ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYS - Följedokument till REKOMMENDATION OM TILLGÅNGEN TILL OCH BEVARANDET AV VETENSKAPLIG INFORMATION
INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1........... Tillämpningsområde och sammanhang............................................................................. 2 1.1........ Tillämpningsområde........................................................................................................ 2 1.2........ Sammanhang.................................................................................................................. 2 2........... Problemformulering......................................................................................................... 3 3........... Motiv till EU:s åtgärder,
EU-mervärde och subsidiaritet................................................... 4 4........... Mål................................................................................................................................ 4 5........... Alternativ........................................................................................................................ 5 6........... Jämförelse av alternativ och
konsekvenser....................................................................... 6 7........... Övervakning och utvärdering........................................................................................... 7 1. Tillämpningsområde och
sammanhang 1.1. Tillämpningsområde Denna konsekvensanalys gäller huruvida det i ljuset av den aktuella
utvecklingen inom systemet för vetenskaplig publicering behöver göras mer på
EU-nivå för att göra forskningen effektivare och främja en innovationsunion som
är vetenskaplig ledare på global nivå. Konsekvensanalysen granskar alternativen
när det gäller att främja EU:s åtgärder för att förbättra tillgången till och
bevarandet av vetenskaplig information i den digitala tidsåldern, särskilt
konsekvenserna av en rekommendation från kommissionen till medlemsstaterna i
denna fråga. 1.2. Sammanhang Kunskap
och innovation ger en konkurrensfördel, vilket betonades i meddelandet
"Europa 2020"[1].
Den svaga strukturella tillväxten i Europa kan tacklas genom att optimala
förhållanden för innovation skapas. För att bli en alltmer konkurrenskraftig,
kunskapsbaserad ekonomi behöver Europa inte bara förbättra sin
kunskapsproduktion utan även spridningen och delningen av resultat från
offentligfinansierad forskning. Den
digitala tidsåldern ger forskarsamhället större möjligheter att sprida
forskningsresultat elektroniskt. En av dessa möjligheter är öppen tillgång (OA
– Open Access), som innebär att data kan göras tillgängliga online och att
kunskap i form av vetenskapliga publikationer, data, monografier och relaterat
material kan återanvändas. Kommissionens
utveckling av en politik för tillgång till och bevarande av vetenskaplig
information i den digitala tidsåldern bygger på ett arbete som inleddes i
februari 2007, med meddelandet från kommissionen om vetenskaplig information i
den digitala tidsåldern[2].
Detta följdes i november 2007 av rådets slutsatser[3], som innefattade en
uppsättning åtgärder som medlemsstaterna skulle genomföra. I slutsatserna
uppmanas kommissionen att experimentera med öppen tillgång till vetenskapliga
publikationer som härrör från projekt som finansieras genom EU:s ramprogram för
forskning, vilket ledde till ett pilotprojekt för öppen tillgång som utgjorde
en del av det sjunde ramprogrammet, som inleddes i augusti 2008. Ett
meddelande om IKT-infrastruktur för e-vetenskap[4] antogs i mars 2009.
Det följdes av rådets slutsatser[5]
i december 2009, som uppmanade medlemsstaterna och kommissionen att fortsätta
utöka tillgången och se till att använda en enhetlig strategi för tillgång till
och bevarande av data. År
2010 antog kommissionen Europa 2020-flaggskeppsinitiativen ”Innovationsunionen”[6] och ”En digital
agenda för Europa”[7].
Båda meddelandena hänvisar till öppen tillgång som ett medel för att uppnå
Europa 2020-målen. De meddelar att principen om öppen tillgång kommer att
utvidgas till resultat från offentligfinansierad forskning, särskilt som en
övergripande regel för projekt som finansieras genom EU:s ramprogram för
forskning. Den 30 november 2011 antog kommissionen ett förslag till Horisont
2020-programmet[8].
Från 2014 och framåt kommer Horisont 2020 att kombinera europeisk finansiering
av forskning och innovation i ett enda ramverk. Det föreslås att öppen tillgång
görs till grundprincip för all spridning av forskningsresultat. En
annan strategisk politisk fråga är utvecklingen och genomförandet av det
europeiska området för forskningsverksamhet. Det europeiska området för
forskningsverksamhet omfattar all FoU-verksamhet, alla FoU-program och alla
FoU-policyer i Europa som involverar att transnationellt perspektiv. Syftet är
att tillhandahålla ett Europaomfattande öppet område för kunskap och teknik där
gränsöverskridande synergieffekter och möjligheter för komplementaritet utnyttjas
fullt ut. Frågor som rör tillgång till och bevarande av vetenskaplig
information är särskilt relevanta i detta sammanhang. Mot
denna politiska bakgrund kommer kommissionen att anta ett nytt meddelande om
bättre åtkomst till vetenskaplig information och om att förstärka nyttan av
offentliga investeringar i forskning. I detta
meddelande kommer utvecklingen sedan 2007 att granskas och områden tas upp där
medlemsstaterna och kommissionen bör vidta ytterligare åtgärder. Meddelandet
kommer att åtföljas av en rekommendation till medlemsstaterna med förslag på
specifika åtgärder inom området tillgång till och bevarande av vetenskaplig
information. 2. Problemformulering Systemet för spridning av
forskningsinformation står inför ett antal problem som förhindrar att det
önskade politiska målet uppnås, dvs. att forskare inom det europeiska området
för forskningsverksamhet ska erbjudas ett integrerat system av metoder och
infrastrukturer som gör det möjligt med öppen tillgång till samt användning och
återanvändning av forskningsresultat. Problemen är: (a)
Sämre tillgång än vad som skulle vara möjligt till
vetenskapliga publikationer Prenumerationspriserna
på tidskrifter har ökat mer än inflationen och fortsätter att öka, vilket
sätter press på biblioteken och gör det svårt att få tillgång till resultaten
från offentligfinansierad forskning. Tillgång till innehållet i vetenskapliga
tidskrifter och möjlighet att använda och återanvända vetenskaplig information
är fortfarande begränsad för forskare, företag (särskilt små och medelstora
företag) och allmänheten. Forskarsamhället har i åratal efterfrågat
öppen tillgång till resultat från offentligfinansierad forskning, särskilt sakkunniggranskade
publikationer. Öppen tillgång till vetenskapliga publikationer kan ta sig två
former: ·
Kostnaderna för att publicera en artikel täcks
direkt av författarna (i praktiken av deras finansieringsorgan eller
universitet) i stället för genom prenumerationer, vilket omedelbart gör
artikeln fritt tillgänglig för alla (guldmodellen, Gold Open Access). ·
Den sakkunniggranskade publikationens text
arkiveras i ett centrallager så att den kan göras fritt tillgänglig för alla,
vanligen efter en karensperiod som gör att det förlag som publicerar den
vetenskapliga tidskriften kan täcka sina kostnader och få avkastning på sin
investering (den gröna modellen, Green Open Access). (b)
Sämre tillgång än vad som skulle vara möjligt till
forskningsdata I dagsläget är
forskningsdata från offentligfinansierad forskning inte systematiskt
tillgängliga för andra att bygga vidare på. En del av problemet är
att många olika typer och kategorier av data genereras i olika faser av
forskningsprocessen. Dessutom saknas karriärbelöningar och/eller erkännande för
delning av data. Slutligen finns det ännu inte infrastrukturer som forskare kan
använda för att hitta, få tillgång till, använda och återanvända data på ett
tillförlitligt sätt. (c)
Den lavinartade ökningen av forskningsdata, som gör
det nödvändigt med långsiktigt bevarande av information Tillkomsten av digitalt material och skapandet
av enorma mängder data har gett upphov till nya svårigheter att bevara
vetenskaplig information på lång sikt. Mycket få forskningsfinansierande
organisationer och akademiska institutioner bevarar data, och det finns inga
lämpliga finansieringsmodeller och organisatoriska modeller. Förlagen har
tidigare gjort insatser för att digitalisera information, men det långsiktiga
bevarandet bör vara en offentlig angelägenhet. Bevarandet kan inte få bero på
livscykeln för ett affärsdrivande företag[9]. Berörda parter är
bland annat forskare, företag (inklusive små och medelstora företag),
vetenskapliga förlag (vinstdrivande och icke vinstdrivande), regeringar
(nationella och regionala), akademiska institutioner (inklusive deras
bibliotek) och medborgare. 3. Motiv till EU:s
åtgärder, EU-mervärde och subsidiaritet De
politiska åtgärderna inom området vetenskaplig information är per definition
gränsöverskridande och internationella, eftersom forskning är en global
verksamhet. Det finns initiativ i alla medlemsstater för att underlätta och
möjliggöra en bredare tillgång till och bevarande av vetenskaplig information,
men initiativens intensitet och fokus kan variera. Det finns till och med en
viss splittring inom länderna[10].
Flera initiativ har lett till överlappande strategier för europeiska forskare,
investerare och medborgare. Sedan 2007 har kommissionen medverkat till att
uppmuntra medlemsstaterna att kontinuerligt utbyta information och samarbeta. Utvecklingen av e-infrastruktur har gått
framåt med varierande hastighet. Politiken
för forskningsresultat måste samordnas med andra politikområden som rör
genomförandet av ett europeiskt område för forskningsverksamhet och EU:s
bredare ekonomiska utvecklingsmål. Denna typ av samordning kan bara göras
effektivt på EU-nivå. Den
betydande andelen offentlig finansiering av FoU (35 procent av investeringen)
gör den offentliga sektorn till en tung aktör när det gäller att bestämma hur
resultat ska spridas för att stimulera ekonomisk tillväxt och för att komma
samhället i stort till nytta. 4. Mål Det föredragna alternativet bör ha följande
allmänna, särskilda och operativa mål. Allmänt mål: ·
Erbjuda bättre stöd för innovation och bidra till
ekonomisk tillväxt genom att förbättra villkoren för tillgång till, användning
av och återanvändning av vetenskaplig information och genom att underlätta
utvecklingen av ett europeiskt område för forskningsverksamhet. Särskilda mål: ·
Göra vetenskapliga publikationer öppet tillgängliga
online utan kostnad, så långt som möjligt och så snart som möjligt. ·
Säkra öppen tillgång till forskningsdata online. ·
Bevara vetenskaplig information till kommande
generationer. ·
Erbjuda tillgång till vetenskaplig information i
alla medlemsstater. Operativa mål: ·
Uppmuntra medlemsstaterna att införa strategier för
öppen tillgång till vetenskapliga publikationer så att antalet publikationer
med öppen tillgång till resultat som härrör från offentligfinansierad forskning
ökar, öka antalet mandat för öppen tillgång och förbättra
finansieringsvillkoren för Gold Open Access. ·
Uppmuntra medlemsstaterna att införa strategier för
öppen tillgång till data som kräver deponering av forskningsdata som härrör
från offentligfinansierad forskning i en e-infrastruktur och stödja införande
och upprätthållande av digitala e-infrastrukturer. ·
Stödja införande och upprätthållande av digitala
e-infrastrukturer för att bevara vetenskaplig information och främja effektiva
deponeringssystem för digital vetenskaplig information. ·
Säkerställa full interoperabilitet mellan
e-infrastrukturer inom och utanför EU, främja federativ tillgång till
vetenskapligt innehåll och främja samordning av strategier, utbyte av bästa
praxis och dialog mellan berörda parter på europeisk nivå. 5. Alternativ Följande alternativ utvecklas och bedöms
närmare i rapporten. (1)
Avbryta pågående EU-åtgärder Detta alternativ skulle innebära att alla icke lagstadgade
åtgärder avbryts, inklusive genomförandet av den åtgärd som nu ingår i rådets
slutsatser om vetenskaplig information i den digitala tidsåldern. EU skulle
inte ta upp problemen och skulle inte längre stödja processen för att bredda
tillgången till vetenskaplig information genom finansiering eller
samfinansiering av infrastrukturer, projekt och utarbetande av politik. (2)
Ingen policyförändring (grundscenario) Detta alternativ skulle innebära att det nuvarande
tillvägagångssättet behålls oförändrat. Tillgången till och bevarandet av
vetenskaplig information skulle även i fortsättningen bygga på de befintliga
rättsliga ramarna, där sådana finns, och strategierna skulle fortsätta att vara
avhängiga av nationella initiativ som står i strid med dem. (3)
Införande av ett politiskt ramverk i form av
icke-bindande regler Detta alternativ innebär att en ram skulle
definieras med förslag till genomförande genom en rekommendation till
medlemsstaterna åtföljd av ett meddelande från kommissionen. Den politiska
ramen skulle hjälpa medlemsstaterna att utveckla och genomföra policyer om
tillgång till och bevarande av vetenskaplig information (vetenskapliga artiklar
och forskningsdata). Ramen skulle innehålla de specifika målen och överlämna åt
relevanta aktörer i medlemsstaterna att avgöra vilken policy som passar bäst,
både för medlemsstaten och för varje enskild akademisk disciplin. Om
egenarkivering (Green Open Access) ges mandat skulle karensperioderna få vara
högst 12 månader inom samhällsvetenskap och humaniora och högst sex månader
inom alla övriga områden. Den längre karensperioden för samhällsvetenskaper och
humaniora beror på den längre livslängden för publikationer inom dessa
discipliner jämfört med inom de vetenskapliga, tekniska och medicinska
områdena. Detta alternativ skulle kräva mandat dels för öppen tillgång både
till publikationer och forskningsdata och inrättande av en digital
infrastruktur (centrallager) om en sådan inte redan finns, dels för
e-infrastrukturer som även fungerar för bevarande. Det torde gå att bygga
vidare på nuvarande exempel på bästa praxis. (4)
Införande av ett politiskt ramverk i form av
tillnärmning av lagstiftningen. I artikel 182.5 i fördraget om europeiska unionens
funktionssätt finns den rättsliga grunden för att vidta de åtgärder som krävs
för att genomföra ett europeiskt område för forskningsverksamhet, inklusive
tillnärmning av lagstiftningen genom ett direktiv. Med detta alternativ skulle
de mål som sätts upp genom det politiska ramverket genomföras genom ett
direktiv. 6. Jämförelse av
alternativ och konsekvenser Alternativ 1: Att avbryta de pågående EU-åtgärderna skulle
öka skillnaderna mellan medlemsstaterna. Vissa skulle göra framsteg i
utvecklingen mot öppen tillgång och kunna skörda frukterna av en öppnare
forskningsmiljö. Andra skulle ha mindre vägledning och skulle inte kunna dra
nytta av EU-finansiering av infrastruktur. Denna skillnad i utvecklingstakt
skulle inverka negativt på forskare och offentliga budgetar, huvudsakligen för
universitetsbiblioteken, som måste klara ökande priser för att kunna förvärva
forskningsresultat. Inga framsteg skulle göras när det gäller det långvariga
bevarandet av vetenskaplig information. Alternativ 2: Ingen
policyändring. De rådande skillnaderna mellan medlemsstaterna skulle inte
påverkas. Viss konvergens kring rådets slutsatser från 2007 kan förväntas, men
i långsammare takt och utan hänsyn till den utveckling av vetenskaplig
information som har skett sedan dess. Finansiering av infrastrukturer och
projekt skulle finnas att tillgå men skulle vara begränsad till
experimentprojekt. Den rådande situationen skulle inte bli lättare. Inverkan på
berörda parter skulle vara likvärdig med att avbryta EU:s åtgärder. Alternativ 3: Införande av en politisk ram i form av icke
lagstadgade bestämmelser förväntas förbättra tillgången till vetenskaplig
information, oavsett hur medlemsstaterna implementerar ramen. Att erbjuda öppen
tillgång till vetenskapliga publikationer har potential att utlösa övergripande
fördelar, t.ex. avkastning på investeringar i FoU, och kan även spara pengar åt
regeringar och forskningsfinansierande organ, samtidigt som ett hållbart system
för spridning av vetenskapliga publikationer på medellång och lång sikt
upprätthålls. Besparingarna beror på hur länge öppen tillgång garanteras. De exakta
konsekvenserna och riskerna med öppen tillgång till publikationer beror också
på hur tillgången säkras. Konsekvenser i förhållande till bredare
tillgång till forskningsdata och bevarande av både publikationer och data
skulle främst märkas på förvaltningsnivå och/eller för forskningsfinansierande
organisationer som skulle behöva finansiera ytterligare insatser. Skalfördelar
uppnås sannolikt, eftersom den e-infrastruktur som behövs för att säkerställa
Green Open Access även kan användas för att ge bättre tillgång till data och
för bevarandeändamål. Med
tanke på att en rekommendation inte är bindande kan det förväntas att vissa mål
endast skulle uppnås delvis. Alternativ 4: Eftersom policyåtgärderna enligt alternativet
med icke-bindande regler skulle vara desamma som med alternativet med
tillnärmning av lagstiftningen, förväntas inverkan bli i stort sett densamma.
Skillnaden med detta alternativ är att det skulle ta betydligt längre tid att
överföra policy till praxis eftersom det medför en rättsprocess och en
genomförandefas på medlemsstatsnivå. Detta kan fördröja konsekvenserna av detta
policyalternativ. En jämförelse mellan de olika politiska
alternativen visar att alternativ 3 erbjuder den bästa balansen mellan
att möjliggöra en bredare och snabbare tillgång till vetenskaplig information
samtidigt som hänsyn tas till hur vetenskap och vetenskaplig publicering har
förändrats under de senaste århundradena. Alternativet skulle medge en viss
flexibilitet för medlemsstaterna när det gäller att ta hänsyn till de
nationella egenheterna inom ett europeiskt ramverk och göra det möjligt för
alla berörda parter att stödja förbättringar. För att motverka den
icke-bindande karaktären hos en rekommendation till medlemsstaterna bör en
noggrann övervakning från kommissionens sida föreskrivas. 7. Övervakning och utvärdering De viktigaste indikatorerna för framsteg mot
de uppställda målen kommer att bedömas inom ramen för EOF-ramverket, med
periodiska rapporter från medlemsstaterna om åtgärder som ska vidtas på grund
av rekommendationen. [1] http://europa.eu/press_room/pdf/complet_en_barroso___007_-_europe_2020_-_en_version.pdf. [2] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0056:FIN:SV:PDF. [3] http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/intm/97236.pdf. [4] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0108:FIN:SV:PDF. [5] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/intm/111732.pdf. [6] http://ec.europa.eu/research/innovation-union/pdf/innovation-union-communication_en.pdf. [7] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0245:FIN:SV:PDF. [8] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0808:FIN:SV:PDF. [9] Se resultaten från PARSE.Insight-projektet. [10] Se Europeiska kommissionen (2011), ”National Open
Access and Preservation Policies in Europe. Analysis of a questionnaire to the
European Research Area Committee.”
http://ec.europa.eu/research/science-society/document_library/pdf_06/open-access-report-2011_en.pdf.