MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

2015 års internationella klimatavtal: Utformningen av den internationella klimatpolitiken efter 2020

Samrådsmeddelande

Genom detta samrådsmeddelande uppmanas medlemsstaterna, EU-institutionerna och berörda parter att inleda en debatt om hur man bäst utformar den internationella klimatordningen mellan 2020 och 2030. Meddelandet beskriver kontexten och innehåller ett antal frågor i avsikt att avgränsa debatten. Ytterligare bakgrundsinformation finns i ett separat arbetsdokument från kommissionens avdelningar.

1. Trängande behov av högre ambitionsnivå

2000-talets första årtionde var det varmaste som någonsin mätts upp och sommaren 2012 skedde en aldrig förut skådad avsmältning av Arktis istäcke. Extrema väderförhållanden under 2012, såsom extrem torka och skogsbränder i södra Europa och USA, följt av mycket svåra stormar och översvämningar i delar av Asien, Västindien och Nordamerika, som även om de inte var och en endast kan anses bero på klimatförändringarna, överensstämmer med de vetenskapliga beskrivningar som säger att deras frekvens och inverkan kommer att tillta i takt med att klimatet ändrar sig ytterligare. Även om den globala ekonomiska tillväxten har avtagit fortsätter utsläpp förorsakade av människan av de växthusgaser som orsakar den globala uppvärmningen att öka dramatiskt.

Även om den vetenskapliga forskningen om klimatförändringar är tydlig och konsekvenserna allt mer synliga är insatserna på klimatområdet långt ifrån tillräckliga för vad som behövs. Den senaste rapporten från FN:s miljöprogram (Unep) visar att länder som villkorslöst lovat att minska utsläppen av växthusgaser, om de genomförs till fullo, inte kommer att komma upp till mer än en tredjedel av vad som behövs fram till 2020 för att förhindra en farlig ökning av den globala medeltemperaturen med två grader över de förindustriella nivåerna. En färsk rapport från Världsbanken förutspår att även om dessa utfästelser infrias är det 20 procents sannolikhet att jorden är på väg mot en temperaturökning på mer än fyra grader till 2100. Detta skulle innebära en mer än fem gånger så stor global temperaturökning jämfört med den vi står inför i dag, och den kommer att innebära mycket stora risker för vitala mänskliga stödsystem.

Det är bara genom att agera samfällt och med större ihärdighet och ambitionsnivå som vi kan undvika de värsta konsekvenserna av den snabba globala uppvärmningen. Ny forskning och analys visar att vi fortfarande kan nå dithän och att vägen dit kan innebära många andra fördelar. Länder som har börjat genomföra strategier för koldioxidsnål utveckling visar att betydande minskningar av växthusgasutsläppen kan uppnås till rimlig kostnad och kan generera så mångskiftande fördelar som nya arbetstillfällen, nationell energitrygghet, förbättrad transport i städer, lägre energiräkningar (genom energibesparingar och ökad effektivitet) och bättre luftkvalitet. Många länder fortsätter, trots ett utbrett erkännande av att en minskad användning av fossila bränslen ligger i deras nationella intresse, att frukta negativa ekonomiska återverkningar eller så saknar länderna de verktyg och metoder som behövs för att möjliggöra ytterligare insatser, särskilt i det rådande ekonomiska läget. Resultatet är att den globala ambitionsnivån fortfarande är otillräcklig.

Det internationella samfundet inledde 2011 förhandlingar om ett nytt internationellt avtal om att agera tillsammans för att skydda jordens klimatsystem. Detta avtal, som ska vara färdigställt i slutet av 2015 och tillämpas från och med 2020, håller för närvarande på att förhandlas fram genom ett förfarande som är känt som Durbanplattformen för förstärkta insatser.

Förhandlingarna inom Durbanplattformen är uppdelade i två arbetsförlopp: I det första ska ett nytt internationellt avtal antas senast 2015 och det andra syftar till att öka ambitionsnivån före 2020, då avtalet 2015 träder i kraft. Detta samrådsmeddelande gäller det första förloppet, dvs. utformningen av avtalet 2015. De insatser vi gör fram till 2020 kommer att vara avgörande för att få politiken på rätt spår.

2. Internationell klimatpolitik: Lägesrapport samt utmaningar och möjligheter 2020–2030

Avtalet 2015 ska fram till 2020 sammanföra det nuvarande lappverk av bindande och icke-bindande överenskommelser inom ramen för FN:s ramkonvention om klimatförändringar (nedan kallad konventionen) i en samlad övergripande ordning. EU och flera andra europeiska länder samt Australien har anslutit sig till en rättsligt bindande andra åtagandeperiod enligt Kyotoprotokollet som en övergångsåtgärd mellan 2012 och 2020. Under samma period har ytterligare 60 länder, däribland USA, viktiga tillväxtekonomier, låg- och medelinkomstländer samt minst utvecklade länder, åtagit sig att vidta olika typer av utsläppsreducerande och utsläppsbegränsande åtaganden enligt konventionen. Dessa utfästelser initierades av klimatkonferensen i Köpenhamn i slutet av 2009 och de lämnades formellt in som icke rättsligt bindande utfästelser enligt konventionen ett år senare i Cancún (mer bakgrundsinformation finns i det bifogade arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar).

Köpenhamn–Cancún-processens unilaterala karaktär ensidiga (bottom-up) möjliggjorde en internationell mer inkluderande strategi. För första gången åtog sig USA, Kina, Indien, Brasilien, Sydafrika, EU och andra på internationell nivå att genomföra särskilda nationella klimatstrategier som en del av samma initiativ. Förutom att vara frivilliga är ett antal utfästelser från stora ekonomier villkorade, och beror till exempel på att andra vidtar mer ambitiösa åtgärder och på tillgången till finansiella medel. Som redan nämnts väntas nuvarande utfästelser, om de infrias fullt ut, ge mindre än en tredjedel av den ambitionsnivå som krävs för att klara tvågradersmålet.

Vid utformningen av avtalet 2015 kommer vi att behöva ta lärdom av framgångarna med och bristerna i konventionen, Kyotoprotokollet och Köpenhamn–Cancún-processen. Vi måste gå utöver det nord-sydliga mönster som återspeglar världen under 1990-talet till ett system som bygger på ömsesidigt beroende och delat ansvar. Avtalet 2015 ska ta itu med problemet med att få alla större ekonomier att delta, däribland USA, Kina, Indien och Brasilien, som hittills har vägrat göra rättsligt bindande åtaganden för att minska sina växthusgasutsläpp. Avtalet måste bygga vidare på de nuvarande ramarna för att stödja länder, särskilt de mest utsatta, i deras ansträngningar att anpassa sig till oundvikliga klimatförändringar. Det viktigaste är att avtalet fungerar som en bro från det nuvarande lappverket och bottom-up-strategin, som till stor del bygger på icke-bindande beslut, till ett rättsligt bindande avtal som effektivt kombinerar en bottom-up-strategi och en top-down-strategi och som leder in världen på en utsläppsväg som håller den globala temperaturökningen under 2 °C.

Avtalet måste återspegla hur världen har förändrats sedan klimatförhandlingarna inleddes 1990 och hur den kommer att fortsätta att förändras allteftersom vi närmar oss 2030. Det ska fungera i ett sammanhang där (se det bifogade arbetsdokumentet)

· vetenskapliga framsteg har undanröjt allt rimligt tvivel om att vi förorsakar uppvärmningen av planeten,

· tillväxtekonomier är en växande källa till ekonomisk tillväxt och utsläpp av växthusgaser,

· stora problem rörande hållbar utveckling finns kvar,

· hanteringen av klimatfrågan också medför stora möjligheter,

· ökande global handel kommer att fortsätta att väcka frågor om produktionsrelaterade utsläpp, och hur man kan förhindra koldioxidläckage (koldioxidintensiva verksamheter flyttar från länder med hög ambitionsnivå till länder med låg ambitionsnivå).

3. Grundvalarna för avtalet 2015

Utformningen och genomförandet av avtalet 2015 måste få bukt med ett antal svårigheter:

· Möjliggöra den nödvändiga ambitionen att minska de globala utsläppen

Tidigare förhandlingar har lett till utfästelser och åtaganden som inte är tillräckligt ambitiösa. Att undvika en liknande situation för avtalet 2015 kommer att vara av största vikt för att förebygga farliga klimatförändringar. För första gången ska förhandlingarna styras av det långsiktiga målet att världen ska in på en bana som håller den globala uppvärmningen under 2 °C jämfört med förindustriella nivåer. Det förefaller dock osannolikt att de olika regeringarna kommer överens om exakt hur denna utmaning kan fördelas på ett rättvist sätt 2015. Utöver att bygga på en känsla av delat ansvar, och på rättvisa individuella utgångspunkter för att nå detta mål, måste det nya avtalet därför också tillhandahålla verktyg och processer som gör det möjligt att ytterligare stärka de individuella och gemensamma ambitionerna. Avtalet måste kunna anpassas på ett dynamiskt sätt, så att det regelbundet kan revideras och, oundvikligen, ambitionsnivåerna höjas. Dessutom måste det vara ett medel för att visa att länder kan göra mer gemensamt än de kan individuellt och undvika att länder väntar på att andra länder ska agera innan de själva gör det. Avtalet måste också erbjuda incitament som främjar hög ambitionsnivå, och motverkar låg ambitionsnivå.

Fråga 1: Hur kan avtalet 2015 utformas så att det säkerställs att länder kan nå en hållbar ekonomisk utveckling samtidigt som de uppmuntras göra sin skäliga och rättvisa del av insatserna för att minska de globala växthusgasutsläppen så att de globala utsläppen leds in på en bana som gör det möjligt att klara tvågradersmålet? Hur kan vi undvika en upprepning av den nuvarande situationen där det finns en klyfta mellan frivilliga utfästelser och de minskningar som krävs för att hålla den globala temperaturökningen under 2 °C?

· Möjliggöra för alla stora ekonomier och alla sektorer att medverka i den globala minskningsinsatsen

Miljöeffektivitet kommer att kräva medverkan från alla stora ekonomier och alla sektorer på ett jämförbart, rättvist, öppet och ansvarsfullt sätt som minimerar risken för koldioxidläckage. Det är därför mycket viktigt att se till att alla stora ekonomier och alla sektorer medverkar. Utan ett avtal kan enskilda stater och regioner fortsätta att hålla tillbaka sina klimatsatsningar i förhållande till vad konkurrenterna är beredda att göra. Avtalet 2015 kan hjälpa till att undvika detta genom att uppmuntra och stimulera länder till att göra ambitiösa åtaganden så fort som möjligt och bidra till att skapa lika villkor mellan de länder som nu ligger i framkant och de som släpar efter.

Fråga 2: Hur kan avtalet 2015 på bästa sätt säkerställa att alla stora ekonomier och sektorer medverkar, och minimera den tänkbara risken för koldioxidläckage mellan mycket konkurrensutsatta ekonomier?

· Integrera klimatfrågor och en ömsesidig förstärkning av processer och initiativ

Klimatpolitiken kan inte stå för sig själv utan måste stödja ekonomisk tillväxt och den bredare agendan för hållbar utveckling samt bidra till att skapa nya arbetstillfällen. Oavsett om det rör sig om minsknings- eller anpassningsåtgärder, måste klimatpolitiken integreras fullt ut i alla politikområden och utgöra ett centralt inslag i utformningen av politiken och strategierna för energi, transport, industri, jordbruk, skogsbruk och hållbar utveckling generellt.

Avtalet 2015 måste därför erkänna och stärka mer omfattande mål för hållbar utveckling och stödja fullständig integrering av klimatmålen i relevanta politikområden. Detta omfattar uppföljning av Rio+20-konferensen och översynen av millennieutvecklingsmålen senast 2015 samt genomförandet av avtal, t.ex. konventionen om biologisk mångfald. Detta arbete är ett tillfälle att hantera klimatproblemen och deras inverkan på fattigdomsbekämpning och de tre pelarna avseende hållbar utveckling (miljömässig, ekonomisk och social utveckling), där det kan ge stora sidovinster. Kommissionen har därför föreslagit en gemensam strategi för ett anständigt liv för alla senast 2030 som sammanför arbetet med uppföljningen av Rio+20 och översynen av millennieutvecklingsmålen.

Det är också viktigt att främja bilaterala, multilaterala och regionala initiativ som kompletterar och påskyndar arbetet enligt konventionen. Dessa kompletterande initiativ kan stimulera länder att, tillsammans med den privata sektorn och det civila samhället, göra framsteg när det gäller att minska utsläppen genom en mer målinriktad kollektiv insats. Aktuella exempel på sådana initiativ är initiativet att fasa ut subventioner för fossila bränslen inom ramen för G20, initiativ som satts igång i samband med Rio+20-processen och insatser för att minska utsläppen av kortlivade klimatpåverkande ämnen, däribland fluorkolväten (HFC).

Fråga 3: Hur kan avtalet 2015 mest effektivt främja integreringen av klimatfrågorna i alla berörda politikområden? Hur kan det främja kompletterande processer och initiativ, även sådana som utförs av icke-statliga aktörer?

4. Utformningen av avtalet 2015

Förhandlingsrundan i Durban 2011 återspeglar en bräcklig men viktig internationell enighet om avtalets karaktär. Om det ska ge mer än Kyoto, Köpenhamn och Cancún hittills har levererat måste avtalet 2015 vara inkluderande och innehålla åtaganden som gäller för alla länder, både utvecklade länder och utvecklingsländer. Avtalet måste vara ambitiöst och innehålla åtaganden som är förenliga med en begränsning av den globala genomsnittliga temperaturökningen till 2 °C. Det måste vara effektivt och ge rätt incitament för genomförande och efterlevnad. Det måste allmänt uppfattas som rättvist och skäligt vad gäller fördelningen av bördorna för att minska växthusgasutsläppen, och kostnaderna för anpassning till oundvikliga klimatförändringar. Dessutom måste avtalet 2015 vara rättsligt bindande. Endast en rättslig form som medför ett rättsligt bindande fördrag kommer att avspegla den högsta grad av politiska vilja som krävs för att driva på den nödvändiga ambitionsnivån och den globala övergången till en ekonomi med låga koldioxidutsläpp, Detta gäller även för att säkerställa att åtagandena ratificeras och genomförs i nationell lagstiftning, för att slå vakt om regeringars, det civila samhällets, näringslivets och mediernas uppmärksamhet på lång sikt och garantera en lämplig nivå av insyn och ansvarighet för de åtaganden som gjorts.

Avtalet 2015 måste vara inriktat på att stimulera och göra det möjligt för länderna att vidta nya och ambitiösa minskningsåtaganden. Samtidigt måste man dra lärdom av och skärpa den nuvarande internationella klimatpolitiken. Många av klimatpolitikens institutioner, verktyg och processer, inbegripet den gröna klimatfonden, anpassningskommittén, internationell utvärdering och granskning samt internationella samråd och analyser, verkställande kommittén för teknik, strategier för koldioxidsnål utveckling och nationella anpassningsplaner har inte förrän nyligen satt igång sina insatser, men skulle kunna bidra i stor omfattning till utformningen av avtalet 2015.

Avtalet 2015 måste ta hänsyn till vetenskapliga framsteg, inbegripet den femte utvärderingsrapporten från den mellanstatliga panelen för klimatförändringar, en sammanfattning som ska vara slutförd i oktober 2014, ett år före antagandet av avtalet 2015. Avtalet måste också vara tillräckligt dynamiskt och flexibelt så att det går att justera allteftersom de vetenskapliga kunskaperna utvecklas ytterligare, men också i takt med att enhetskostnaderna för teknik, liksom nationella eller regionala socioekonomiska omständigheter, förändras. Den nyligen överenskomna andra åtagandeperioden för Kyotoprotokollet är ett intressant exempel på hur man utformar en dynamisk ordning genom att definiera en översynsprocess som uppmuntrar till att höja ambitionsnivån eller minska klyftan mellan olika ambitionsnivåer under åtagandeperioden. Samtidigt måste denna dynamik kunna vägas mot förväntningarna på förutsebarhet och säkerhet, särskilt från näringslivet.

· Minskning

Forskningen visar att om vi ska klara tvågradersmålet måste de globala växthusgasutsläppens utveckling vända före 2020 och därefter måste de globala utsläppen minska varje år. Avtalet 2015 måste därför uppfylla det ambitiösa målet att minska de globala utsläppen till under 1990 års nivåer fram till 2030, vilket skulle motsvara en total minskning på cirka 25 procent jämfört med 2010.

Även om utfästelserna från Köpenhamn-Cancún, i kombination med Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod, har skapat en betydande klyfta i ambitionsnivå, har de också lett till ett mycket stort antal olika nationella strategier och åtgärder, inbegripet koldioxidmarknader för att minska utsläppen inom vissa sektorer.

Parallellt med förhandlingarna för avtalet 2015 kommer konventionen och Kyotoprotokollet fortsätta att förbättra insyn och ansvarighet, definiera gemensamma uppgifter som ska rapporteras, förbättra de befintliga marknadsmekanismerna och utveckla nya samt uppmuntra nya internationella partnerskap kring olika sektorer, gaser och politiska åtgärder, exempelvis jordbruk och skogsbruk, sjöfart och luftfart eller andra växthusgaser än koldioxid.

Fråga 4: Vilka kriterier och principer bör ligga till grund för fastställandet av en rättvis fördelning av minskningsåtagandena för parterna i avtalet 2015 med ett stort urval åtaganden som avspeglar nationella förhållanden, som allmänt ses som likvärdiga och rättvisa och som tillsammans är tillräckliga för att undvika eventuell avsaknad av ambition? Hur kan avtalet 2015 tillvarata särskilda möjligheter med avseende på specifika sektorer?

· Anpassning

Negativa klimateffekter kommer att göra sig gällande i allt högre grad och anpassningsproblemen kommer att öka ytterligare. Klimateffekterna kommer att variera mellan olika länder beroende på deras geografiska, kulturella, sociala och ekonomiska situation och deras motståndskraft och förmåga att anpassa sig. Det kommer att krävas olika åtgärder, som utformas lokalt för att tillgodose lokala förhållanden och integreras i den normala utvecklingsplaneringen. Nationella och regionala erfarenheter med anpassningsarbetet, även inom EU och dess medlemsstater, har understrukit behovet av en fullständig integrering av anpassningsfrågor i en rad olika politikområden, såsom regionalpolitik och fysisk planering, kustområden och vattenvård, jordbruk och hälsa. De har också lyft fram behovet av full samordning med politiken för hantering av katastrofrisker och visar på fördelarna med ekosystembaserad anpassning.

Hittills har konventionens ram för anpassning varit inriktad på att förbättra samhällenas motståndskraft genom att jämna ut kunskapsklyftorna (Nairobiarbetsprogrammet), bättre planering (nationella anpassningsplaner) och bättre tillgång till finansiering (anpassningsfonden, gröna klimatfonden). Dessutom stärkte klimatkonferensen i Doha 2012 ytterligare det internationella samarbetet om förlust och skada i samband med negativa klimateffekter, bland annat effekter i samband med extrema väderförhållanden och händelser som sker under lång tid. Viktigt kompletterande arbete sker också utanför konventionen, bland annat i samband med Hyogo-ramen för katastrofriskreducering.

Fråga 5: Vilken roll bör avtalet 2015 ha när det gäller att hantera anpassningsfrågor och hur bör detta bygga vidare på pågående arbete inom ramen för konventionen? Hur kan avtalet 2015 ge ytterligare impulser att integrera anpassning i alla relevanta politikområden?

· Genomförandemedel

EU bör förespråka ett övergripande och integrerat förhållningssätt till genomförandemedel, inbegripet finansiering på global nivå. För närvarande diskuteras finansiering i samband med klimat, biologisk mångfald, utveckling och hållbar utveckling i olika fora, även om de tänkbara finansieringskällorna är desamma. Det finns ett starkt behov av att säkerställa enhetlighet och undvika dubbelarbete med avseende på FN:s finansiering av utvecklingsprocessen. Kommissionen planerar att föreslå en integrerad EU-ansats för finansiering och andra genomförandemedel i samband med olika globala processer.

Diskussioner om genomförandemedel måste inbegripa möjligheter att mobilisera nödvändig finansiering, både från nationella och internationella, offentliga och privata källor, samt utveckling och införande av ny teknik och användning av marknadsbaserade mekanismer.

Finansiering

Diskussionerna om lämplig finansiering för att möjliggöra och stödja fattiga länder att genomföra sina minskningsåtaganden och hantera anpassningsfrågorna kommer att förbli ett centralt inslag i utarbetandet av avtalet 2015. Klimathänsyn både för minskning och anpassning bör till fullo integreras i alla offentliga och privata investeringar under de kommande årtiondena.

Den gröna klimatfonden håller på att bli fullt operativ. I Köpenhamn lovade utvecklade länder ställa upp med 100 miljarder US-dollar årligen i klimatfinansiering till 2020 från en rad olika källor alltefter behov och inom ramen för meningsfulla begränsningsåtgärder och insyn i genomförandet. Fram till 2030 förväntas alla större ekonomier och tillväxtekonomier till följd av fortsatt ekonomisk tillväxt ytterligare förbättra sin kapacitet att agera mot klimatförändringarna, bland annat genom att gå samman när det gäller att tillhandahålla stöd. Redan nu har 32 länder som enligt konventionen betraktas som utvecklingsländer en BNP per capita som är högre än den EU-medlemsstat som har lägst BNP per capita. Till 2020 och därefter kan denna siffra ha ökat ytterligare. Diskussionerna om bestämmelserna för hur avtalet 2015 ska genomföras måste ta hänsyn till denna nya verklighet, och övergå från konceptet med utvecklade länder och utvecklingsländer till en grundtanke där ett större antal länder förväntas axla en del av ansvaret för att tillhandahålla nödvändiga medel.

Avtalet 2015 måste också bygga vidare på resultaten av pågående diskussioner om att mobilisera privat finansiering och innovativa finansieringskällor. Ett internationellt pris på koldioxidutsläpp från internationell luftfart och sjöfart kan, förutom att nå det främsta målet för utsläppsminskningar, även bidra till att tillhandahålla nödvändiga resurser för att stödja internationella åtgärder för att begränsa klimatförändringen och för anpassning.

Teknik

Samtidigt kommer klimatpolitiken till 2020 redan att ha använt många av de billigaste alternativen för att minska utsläppen, däribland förbättrad energieffektivitet, men också de mest konkurrenskraftiga förnybara energikällorna. Fokus kommer därför i allt högre grad att ligga på nya och mer avancerade tekniker. Det viktigaste kommer att vara att pressa kostnaderna för dessa tekniker och skapa den rätta politiska ramen för deras spridning. Konventionen har som grundläggande uppgift att skapa en internationell ram som kan bidra till att skapa incitament för snabbare spridning av denna teknik internationellt, vilket var anledningen till att det bildades ett centrum och nätverk för klimatteknologi. Denna nya institution måste visa sitt mervärde under de kommande åren.

Marknadsbaserade mekanismer

Kampen mot klimatförändringarna kommer endast att lyckas om avtalet 2015 kan genomföras på ett kostnadseffektivt sätt under åren efter 2020. Därför kommer det att behövas ett ökat fokus på användningen av marknadsbaserade instrument.

I EU kommer fokus att ligga kvar på att ge marknaden incitament att minska utsläppen, bland annat genom utsläppshandel. Kyotoprotokollet lyfte fram detta innovativa och flexibla verktyg som bidrar till att fullgöra åtaganden om utsläppsminskningar. Sedan dess har EU:s system för utsläppshandel utvecklats, och omfattar nu 30 länder, och det har gett det viktigaste incitamentet för en snabb utveckling av Kyotoprotokollets mekanism för ren utveckling. I allt fler länder växer dessutom stödet och intresset för användningen av koldioxidprissättning och marknadsbaserade mekanismer på hemmamarknaden. I Australien har det till exempel införts koldioxidprissättningsmekanismer, som ska utvecklas till ett fullt fungerande system för utsläppshandel senast 2015, men utveckling sker också i Sydkorea och Kina, liksom i ett antal stater i USA. Dessutom börjar länderna undersöka möjligheterna att bilateralt koppla samman sina system för utsläppshandel, även mellan EU och Australien.

Dessa flexibla mekanismer har dock under de senaste åren blivit hårt kritiserade, och det har visat sig svårt att vidareutveckla eller förbättra dem (t.ex. avtal om avancerade sektorsvisa marknadsmekanismer). Under de senaste fem åren har den viktigaste utvecklingen av marknadsbaserade instrument ägt rum på hemmamarknaden och utanför konventionen, vilket tyder på att det finns en preferens för bilaterala och multilaterala lösningar.

Fråga 6: Hur bör konventionens framtida roll se ut och i synnerhet avtalet 2015 under årtiondet fram till år 2030 när det gäller finansiering, marknadsbaserade mekanismer och teknik? Hur kan man bygga vidare på de nuvarande erfarenheterna och hur kan ramverken ytterligare förbättras?

· Insyn och ansvar

Den senaste förhandlingsrundan var särskilt inriktad på att förbättra insynen genom en fullständig översyn av systemet för mätning, rapportering och verifiering. Detta förbättrade system bör ha slutfört sin första hela cykel 2015. Samtidigt har mycket erfarenhet om redovisning samlats in inom ramen för Kyotoprotokollet. Det nuvarande juridiska lappverket ger dock inte en stabil ram för alla vad gäller redovisning. Nästa förhandlingsrunda är ett unikt tillfälle att skapa en sådan ram och ta hänsyn till lärdomarna från Kyoto. Det är särskilt önskvärt att förbättra redovisningen med tanke på de fortsatta debatterna i de enskilda länderna om jämförbarheten av landets egna insatser med insatser i andra länder och de därav följande olika ambitionsnivåerna. Osäkerhet och misstänksamhet om andra länders ambitionsnivåer fortsätter att undergräva tillit och förtroende.

Ett internationellt avtal med en stark rättslig karaktär kräver ett pålitligt system för efterlevnad och verkställighet som kan fastställa huruvida en part har fullgjort sina åtaganden, och som gör det lättare att få en part att följa reglerna och ansvarsbelägga parter som inte följer reglerna. Kyotoprotokollets avdelning för verkställighet kan t.ex. utesluta en part som har underlåtit att fullgöra sina rapporteringsskyldigheter från internationell utsläppshandel. Resultaten av Kyotoprotokollets system för efterlevnadskontroll har varit blandade. I de fall resultaten varit lyckade beror det på att man anpassat förfarandena för efterlevnadskontroll och påföljderna till den typ av åtaganden parterna har gjort.

Fråga 7: Hur kan avtalet 2015 ytterligare förbättra insynen och ländernas ansvarsskyldighet internationellt? I vilken utsträckning kommer ett system för redovisning att behöva standardiseras i hela världen? Hur bör länderna hållas ansvariga när de underlåter att fullgöra sina åtaganden?

5. Förberedelserna för avtalet 2015

FN:s förhandlingsarbete under de senaste två årtiondena har blivit mer komplext med allt mer fullspäckade dagordningar och årliga mycket politiserade partskonferenser. Partskonferenser som å ena sidan inte uppfyller ofta orealistiska förväntningar från allmänheten och å andra sidan inte tar hänsyn till det vetenskapliga underlaget, undergräver internationella institutioners trovärdighet och urholkar inhemskt stöd för klimatåtgärder. Deras förutsättningslösa deltagande och beslutsfattande genom enhällighet leder ofta till att parterna endast kommer överens om den minsta gemensamma nämnaren. Dessutom är kostnaderna för dessa förhandlingar stora.

Det finns ett behov av att fastställa möjligheter att öka FN-förhandlingarnas effektivitet och ändamålsenlighet. Detta kan omfatta följande:

· Att utveckla en arbetsordning som gör det lättare att nå fram till beslut än den regel om enhällighet som tillämpas inom ramen för konventionen.

· Att se över antalet partskonferenser per år; konventionen är en av de få överenskommelser som föreskriver en årlig konferens. I detta arbete är det viktigt att hitta en balans mellan det fortsatta behovet av politiskt intresse för klimatfrågor och att undvika förväntningar på nydanande framsteg vid varje möte.

· Att i stället för att arbeta med ett enda årligen roterande ordförandeskap för partskonferensen överväga andra möjligheter, till exempel en grupp länder i gemensamt ordförandeskap under mer än ett år eller tvååriga ordförandeskap.

· Att bibehålla det nuvarande antalet formella möten för tekniskt arbete, vars intensitet sannolikt kommer att öka under de kommande åren.

· Att anpassa och konsolidera det stora antalet enskilda punkter på dagordningen, mer informella kontakter inför tekniska möten samt fastställa tydliga prioriteringar för att begränsa de totala kostnaderna för möten.

· Möjligheter att ytterligare stärka bidragen från berörda parter, bland annat expertutlåtanden från näringslivet och icke-statliga organisationer.

· En stärkt roll för konventionens sekretariat.

Förutom att stärka själva FN-processen, kan det undersökas hur man kan uppmuntra till och förbättra samarbetet om målinriktade initiativ som försöker främja ambitiösa klimatåtgärder. Med tanke på klimatfrågans tilltagande allvar kommer sannolikt de mer ambitiösa och mer effektiva processerna att vara de som får stöd från regeringar och allmänheten i stort.

Fråga 8: Hur kan FN:s klimatförhandlingsprocess förbättras så att den bättre stöder målet om att nå ett inkluderande, ambitiöst, effektivt och rättvist avtal 2015 och säkerställer att det genomförs?

En framgång 2015 kommer bara att vara möjlig med brett stöd från en kritisk massa av politiska ledare, inklusive ledarna för världens stora ekonomier. Inför Kyoto och Köpenhamn, men också Cancún och Durban har detta visat sig vara en viktig framgångsfaktor. FN:s generalsekreterare Ban Ki-moons tillkännagivande på klimatkonferensen i Doha att han kommer att anordna ett klimattoppmöte med alla världens ledare 2014 för att stödja avtalet 2015 är en viktig milstolpe för att öka den politiska drivkraften. G20 eller de länder som deltar i multilaterala initiativ som Major Economies Forum skulle kunna spela en aktiv roll i upptakten till 2015, om de stöds av en starkare ledarskapsroll på klimatområdet från alla de stora ekonomierna. Dessutom kommer EU att fortsätta att stärka sitt samarbete med andra länder, utanför G20, som åtagit sig att göra ambitiösa klimatsatsningar. Denna politiska genomslagskraft kan dock bara skapas om det finns ett brett stöd från det civila samhället, näringslivet och från annat politiskt håll. Detta kommer att kräva aktiva bidrag och stöd från parlamentariker, näringslivet, det civila samhället, städer och regioner och andra icke-statliga aktörer, tillsammans med deras motparter i andra länder.

Ytterligare ett nödvändigt inslag för att möjliggöra avtalet 2015 är föregå med gott exempel. Det bästa sättet att övertyga alla berörda parter att ekonomisk tillväxt, fattigdomsminskning, hållbar utveckling och klimatarbete är ömsesidigt förenliga och verkligen förstärker politiska mål är fortfarande att i praktiken visa de många fördelarna, inklusive de ekonomiska, av att modernisera ekonomin med teknik som minskar utsläppen av växthusgaser, oavsett om det rör sig om industriländer, tillväxtländer eller utvecklingsländer, och visa att det är möjligt att frikoppla den ekonomiska tillväxten från växthusgasutsläppen. Under de senaste två årtiondena har det varit den ledarroll som EU har stått för, även om EU:s andel av de globala utsläppen har minskat och nu är mindre än 11 %. EU har frikopplat sina växthusgasutsläpp från ekonomisk tillväxt. EU:s utsläpp har minskat med 18 % sedan 1990, medan ekonomin som helhet ökade med 48 % och mervärdet av EU:s tillverkningsindustri ökade betydligt.

Fråga 9: Hur kan EU bäst investera i och stödja processer och initiativ utanför konventionen för att bana väg för ett ambitiöst och effektivt avtal 2015?

6. Samråd med berörda parter

Syftet med detta samrådsmeddelande är att inleda en bred debatt med medlemsstaterna, EU-institutionerna och andra aktörer inom och utanför Europeiska unionen om utformningen av klimatavtalet 2015 för perioden efter 2020. Berörda parters synpunkter inhämtas både via en särskild konferens för berörda parter under våren 2013 och ett offentligt samråd på nätet[1].

Dessutom kommer kommissionen att tillsammans med medlemsstaterna anordna uppsökande verksamhet och offentliga debatter i medlemsstaterna. För att få in synpunkter från partner utanför EU kommer kommissionen dessutom att presentera och diskutera detta samrådsmeddelande vid internationella möten.

[1]               http://ec.europa.eu/clima/consultations/0016/index_en.htm.