12.11.2013   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 327/65

1.1

Rättslig grund för det lagförslag som kommissionen har lagt fram är artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) (1). Följaktligen är det mål som lagstiftningsförslaget eftersträvar tillnärmning av lagar om tobaksprodukter för att säkerställa att den inre marknaden fungerar korrekt. I punkt 3.9.1 i direktivförslagets motiveringsdel anges att valet av denna rättsliga grund bekräftades av EU-domstolen beträffande direktiv 2001/37/EG (2) och att samma rättsliga grund därför är lämplig för detta förslag, som syftar till att uppnå en hög folkhälsoskyddsnivå i förhållande till tobakens risker.

1.2

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén välkomnar i princip denna rättsliga grund, med tanke på målen i förslaget. EESK stöder till fullo målen, som i synnerhet syftar till att förhindra att särskilt unga börjar röka. EESK konstaterar dock att det i vissa fall, t.ex. i Europaparlamentets rättsutskott, har uttryckts betänkligheter vad gäller denna rättsliga grund, särskilt eftersom man anser att det eftersträvade målet kan uppnås av medlemsstaterna själva.

1.3

EESK instämmer helt och fullt med kommissionen i att rätten till hälsa måste ha företräde framför alla ekonomiska överväganden. På detta område förespråkar EESK också starkt främjandet av offentliga planer och utbildnings- och upplysningskampanjer om rökningens skadliga hälsoeffekter. Det är dock fortfarande tveksamt om de föreslagna åtgärderna kommer att underlätta den gradvisa processen att sluta röka. EESK rekommenderar därför att den åtgärd som håller på att utredas utvidgas, och att man tydligt understryker vikten på EU-nivå av upplysnings- och rådgivningsstrategier i grundskolan och gymnasiet för att alla barn och unga regelbundet ska ges korrekt och uttömmande information om tobaken och dess skadeverkningar samt om cancerrisken vid exponering för tobaksrök i omgivningen (3).

1.4

Kommittén konstaterar att ett betydande antal arbetstillfällen kommer att riskeras i hela EU i alla sektorer i värdekedjan, dvs. jordbruk, produktion, förpackning och detaljhandel av tobak och liknande produkter. EESK anser att nödvändig uppmärksamhet bör riktas mot att förhindra dessa arbetsmarknadsrisker och rekommenderar starkt att man vidtar alla tillgängliga former av övergångs- och omstruktureringsåtgärder, i synnerhet utbildningsprogram för arbetstagare och tillhandahållande av vetenskapligt, tekniskt och innovationsrelaterat stöd för företag och jordbruksföretag som producerar nya typer av produkter i syfte att bibehålla sysselsättningen. Det bör noteras att tobaksodlingen bidrar till sysselsättningen på landsbygden. Sammanhållnings- och strukturfonderna, regionala fonder och fonder avsedda för forskning och innovation bör användas effektivt i de medlemsstater som drabbas hårdast av denna eventuella omstrukturering, i synnerhet under den pågående ekonomiska krisen.

1.5

Det finns en risk för att skatteintäkterna kommer att minska kraftigt, inte bara på grund av ökningen av den olagliga handeln utan också till följd av fallande försäljning och priser. I dag inbringar skatt på tobak nästan 100 miljarder euro i EU.

1.6

Det kommer att ske en kraftig ökning av den olagliga handeln (smuggling och förfalskning) som bedrivs av kriminella nätverk, vilket kommer att leda till minskad försäljning av laglig tobak, fallande intäkter från punktskatter på tobaksvaror, hot mot konsumenternas säkerhet på grund av avsaknaden av hälso- och kvalitetskontroller samt lättare tillgång till tobak för minderåriga. I EU går årligen 10 miljarder euro i skatteintäkter förlorade på grund av den olagliga handeln (siffror från Olaf (4)), och försäljningen i EU av smuggeltobak uppgår i dag till ca 10 % (5). EESK välkomnar att man inom ramen för Världshälsoorganisationens ramkonvention om tobakskontroll nyligen undertecknade ett protokoll för att stoppa olaglig handel med tobaksvaror, i vilket de berörda aktörerna uppmanas att vidta effektiva åtgärder för att eliminera olaglig produktion av och handel med tobak (6).

1.7

Det aktuella förslaget kommer i hög grad att påverka förutsättningarna för marknadstillträde, konkurrens och den nödvändiga frihandeln i fråga om en laglig men ovanligt strikt reglerad produkt. EESK noterar problem på detta område som lyfts fram i vissa konsekvensbedömningar på europeisk och global nivå. EESK anser ändå att man också bör beakta de förväntade fördelarna, både vad gäller en minskning av sjukvårdskostnaderna och en förbättring av den allmänna hälsan, med tanke på att EU-medborgarna har rätt att förvänta sig att EU sörjer för en hög nivå av skydd för deras hälsa, i enlighet med artikel 35 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.

1.8

Att kommissionen får omfattande befogenheter att senare vidareutveckla väsentliga delar av direktivet med hjälp av delegerade akter kommer att inkräkta på medlemsstaternas suveränitet och tveklöst strida mot subsidiaritetsprincipen. EESK kan inte acceptera delegerade akter som inte uttryckligen nämns i artikel 290 i EUF-fördraget. Dessutom har åtta nationella parlament (kontroll av subsidiariteten) avgett 14 röster emot kommissionens förslag på grund av bristande överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen (7).

1.9

EESK stöder avsikten att minska riskerna och ber därför kommissionen om en klar definition och en tydlig rättslig ram för "produkter med reducerad risk" som med ett otvetydigt vetenskapligt underlag kan visa på en minskad risk jämfört med konventionella cigaretter. Det gäller framför allt produkter som innehåller tobak (och inte kemisk nikotin) och därmed omfattas av direktivet.

2.1

Kommittén är fullt medveten om tobakens risker för folkhälsan. Som kommissionen påpekar i punkt 1 i direktivförslagets motiveringsdel är tobak den vanligaste orsaken till förtida dödlighet i EU och orsakar nästan 700 000 dödsfall varje år. Mot denna bakgrund lyfter förslaget fram lovvärda mål som har vårt fulla stöd, till exempel målet om att förhindra att människor börjar konsumera tobak. Det gäller särskilt ungdomar med tanke på att 70 % av rökarna börjar innan de fyllt 18 år och 94 % innan de fyllt 25 år, vilket understryker behovet av att genomföra åtgärder inriktade på barn och unga (8).

2.2

Mot denna bakgrund anser EESK att en översyn av direktivet är absolut nödvändig och att den måste genomföras utan dröjsmål. Översynen är flera år försenad, trots att det i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna fastställs att en hög nivå av skydd för människors hälsa ska säkerställas vid utformning och genomförande av all unionspolitik och alla unionsåtgärder. Det står klart att rätten till hälsa måste ha företräde framför alla ekonomiska överväganden. Man måste också ha klart för sig att konsumtionen av tobak knappast har förändrats i länder som infört en mycket restriktiv tobakslagstiftning. En rapport som kommissionen nyligen har publicerat om rökfria miljöer visar att i till exempel Spanien har konsumtionsnivån de senaste tre åren endast minskat med två procentenheter trots stränga tobakslagar (9). Utöver den aktuella åtgärden förespråkar EESK därför starkt främjandet av offentliga planer och utbildnings- och upplysningskampanjer om rökningens skadliga hälsoeffekter. Sådana åtgärder kommer att stärka effektiviteten på lång sikt hos de föreslagna åtgärderna i folkhälsohänseende, eftersom det fortfarande råder skepsis beträffande huruvida de kommer att underlätta den nödvändiga och gradvisa processen att sluta röka.

2.3

Utkastet till förslaget om ändring av direktivet om tobaksvaror (2001/37/EG), som kommissionen lade fram den 19 december 2012, kan emellertid få allvarliga konsekvenser för sysselsättningen, ekonomin och skatteintäkterna i EU och därmed motverka EU:s grundläggande målsättningar, däribland full sysselsättning och ekonomisk tillväxt (artikel 3 i EU-fördraget), om inga kompletterande åtgärder vidtas. Nästan 1,5 miljoner personer arbetar inom tobakssektorn i EU. Av dessa är 400 000 jordbrukare som odlar tobaksblad medan 956 000 arbetstillfällen är beroende av detaljhandelsförsäljning av tobak (10). Dessutom uppgår skatteintäkterna från tobaksvaror till nästan 100 miljarder euro varje år. Sektorn är också mycket viktig i exporthänseende och utgör en av få sektorer som fortfarande uppvisar en positiv balans både på europeisk nivå och i många medlemsstater. År 2010 uppgick EU:s totala export av tobaksprodukter till ca 55 000 ton. De största volymerna kom från Bulgarien (13 200), Grekland (11 200) och Frankrike (8 000). Tobak är dessutom en jordbruksprodukt som svarar för 400 000 arbetstillfällen i EU, framför allt i missgynnade områden utan alternativ. Statistik från Unitab och Copa visar att 96 % av de lantbruk som odlar tobak är familjeföretag med en genomsnittlig odlingsareal på mellan 0,5 och 3 hektar (11).

3.1

Kommissionens förslag om tobaksprodukter är inriktat på sex politikområden:

Av dessa sex områden har tre en oerhört stor inverkan på sysselsättningen och skatteintäkterna i EU:s medlemsstater. När det gäller märkning, förpackningar och ingredienser inför förslaget hälsovarningar som är överdrivet stora jämfört med de nuvarande och begränsar tobaksvarornas format, smak och innehåll. Till exempel ska alla paket ha hälsovarningar i text och bild som täcker 75 % av paketen. Sidorna ska dessutom ha nya informationstexter (50 % på vardera sidan), utöver skattemärken som krävs i några medlemsstater, text om förbud mot försäljning till minderåriga och ett utrymme reserverat för nya åtgärder som garanterar kontroll och spårbarhet av tobaksvarorna. Detta innebär i praktiken en kraftig minskning av utrymmet för att presentera lagligt registrerade varumärken. Det kommer också att införas minimikrav för paketens höjd och bredd, vilket innebär att flera paketformat kommer att försvinna. Det gäller formatet "casket", som är mycket populärt i vissa länder, däribland Grekland. Även det mest populära förpackningsformatet i Portugal kommer att försvinna. Denna förändring av förpackningen, som inte bygger på vetenskapliga bevis, kan också äventyra arbetstillfällen inom förpackningsindustrin, som är mycket viktig i många europeiska länder, till exempel Tyskland, Polen, Frankrike, Storbritannien och Österrike. Det bör noteras att minimikraven för tobaksprodukternas höjd och bredd inte ingick i det offentliga samrådet och inte heller i konsekvensbedömningen. Direktivförslaget förbjuder också försäljning av cigaretter med karakteristisk smak och inför en ny definition av cigariller som strider mot den skattelagstiftning som trädde i kraft i EU för drygt ett år sedan (12).

3.2

Till följd av detta, och eftersom alla förpackningar får samma format och alla produkter samma smak, kommer priset att utgöra den enda skillnaden mellan varumärkena, vilket kommer att leda till en förlust av värde i sektorns hela värdekedja. Med priset som enda konkurrensfaktor kommer priserna att falla, vilket leder dels till en minskning av inkomsterna för de som är verksamma inom sektorn och av medlemsstaternas skatteintäkter, dels till förlorade arbetstillfällen inom sektorn.

3.3

Att priset blir den enda särskiljande faktorn innebär bland annat att tobak av hög kvalitet som odlas i EU inte längre kommer att vara attraktiv för företag med fabriker i EU eftersom kvalitet inte längre kommer att vara ett kriterium vid inköp av tobaksblad. I motsats till kommissionens påstående i konsekvensbedömningen kommer det att innebära ett allvarligt hot mot de arbetstillfällen som är beroende av denna gröda. I dag uppgår skörden av tobaksblad i EU till 250 000 ton per år. Italien är den största producenten med 89 000 ton, följt av Bulgarien med 41 056 ton, Spanien med 38 400 ton och Grekland med 24 240 ton. Denna länk i kedjan sysselsätter 400 000 personer, med Bulgarien i topp med 110 000 personer som arbetar inom tobaksodlingen, följt av Polen med 75 100 och Italien med 59 300 (13).

3.4

En annan konsekvens av standardiseringen av format och smak skulle kunna vara att smugglingen av tobak kommer att öka. Om alla produkter till slut är nästan identiska kommer det att gynna maffian, som mycket lätt kan utforma sina smuggelvaror med de ursprungliga format och smaker som konsumenterna är vana vid, och därmed möter efterfrågan via olagliga kanaler och utan att betala en enda euro till skattemyndigheterna i medlemsstaterna. Till detta ska läggas att avsaknaden av all kvalitetskontroll av dessa produkter kommer att utgöra ett allvarligt hot mot konsumenternas säkerhet.

3.5

Enligt de senast tillgängliga uppgifterna i EU går 10 miljarder euro förlorade i intäkter från skatter på tobaksvaror till följd av den olagliga handeln. I dag utgör försäljningen av smuggeltobak 10 % av den totala försäljningen i EU (14). EESK välkomnar därför undertecknandet den 12 november 2012 av protokollet mot olaglig handel med tobak i anslutning till Världshälsoorganisationens ramkonvention om tobakskontroll. Kommissionen företrädde EU och dess medlemsstater i förhandlingarna om protokollet, som innehåller en uppmaning till aktörerna att vidta effektiva åtgärder för att eliminera olaglig produktion av och handel med tobak (15).

3.6

Förutom förlorade skatteintäkter kommer ökningen av den olagliga handeln att leda till minskad tobaksförsäljning, vilket kommer att påverka hela värdekedjan men också slå hårt mot detaljhandelsförsäljningen av tobaksvaror. I EU beror nästan en miljon arbetstillfällen direkt eller indirekt på detaljhandelsförsäljning i närbutiker, kiosker eller specialiserade butiker som till exempel i Frankrike, Italien, Spanien och, sedan en kort tid, Ungern, där nätverk av licensierade tobaks- och frimärksbutiker regleras och kontrolleras av staten. Bara i Grekland är 40 000 arbetstillfällen beroende av detaljhandelsförsäljningen av tobak (16).

3.7

Kommittén är medveten om att sysselsättningen kan vara hotad i alla sektorer i värdekedjan, dvs. produktion, förpackning och återförsäljning av tobak och tillhörande produkter, samt i jordbruksområden där det inte har utvecklats några alternativ och där stöd från den gemensamma jordbrukspolitiken inte längre är tillgängligt. Det bör noteras att tobaksodling bidrar till sysselsättningen på landsbygden. EESK framhåller att man måste fästa tillräcklig uppmärksamhet vid att minimera dessa arbetsmarknadsrisker och rekommenderar starkt att alla tillgängliga övergångs- och omstruktureringsåtgärder vidtas i syfte att bibehålla sysselsättningen, framför allt vidareutbildningsprogram för arbetstagare samt vetenskapligt, tekniskt och innovationsrelaterat stöd för företag och jordbruksföretag som producerar nya typer av produkter i syfte att bibehålla sysselsättningen. Sammanhållnings- och strukturfonderna, regionala medel samt medel för forskning och innovation bör användas effektivt i de medlemsstater som påverkas mest av den här eventuella omstruktureringen, särskilt mot bakgrund av den rådande ekonomiska krisen.

3.8

Sammanfattningsvis konstaterar EESK att direktivförslaget kan innebära avsevärda risker. Kommittén anser emellertid att hänsyn bör tas till de förväntade förbättringarna vad avser både de minskade vårdkostnaderna och den förbättrade hälsonivån, med tanke på att EU-medborgarna har rätt att förvänta sig att EU verkar för en hög nivå av skydd för människors hälsa i enlighet med artikel 35 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.

3.9

Direktivförslaget innehåller också 16 delegerade akter som ger kommissionen befogenhet att reglera och fatta beslut om väsentliga delar av direktivet, något som uttryckligen är förbjudet enligt artikel 290 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (17). Därmed står rådet, Europaparlamentet och de nationella parlamenten nästan utan handlingsutrymme vid regleringen av grundläggande inslag i direktivet.

4.1

De åtgärder som ingår i förslaget till direktiv är mycket restriktiva och de är baserade på kriterier som syftar till att minska tobakens "attraktionskraft" för att uppnå de eftersträvade hälsomålen. Direktivet måste fokusera på att uppnå de föreslagna folkhälsomålen. EESK vill dessutom framhålla att man måste genomföra planer och utbildningskampanjer med särskild inriktning på Europas ungdomar. I detta sammanhang bör man hålla i minnet att kommissionens egna uppskattningar om åtgärdernas hälsoeffekter kanske inte verkar särskilt ambitiösa (2 %). Denna progressivitet kommer dock att förebygga svåra ekonomiska skador och därför potentiellt oproportionerligt stora skador.

4.1.1

Det saknas ovedersägliga vetenskapliga bevis som stöder införandet av hälsovarningar som täcker 75 % av paketens fram- och baksida, tillsammans med nya informationstexter som täcker 50 % av sidorna (artikel 9). Även om en undersökning av David Hammond (18) har påvisat att dessa varningar är effektiva, har andra undersökningar, t.ex. från universitetet i Maastricht (19) och USA:s Food and Drug Administration (20) visat på det motsatta, det vill säga att varningsbilder inte bidrar till att minska antalet rökare. Enligt kommissionens egen Eurobarometer (21) uppger nio av tio rökare att storleken på varningarna inte får dem att sluta röka och sju av tio anser att denna typ av åtgärder inte bidrar till att minska konsumtionen bland minderåriga. En amerikansk kassationsdomstol kom nyligen i en dom fram till att det inte finns tillräckliga bevis för de stora varningsbildernas effektivitet. I domen påpekas att det inte finns "några bevis för att dessa varningar har medfört en direkt och väsentlig minskning av rökningen i något av de länder som i dag kräver det" och att "bevisunderlaget är mycket svagt" (22).

4.2

Denna oproportionerliga ökning av hälsovarningarnas storlek kommer dessutom att föra med sig följande:

4.3

Detsamma gäller begränsningen av ingredienser för att ta bort karakteristiska smaker och aromer (artikel 6), som inte är baserad på vetenskapliga bevis som till exempel en minskning av ingrediensernas toxicitet eller beroendeframkallande effekt utan på ett så subjektivt kriterium som en minskning av tobakens attraktionskraft och på subjektiva stereotyper när det gäller vilken typ av tobak som individerna röker beroende på åldersgrupp eller kön. Samma subjektivitet visar sig i samband med det ensidiga och ogrundade förbudet av vissa format, till exempel så kallade slimcigaretter – vilket inte togs upp i det offentliga samrådet och inte nämns i konsekvensbedömningen –, korta cigaretter och hela kategorin mentolcigaretter, en minimivikt på rulltobaksförpackningar, standardisering av formatet på tobaksburkar och till och med uppfinningen av en ny kategori "cigariller" som strider mot direktiv 2011/64/EU (24), som varit i kraft sedan den 1 januari 2011. Ett förbud mot slim- och mentolcigaretter, som är mycket populära i flera EU-länder, skulle innebära att konsumenterna inte har tillgång till sådana cigaretter och tvingas vända sig till smuggelmarknaden för att komma över dem. Det handlar dessutom om tobaksprodukter som huvudsakligen konsumeras av vuxna rökare, och i detta konkreta fall är därför argumentet att avsikten är att förhindra minderåriga från att röka inte giltigt. I till exempel det konkreta fallet mentol bör man ha klart för sig att denna typ av tobak främst konsumeras av vuxna och att länder med mycket omfattande lagstiftning mot rökning och mycket precisa bestämmelser om förbud mot specifika ingredienser, som USA och Kanada, inte har förbjudit mentoltobak. EESK föreslår därför att förbudet mot mentol stryks i direktivförslaget.

4.3.1

Sammanfattningsvis är vi helt överens med kommissionens förslag att man bör förbjuda nya produkter på marknaden med smak av tuggummi, piña colada, mojito etc., så kallade "candy-flavored cigarettes" som i första hand kan rikta sig till unga.

4.3.2

En överdriven begränsning av ingredienser skulle leda till en standardisering av smaken, göra det omöjligt för konkurrenter att skilja sig åt och begränsa investeringar och möjligheten att lansera nya produkter, vilket kommer att missgynna konsumenterna som kommer att berövas sina valmöjligheter.

4.4

EESK ber kommissionen om en klar definition och en tydlig rättslig ram för "produkter med reducerad risk" som med ett otvetydigt vetenskapligt underlag kan visa på en minskad risk jämfört med konventionella cigaretter. Uttrycket "reducerad risk" används för produkter som kan ersätta konventionella cigaretter och innebär en mycket lägre hälsorisk, men inte för produkter som syftar till att sluta röka. Produkter som innehåller tobak (och inte kemiskt nikotin) och därmed omfattas av direktivet bör definieras och regleras klart och tydligt för att man ska kunna informera konsumenterna om deras egenskaper.

4.5

Kommissionens förslag till direktiv innehåller även åtgärder som syftar till att minska den olagliga handeln med tobak. I till exempel artikel 14 i förslaget inför kommissionen ett spårningssystem samt olika säkerhetsåtgärder för att det i EU endast ska säljas produkter som uppfyller bestämmelserna i direktivet. Dessa åtgärder kommer att innebära en oproportionerlig ekonomisk och administrativ börda som många små och medelstora företag inte kan bära, och det kommer – snarare än att minska den olagliga handeln – att innebära en större administrativ börda för medlemsstaterna i samband med kontroller. Systemet kommer inte heller att hejda smugglingen och den olagliga handeln, som tvärtom kommer att gynnas av de övriga åtgärderna i direktivförslaget. I detta sammanhang anser EESK att bestämmelserna i direktivförslagets artikel 14 bör vara identiska med bestämmelserna om uppföljning och spårbarhet i protokollet om olaglig handel med tobaksvaror, som antogs 2012 under partskonferensen i WHO (25).

4.6

Slutligen kommer direktivet att göra det möjligt för kommissionen att via en rad delegerade akter reglera och ändra väsentliga delar som till exempel halter av tillsatser, ordalydelsen i hälsovarningar och deras placering och storlek. Därmed lämnas medlemsstaterna nästan helt utan handlingsutrymme vid regleringen av direktivet. Detta utgör det en extrem grad av interventionism som sällan har använts i EU och som kränker subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, något som de nationella parlamenten i åtta medlemsstater (26) redan påpekat (Italien, Tjeckien, Grekland, Bulgarien, Danmark, Portugal, Rumänien och Sverige). I Italien har parlamentet inte bara påpekat att förslaget kränker dessa principer utan också betonat att några av de typer av cigaretter som ska förbjudas, däribland slimcigaretter och cigaretter med låg tjärhalt, skulle kunna vara värdefulla i en politik som syftar till att minska rökningen eller att sluta helt (27).

4.6.1

Enligt artiklarna 8, 9 och 11 i förslaget till direktiv får kommissionen till exempel genom delegerade akter ändra hälsovarningarnas ordalydelse, utformning, layout, format och placering. På samma sätt får kommissionen enligt artikel 6 fastställa högsta tillåtna halter av tillsatser genom en delegerad akt.

4.6.2

När det gäller cigarrer, cigariller och piptobak förbehåller sig kommissionen i direktivförslaget rätten att automatiskt upphäva vissa undantag i texten om det sker en "betydande förändring av omständigheterna", det vill säga en ökning av försäljningsvolymen med minst 10 % i minst 10 medlemsstater eller en ökning med 5 % av rökarna under 25 år. Kommissionen är inte medveten om att marknaden för dessa produkter i 10 av de nuvarande 27 medlemsstaterna är mycket liten och att det lätt kan ske en förändring med 10 %, vilket innebär att denna åtgärd helt saknar mening och ger upphov till en stor juridisk osäkerhet i denna delsektor.

4.7

Även om artikel 290 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt fastställer delegeringen av befogenheter genom delegerade akter måste de uppfylla en rad villkor. En delegerad akt får dock endast användas när det gäller icke väsentliga delar av en lagstiftningsakt. Så är inte fallet med detta förslag.

"1.

Om inte annat föreskrivs i fördragen ska följande bestämmelser tillämpas för att nå de mål som anges i artikel 26. Europaparlamentet och rådet ska i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén, besluta om åtgärder för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera."