ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Bedöming av 2012 års nationella reformprogram och stabilitetsprogram för EUROOMRÅDET Följedokument till Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION om genomförande av de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken för de medlemsstater som har euron som valuta /* SWD/2012/0301 final */
INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1..... Sammanfattning. 3 2..... Ekonomisk
situation och framtidsutsikter. 4 3..... Huvudsakliga
utmaningar och politiska åtgärder för att bemöta dem.. 5 3.1. Att
återställa och bevara stabiliteten. 5 3.1.1. Finansiell
stabilitet 5 3.1.2. Finanspolitik. 8 3.2. Att
korrigera obalanser och stärka tillväxten. 13 3.2.1. Justering
av inre obalanser i euroområdet 13 3.2.2. Strukturreformer
för att öka tillväxt och anpassningsförmåga. 21 Europluspakten –
Bedömning av hur åtagandena genomförts. 22 4..... Stärkt
politisk samordning i euroområdet 24 4.1. Krisen
har visat på svagheter i styrningen inom euroområdet 24 4.2. Reformen
av den ekonomiska styrningen inom euroområdet 25 1. Sammanfattning Under det senaste året har krisen i euroområdet gått igenom sin mest
akuta fas hittills. Oro för statsfinanser,
instabilitet i banksystemet och försämrade ekonomiska utsikter skapade en ond
cirkel som utgjorde krisens epicentrum. Eftersom europeiska banker sitter på
stora tillgångar i inhemska statspapper fick oron för enskilda staters
betalningsförmåga även konsekvenser för banksektorn. Bankernas begränsade
förmåga att absorbera förluster ökade i sin tur oron för staters betalningsförmåga,
eftersom de senare uppfattades som långivare i sista hand om finansinstitut
skulle hotas av kollaps. Slutligen ledde svaga tillväxtutsikter – som
ytterligare hämmades av den minskade benägenheten till utlåning från både
offentliga och privata källor – till en ännu större oro för skuldsättningens
hållbarhet och bankernas lönsamhet. Detta tog sig i sin tur uttryck i högre
refinansieringskostnader och ökade risker för att skuldsättningen skulle bli
ohållbar på sikt. Negativa utsikter blev på så sätt självuppfyllande. Krisens mest intensiva fas illustrerade tydligt hur problem i ett
euroland snabbt fortplantade sig till andra. Problemen
med euroländers statsskulder hade startat 2010 med ett isolerat fall. Men sedan
dess har krisen spridit sig till andra sårbara medlemsstater, och på så sätt
blottlagt eller förvärrat olika problem av inhemskt ursprung, bland annat
ackumulerade makroekonomiska obalanser eller svagheter i banksektorn. I ett
senare skede började även medlemsstater som hade ansetts ekonomiskt sunda att
påverkas av krisen, som under andra halvåret 2011 antog en systemisk natur.
Detta visar tydligt hur risker och problem fortplantar sig över gränserna inom
euroområdet, och följer av de nära sammanflätade ekonomierna, finanssystemen
och de gemensamma politiska ramarna. Det är också en viktig påminnelse om att
länder som i ett givet skede inte förefaller vara påverkade av ett problem inte
för den skull kan slå sig till ro och förbli passiva. Kraftfulla politiska åtgärder för att bryta dessa onda cirklar och
stärka de politiska ramarna har bidragit till att hålla krisen under kontroll. Färdplanen för stabilitet och tillväxt, som antogs av
kommissionen i oktober 2012[1], är en genomgripande plan
för att bemöta krisen och har fungerat som en vägledning för beslutsfattare i
deras reformsträvanden. Man kan särskilt lyfta fram överenskommelsen om det
andra grekiska anpassningsprogrammet, som man enades om på basis av en ordnad
nedskrivning av landets skuld. Andra sårbara medlemsstater, särskilt de som
omfattas av EU/IMF:s anpassningsprogram, har inlett ambitiösa politiska
reformer. Konsolideringen av de offentliga finanserna har generellt sett
fortsatt enligt plan i hela euroområdet, även om ytterligare insatser är
nödvändiga i vissa fall. Parallellt med medlemsstaternas ansträngningar har
insatserna på EU-nivå fortsatt, och de EU-initiativ som har störst potential
att få fart på tillväxten har påskyndats. De finansiella
stabilitetsmekanismerna har utvidgats både räknat i penningvärde och räckvidd.
Bankerna har stärkt sin kapitalbas i en samordnad insats under ledning av
Europeiska bankmyndigheten, och Europeiska centralbanken har vidtagit åtgärder
för att lindra finansieringsproblemen i banksektorn. Sist men inte minst har
man enats om långtgående reformer av styrningsstrukturen, i syfte att närmare
följa upp och övervaka finanspolitiken och den ekonomiska politiken. Det krävs fortsatt beslutsamma politiska insatser för att möta de stora
utmaningar vi står inför. De åtgärder som har
redovisats ovan ledde till vissa, temporära förbättringar under de första
månaderna av 2012, men nyligen har volatiliteten ökat på nytt på grund av
negativa makroekonomiska trender, fortsatt oro för banksystemet och ökad
politisk osäkerhet i vissa medlemsstater. Detta är ett tecken på att
marknadsläget fortfarande är mycket spänt, att marknadsaktörerna är vaksamma
och förtroendet fortfarande svagt. Det är också en påminnelse om att varje
förbättring av situationen i högsta grad är beroende av rätt politisk respons
både på nationell nivå och i euroområdet som helhet. Det är därför av yttersta
vikt att fortsätta reformansträngningarna för att bemöta de risker som
euroområdet står inför på medellång och lång sikt, särskilt med följande mål: -
Att få tillbaka ekonomin i tillväxt redan på kort sikt
och öka tillväxtpotentialen, särskilt genom att stärka marknadsintegrationen
och liberaliseringsprocessen, för att bl.a. medverka till att omsätta privat
sparande i produktiva investeringar och till att öka konkurrenskraften. -
Att minska både den offentliga och privata sektorns
tunga skuldbörda genom väl samordnade åtgärder som sträcker sig både över olika
länder och olika sektorer, och som är utformade på ett sätt som hämmar
tillväxten så lite som möjligt. Detta betyder särskilt att §
reducera den stora offentliga skuldsättningen genom
trovärdiga medelfristiga konsolideringsstrategier för de offentliga finanserna,
med en noggrann balans mellan konsolidering, reformer och tillväxt, §
minska alltför stora obalanser mellan euroländer
genom omfattande strukturreformer som förbättrar anpassningsförmågan och genom
noggrant differentierad finanspolitik. -
Fortsätta rehabiliteringsåtgärderna i finanssektorn
för att garantera sunda banker med förmåga att bistå ekonomin med välbehövlig
finansiering. De starka spridningseffekterna och det inbördes beroendet mellan
euroländerna ställer särskilt höga krav på robust ekonomisk styrning och
noggrann ekonomisk övervakning. De ambitiösa reformer
av den ekonomiska styrningen inom euroområdet som har antagits eller är under
planering kommer starkt att bidra till att uppfylla kraven på god styrning inom
en monetär union och lägga grunden för ett starkt och stabilt euroområde. På
medellång sikt krävs det dock ytterligare åtgärder för att fullborda EMU:s
utformning. 2. Ekonomisk
situation och framtidsutsikter Den ekonomiska situationen i euroområdet har försämrats betydligt under
det senaste året. Efter att ha utvecklats negativt
under slutet av 2011 har euroområdets BNP stabiliserats i början av 2012. Det
minskade förtroendet för ekonomin var ett resultat av den förvärrade
statsskuldkrisen, samtidigt som höga oljepriser och en avtagande
produktionstillväxt i världsekonomin har hämmat tillväxtmöjligheterna. Även om risken för akuta problem i banksystemet kunde dämpas genom
snabba politiska åtgärder i slutet av 2011 är de ekonomiska utsikterna
fortfarande ogynnsamma. Enligt Europeiska
kommissionens vårprognos förväntas BNP ligga i stort sett stilla 2012
(- 0,3 %), varefter en liten ökning förutses för 2013 (1,0 %). Denna
blygsamma återgång till tillväxt är dock beroende av att tilltron till ekonomin
återkommer, och bygger alltså på antagandet att krisen kan hanteras och att
situationen på finansmarknaderna normaliseras. En upptrappad kris är de facto
den största negativa prognosrisken, eftersom en sådan utveckling åter skulle
skapa en skadlig växelverkan mellan finanssektorn och realekonomin, vilket
givetvis skulle försvaga tillväxtutsikterna. De betydande skillnaderna i tillväxt mellan olika medlemsstater i
euroområdet förväntas bestå. Dessa skillnader har
varit tydliga ända sedan den globala ekonomiska och finansiella krisen bröt ut.
De förväntas också bestå så långt som prognoserna sträcker sig, eftersom de
medlemsstater som måste kämpa mot sviterna av interna och externa obalanser sannolikt
behöver gå igenom en längre övergångsperiod i riktning mot en återhämtning än
de länder som har mindre strukturella problem (se även avsnitt 3.2). 3. Huvudsakliga
utmaningar och politiska åtgärder för att bemöta dem Euroområdet står inför ett antal inbördes sammanlänkade utmaningar.
Dessa diskuteras nedan under två huvudrubriker, indelade enligt berörda
politikområden och instrument. Avsnitt 3.1 behandlar utmaningar inom ekonomi-
och finanspolitiken i euroområdet, medan avsnitt 3.2 gäller de problem som
följer av låg tillväxt och stora makroekonomiska obalanser. Varje avsnitt
innehåller en bedömning av det politiska agerandet i euroområdet, med särskilt
fokus på hur medlemsstaterna i euroområdet följt de rekommendationer som
riktades till dem 2011. 3.1. Att
återställa och bevara stabiliteten 3.1.1. Finansiell
stabilitet Figur 1: Statspappersspread i de länder som omfattas av stödprogram Löptid 10 år – jämfört med Tyskland Källa: Reuters Ecowin Krisen slog hårt mot finanssektorn både i Europa och globalt. Den allmänna omvärderingen av risker under den globala ekonomiska och
finansiella krisen ledde till stora prisfall på tillgångar och urholkade de
europeiska bankernas kapitalbas. Vissa banker behövde även undsättas med
offentliga medel. Mot bakgrund av recessionens ökade tryck på de offentliga
finanserna blev dessa räddningsoperationer i vissa fall så omfattande att
hållbarheten i de berörda ländernas offentliga finanser skadades. Tillsammans
med revideringen av viktiga uppgifter i Greklands offentliga räkenskaper
undergrävde denna utveckling kraftigt förtroendet för statsobligationer i flera
länder i euroområdet. Priserna på statsobligationer i länder som ansågs sårbara
sjönk, vilket ytterligare urholkade bankernas kapital, eftersom bankerna hade
gjort omfattande investeringar i dessa statsobligationer före krisen (figur 1).
Detta ömsesidiga beroende mellan bräckliga banker och sårbara stater mot en
bakgrund av vikande tillväxt skapade en ond cirkel med stor destruktiv
potential. Den förvärrade krisen skadade allvarligt investerarnas förtroende
för bankernas balansräkningar, och minskade på så sätt bankernas tillgång till
finansiering. Problemen omvandlades successivt till en systemkris under andra
halvåret 2011, då trycket på finanssystemen spred sig till marknaderna för
andra statspapper inom euroområdet, som ett resultat av de starka
spridningseffekterna euroländerna emellan (figurerna 2 och 3). Figur 2: Statspappersspread för utvalda medlemsstater Löptid 10 år, jämfört med Tyskland || Figur 3: Prisindikatorer för euroområdet - företag || Källa: Reuters Ecowin || Anmärkning: uttryckt i standardavvikelse beräknade på grundval av dygnsmedelvärden 2005–2011. Källa: Reuters Ecowin Åtgärder på politisk nivå under andra hälften av 2011 och i början av
2012 bidrog till att stärka förtroendet på marknaden i början av 2012, men
effekterna visade sig vara övergående. Bland dessa
åtgärder bör man särskilt nämna Europeiska centralbankens ”mycket långsiktiga
refinansieringstransaktioner” på tre år (”VLTRO”, nedan kallad långsiktiga
refinansieringstransaktioner), som bidrog till att fylla de akuta
refinansieringsbehoven för banker i euroområdet genom att garantera dem
tillgång till medelfristiga krediter till låga kostnader. För att lugna
marknaderna i fråga om bankernas förmåga att stå emot störningar och bibehålla
tillräckligt med kapital enades Europeiska rådet i oktober 2011 om en
EU-omfattande plan för kapitaltillskott, med Europeiska bankmyndigheten som
samordnare. Det generellt sett framgångsrika genomförandet av EU/IMF:s
ekonomiska stödprogram för Portugal och Irland och de ambitiösa
reformprogrammen i andra sårbara länder medverkade också till ett mer gynnsamt
marknadsklimat. Andra politiska initiativ, t.ex. överenskommelsen om det andra
grekiska anpassningsprogrammet, den ytterligare förstärkningen av de
finansiella brandväggarna och den mer ambitiösa styrningen av finanspolitiken
gynnade också tilltron till euroländernas ekonomier. Tyvärr visade det sig dock
att de politiska initiativen endast gav en relativt kort respit och att
investerarnas förtroende försvagades på nytt. Detta visar att finansmarknaderna
förblir instabila och att stämningen bland investerarna snabbt kan vända om man
inte fortsätter genomföra den politik som krävs. Medan en fortsatt minskad utlåning från bankerna är nödvändig för att
stärka förtroendet hos investerarna gäller det samtidigt att denna utveckling
inte i onödigt hög grad får strypa kreditflödet till den övriga ekonomin. Den senaste tidens återhållsamhet med utlåning och det fortsatta
trycket på ökat kapital har skapat oro för att bankerna är på väg att minska
sin kreditgivning alltför radikalt (se figur 6). Banklån är en viktig
finansieringskälla för realekonomin i euroområdet, särskilt för små och
medelstora företag, och en kredittorka skulle få allvarliga återverkningar på
tillväxt och sysselsättning, och kan på sikt skada även tillväxtpotentialen om
situationen består. För att motverka denna risk har nationella
tillsynsmyndigheter fått i uppdrag att se till att bankernas planer för att
stärka sin kapitalbas faktiskt leder till en adekvat kapitalnivå och inte till
överdrivna nedskärningar av eller avbrott i utlåningen. För närvarande finns
det inga tydliga tecken på att utlåningen har minskat på ett överdrivet eller
ologiskt sätt som skulle skada realekonomin. Skillnaderna mellan
medlemsstaterna är emellertid stora, och den aggregerade bilden kan dölja
varierande situationer på medlemsstatsnivå. Figur 4: Bankutlåning till den privata sektorn i euroområdet, exklusive finanssektorn Anmärkning: de månatliga flödena har justerats för avyttring och värdepapperisering och har säsongsanpassats. Källa: ECB Att hantera de nödlidande tillgångar som hade ackumulerats före krisen
är en viktig förutsättning för att återupprätta kreditflödet till ekonomin. Den fortsatt låga räntenivån i kombination med bankernas motvilja att
redovisa förluster eller utmäta egendom kan tendera att öka deras benägenhet
att avstå från att sanera nödlidande lån och andra osäkra tillgångar. Genom att
skjuta upp realiseringen av förluster riskerar man att dämpa kreditflödet till
andra, mer kreditvärdiga långivare och därmed minska potentiellt produktiva
investeringar, vilket också påverkar tillväxten negativt. En korrekt och öppen
redovisning av risker och en omstrukturering av tillgångsportföljen inom rimlig
tid är därför nödvändig både för att restaurera banksektorn och gynna ekonomin
som helhet. Europeiska centralbankens exceptionella åtgärder för att stärka
likviditeten har gett bankerna en andningspaus. De långsiktiga
refinansieringstransaktionerna har mildrat akuta finansieringsproblem i
banksektorn och bör således underlätta för bankerna att bistå med utlåning till
realekonomin så snart som de ekonomiska förutsättningarna förbättras. Den höga
avkastningen på vissa statsobligationer har emellertid lockat en del banker att
investera i inhemska statspapper, vilket har förstärkt det ömsesidiga beroendet
mellan banker och offentlig sektor. Det är därför av yttersta vikt att man
utnyttjar den respit som de långsiktiga refinansieringstransaktionerna gav för
att reparera sina finanser och skapa sundare balansräkningar, samtidigt som
detta inte får innebära att man stryper kreditflödet till ekonomin. Om dessa
mål uppnås kommer ECB-lånen, då de förfaller till betalning, faktiskt att ha
bidragit till en mer robust och kristålig banksektor. Omstruktureringen av finanssektorn i euroområdet har fortsatt under de
senaste tolv månaderna. Efter förra årets rekommendation till euroländerna att
förbättra finanssystemets stabilitet och funktion har många medlemsstater
fortsatt att omstrukturera sina finanssektorer (CY, DE, ES, EL, IE, PT) och
stärka sina tillsynsstrukturer (BE). I vissa fall har dock åtgärderna brustit i
ambitionsnivå, eller en övergripande strategi har saknats (DE, SI). Krisen har inverkat hämmande på utvecklingen mot
integration av finansmarknaderna, och det kan komma att behövas ambitiösa
åtgärder för att åter få fart på denna process. Redan
före krisen var man medveten om att den europeiska modellen för gränsöverskridande
bankverksamhet inte var stabil med det institutionella system som råder,
särskilt i fråga om tillsyn och hantering av bankkriser. Detta har visat sig
särskilt allvarligt inom ramen för en monetär union, eftersom det finns
starkare finansiella och realekonomiska band med nationalstaterna. Även om
bankerna i de flesta fall även fortsättningsvis är etablerade i flera länder
finns det tecken på att den gränsöverskridande verksamheten minskar och att
bankerna begränsar sig till sin inhemska marknad. Som
ett led i omstruktureringen av sina balansräkningar har banker börjat sälja en
del tillgångar som inte är väsentliga för kärnverksamheten. Även om mönstret
för dessa transaktioner inte är entydigt finns utländska tillgångar ofta med
bland dem som avyttras. För att
motverka denna trend mot minskad marknadsintegration behövs det ökad samordning
på europeisk nivå, både i fråga om tillsyn och krishantering. I synnerhet skulle det behövas en starkare
integration mellan euroländerna när det gäller tillsynsstrukturer och
tillsynspraxis, gränsöverskridande insatser för krishantering och fördelning av
börda, så att man närmar sig en “bankunion” som skulle fungera som ett viktigt
komplement till EMU:s nuvarande struktur. För att kapa banden mellan
bankerna och enskilda nationalstater bör också man överväga möjligheten till
direkt rekapitalisering med hjälp av den europeiska stabilitetsmekanismen
(ESM). 3.1.2. Finanspolitik Sedan krisen bröt ut har den offentliga skuldsättningen i euroområdet
ökat avsevärt. Även om nivån och tillväxtprofilen för
skuldutvecklingen varierade mellan olika medlemsstater i euroområdet före
krisen var det ett universellt problem att skuldnivån ökade efter det att
krisen bröt ut. Detta har till största delen berott på den avgörande roll som
de offentliga finanserna intog när det gällde att stödja ekonomin och
finanssektorn under den globala ekonomiska och finansiella krisen. Men det
faktum att vissa länder inte gjorde tillräckliga insatser för att minska
skulderna under de goda ekonomiska tider som rådde före krisen har också gjort
dem särskilt sårbara för ekonomiska störningar. Sedan krisens början 2007 har
den offentliga skuldsättningen i euroområdet ökat med mer än 20 procentenheter,
och uppgick till 88 % av BNP 2011, med stora skillnader mellan olika
medlemsstater. Även om euroområdet utgör statsskuldkrisens epicentrum bör man
dock påpeka att de totala ökningarna av den offentliga skuldsättningen som
andel av BNP är större både i USA och i Japan (se figur 5). En rad faktorer gör att det är både viktigt och brådskande att minska
alltför stora offentliga skulder, både som ett mål i sig och med tanke på
särdragen hos en monetär union som euroområdet. För
det första har riskovilligheten på marknaderna ökat markant när det gäller
statsskuldinstrument, vilket förmodligen inkluderar ett element av
överkorrigering av de för låga värderingar av dessa risker som var vanliga
tidigare. Investerarna har nu omvärderat skuldsättningens långsiktiga
hållbarhet mot bakgrund av dels skuldökningen i sig, dels de ogynnsamma
tillväxtutsikterna. Detta har lett till kraftigt ökade finansieringskostnader
för den offentliga sektorn i vissa medlemsstater, vilket i sin tur äventyrar en
hållbar skuldsättning i dessa länder redan på medellång sikt. För det andra har
krisen visat att det finns mycket starka spridningseffekter mellan
euroländerna, vilket ökar risken för att det utvecklas systemkriser, dvs.
situationer då utvecklingen i euroområdet som helhet väger tyngre i en
investerares bedömning av en viss medlemsstat än utvecklingen i medlemsstaten
som sådan. För det tredje påverkar de offentliga utgifter som följer av en
åldrande befolkning de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt. Den
mycket omfattande finanspolitiska korrigering som krävs för att sänka de höga
skuldkvoterna i flertalet medlemsstater kräver en varaktig och hållbar strategi
för konsolidering av de offentliga finanserna. En sådan konsolidering pågår nu i euroområdet, och medlemsstaterna har
gjort betydande ansträngningar. Det totala offentliga
underskottet i euroområdet sjönk med 2,1 procentenheter till 4,1 % av BNP
2011. Den offentliga skuldsättningen fortsatte dock att öka, och uppgick till
87,2 % av BNP. Det faktum att det totala underskottet som andel av BNP minskade
trots en situation med avtagande BNP-tillväxt visar på en mycket betydande
konsolideringsansträngning. Det konjunkturrensade saldot förbättrades med 1
procentenhet och nådde därmed 3,4 % av BNP 2011. Detta visar att
medlemsstaterna i euroområdet i stort har utfört de ansträngningar för
strukturell konsolidering som planerades i 2011 års uppdatering av
stabilitetsprogrammen. Av stabilitetsprogrammen framgår att konsolideringsarbetet förväntas
fortsätta. Enligt planerna i stabilitetsprogrammen
kommer det offentliga underskottet i euroområdet att minska till omkring 3 % av
BNP 2012, och ytterligare till under 1 % av BNP 2015. Däremot förutses den
offentliga skuldsättningen fortsätta att stiga, och överskrida 90 % 2012,
varefter den förväntas sjunka till omkring 85 % 2015. De stora skillnaderna
mellan olika länder förväntas också bestå under hela den period som programmen
täcker. Figur 5: Utveckling av den offentliga sektorns skuldsättning och underskott i euroområdet, USA och Japan 2007–2013 (i procent av BNP) Källa: kommissionens avdelningar Även om medlemsstaterna i euroområdet måste arbeta för hållbara
offentliga finanser får man inte bortse från att konsolidering av de offentliga
finanserna kan ha kortsiktiga effekter på tillväxten.
Som regel har en konsolidering av de offentliga finanserna en hämmande inverkan
på den ekonomiska aktiviteten på kort sikt. Denna inverkan kan dessutom befaras
bli kraftigare i en recession som följer på en finanskris än vad som skulle
vara fallet i en vanlig cyklisk konjunkturnedgång. Detta beror på att en större
andel av hushållen och företagen nu har sämre tillgång till krediter, och
därmed är mer känsliga för förändringar i löpande inkomster eller vinster än
för förändringar i räntenivån. Det faktum att den monetära politiken redan är
tillväxtvänlig och överföringsmekanismerna hämmas av problemen i banksektorn
minskar vidare möjligheten att kompensera situationen genom stimulans från
detta håll. Den centrala finanspolitiska utmaningen är således att konsolidera de
offentliga finanserna på ett tillväxtfrämjande sätt.
En huvuduppgift blir därför att utforma trovärdiga medelfristiga
konsolideringsprogram som både har en effektiv inverkan på den höga
skuldsättningen och mildrar konsolideringens eventuella negativa effekter på
tillväxten. En av de viktigaste faktorerna är konsolideringens trovärdighet,
och de kortsiktiga negativa effekterna på tillväxten brukar normalt bli mindre
för konsolideringsåtgärder som uppfattas som permanenta. En tillväxtfrämjande
typ av konsolidering har tre dimensioner: i) takten behöver differentieras
mellan olika länder, ii) man bör mycket noggrant överväga hur konsolideringen
ska vara sammansatt, och särskilt fokusera på att hålla tillbaka de
åldersrelaterade utgifterna, och iii) budgetinstitutionena bör reformeras som ett
komplement till konsolideringen. (i) Den finanspolitiska utmaningen är olika stor i olika medlemsstater i
euroområdet, vilket betyder att konsolideringstakten behöver differentieras. Stabilitets- och tillväxtpakten är ett flexibelt och regelbaserat
ramverk som ger utrymme för olika konsolideringstakt för olika medlemsstater. Tillämpningen av EU:s finanspolitiska regler bygger på ekonomisk analys
och rättsliga bestämmelser, tillsammans med en allmän bedömning av de
offentliga finansernas strukturella hållbarhet. Ramen ger utrymme för
differentiering mellan medlemsstaterna med utgångspunkt i objektiva kriterier
kopplade till deras finanspolitiska handlingsutrymme och makroekonomiska
situation (figur 6). Bedömningen av de finanspolitiska åtgärder som vidtas av medlemsstaterna,
särskilt de strukturbetingade åtgärderna, är central för tillämpningen av
reglerna. Det faktum att strategierna för att avveckla de exceptionella
åtgärderna kan anpassas för att dämpa effekten av krisen är ett exempel på den
flexibilitet som EU-reglerna medger. Medlemsstater som
står inför höga och potentiellt stigande riskpremier har till exempel små
möjligheter att avvika från sina nominella finanspolitiska mål även om det
makroekonomiska läget skulle visa sig bli sämre än väntat. Andra medlemsstater
kan samtidigt ha utrymme för att ge de automatiska stabilisatorerna fritt
spelrum inom ramen för den strukturella anpassningsbanan. Figur 6: Offentliga underskott och offentlig skuldsättning 2011, medlemsstater i euroområdet (procent av BNP) Källa: kommissionens avdelningar. (ii) För
att minimera de negativa effekterna på tillväxten är det av central betydelse
hur konsolideringen är sammansatt. Minskade utgifter kan ge viktiga signaler. Med
tanke på de inneboende svårigheterna med att genomföra konsolideringsåtgärder
på utgiftssidan är det viktigt att sådana åtgärder faktiskt antas, så att det
framgår att det finns ett verkligt åtagande att minska det offentliga
underskottet. Att strama åt utgifterna är en förutsättning för att stärka trovärdigheten
och förhindra att riskpremierna stiger ytterligare. En tillväxtfrämjande
konsolidering kräver emellertid också att man prioriterar bland offentliga
utgifter på ett sätt som inte undergräver den redan svaga tillväxtpotentialen i
euroområdets ekonomi. I detta avseende har offentliga investeringar särskilt
stor betydelse eftersom investeringsutgifter stärker tillväxten genom en ökning
av den inhemska efterfrågan redan på kort sikt, förutom att de har en positiv
inverkan på utbudssidan på längre sikt. Särskilt i medlemsstater där
räntenivåerna är exceptionellt låga bör det vara fördelaktigt att främja
produktiva investeringar, eftersom fördelarna för såväl direkt berörda
individer som för samhället i stort sannolikt skulle överstiga
investeringskostnaderna. Det är emellertid alltid viktigt att noga överväga om
utgiftsprogrammen är verkningsfulla och kostnadseffektiva. Eftersom den finanspolitiska anpassning som krävs är mycket omfattande
kan vissa medlemsstater behöva åstadkomma en del av anpassningen även på
inkomstsidan. Detta är särskilt viktigt i
medlemsstater där stora konsolideringsbehov kombineras med ett visst utrymme
för potentiella ökningar av skatteintäkterna eller där man behöver återställa
skatteunderlag som urholkats av krisen. Det finns flera olika sätt att öka
skatteintäkterna utan att behöva införa direkta skattehöjningar. Ett första
steg kan vara att effektivisera skatteförvaltningen och förbättra efterlevnaden
av skattebestämmelserna. Om detta inte är tillräckligt eller om skattedisciplinen
redan är god kan man överväga att bredda skatteunderlaget. Dessutom är en
bättre efterlevnad av skattebestämmelserna och ett bredare skatteunderlag
värdefulla mål för skattepolitiken i sig, eftersom de ökar beskattningens
effektivitet och minskar snedvridningar i ekonomin. Som en sista utväg kan
höjda skattesatser eller införande av nya skatter vara oundvikligt i vissa
fall. I sådana fall måste man vara mycket noggrann med att minimera eventuella
negativa effekter på tillväxten genom att fokusera på de minst skadliga
skatterna, såsom konsumtionsskatter eller periodiska fastighetsskatter. En väl avvägd skattepolitik kan också bidra till tillväxt och
konkurrenskraft och minska obalanser i ekonomin.
Skattepolitiken bör generellt inriktas på tillväxtfrämjande förändringar i de
befintliga skattesystemens struktur. Det bör särskilt framhållas att ökat
skattetryck på arbete och kapital har större negativ inverkan på tillväxt och
konkurrenskraft än andra typer av skatter, till exempel skatter på konsumtion
och fastigheter eller miljöskatter. Detta är särskilt viktigt för vissa
medlemsstater i euroområdet, som avsevärt måste stärka sin konkurrenskraft.
Samtidigt måste de potentiella fördelningsmässiga effekterna av
skatteförändringar bedömas noggrant. Varje eventuell minskning av skattetrycket
på arbete bör inriktas på de mest utsatta grupperna på arbetsmarknaden,
eftersom dessa ofta står inför särskilt starka negativa incitament att arbeta
och lider av de relativt höga kostnaderna för arbetskraft. Det är också viktigt,
och särskilt inom euroområdet, att försöka hantera incitamenten till
skuldsättning, till exempel genom en lämplig utformning av systemen för
bolagsskatt och fastighetsskatt för bostäder. Konsolideringens sammansättning har inte
alltid varit tillväxtvänlig. Även om konsolideringsåtgärderna
huvudsakligen har vidtagits på utgiftssidan har endast ett fåtal medlemsstater
hållit fast vid tillväxtfrämjande utgifter som FoU (IT) och utbildning (DE).
Andra har prioriterat kapitalutgifter (IT, PT), bland annat genom att öka
utnyttjandet av EU:s strukturfonder. Flera medlemsstater har förmått
effektivisera användningen av de offentliga utgifterna (EE, FI). Det har också
vidtagits en hel del åtgärder på inkomstsidan. Några medlemsstater har valt att
höja vissa skatter. Dessa höjningar innebar i några fall en bättre
beskattningsstruktur, genom att en del av bördan flyttades från arbete till
andra beskattningsunderlag (IT). Men i flertalet fall innebar skatteskiftena
steg i fel riktning, genom att skattebördan på arbete (AT, ES, FR) eller
kapital (ES) ökade, trots att andra mindre tillväxthämmande alternativ inte har
undersökts till fullo. Det har också vidtagits åtgärder för att minska
snedvridningar inom fastighetsbeskattningen (PT) och det finns exempel på att
konsumtionsskatter höjts (FR), men något skatteskifte till förmån för
miljöskatter har inte registrerats. Att hantera budgetkonsekvenserna av den åldrande befolkningen är av
central betydelse för de offentliga finansernas hållbarhet. På grund av krisens negativa inverkan på tillväxten förväntas de
åldersrelaterade utgifterna nu bli en ännu tyngre börda på de offentliga
finanserna. Med nuvarande politik förväntas de åldersrelaterade offentliga
utgifterna i förhållande till BNP öka med 4 ¾ procentenheter fram till 2060.
Det finns också stora variationer mellan olika länder, och Belgien, Cypern,
Luxemburg, Malta, Nederländerna, Slovenien och Slovakien står inför särskilt
svåra utmaningar. Pensioner står generellt för en mycket stor och ökande andel
av de offentliga utgifterna i euroområdet, då de motsvarar över 12 % av BNP i
dag och enligt prognosen kommer att öka till 14 % år 2060. I de
medlemsstater där pensionskostnaderna är störst, men även i andra
medlemsstater, skulle reformer av systemen för pensioner, hälso- och sjukvård
och långtidsvård kunna förbättra de offentliga finansernas hållbarhet på lång
sikt, stärka den pågående konsolideringens trovärdighet och bidra till att
stärka förtroendet hos investerarna. Framsteg har gjorts i fråga om pensionsreformer, medan
sjukvårdsreformerna däremot släpar efter. Den stora
utmaning som den åldrande befolkningen utgör har under det senaste decenniet
fått de flesta medlemsstater att anpassa sina pensionssystem för att göra dem
mer hållbara på lång sikt. Denna trend har fortsatt under det senaste året. Den
senaste tidens pensionsreformer i några medlemsstater i euroområdet, särskilt
Grekland, Italien och Spanien, har fått synliga positiva effekter på de
offentliga finanserna. I många fall behövs det emellertid ytterligare reformer.
Mindre framsteg har gjorts på området hälso- och sjukvårdssystem, där
svårigheten ligger i att balansera behovet av ett samhällsomfattande system för
sjukvård och långtidsvård med en ökande efterfrågan till följd av åldrande
befolkning, den tekniska utvecklingen och växande förväntningar från patienter
i alla åldersgrupper. Det behövs därför sunt utformade reformer både för att
kunna utnyttja begränsade offentliga resurser mer effektivt och för att erbjuda
hälso- och sjukvård av hög kvalitet. (iii) Reformer
av de nationella budgetramarna kan ge viktiga bidrag och minska bördan på
sådana utgiftsområden som skulle gynna tillväxten. Genom att ta efter erkänt god praxis kan enskilda medlemsstater
förbättra sina budgetprocesser och på ett bestående sätt höja kvaliteten på
beslutsfattandet inom budgetområdet. Dessutom kan
trovärdiga budgetramar med inriktning på att säkra hållbara offentliga finanser
ge ökat utrymme för att på kort sikt använda offentliga medel för
stabiliseringsändamål. Om marknadernas förväntningar kan tryggas genom en
trovärdig medelfristig anpassningsplan – dvs. om investerarna litar på att
politikerna kommer att se till att underskotten minskar på medellång sikt –
skulle investerarnas oro för kortsiktiga fluktuationer i vissa finanspolitiska
aggregat minska, och det skulle på så sätt också lämnas större utrymme för
stabiliseringspolitik. De nationella finanspolitiska ramarna och EU:s
övervakning är av avgörande betydelse för att sådana positiva förväntningar ska
permanentas. Det har gjorts väsentliga framsteg när det gäller att förbättra de
finanspolitiska ramarna. De flesta av länderna har
inlett långtgående reformer av viktiga strukturella områden inom sin
skattepolitik och inrättat nya eller skärpta regler (i vissa fall även på
grundlagsnivå). Man har också stärkt den fleråriga planeringen och inrättat
finanspolitiska råd. Dessa ansträngningar bör fortsätta, så att man säkert
uppnår konkreta resultat och gör budgetprocessen mer solid. I synnerhet skulle
ett införlivande av direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramar före
2012 års utgång – vilket euroområdets stats- och regeringschefer har åtagit sig
– och ett snabbt genomförande av finanspakten ge en entydig signal om att
euroområdet håller på att inrätta de mekanismer som krävs för en trovärdig och
varaktig konsolidering av de offentliga finanserna. Budgetdisciplinen och solidariteten inom euroområdet kan också stärkas
genom gemensam utgivning av statsskuldinstrument. Att
skapa ett nytt marknadssegment genom att ge ut sådana gemensamma skuldebrev
skulle kunna mildra problemet med svag efterfrågan på statsobligationer från
vissa medlemsstater i euroområdet. Beroende på
deras exakta utformning skulle sådana skuldebrev också ge de deltagande
medlemsstaterna säkrare tillgång till refinansiering till en generellt sett
lägre ränta genom lägre riskpremier för likviditeten och en mindre volatil
marknad. Ett antal förslag i denna riktning
har lagts fram, till exempel det tyska rådet av ekonomiska rådgivares förslag
att kombinera gemensamt utgivna obligationer med en skuldinlösenfond, olika
former av stabilitetsobligationer som bland annat diskuterats i kommissionens
grönbok, samt gemensamma kortfristiga skuldebrev (E-bills). Även om gemensamma skuldebrev inte skulle spela en
väsentlig roll för att hantera statsskuldkrisen skulle de medverka till en
effektiv integration på det finansiella området genom att sprida effekterna av
penningpolitiska åtgärder och skapa en högkvalitativ säkerhet som lättare kan
användas även i gränsöverskridande sammanhang. Nettoeffekten
av en gemensam utgivning kommer dock bara att bli gynnsam om man kan förebygga
de potentiella riskerna för en negativ inverkan på budgetdisciplinen. En
framgångsrik tillämpning av de nya ramar för ekonomisk styrning som redan har
införts eller som håller på att utvecklas kan bli ett viktigt steg för att
skapa de rätta förutsättningarna för att införa gemensamma skuldebrev.
Kommissionen kommer att lägga fram förslag på grundval av analysen av det
samråd som hållits på grundval av grönboken. 3.2. Att
korrigera obalanser och stärka tillväxten 3.2.1. Justering
av inre obalanser i euroområdet Ett kännetecknande drag under euroområdets första tio år var en gradvis
ackumulering av makroekonomiska obalanser. Det mest
påtagliga resultatet var allt större skillnader mellan olika euroländers
ställning gentemot utlandet. Vissa medlemsstater såg sina bytesbalansunderskott
växa till mycket höga nivåer medan andra tvärtemot byggde upp betydande
överskott i bytesbalansen[2] (figur 7). De ökande underskotten och överskotten i bytesbalansen motsvarades av
betydande kapitalflöden mellan euroländerna.
Kapitalinflöden gynnade i huvudsak medlemsstater där den reala avkastningen på
investeringar föreföll vara störst. Medan dessa kapitalflöden delvis kunde
spegla en sund upphämtningsprocess, särskilt inledningsvis, speglade de också
en missvisande prisbildning för kreditrisk som så småningom ledde till en
ogynnsam fördelning av krediter inom de mottagande länderna. Detta blev i sin
tur en väsentlig ingrediens i den ohållbara makroekonomiska utvecklingen. Delar
av kapitalflödet användes på ett improduktivt sätt och skapade en inhemsk
efterfrågeboom, med bland annat överdriven kreditexpansion, stigande
skuldsättning inom den privata och/eller offentliga sektorn och fastighetsbubblor
i vissa länder i euroområdet (figur 8). Figur 7: Detaljerad bild av bytesbalansutvecklingen i euroområdet || Figur 8: Externa och interna obalanser före krisen || Källa: kommissionens avdelningar || Källa: kommissionens avdelningar Anmärkning: Genomsnittliga privata krediter (transaktioner) i procent av BNP och genomsnittlig bytesbalans under 2000–2007. De tidigare avvikelserna mellan olika euroländers ställning gentemot
utlandet berodde främst på skillnader i utvecklingsmönstren i den privata sektorn (figurerna 9 och 10). En översikt över
nettoutlåningen/nettoupplåningen per sektor i överskotts- och underskottsländer
visar att den viktigaste drivkraften bakom de växande skillnaderna i
euroländernas ställning gentemot utlandet före krisen var faktorer inom den
icke-finansiella privata sektorn. Även om den offentliga sektorns saldon har
varit något mer negativa i underskottsländer än i överskottsländer var deras
bidrag till de övergripande obalanserna i allmänhet mer begränsat jämfört med
den privata sektorns[3]. Men utvecklingen inom
resten av den privata sektorn återspeglade växande skillnader: i
överskottsländerna förbättrades i genomsnitt den privata sektorns finansiella
ställning, medan den successivt försämrades i underskottsländerna hela vägen fram
till 2007. Hushållssektorn var i genomsnitt en nettoutlånare såväl i
överskotts- som i underskottsländerna under hela perioden, även om
nettoställningen var betydligt svagare i de senare, och dessutom försämrades
under upptakten till krisen. Företag utanför finanssektorn var nettoupplånare i
underskottsländerna medan de utvecklades till nettoutlånare i
överskottsländerna. Krisen blev startskottet för en omfattande konsolidering av
balansräkningarna inom den privata sektorn, både vad gäller hushåll och företag
utanför finanssektorn. Denna konsolidering berör inte nödvändigtvis enbart
underskottsländerna, utan också de länder som har överskott i bytesbalansen. Figur 9: Nettoutlåning/-upplåning i procent av BNP, indelat per sektor – “överskottsländer” i euroområdet || Figur 10: Nettoutlåning/-upplåning i procent av BNP, indelat per sektor – “underskottsländer” i euroområdet || Källa: Eurostat Anmärkning: Överskottsländerna är BE, DE, LU, NL, AT, FI (baserat på den genomsnittliga ställningen gentemot utlandet under perioden 2000–2010). || Källa: Eurostat Anmärkning: Underskottsländerna är EE, IE, EL, ES, FR, IT, CY, MT, PT, SI, SK (baserat på den genomsnittliga ställningen gentemot utlandet under perioden 2000–2010). Krisen vände de tidigare trenderna, och obalanserna i euroländernas
bytesbalanser har minskat avsevärt sedan dess. För
närvarande är avvikelserna mellan de olika ländernas bytesbalanser således
väsentligt mindre än vid toppnoteringen. Vidare har skillnaderna mellan de
faktiska bytesbalanserna och deras "normnivå" beräknad enligt
grundläggande faktorer minskat betydligt (figur 11). Under de år som föregick
krisen noterade merparten av länderna bytesbalanser som var sämre än vad som
kunde förväntas på grundval av underliggande ekonomiska fundamenta. Eftersom de
största anpassningarna hittills har behövts i de länder som hade
bytesbalansunderskott har det genomsnittliga bytesbalansgapet närmat sig noll
och därefter blivit positivt. Även om de minskade underskotten till stor del är
kopplade till en dämpad inhemsk efterfrågan och minskad import, kan det också
noteras att underskottsländer också börjat förbättra sina exportresultat.
Enligt kommissionens vårprognos förväntas deras exportmarknadsandelar
förbättras mer än överskottsländernas. Även hos överskottsländerna sker en viss balansering, om än i mindre
omfattning. Sedan 2007 har samtliga överskottsländer
avsevärt minskat sina överskott. I synnerhet i Tyskland har tillväxtens
sammansättning tydligt förändrats den senaste tiden. Den inhemska efterfrågan har
nu blivit den viktigaste drivkraften för produktionstillväxten, och har ökat
med nästan 2 procentenheter mer än i euroområdet som helhet. Även
enhetsarbetskostnaderna ökade snabbare än genomsnittet i euroområdet 2011, och
den senaste tidens löneförhandlingar pekar vidare i denna riktning. Enligt
kommissionens ekonomiska vårprognos förväntas denna utveckling fortsätta under
återstoden av prognosperioden. Figur 11: ”Bytesbalansgap” i euroområdet || Figur 12: Faktiska bytesbalanser (i figuren förkortad bb) och bytesbalanser som behövs för att stabilisera utlandsställningen (2012–2020) || Källa: Europeiska kommissionen Anmärkning: “Bytesbalansgapen” visar skillnaden mellan faktiska balanser och "normnivån" enligt Saltos och Turrinis metod (2010). || Källa: Europeiska kommissionen Anmärkning: ”Stabiliserande bytesbalans” avser den bytesbalans som behövs för att hålla kvoten finansiell nettoutlandsställning/BNP konstant, med utgångspunkt från tillväxtprognoserna för 2012–2020. För den fortsatta utvecklingen är det av central betydelse huruvida de
minskningen av obalanserna är av strukturell natur eller om de åter kommer att
växa så snart konjunkturen förbättras. Det finns
tecken på att åtminstone en del av balansförändringen är av mer strukturell
natur och därmed skulle bli i huvudsak bestående. Den senaste tidens
korrigeringar kan således bli hållbara i den mån de är resultatet av förändrade
förväntningar och riskpremier snarare än av en rent konjunkturbetingad nedgång
i produktionen. Med tanke på att flertalet av underskottsländerna också har
betydande utlandsskulder förväntas marknadens krav på förbättrade balanser
bestå under de kommande åren, och det förefaller osannolikt att utvecklingen
mot en sundare balansräkning tillåts vända. Behovet av att konsolidera de
offentliga finanserna är generellt sett större i underskotts- än i
överskottsländerna, så den offentliga sektorn kommer sannolikt att bidra till
återställandet av balansen på längre sikt. Slutligen bör man notera att
korrigeringarna i många av underskottsländerna också åtföljs av minskningar i
de relativa priserna, vilket är en förutsättning för den nödvändiga
omfördelningen av resurser inom ekonomin. Även om det skett stora korrigeringar på utgiftssidan finns det tecken
på att dessa inte har räckt till i de länder där bytesbalansunderskotten varit
störst. Även om flödena ofta har kunnat justeras
radikalt har vissa av de berörda länderna fortfarande mycket stora
utlandsskulder, vilket framgår av deras finansiella nettoutlandsställning i
förhållande till BNP. Den höga nettoskulden till utlandet och den svaga
tillväxtdynamiken visar på ett behov av ytterligare förbättringar av
bytesbalansen, särskilt med avseende på handelsbalansen, för att få till stånd
en nedåtgående trend i kvoten finansiell nettoutlandsställning/BNP (figur 10).
Mot bakgrund av tillväxtutsikterna för de kommande tio åren förutses den höga
skuldsättningen i Grekland, Frankrike, Italien, Cypern, Malta och Portugal
fortsätta att stiga om bytesbalanserna ligger kvar på nuvarande nivå. Detta behöver
inte nödvändigtvis innebära en risk för ekonomins långsiktiga externa
hållbarhet i länder som har en relativt gynnsam ställning gentemot utlandet,
t.ex. Frankrike, medan det kan innebära en ytterligare black om foten för de
länder som redan har en stor utlandsskuld. Figur 13: Medlemsstater i euroområdet: finansiella nettotillgångar per sektor (procent av BNP), 2010 Källa: kommissionens avdelningar. Anmärkning: Finansiell nettoförmögenhet definieras som nettoförvärv av finansiella tillgångar minus uppkomna skulder. Den finansiella nettoförmögenheten är nationalräkenskapernas motsvarighet till den finansiella nettoutlandsställningen (NIIP), och gör det möjligt att studera förhållandet mellan sparande och investeringar per sektor. Figuren speglar situationen i euroländerna genom att visa på följande tre dimensioner: 1) Förhållandet mellan hushållens finansiella nettoförmögenhet och företagens ger en indikation på i vilken utsträckning det inhemska privata sparandet är tillräckligt för att finansiera företagens behov. Den ljusare färgen indikerar fullständig täckning och den mörkare färgen mindre än fullständig täckning. I normalfallet förutsätts det att företag i genomsnitt är nettoinvesterare (dvs. har negativ finansiell nettoförmögenhet), att hushållen är nettosparare (positiv finansiell nettoförmögenhet) och att företag i finanssektorn fungerar som mellanhänder och har en relativt balanserad finansiell nettoförmögenhet. 2) Den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet ger en uppfattning om den offentliga sektorns roll för att komplettera ett potentiellt besparingsunderskott i den privata sektorn (minustecken anger att den offentliga sektorn är skuldsatt netto). 3) Ekonomins samlade finansiella nettoförmögenhet i förhållande till världen i övrigt kopplar den inre ställningen till ekonomins externa kapacitet eller behov (minustecken avser en extern skuldsättning netto). Länder som har överskott markeras med en cirkel. Den förbättring av bytesbalansen som krävs för att stabilisera eller
minska utlandsskulden kräver ofta att handelsbalansen förstärks ännu mer. Detta beror på de negativa nettobelopp för investeringar som kommer
att belasta de berörda länderna, dvs. räntebetalningar på utländska lån,
utdelningar på investeringar i utlandet eller andra faktorkostnader. Eftersom
inkomstsaldona främst är knutna till de upplupna skulderna till utlandet
tenderar de att bestå en längre tid. Hittills har en stor del av korrigeringen
i underskottsländerna skett via förändringar i handelsbalansen, vilka främst
drevs fram av minskad import som följd av en sjunkande inhemsk efterfrågan. För
att göra sin ställning gentemot utlandet hållbar behöver länder som Grekland,
Spanien, Cypern och Portugal omvandla sina handelsunderskott (inklusive
nettotransfereringar) till överskott för att kompensera för en tämligen starkt
negativ inkomstbalans. Detta kommer bland annat att förutsätta en betydande
förbättring av de berörda ländernas konkurrenskraft, så att de har möjlighet
att ta igen de förluster som noterades före krisen. I detta avseende är det
särskilt viktigt att se till att löneutvecklingen bidrar till att stärka
konkurrenskraften med avseende på arbetskraftskostnader, samt att vidta
åtgärder för att komma till rätta med nominell stelhet på produktmarknader. För
att undvika en stigande arbetslöshet behöver ansträngningarna för att justera
pris- och kostnadsnivåerna kompletteras med reformer som gör det lättare att
omfördela resurser mellan företag och sektorer. Först och främst behöver
arbetskraft och kapital kanaliseras från sådan verksamhet som inte är föremål
för handel, och som för övrigt expanderade före krisen, till exportsektorn. För
detta ändamål är det också särskilt relevant att genomföra
arbetsmarknadsreformer i linje med principen om flexicurity. Det faktum att
några av underskottsländerna har en stor extern skuldstock understryker vidare
hur viktiga villkoren för den externa finansieringen är, eftersom den höga
externa skuldsättningen gör dem särskilt känsliga för förändringar i
finansieringskostnaderna. För att återuppbygga förtroendet på finansmarknaderna
och därmed bidra till att hålla finansieringskostnaderna för befintliga lån på
en rimlig nivå behövs det strukturreformer som åtgärdar de bakomliggande
problem som skapat obalanserna, samtidigt som man måste fortsätta stärka de
offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Till skillnad
från bytesbalansunderskott ger stora och fortlöpande överskott i bytesbalansen
inte upphov till oro beträffande utlandsskuldens hållbarhet eller
finansieringskapaciteten hos de berörda länderna.
Ihållande överskott kan motiveras om de är resultatet av externa faktorer,
såsom tillgång till naturresurser eller företags konkurrenskraft eller om de
härrör från de strukturella inslag i ekonomin som avgör sparande och investeringar,
t.ex. kan länder med en åldrande befolkning finna det lämpligt att spara idag
(dvs. ha överskott i bytesbalansen) för att undvika minskad konsumtion i
framtiden. Det är dock möjligt att stora och ihållande överskott i
bytesbalansen kan orsakas av mindre gynnsamma faktorer som rör marknadernas
funktion, t.ex. det sätt på vilket den finansiella sektorn tilldelar resurser,
eller strategier som begränsar den inhemska efterfrågan och
investeringsmöjligheterna. I det senare fallet skulle reformer som bidrar till
att stärka den inhemska efterfrågan och tillväxtpotentialen öka välfärden i den
berörda medlemsstaten. Minskningen av alltför stort inhemskt sparande i
förhållande till investeringar skulle dessutom kunna gagna andra länder i
euroområdet, där det inte finns någon växelkurs för att hantera ihållande
obalanser i bytesbalansen, även om styrkan i sådana spridningseffekter av
tillväxt omges av en avsevärd osäkerhet. En närmare titt på de ekonomier som har ett överskott visar att det
förekommer avsevärda skillnader i hur deras ställning gentemot utlandet är
fördelad mellan olika sektorer och därmed när det gäller möjligheterna till
extern ombalansering. En första undersökning av
euroområdets ”överskottsekonomier” visar att de är tämligen olikartade när det gäller
den relativa situationen för de olika sektorerna i ekonomin (figur 13):
När det gäller den offentliga sektorn var Finlands och Luxemburgs
finansiella ställning 2010 totalt sett positiv, dvs. deras offentliga
sektorer hade mer tillgångar än skulder. Detta beror på både relativt låg
skuldsättning och stora tillgångar, som främst härrör från investeringar
från tjänstepensionssystem. Österrike, Tyskland och Nederländerna
uppvisade en nettoskuld (”offentliga nettoupplånare” i figur 13), som
huvudsakligen härrörde från stora bruttoskulder (figur 14).
Österrike skiljer ut sig i gruppen av överskottsländer eftersom
landet uppvisar sammanlagda nettoskulder gentemot resten av världen (även
om de förefaller vara mycket begränsade) trots den tidigare ackumuleringen
av överskott i bytesbalansen.
Om man tittar på situationen i den privata sektorn framträder en
liknande indelning. De privata sektorerna i Österrike, Tyskland och
Nederländerna är de främsta tillhandahållarna av finansiering i dessa
ekonomier. I Österrike och Tyskland sparar hushållen tillräckligt för att
kompensera för företagens upplåning, som delvis (i Österrikes fall) eller
helt kompenserar för den offentliga sektorns nettoskulder i dessa länder.
I Nederländerna är hushållens besparingar i stort sett lika med noll och
företag tillhandahåller finansiering till resten av ekonomin (positiv
nettoutlåning). Denna täckning (se anmärkningen i figur 13) är partiell
för Finland och Luxemburg.
De sektoriella skillnaderna mellan överskottsländerna kommer att vara
avgörande för hur balanserna kommer att förändras under de kommande åren. Dessa skillnader i de olika sektorernas finansiella ställning och de
potentiella kopplingarna mellan sektorerna kan ha en effekt av skuldsanering på
ställningen gentemot utlandet. I synnerhet kommer samspelet mellan jämvikten
mellan sparande och investeringar i den offentliga och den privata sektorn via
det befintliga trycket på skuldsanering att påverka ställningen gentemot
utlandet under de kommande åren: ·
I medlemsstater med överskott och med nettoskulder
i den offentliga sektorn kan man förvänta sig konsolidering av de offentliga
finanserna, vilket bidrar till negativa återkopplingseffekter på tillväxten och
ett tryck uppåt på ställningen gentemot utlandet. Figur 14 visar den offentliga
sektorns bruttoskuld, som 2011 låg på över 75 % av BNP för Tyskland,
Österrike och Nederländerna (de övre diagrammen) och huvudsakligen
ackumulerades under de föregående fyra åren (de nedre diagrammen). Figur 14: Bruttoskuld i länderna i euroområdet: sektorsuppdelning Källa: kommissionens avdelningar Anmärkning: Uppgifterna om den offentliga sektorns skuld i figuren består av andra värdepapper än aktier (F3) och lån (F4) och rapporteras i okonsoliderad form för att överensstämma med uppgifterna för den privata sektorn, och skiljer sig därför från de uppgifter som rapporterats inom ramen för EU:s budgetövervakning. De övre diagrammen: 2011 års nivåer (% av BNP). De nedre diagrammen: förändring 2007–2010 och 2010–2011, procentenheter av BNP. Uppgifterna från 2011 beräknas på grundval av de tre första kvartalen och är inte tillgängliga för Irland och Luxemburg. ·
Den sannolika inverkan av konsolidering av de
offentliga finanserna på ekonomin och på balansen gentemot utlandet kommer att
bero på samspelet mellan denna och trycket på skuldsanering i den privata
sektorn. Å ena sidan har länder med en blygsam nivå av privat skuldsättning
(figur 14, övre diagram) utrymme för att öka den inhemska konsumtionen och de
inhemska investeringarna, för att kompensera effekten av konsolideringen av de
offentliga finanserna, vilket är fallet för Tyskland, som genomgick en
långvarig skuldsaneringsperiod under decenniet före krisen. Detta är särskilt
viktigt när överskottet i bytesbalansen drivs av svag privat efterfrågan och
när trög inhemsk konsumtion och tröga inhemska investeringar återspeglar
brister inom särskilda sektorer i ekonomin, såsom tjänstemarknaderna. Under
dessa omständigheter kan överskott i bytesbalansen ha sin motsvarighet i en
levnadsstandard för den inhemska befolkningen som är lägre än nödvändigt.
Strukturreformer som tar itu med dessa brister kommer att vara avgörande när
det gäller att frigöra den begränsade inhemska efterfrågan och öka ekonomiernas
konkurrenskraft. Å andra sidan kommer länder med hög skuldsättningsgrad inom
den privata sektorn, såsom Nederländerna, sannolikt att utsättas för ett
skuldsaneringstryck som kompletterar det som finns i den offentliga sektorn,
vilket förstärker dess inverkan på tillväxten och dess tryck uppåt på ställningen
gentemot utlandet. ·
Slutligen kan det hända att ”offentliga sparare”,
dvs. länder med offentliga nettotillgångar är positiva känner ett mindre
skuldsaneringstryck, eftersom den offentliga sektorn ger en buffert mot en
potentiell sanering av balansräkningar i den privata sektorn. Figur 15: Nettoutlåning/-upplåning och finansiell utlandsställning Källa: kommissionens avdelningar Det finns
ytterligare frågor som rör överskottsländer som måste undersökas ytterligare. Det är till exempel intressant att notera att den finansiella
utlandsställningen i vissa överskottsländer inte har förbättrats trots ett
avsevärt och fortlöpande överskott i bytesbalansen. Detta kan delvis bero på
värderingseffekter kopplade till växelkursvariationer och skillnader i sammansättningen
och värderingen av utländska tillgångar och skulder, men kan också tyda på att
kapitalexporten har kanaliserats till olönsamma investeringar och väcka frågor
om den finansiella sektorns effektivitet när det gäller att kanalisera resurser
för användning där de är mest produktiva[4]. Exempelvis är de
kumulerade överskotten i bytesbalansen sedan 2000 i Tyskland, Nederländerna och
Österrike väsentligt större än ändringen i den finansiella
nettoutlandsställningen (NIIP, Net International
Investment Position) under
samma period, även om det måste poängteras att perioden kännetecknades av en
felaktig prissättning av risk i global skala. (Figur 15). Som analysen ovan visar innebär arten, styrkan och riktningen hos
sambanden mellan underskott och överskott i euroområdet att det krävs grundliga
undersökningar för att klargöra på vilket sätt överskottsländer kan bidra till
en övergripande förbättring av balansen. Kommissionen har för avsikt att
offentliggöra en särskild studie av denna fråga under hösten 2012. 3.2.2. Strukturreformer
för att öka tillväxt och anpassningsförmåga Bestående skillnader i tillväxt, särskilt om de är knutna till en stor
skuldbörda, skapar problem inom ramen för en monetär union. Kommissionens ekonomiska vårprognos visar på kontinuerliga
tillväxtskillnader, där medlemsstater med pågående anpassningsåtgärder släpar
efter i utvecklingen. Men anpassningen kommer sannolikt att fortsätta även
efter den tidsperiod som omfattas av den aktuella prognosen, vilket leder till
en risk för bestående tillväxtskillnader. Detta är problematiskt i en
monetär union, särskilt om de länder som har låg tillväxt är kraftigt
skuldtyngda eftersom sådana länder har högre realräntor, som ytterligare
förvärrar skuldproblemet. Det faktum att
skuldsaneringen försvagar tillväxten bidrar ytterligare till de problem med låg
potentiell tillväxt som euroområdet dras med sedan länge. Euroområdets tillväxtpotential var redan före krisen relativt svag,
och krisen har ytterligare avsevärt försämrat utsikterna. På medellång sikt
förväntas en potentiell tillväxttakt på 0,8 %, jämfört med cirka 2 ¼ % i början
av 2000-talet. Denna revidering nedåt innebär en betydande försämring av
euroområdets ekonomiska utveckling under en relativt kort tidsperiod. Den
största orsaken till denna revidering har varit ett starkt tryck nedåt på den
totala faktorproduktivitetstillväxten, som i hög grad kan förklaras av
minskande tillväxt i fråga om human- och kunskapskapital. Därför står euroområdet som helhet inför en dubbel utmaning som består
i att komma tillbaka till budgetbalans och stärka tillväxten på medellång och
lång sikt. Tillväxten måste komma igång redan på
medellång sikt eftersom det är mycket svårare att åstadkomma skuldsanering och
en återgång till budgetbalans utan tillväxt. Samtidigt är det nödvändigt att
noggrant hantera skuldsaneringsprocessen inom olika sektorer för att begränsa
dess negativa inverkan på tillväxten och undvika negativa återkopplingar. Även
om utmaningarna är större i länder med budgetunderskott, och åtgärder således
är mer brådskande där, är det nödvändigt att ta hänsyn till riskerna för hela
euroområdet, som härrör från fortsatta skillnader i tillväxt och ihållande
obalanser. Strukturreformer som ökar marknadernas öppenhet och flexibilitet kan
stärka tillväxten och underlätta anpassningen. I vissa
länder har det privata sparandet ökat och investeringarna har hållits tillbaka
av höga hinder i form av regleringar inom vissa sektorer. Det finns därför
potential att frigöra ett alltför stort sparande och sätta igång investeringar
och således tillväxt genom liberaliseringspolitik som syftar till att
underlätta inträde på och utträde från stängda sektorer. Öppnare marknader
förbättrar anpassningsförmågan dvs. underlättar omfördelningen av
produktionsfaktorer mellan olika sektorer – i synnerhet från sektorer som inte
är exponerade för internationell handel till sektorer som är exponerade för
internationell handel – och förbättrar konkurrenskraften på prisområdet och
andra områden. Samtidigt som man respekterar behovet av konsolidering av de
offentliga finanserna, måste man därför prioritera produktiva offentliga
utgifter. Reformerna av lönesättningsmekanismen skulle kunna förbättra
anpassningen av lönerna för att bättre avspegla produktivitetsutvecklingen och
öka möjligheterna till anpassning av reallönerna. Förändringar i lagstiftningen
om anställningsskydd skulle kunna bidra till en snabbare omfördelning av medel
mellan olika sektorer och därigenom stödja anpassningen i länder med stora
underskott i bytesbalansen. Lägre skattetryck på arbete samt effektiva aktiva
arbetsmarknadsåtgärder och effektiv sysselsättningspolitik kan främja skapandet
av arbetstillfällen, särskilt mot bakgrund av risken att antalet
långtidsarbetslösa ökar. Europluspakten
– Bedömning av hur åtagandena genomförts I början av 2011 enades
medlemsstaterna i euroområdet, samt Bulgarien, Danmark, Lettland, Litauen,
Polen och Rumänien, om Europluspakten. Inom ramen för pakten har
medlemsstaterna åtagit sig att genomföra reformer på följande fyra områden: att
främja konkurrenskraften, stimulera sysselsättningen, förbättra hållbarheten i
de offentliga finanserna och stärka den finansiella stabiliteten. De har slagit
fast att en pragmatisk samordning av skattepolitiken är en nödvändig del av en
starkare samordning av den ekonomiska politiken, och har åtagit sig att delta i
strukturerade diskussioner om skattepolitiska frågor. De deltagande
medlemsstaternas reformåtaganden återspeglas i sina stabilitets- eller
konvergensprogram och i deras nationella reformprogram. Under 2011 gjorde
medlemsstaterna många åtaganden inom de politikområden som anges i pakten.
Genomförandet av åtagandena varierade dock avsevärt mellan olika medlemsstater
och politikområden. Endast ett fåtal medlemsstater fullgjorde alla sina åtaganden.
I många fall lade regeringen fram de berörda lagstiftningsförslagen medan
antagandet försenades, t.ex. på grund av diskussioner i det nationella
parlamentet eller med arbetsmarknadens parter. De
största framstegen gjordes i fråga om reformer för att främja konkurrenskraften
och särskilt för att förbättra företagsklimatet. Medlemsstaterna förenklade de
administrativa kraven på företagen och införde nya tjänster. De flesta
medlemsstater uppfyllde sina åtaganden när det gäller att främja utbildning och
innovation, t.ex. att tillhandahålla ytterligare finansiering till universitet
och forskningsinstitut. Färre framsteg gjordes när det gäller att öka
konkurrensen i tjänstesektorn och se över lönesättningsmekanismen, i såväl den
privata som den offentliga sektorn. Medlemsstaterna
inledde också reformer för att öka arbetskraftens deltagande och sänka skatten
på arbete. Färre åtgärder vidtogs för att förbättra det livslånga lärandet och
minska det svarta arbetet. Medlemsstaterna
fullgjorde sina åtaganden att stärka de offentliga finansernas hållbarhet och
lade fram lagstiftningsförslag om pensionssystemen och nationella
finanspolitiska bestämmelser. I många fall har dock antagandet av ny
lagstiftning försenats och genomförandet senarelagts. De medlemsstater som hade
uppställt mål avseende vissa underskotts- eller skuldnivåer lyckades i
allmänhet att fullgöra sina åtaganden. Resultaten
när det gäller reformerna i den finansiella sektorn var något blandade och bara
ett fåtal medlemsstater effektiviserade regleringen och övervakningen av
finanssektorn. Medlemsstaterna säkerställde också den finansiella stabiliteten
genom att vidta åtgärder för att diversifiera ekonomins struktur. Vid sitt
möte i mars 2012 uppmanade Europeiska rådet medlemsstaterna att i sina nationella
reformprogram och stabilitets- eller konvergensprogram inbegripa ytterligare
åtaganden inriktade på ett litet antal väsentliga, tidsmässigt välavvägda och
mätbara reformer i syfte att uppnå paktens mål. Flera medlemsstater följde
denna uppmaning och lade fram nya åtaganden. De nya
åtagandena har relevans för paktens mål. De flesta är tidsmässigt välavvägda
och mätbara med tydliga mål som ska genomföras inom de kommande tolv månaderna.
I många fall har medlemsstaterna också angett de förväntade kostnaderna för och
fördelarna med åtgärderna. Åtgärderna avser dock ofta redan pågående projekt.
Enligt vad som anges i
pakten kommer kommissionen att fortsätta att övervaka genomförandet av
åtagandena inom ramen för den europeiska planeringsterminen. Kommissionen
kommer att rapportera om framstegen i sina arbetsdokument med landsbedömningar
nästa vår. I den rådande situationen med svag tillväxt, finanspolitiska utmaningar
och sociala spänningar finns det ett behov av att upprätthålla reformtakten. Samtidigt som man fortsätter med tillväxtvänlig konsolidering och
prioriterar sådant som investeringar i kompetens bör man ge prioritet åt
reformer som i) uppvisar positiva effekter på tillväxten redan på kort till
medellång sikt och som ii) inte medför stora kostnader för den offentliga
sektorn. De flesta lagstiftningsreformer uppfyller dessa kriterier: att öppna
upp överreglerade sektorer medför inte kostnader för den offentliga sektorn.
Detsamma gäller för reformer för att förbättra företagsklimatet och för de flesta
reformer på arbetsmarknaden, såsom reformer av systemen för löneförhandlingar
eller anställningsskydd samt införandet av bättre incitament att arbeta. Sådana
reformers inverkan på produktiviteten kan förstärkas av aktiv
arbetsmarknadspolitik och strategier för att öka kompetensen. På liknande sätt
har pensionsreformer en dubbelt positiv effekt på de offentliga finanserna och
på tillväxten eftersom de minskar de implicita offentliga skulderna och ökar
hållbarheten, samtidigt som de ökar arbetskraftsutbudet, även om effekterna
endast blir synliga på längre sikt. Mot bakgrund av de särskilda utmaningar de
står inför bör euroområdets medlemsstater dessutom vara en förtrupp i
genomförandet av vissa instrument som omfattar hela EU, såsom den inre
marknaden och tjänstedirektivet. Även om reformerna har begränsade offentliga
kostnader bör deras politiska kostnader inte underskattas. Detta är ett
argument för att fördela reformernas bördor på ett lämpligt sätt över hela
befolkningen och att hantera konsekvenserna när det gäller fattigdom, snarare
än att upphöra med reformerna, med tanke på att krisen på ett oproportionerligt
sätt har drabbat dem som redan befann sig i en sårbar situation. Figur 16: Ändring i benägenheten att följa OECD:s rekommendationer ”Going for Growth” OECD:s länder i euroområdet Källa: OECD ”Going for Growth” En gemensam penningpolitik och omfattande spridningseffekter över
gränserna är ett argument för en mer kraftfull samordning av strukturreformerna
i euroområdet. Strukturreformer är av avgörande
betydelse i en monetär union, där anpassningen till största delen måste äga rum
via marknaderna på grund av avsaknaden av penningpolitiska verktyg på nationell
nivå och de fasta växelkurserna inom området. Mot bakgrund av de omfattande spridningseffekterna
i euroområdet krävs det dessutom en kraftfull samordning – t.ex. i form av
förhandsdiskussioner av viktiga politiska planer, som skulle kunna ha stora
spridningseffekter – för att på ett riktigt sätt ta hänsyn till reformernas
ökade externa effekter. Under de senaste tolv månaderna har framstegen med strukturreformerna i
euroområdet varit korrelerade med marknadstryckets intensitet (figur 16). Länder som omfattas av program och vissa sårbara länder
genomförde långtgående reformer, särskilt på arbetsmarknaden, finansmarknaden,
inom sektorerna för professionella tjänster och nätverksindustrier samt i fråga
om deras övergripande ramar för konkurrensen. I andra länder var dock
reformtakten trög. I ett antal länder (BE, CY, ES, IT, EL, IE, LU) utgör
nyligen genomförda eller antagna arbetsmarknadsreformer, också när det gäller
lönesättningsmekanismen, viktiga steg mot att öka arbetsmarknadens möjlighet
att motstå ekonomiska störningar och göra den mer balanserad. De viktigaste
pågående eller planerade reformprocesserna måste omsättas i framgångsrikt
genomförd lagstiftning, och följas upp med ytterligare åtgärder om så krävs. På
grund av ändringar i skattehänseende har skattetrycket på arbete nyligen stigit
i flera medlemsstater i euroområdet (AT, ES, FR). Ett fåtal medlemsstater i
euroområdet har ökat sina utgifter för FoU (IT) eller utbildning (DE), men det
har inte varit en allmän tendens. Endast ett fåtal medlemsstater genomförde
reformer för att öka konkurrensen inom detaljhandeln (IT, IE) eller för att
avlägsna omotiverade begränsningar när det gäller professionella tjänster (IT,
IE, PT, EL), medan reformerna i andra medlemsstater, för vilka rekommendationer
på dessa områden utfärdades förra året, antingen avstannade eller inte var
tillräckligt långtgående. Genomförandet av den inre marknaden och tjänstedirektivet har varit
relativt gott, om än ojämnt. Framsteg har gjorts i
genomförandet av tjänstedirektivet, vilket är viktigt. I allmänhet har de
medlemsstater i euroområdet som hade höga hinder för en inre marknad för
tjänster innan direktivet antogs minskat sina hinder avsevärt. Vissa länder
(ES, SK) verkar ha gjort särskilt stora framsteg, medan andra (AT, MT) helt
klart har varit mindre omsorgsfulla. 4. Stärkt
politisk samordning i euroområdet 4.1. Krisen
har visat på svagheter i styrningen inom euroområdet Det har länge varit känt att ekonomisk flexibilitet är en avgörande
metod för anpassning i EMU. I EMU:s ursprungliga
struktur kombinerades en enda överstatlig penningpolitik med nationell ekonomisk
politik samordnad på EU-nivå. Det fanns ingen historisk föregångare som var
tillräckligt lik EMU för att kunna användas för att bedöma dess utformning.
Akademisk litteratur om optimala valutaområden gav vid handen att de två
avgörande faktorerna för EMU:s hållbarhet är i vilken utsträckning området är
utsatt för asymmetriska makroekonomiska störningar och i vilken utsträckning
det kan absorbera dessa genom ekonomisk flexibilitet. De enskilda
medlemsstaternas ekonomiska flexibilitet har i allmänhet fortsatt att vara låg
sedan euron infördes, samtidigt som krisen har visat att en monetär union
ibland kan ställa ännu högre krav på anpassningsförmåga än vad som
ursprungligen antogs. Marknaderna inskärpte inte tillräcklig disciplin under EMU:s första tio
år. På global nivå sjönk de nominella räntorna och de
landsspecifika riskpremierna gick praktiskt taget upp i rök, vilket uppmuntrade
större risktagande. I euroområdet förstärktes denna trend först genom
elimineringen av valutarisker mellan medlemsstaterna. För det andra fastställer
ECB styrräntorna som nominellt är desamma för hela euroområdet, samtidigt som
inflationsskillnaderna mellan medlemmarna var fortsatt stora. Detta medförde
stora skillnader i reala räntenivåer, vilket i sin tur drev på kapitalinflöden
som ledde till uppblåsta priser på tillgångar och till att de makroekonomiska
resultaten överdrevs Bristerna i makroekonomisk övervakning och kontroll av efterlevnaden på
både medlemsstats- och EU-nivå ledde till att de politiska beslutsfattarna inte
i tid upptäckte och på ett tillfredsställande sätt hanterade den felaktiga
resursfördelningen och de resulterande makrofinansiella obalanserna. Den skenbart starka makroekonomiska utvecklingen i euroområdet före
krisen dolde de underliggande strukturproblemen i statsfinanserna och de
makroekonomiska grundförutsättningarna[5]. Rådets genomförande av
stabilitets- och tillväxtpakten var slappt. Det rådde en fortsatt splittring av
analysen, utformningen och genomförandet av den ekonomiska politiken och tillräcklig
hänsyn togs inte till samspelet mellan finanspolitiska frågor och bredare
makroekonomiska obalanser (uppblåsta priser på tillgångar, konkurrenskraft och
utvecklingen av den externa upplåningen). Att övervakningen inte i tillräcklig
utsträckning omfattade andra frågor än de finanspolitiska ledde till att de
makroekonomiska obalanserna kunde utvecklas på ett okontrollerat sätt. Dynamiken i övergången från en ”god” balans till en ”dålig” under
krisen tilltog i styrka på grund av de gränsöverskridande spridningseffekterna.
Investerarna verkade dra slutsatsen att ett lands svårigheter att finansiera
sin statsskuld så småningom skulle leda till att andra länder som var
ekonomiskt och finansiellt knutna till det berörda landet också skulle bli
föremål för åtstramningar av statsobligationsmarknaden. I början av krisen
förstärktes dessa gränsöverskridande spridningseffekter av bristen på lämpliga
finansiella säkerhetsmekanismer. Dock var inte alla de iakttagna negativa
spridningseffekterna rent spekulativa eller förtroendebaserade. Till följd av
den omfattande handeln inom euroområdet sprids den negativa inverkan som den
sjunkande totala efterfrågan i ett land har på tillväxten till landets
handelspartner via minskad import. Dessutom har en fördjupad ekonomisk integration
i euroområdet sedan starten av EMU medfört att medlemsstaterna exponerats för
varandra, vilket innebar att en försämring i en medlemsstat också ökade
riskerna för partnerländernas ekonomier i euroområdet. 4.2. Reformen
av den ekonomiska styrningen inom euroområdet Sedan krisen bröt ut har EU och euroområdet inlett en omfattande
förstärkning av den ekonomiska styrningen. De reformer
som inletts och de som håller på att utarbetas syftar till att åtgärda de
konstaterade svagheterna i övervakningen av den ekonomiska politiken genom en
integrering av övervakningen i alla politikområden, en bättre tidsplanering av
den politiska vägledningen för att kunna påverka den nationella politiken,
starkare incitament och en breddning av övervakningen till att även omfatta
makroekonomiska obalanser. Styrmedel för kontroll av efterlevnaden har införts
särskilt för euroområdet. Den europeiska
planeringsterminen inbegriper övervakning av den ekonomiska politik som
omfattas av Europa 2020-strategin samt de förebyggande delarna av stabilitets-
och tillväxtpakten och förfarandet vid alltför stora obalanser, och ger
politisk vägledning till medlemsstaterna innan de färdigställer sina budgetar
och ekonomiska reformplaner. Genom den nya strategi
med en integrerad övervakning som den europeiska planeringsterminen är ett
uttryck för säkerställer man en mer övergripande bedömning som omfattar såväl
den makroekonomiska politiken som struktur- och sysselsättningspolitiken. Den
har bl.a. lett till en mer systematisk bedömning av riskerna för den
finanspolitiska utveckling som uppkommer genom ackumulering av makroekonomiska
obalanser, såsom fastighetsbubblor eller överdriven kredittillväxt. Den ger
också en ram för stärkt samordning och multilateral övervakning av
sysselsättnings- och socialpolitiken. Övervakningen och
samordningen av finanspolitiken har kraftigt förstärkts. Paketet med sex lagstiftningsakter om ekonomisk styrning (nedan
kallad sexpacket) har stärkt såväl den förebyggande som den korrigerande
delen av stabilitets- och tillväxtpakten. I sexpacket ges en kvantitativ
definition av begreppet ”väsentlig” avvikelse från det medelfristiga
budgetmålet eller från anpassningsplanen för att uppnå målet, och konkretiseras
skuldkriteriet i förfarandet vid alltför stora underskott i form av ett
numeriskt riktmärke. En viktig innovation är användningen av omvänd
kvalificerad majoritet i rådets beslut om de flesta påföljder. I sexpacket
anges också minimikrav för alla viktiga aspekter av ramarna för finanspolitiken
på nationell nivå. Ytterligare åtgärder för
att stärka den finanspolitiska övervakningen håller på att utarbetas. Den föreslagna förordningen om gemensamma bestämmelser för
övervakning och bedömning av utkast till budgetplaner och säkerställande av
korrigering av alltför stora underskott i medlemsstater i euroområdet kompletterar
sexpacket. Det syftar till att bättre synkronisera de viktigaste stegen i
utarbetandet av nationella budgetar och till att säkra minimistandarder för
kvaliteten i de nationella budgetprocesserna. Förslaget stärker också
ytterligare förhandsövervakningen av finanspolitiken och säkerställer att EU:s
politiska rekommendationer integreras på ett lämpligt sätt i utarbetandet av de
nationella budgetarna. Fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom
Ekonomiska och monetära unionen, som undertecknats av medlemsstaterna i
euroområdet tillsammans med åtta andra medlemsstater, innehåller åtaganden om
att ytterligare stärka övervakningen av finanspolitiken och den ekonomiska
politiken. I synnerhet åtog sig de fördragsslutande parterna i ovannämnda
fördrag att i den nationella lagstiftningen införa regler om balanserade
budgetar i strukturellt hänseende, kompletterade med en automatisk
korrigeringsmekanism i fall av väsentliga avvikelser. Genom förfarandet vid alltför stora obalanser har systematisk ekonomisk
övervakning införts på alla områden som skulle kunna leda till skadliga
obalanser. Förfarandet minskar risken för att
makroekonomiska obalanser byggs upp genom systematisk övervakning och
förebyggande rekommendationer. När stora risker iakttas stärks kontrollen av
efterlevnaden av de politiska rekommendationerna genom möjligheten att införa
sanktioner vid bristande efterlevnad. I sin första rapport om
förvarningsmekanismen[6] identifierade
kommissionen sju medlemsstater i euroområdet (tillsammans med fem medlemsstater
utanför euroområdet) som kan lida av skadliga makroekonomiska obalanser, såsom
försämrad konkurrenskraft, hög skuldsättning eller korrigeringar av uppblåsta
priser på tillgångar. Dessa medlemsstater har varit föremål för fördjupade
genomgångar[7], där obalansernas
karaktär har undersökts närmare. De fördjupade
genomgångarna bekräftade att sju medlemsstater i euroområdet lider av
makroekonomiska obalanser som kräver politiska åtgärder. Enligt analysen har sju länder i euroområdet makroekonomiska
obalanser, som dock inte är överdrivet stora. De fördjupade genomgångarna
bekräftade att anpassningen fortskrider, vilket framgår klart av minskade
bytesbalansunderskott, begränsade kreditflöden eller korrigerade
fastighetspriser. De ackumulerade obalanserna utgör emellertid en mycket stor
utmaning för många av medlemsstaterna i euroområdet. De externa, privata och
offentliga skuldnivåerna innebär att det finns ett akut behov av skuldsanering
som sannolikt kommer att ha en negativ inverkan på tillväxten under de kommande
åren. Av resultaten framstår det tydligt att dessa medlemsstater i euroområdet
befinner sig i mycket olikartade situationer och att landsspecifika strategier
därför måste tillämpas. Den nya EU-ramen för finanspolitisk övervakning har redan bidragit till
att åtgärda problemet med alltför fragmenterad nationell övervakning. En ny struktur för övervakningen i EU började användas i januari
2011. Den viktigaste nyheten är inrättandet av Europeiska systemrisknämnden som
ska ge en EU-övergripande bild av den makroprudentiella riskanalysen. Nämnden
ökar förvarningsmekanismernas effektivitet genom att förbättra samspelet mellan
den mikroprudentiella och makroprudentiella analysen och genom att göra det
möjligt för de berörda myndigheterna att omsätta riskbedömningar i åtgärder. I
och med inrättandet av tre europeiska tillsynsmyndigheter[8]
har reformen också lett till bättre samordning mellan nationella
tillsynsmyndigheter. Detta inbegriper bindande beslut enligt vilka
myndigheterna måste vidta åtgärder när så krävs och ett tydligare fokus på
arbetet i riktning mot gemensamma regler genom utarbetandet av tekniska
standarder inom de områden som anges i lagstiftningen. Den nya strukturen
bidrar också till ett mer fullständigt utbyte av information och åsikter i ett
tidigare skede. Inrättandet av robusta
system för finansiell stabilitet i euroområdet innebär också ett viktigt
framsteg för styrningen inom euroområdet. Genom
inrättandet av Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF) och
Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM) i maj 2010 fylldes en
stor lucka i euroområdet institutionella struktur. Både dessa inslag i det
europeiska säkerhetsnätet är dock tillfälliga till sin natur och en permanent
Europeisk stabilitetsmekanism (ESM) kommer att inrättas den 1 juli 2012. Det
kombinerade taket för ESM:s och EFSF:s utlåningskapacitet höjdes i slutet av
mars 2012 till 700 miljarder euro, vilket tillsammans med de medel som
tillhandahålls genom EFSM och det grekiska låneinstrumentet gör den totala
utlåningskapaciteten till 800 miljarder euro. Effektiva system för beslutsfattande är av avgörande betydelse för ett
effektivt genomförande av ramen för en stärkt övervakning inom euroområdet. Eurogruppen och eurotoppmötet har ett särskilt ansvar i detta
avseende. Redan vid eurotoppmötet i oktober 2011 fattades ett antal inledande
beslut om att stärka strukturen för beslutsfattande i eurogruppen. Vissa av
dessa har redan genomförts, däribland organiserandet av regelbundna toppmöten
för euroområdet med en permanent ordförande och inrättandet av ett permanent
ordförandeskap för Eurogruppens arbetsgrupp. I framtiden kan ytterligare reformer av den ekonomiska styrningen anses
göra EMU:s institutionella struktur fullständig. De
ändringar som hittills gjorts har i vissa fall rört frågor som traditionellt är
knutna till nationell suveränitet. I vissa fall förefaller man ha uttömt det
handlingsutrymme som finns inom ramen för EUF-fördraget. Frågan kvarstår dock om en förstärkt samordning av den ekonomiska
politiken är tillräcklig eller om framsteg måste göras mot en allt närmare
integration i den ekonomiska politiken. Krisen har belyst vikten av denna
fråga. På medellång sikt kan drivkraften för ytterligare integration i den
monetära unionen stärkas, särskilt om en framgång för de nyligen gjorda
ändringarna av styrningen leder till en ökning av tilliten och det ömsesidiga
förtroendet bland partnerländerna i euroområdet. [1] KOM(2011) 669 slutlig. [2] För mer information, se Europeiska
kommissionens kvartalsrapport om euroområdet (Quarterly Report on the Euro
Area, nr 1/2009) och European
Economy nr 1/2010, Surveillance of intra-euro area
competitiveness and imbalances, Europeiska kommissionen. [3] Det kan också tilläggas att det inte rådde några stora skillnader
mellan finanssektorns upplåning och utlåning (dvs. dess
nettoupplåning/nettoutlåning), och att dessa skillnader dessutom var relativt
lika över lag, vilket återspeglar finansinstitutens roll som mellanhand. [4] Även om det inte finns några tecken på att det
finansiella systemet i länder med ihållande överskott i bytesbalansen är
strukturellt sämre på att fördela kapital än de finansiella systemen i länder
med ihållande underskott i bytesbalansen. [5] Även de reformer av stabilitets- och
tillväxtpakten som gjordes 2005 och som syftade till att ta bättre hänsyn till
konjunkturförhållandena var behäftade med begreppsmässiga problem i fråga om
att i tillräcklig utsträckning särskilja trendmässig tillväxt från konjunkturcykeln. [6] COM(2012) 68 slutlig, 14.2.2012. [7] SEC(2012) 150–161. [8] Europeiska bankmyndigheten, Europeiska
försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten och Europeiska värdepappers- och
marknadsmyndigheten.