden under 2012. 4.2. Ansökningar,
licenser, avslag Samordningsgruppen har utbytt information och
samlat in uppgifter om handel med kontrollerade produkter, i syfte att öka
förståelsen för exportkontrollerna och deras ekonomiska effekter. Vissa
uppgifter som samlats in för rapporteringsperioden redovisas nedan. Det bör
dock noteras att inte alla medlemsstater samlar in alla uppgifter. Den nedanstående
informationen utgör sålunda ungefärliga uppskattningar av sammanlagda
kvantiteter och sammanlagt värde begränsade till de uppgifter som var
tillgängliga då denna rapport utarbetades. Figur 5: Antalet tillstånd och avslag för 2010, 2011
och 2012[8] Figur 6: Värdet av tillstånd och avslag för
2010–2011 och 2012 (i miljoner euro)
Figur 7: Jämförelse av antalet licenser och
tillstånd per kategori (uppgifter för 2011) Sammanlagt tenderar ansökningarna nu att
överskrida 30 miljarder euro per år och utgör cirka 2,5 % av EU:s
utrikeshandel, medan de cirka 3 500 aktiva avslagen utgör omkring 0,01 %
av EU:s totala utrikeshandel[9].
Dock pekar uppskattningarna på en kraftig ökning av den kontrollerade handeln
under de senaste åren. Däremot förefaller antalet avslag ha minskat under
perioden[10].
5. EU:s
exportkontroll – inverkan på säkerhet och handel Mot bakgrund av kommissionens skyldighet
enligt artikel 25.2 i förordning (EG) nr 428/2009, i ändrad lydelse, att lägga
fram en ”heltäckande rapport om genomförandet med bedömning av genomförandets
konsekvenser” finns det i rapporten om det offentliga samrådet som läggs fram i
arbetsdokumentet SWD(2013) 7 från januari 2013 viktiga bidrag från de berörda
parterna när det gäller exportkontrollernas inverkan på både säkerhet och
handel. Bidragen från de berörda parterna i detta avseende sammanfattas nedan. 5.1. Exportkontroll:
ett viktigt instrument för att främja säkerhet i en globaliserad multipolär
värld De berörda parterna anser att exportkontroll
som ett säkerhetsrelaterat handelsinstrument mer än någonsin står i förgrunden
för de internationella icke-spridningsansträngningarna och behöver anpassas
till utvecklingen av säkerhetsriskerna och hoten – inklusive olika former av
terrorism och vissa staters och icke-statliga aktörers ansträngningar att
förvärva massförstörelsevapen och motsvarande transportteknik och
krigsmateriel. Vissa berörda parter hävdar också att exportkontrollerna behöver
anpassas till de politiska utmaningarna och de föränderliga målen för EU:s
utrikespolitik, till exempel i samband med den arabiska våren och ett
geopolitiskt landskap statt i snabb förändring eller för att förhindra
förtryckarregimers kränkningar av de mänskliga rättigheterna genom statlig
kontroll av informations- och kommunikationsteknik. De berörda parterna nämner en rad utmaningar
för exportkontrollpolitiken. Dessa utmaningar gäller tillväxtekonomiernas
ökande innovations- och produktionskapacitet och att det till följd av detta
finns ett utländskt utbud av känsliga produkter, multinationella företag och
industriprocesser inom världsomspännande produktionsnätverk och
försörjningskedjor, liksom globaliseringen och den ökande handelsvolymen. Den
snabba spridningen av teknisk och vetenskaplig utveckling och kunskapens rörlighet,
tillkomsten av ny och avancerad omvälvande teknik – såsom molnbaserade
datortjänster, it-verktyg, forskning i biovetenskap med dubbla
användningsområden – leder också till att exportkontrollen blir mer
komplicerad. 5.2. Den
svårbestämbara ”sektorn för dubbla användningsområden”: en nyckel till
europeisk innovation och konkurrenskraft De berörda parterna är i allmänhet överens om
att export av produkter med dubbla användningsområden har större betydelse för
EU:s ekonomi än andelen kontrollerade transaktioner verkar tyda på, eftersom
den har ett betydande inflytande på nyckelsektorer i EU-ekonomin. I själva
verket påverkar kontroller av produkter med dubbla användningsområden forskning
och utveckling, produktion och handel i ett stort antal civila industrisektorer
– till exempel energi (kärnkraft, olja och gas), rymd, försvar och säkerhet,
lasrar och navigering, telekommunikation, biovetenskap, kemi- och
läkemedelsindustrin, materialbearbetningsutrustning, elektronik, halvledar- och
databehandlingsindustrin, medicinindustrin och fordonsindustrin – och
kontrollerade produkter ingår i den internationella värdekedjan i stor
utsträckning. Det är betydelsefullt att de berörda parterna påpekar att
produkter med dubbla användningsområden ofta är högteknologiska, avancerade
produkter, där företag inom EU har etablerat sig som ledare vilket medför att
mycket spetsteknik helt eller delvis påverkas av exportkontroll av produkter
med dubbla användningsområden. De berörda
parterna betonar att bland de många ”industrier med dubbla användningsområden”
som finns i EU ingår tusentals små, medelstora och stora företag som erbjuder
arbetstillfällen med högt mervärde och stor sakkunskap – däribland viktigt
forsknings- och utvecklingsarbete – inom en lång rad nyckelsektorer i EU-ekonomin.
Denna sektor står för en stor del av EU:s handel med strategiska partner och
därför är effektiva kontroller avgörande för EU:s satsning på innovation och
konkurrenskraft. 5.3. EU:s
exportkontrollsystem: större än summan av sina delar De flesta berörda parter anser att det
nuvarande systemet för EU:s exportkontroll ger en stabil men ändå flexibel ram
och anmärker att dess konstruktion är unik eftersom den ger en enhetlig
rättslig grund, med gemensamma regler, definitioner, kriterier för tillstånd
och en gemensam kontrollförteckning, men samtidigt kombinerar EU-omfattande
principer och förordningar med nationella bestämmelser och beslut. De berörda
parterna medger att den största fördelen med EU-regleringen är den fria
rörligheten för produkter med dubbla användningsområden inom den inre
marknaden. De uppskattar också dess relativa enkelhet (till exempel att det
finns en enda kontrollförteckning). Dessutom påpekar många berörda parter att
EU:s exportkontroller utvecklats betydligt – och i positiv riktning – under de
senaste åren, tack vare sådana viktiga initiativ som antagandet av förordning
(EG) nr 428/2009, införandet av nya generella EU-exporttillstånd, inrättandet
av e-systemet samt förslag ägnade att garantera att EU:s kontrollförteckning uppdateras
regelbundet. Vissa berörda parter anser dock att EU:s
exportkontrollsystem fortfarande begränsar konkurrenskraften, särskilt eftersom
de politiska, rättsliga och driftsmässiga skillnader som råder inom EU-systemet
kan leda till betydande variationer i handläggningstider för exportlicenser och
skiljaktiga tolkningar av EU:s regler. De påstår att ett asymmetriskt
genomförande av EU:s exportkontroller skapar snedvridning av handeln och ibland
leder till en splittrad marknad som påverkar likabehandlingen av europeiska
företag. De anser att EU:s exportkontroller inte i tillräckligt hög grad tar
hänsyn till differentierade risknivåer och att säkerställandet av efterlevnaden
fortfarande ibland är splittrat på grund av att de berörda nationella
myndigheterna inte systematiskt samarbetar. Vissa berörda parter anser att de
varierande kontrollnivåerna från säkerhetssynpunkt ökar risken för att svaga
länkar i exportkontrollkedjan blottas och att detta kan äventyra den totala
genomslagskraften hos EU:s exportkontroller. Dessutom är EU:s exportkontrollsystems
påverkan på multilateral och internationell nivå fortfarande ofullständig,
eftersom vare sig alla medlemsstaterna eller EU deltar i alla multilaterala
exportkontrollsystem[11].
Trots detta har EU under hela perioden utvecklat förbindelser med viktiga
partner för att diskutera exportkontrollfrågor av gemensamt intresse, till
exempel med Förenta staterna, Japan och Kina. Kommissionen och medlemsstaterna
följer i synnerhet noggrant reformen av Förenta staternas exportkontroll och
har sedan införandet av det strategiska handelstillståndet (Strategic Trade
Authorisation, STA) 2011 framhävt behovet att utvidga det till att omfatta
samtliga medlemsstater. 5.4. Exportkontroll
och konkurrenskraft: snedvridning av konkurrensen och möjligheter till globalt
likvärdiga förutsättningar De flesta berörda
parter medger att en sund exportkontroll är avgörande för industrins rykte, men
betonar de höga efterlevnadskostnaderna vid handläggningen av
exportkontrollförfaranden som utgör en verklig administrativ börda för vissa
näringar. De anser i allmänhet att exportkontroll har kommit att bli en
betydelsefull konkurrensfaktor till följd av sammankopplade leveranskedjor och
internationellt samarbete inom forskning och innovation. De betonar att
kombinationen av det utländska utbudet av vissa produkter med dubbla
användningsområden med det asymmetriska fullgörandet av internationella
skyldigheter genom differentierad exportkontrollpolitik påverkar
konkurrenskraften för vissa ekonomiska aktörer inom EU. De antyder att
snedvridningar av konkurrensen kan bero på skillnader i lagar och föreskrifter,
inbegripet olika undantag och andra ordningar för underlättande, på att EU:s
kontrollförteckning är föråldrad, på att leveranser försenas på grund av de
licensansökningsförfaranden som vissa konkurrenter inte behöver gå igenom. Ett
särskilt problem består i de mindre stränga eller enklare exportkontrollerna i
tredjeländer som inte deltar i de multilaterala exportkontrollsystemen. Företag
som är verksamma på den globala marknaden efterfrågar mer likvärdiga
förutsättningar för EU:s industrier för att kunna konkurrera på lika villkor
och främja ett ökat utbyte av information och ett rättsligt samarbete mellan
viktiga handelspartner. Samtidigt medger de berörda parterna att
globaliseringen erbjuder möjligheter till likvärdiga förutsättningar då det i
Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 1540 krävs att alla länder ska ha
effektiva exportkontroller och eftersom de multilaterala exportkontrollsystemen
bedriver mycket uppsökande verksamhet hos nya leverantörer av känsliga
produkter. Därför utvecklar tredjeländer som står utanför de multilaterala
systemen i allt högre grad inhemska exportkontrollsystem i alla regioner i
världen. Vidare främjar EU:s samarbetsprogram
och uppsökande program samt tillnärmning av föreskrifter i kandidatländerna
genom utvidgningsprocessen internationell konvergens och det kan noteras att
EU-systemet har utvecklats till ett internationellt riktmärke. 6. EU:s
exportkontroll i en föränderlig värld – översynen av exportkontrollpolitiken Under rapporteringsperioden har kommissionen
också inlett en omfattande översyn av exportkontrollpolitiken, förutom de
lagstiftningsändringar som anges ovan. 6.1. Offentligt
samråd om exportkontroller Kommissionen håller regelbundet offentliga
samråd, då de berörda parterna ombeds att ge synpunkter på exportkontroll. I
april 2011 genomförde kommissionen ett tekniskt samråd om EU:s
kontrollförteckning för att samla in information om det utländska utbudet av
varor som är föremål för kontroll. Mot bakgrund av kraven i artikel 25
offentliggjorde kommissionen i juni 2011 en grönbok[12] som belyser utvecklingen av
EU:s exportkontrollsystem under de senaste tio åren och inleder en bred
offentlig diskussion om dess funktionssätt och framtida strategiska alternativ.
Grönboken var ett första steg i förberedelserna av den översyn som krävs enligt
artikel 25 i förordningen. Som sådan innehöll grönboken frågor om tillämpningen
av förordning (EG) nr 428/2009, men också mer strategiska frågor avsedda som en
hjälp att avgöra i vilken riktning EU:s exportkontrollsystem bör utvecklas. I januari 2013 granskades i kommissionens
arbetsdokument[13]
Strategic export controls: ensuring security and competitiveness in a
changing world (Strategisk exportkontroll: säkerhet och konkurrenskraft i
en föränderlig värld) över 100 bidrag som kommit in och där identifierades de
viktigaste frågorna som tagits upp av de berörda parterna (medlemsstater,
inbegripet nationella parlament och politiska partier, ledamöter av
Europaparlamentet, branschorganisationer och ekonomiska aktörer, det civila
samhällets organisationer och den akademiska världen) under det offentliga
samrådet och dessa lade också fram sina synpunkter på EU:s exportkontrollsystems
starka och svaga sidor. 6.2. Utsikterna
för en utveckling av EU:s exportkontrollsystem Arbetsdokumentet redovisar också de berörda
parternas synpunkter på möjliga förbättringar och en utveckling mot ett i
informationsåldern mer integrerat exportkontrollsystem, som både skulle
garantera likvärdiga förutsättningar och framhäva den gemensamma nämnaren. Vissa
berörda parter vill att EU:s exportkontrollpolitik ska harmoniseras ytterligare
och beakta den politiska utvecklingen på senare tid såsom användningen av informations-
och kommunikationsteknik för avlyssning och övervakning av datatrafik. Vissa
berörda parter rekommenderar också anpassningar för att förbättra
tillståndsförfarandena, till exempel genom en utvidgad och riskbaserad
användning av de generella EU-exporttillstånden och en översyn av de nationella
kontrollerna. De efterlyser en optimering av den övergripande mekanismen och en
kritisk granskning av överföringar inom EU, i syfte att minska snedvridningarna
av konkurrensen på EU:s inre marknad. Vissa ger förslag för att förbättra
kontrollerna av förmedling och transitering och betonar vikten av att
kontrollförteckningarna regelbundet uppdateras på grund av utvecklingen av
teknik och handel. De berörda parterna ägnar även stor
uppmärksamhet åt ett verksamt genomförande av kontrollerna och vissa
förespråkar att EU:s exportkontrollnätverk ska utvecklas mot en förbättrad
gemensam infrastruktur, som till exempel grundas på strukturerat samarbete,
sammanslagning av resurser och utbyte av information, gemensamma verktyg,
kriterier och riskbedömningar samt utbildning. De efterlyser också mer öppenhet
och dialog med den privata sektorn och den akademiska världen för att öka
kontrollernas rättssäkerhet och effektivitet, till exempel genom erkännande av
interna efterlevnadsprogram och att riktlinjer utfärdas. 6.3. Översynen av EU:s
exportkontrollsystem: det fortsatta arbetet Arbetsdokumentet och rapporten till Europaparlamentet
och rådet utgör en del av en bredare översyn av EU:s exportkontrollsystem. De banar
väg för ett meddelande från kommissionen som avses läggas fram i början av 2014
och som kan ge en långsiktig vision för EU:s strategiska exportkontroller och
kan ange konkreta politiska initiativ för att modernisera EU:s
exportkontrollsystem och anpassa det till de snabbt föränderliga tekniska,
ekonomiska och politiska omständigheterna, enligt uppdraget i artikel 25 i
exportkontrollförordningen. Bilaga I –
Förteckning över förkortningar AG || Australia Group (Australiengruppen) CWC || Chemical Weapons Convention (konventionen om kemiska vapen) DUCG || Dual-Use Coordination Group (samordningsgruppen för produkter med dubbla användningsområden) DUeS || Dual-Use Electronic System (det elektroniska systemet för produkter med dubbla användningsområden) DUWP || Dual-Use Working Party (arbetsgruppen för produkter med dubbla användningsområden) EU || Europeiska unionen EUGEA || EU General Export Authorisation (EU:s generella exporttillstånd) ICP MTCR || Internal Compliance Programme (internt efterlevnadsprogram) Missile Technology Control Regime (kontrollsystemet för missilteknik) NPT NSG || Non-Proliferation Treaty (icke-spridningsfördraget) Nuclear Suppliers Group (gruppen av länder som levererar kärnmaterial) Taric || Integrated Tariff of the European Communities (Europeiska gemenskapernas integrerade tulltaxa) WMD || Weapons of Mass Destruction (massförstörelsevapen) [1] EUT L 129, 16.5.2012, s. 12. [2] KOM(2011) 704 slutlig. [3] Uttalande från kommissionen och uttalande från
Europaparlamentet, rådet och kommissionen om sändningar av lågt värde som
bifogats förordning (EU) nr 1232/2011. [4] EUT C 67, 6.3.2012, s. 1. [5] EUT C 283, 19.9.2012, s. 4. [6] Expertpoolen inrättades ursprungligen på grund av en
rekommendation från 2004 års kollegiala granskning och formaliserades och
förstärktes senare med hänsyn till den ökande efterfrågan. [7] Begreppet området för export med dubbla
användningsområden avser det stora, blandade varuområde där produkter med
dubbla användningsområden ingår. Handeln med produkter med dubbla
användningsområden sker inom detta varuområde men är inte identisk med
det, eftersom långt ifrån alla varorna inom området för export med dubbla
användningsområden kontrolleras vid exporten och produkter med dubbla
användningsområden typiskt sett ingår i den högteknologiska delen av detta.
Mätningar av kommissionens gemensamma forskningscentrum, baserade på Eurostats
Comext-databas, visar på en stabil uppskattning av ett område för export med
dubbla användningsområden som motsvarar cirka 20 % av EU:s totala export
(inklusive handel inom EU). [8] Nedgången av antalet ansökningar 2012 (volymen i figur 5
och värdet i figur 6) förklaras av ofullständiga uppgifter, eftersom inte alla
uppgifter för 2012 hade samlats in vid tidpunkten för rapporten. Det bör också
noteras att antalet ansökningar inte nödvändigtvis är summan av antalet
tillstånd och avslag, eftersom det kan hända att ett antal ansökningar dras
tillbaka och att vissa ansökningar inte kan slutföras inom samma år. [9] Denna uppgift avser det totala antalet avslag som
fortfarande gäller vid referensperiodens slut, inklusive tidigare utfärdade
avslag. Däremot avser uppgifterna i figurerna 5 och 6 endast cirka 1 700 avslag
under rapporteringsperioden. [10] Observera att detta kan bero på olika faktorer, bland
annat ökad medvetenhet hos företagen om kritiska fall, införandet av
förbudsordningar (påföljder) osv. [11] Kommissionen – och EU sedan ikraftträdandet av
Lissabonfördraget – är medlem av Australiengruppen och kommissionen har också
observatörsstatus i Nuclear Suppliers Group (NSG), dvs. gruppen av
länder som levererar kärnmaterial, och deltar aktivt i verksamheten inom dessa
multilaterala exportkontrollsystem. EU har inte någon formell status i de andra
exportkontrollsystemen – nämligen Missile Technology Control Regime
(MTCR), dvs. kontrollsystemet för missilteknik, och Wassenaar-arrangemanget.
Åtta medlemsstater är inte medlemmar i kontrollsystemet för missilteknik och
Cypern är inte heller medlem i Wassenaar-arrangemanget. [12] KOM(2011) 393, 30.6.2011. [13] SWD(2013) 7, 17.1.2013.