Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Översyn av riktlinjerna från 1994 och 2005 för luftfarten och flygplatserna i EU” (tilläggsyttrande)

Den 14 juli 2011 beslutade Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 29.2 i arbetsordningen utarbeta ett tilläggsyttrande om

"Översyn av riktlinjerna från 1994 och 2005 för luftfarten och flygplatserna i EU".

Rådgivande utskottet för industriell omvandling, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 11 juni 2012.

Vid sin 482:a plenarsession den 11–12 juli 2012 (sammanträdet den 11 juli) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 143 röster för, 2 röster emot och 1 nedlagd röst.

1.1 Europeiska kommissionen har för avsikt att dels se över riktlinjerna från 1994 om tillämpning av artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget på statligt stöd i luftfartssektorn, dels se över EU-riktlinjerna från 2005 om finansiering av flygplatser och startbidrag till flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser (nedan kallade riktlinjerna för luftfart).

1.2 Medlemsstater har sedan 2005 underlåtit att upplysa kommissionen om många fall där flygplatser eller lokala samhällen har tilldelat stöd.

1.3 EESK är av samma åsikt som de större aktörerna, d.v.s. att det är absolut nödvändigt att se över de nuvarande riktlinjerna för luftfart, och att detta måste göras omedelbart för att åstadkomma likvärdiga konkurrensvillkor. Utvecklingen av regionala flygplatser är viktig för den ekonomiska tillväxten och den territoriella sammanhållningen och kräver tydliga regler om statligt stöd.

1.4 EESK anser att det är nödvändigt att utarbeta en studie om nuläget för statligt stöd och liknande förfaranden när det gäller genomförandet av riktlinjerna för luftfart. Studien bör, förutom en analys av gällande praxis på området, ge information om storleken på och vilken typ av stöd som tilldelats, dess inverkan på den faktiska ekonomiska utvecklingen och dess kvantitativa och kvalitativa effekt på sysselsättningen.

1.5 I sina rekommendationer om revideringen av riktlinjerna för luftfart i punkt 5 i detta yttrande

2.1 Under de senaste två årtiondena har den europeiska flygindustrin upplevt ett antal omvandlingar, främst på grund av liberaliseringen av marknaden och uppkomsten av lågprisbolag. Medan den inre luftfartsmarknaden har gjort att ett större antal EU-medborgare fått tillgång till lufttransport genom att nya flygbolag, nya regionala flygplatser och lägre priser har blivit verklighet, har detta samtidigt fått kännbara effekter för sysselsättningen och arbetsmarknadsrelationerna.

2.2 I samband med liberaliseringen av marknaden för lufttransporttjänster antog kommissionen 1994 de första EU-riktlinjerna för luftfart, som innehöll bestämmelser för bedömning av socialt stöd och omstruktureringsstöd till flygbolag i syfte att åstadkomma likvärdiga konkurrens- och marknadsvillkor för lufttrafikföretag. Dessa riktlinjer kompletterades 2005 med riktlinjer om offentlig finansiering av flygplatser och om lufttrafikföretags etablering vid regionala flygplatser.

2.3 Europeiska kommissionen har för avsikt att dels se över riktlinjerna från 1994 om tillämpning av artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget på statligt stöd i luftfartssektorn, dels se över EU-riktlinjerna från 2005 om finansiering av flygplatser och startbidrag till flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser.

2.4 Enligt ett antal europeiska nätverksbundna lufttrafikföretag (varav de flesta är medlemmar av Association of European Airlines – AEA) har de under de senaste åren upplevt en ny form av konkurrens från flygbolag som får betydande intäkter från lokala samhällen och flygplatser. AEA-företagen ansåg att detta stöd är olagligt och hänvisade till uppenbara fall där statligt stöd har lett till allvarliga konkurrenssnedvridningar på den europeiska flygtransportmarknaden.

2.5 Enligt European Low Fares Airline Association (ELFAA) har den ökade konsolideringen mellan nätverksbundna lufttrafikföretag och deras fokus på att betjäna deras knutpunkter resulterat i färre alternativ för regioner och deras flygplatser, som vill utveckla ett större utbud av direkta förbindelser. I många fall är lågprisbolag den enda möjligheten till tillväxt för regionala flygplatser på den europeiska marknaden. Den senaste EU-utvidgningen har öppnat upp för nya marknadsmöjligheter, och många av dessa marknader är starkt beroende av lågprismodellen när det gäller att utveckla och upprätthålla trafikflödet. Enligt ELFAA är dessa rutter socialt och ekonomiskt värdefulla med tanke på den europeiska sammanhållningen och den regionala utvecklingen.

2.6 Medlemsstater har sedan 2005 underlåtit att upplysa kommissionen om många fall där flygplatser eller lokala samhällen har tilldelat stöd. Riktlinjerna för luftfart från 2005 har inte styrt skapandet av nationella system som exakt definierar på vilka villkor stöd kan tilldelas. Det som kanske är ännu värre är att besluten i de få fall som anmälts och som gett anledning till ett formellt förfarande från kommissionens sida i bästa fall har varit långsamma, och i många fall inte avgjorts alls. Detta har bidragit till att det har uppstått en viss straffrihet och passivitet.

2.7 Idén om flygplatsen som en ekonomisk drivkraft för ekonomisk utveckling i regionen har främjats i och med den ökade bristen på direkt (ekonomiskt) engagemang från staternas sida, vilket har lett till att uppgiften att övervaka, förvalta och finansiera dessa nödvändiga infrastrukturer har övertagits av regioner och andra lokala myndigheter. Regionala myndigheter anser i allt högre grad att flygplatsen är ett av de viktigaste verktygen för att utveckla den lokala ekonomin.

2.8 Kommissionen har för närvarande fått in ett betydande antal klagomål från de tidigare nationella flygbolagen, riktade mot lågprisflygbolagen, och vice versa. Sedan 2005 har antalet anmälningar till kommissionen varit relativt litet i förhållande till den stora utbredningen av regionala flygplatser i EU.

2.9 De viktigaste resultaten av kommissionens offentliga samråd fokuserar på följande:

2.10 EESK är således av samma åsikt som de större aktörerna, d.v.s. att det är absolut nödvändigt att se över de nuvarande riktlinjerna för luftfart, och att detta måste göras omedelbart för att åstadkomma likvärdiga konkurrensvillkor. Utvecklingen av regionala flygplatser är viktig för den ekonomiska tillväxten och den territoriella sammanhållningen och kräver tydliga regler om statligt stöd.

2.11 EESK anser att det är nödvändigt att utarbeta en studie om nuläget för statligt stöd och liknande förfaranden när det gäller genomförandet av riktlinjerna för luftfart. Särskilt i syfte att bedöma om och i vilken omfattning de nuvarande förfarandena snedvrider de likvärdiga konkurrensvillkoren mellan flygplatserna och mellan flygbolagen bör studien ge detaljerad information om storleken på och typen av det stöd som har betalats ut, vilka effekter det har gett på den reella ekonomiska utvecklingen/ändamålsenligheten samt dess kvantitativa och kvalitativa effekter på sysselsättningen.

2.12 Den nuvarande ekonomiska krisen i världen och i synnerhet det ökande budgettrycket i EU och medlemsstaterna kan utmana den befintliga politiken för statligt stöd till utvecklingen av regionala flygplatser. Det är viktigt att få en bättre förståelse för i vilken grad den nuvarande ekonomiska modellen för regionala flygplatsers funktion är hållbar på längre sikt. Som den pågående diskussionen om den fleråriga budgetramen 2014–2020 visar är det en stor utmaning att uppnå mer i EU med mindre tillgängliga resurser. Detta gäller helt klart också det ämne som behandlas i detta yttrande.

3.1 Det finns ca 460 flygplatser som används för kommersiell luftfart i EU:s medlemsstater. År 2010 hade ca 60 % av flygplatserna i EU färre än 1 miljon passagerare.

3.2 Det har skett en dramatisk utveckling på flygtransportmarknaden under de senaste åren: lågprisföretag har utvecklat nya och heltäckande affärsmodeller med kopplingar till regionala flygplatser och har tagit stora marknadsandelar. Samtidigt har nästan alla de tidigare nationella flygbolagen genomfört omstruktureringsprocesser och ytterligare befäst sin närvaro i Europa.

3.3 År 2005 var lågprisbolagens andel på den europeiska marknaden 25 %, medan den år 2010 hade växt till 39 %. Om man bara räknar med direktförbindelser ökar andelen till 43 %. Mellan 2008 och 2010 led de traditionella nätverksbundna flygbolagen – medlemmar av AEA – stora förluster på sin verksamhet i Europa, och trots deras positiva resultat för långdistansförbindelser (1 miljard euro 2008, 100 miljoner euro 2009 och 1,1 miljarder euro 2010) var det totala rörelseresultatet före ränta och skatt negativt på grund av kortdistansförbindelserna i Europa och deras negativa tillväxt.

3.4 ELFAA förväntar sig utifrån nuvarande tendenser och planer för utbyte av flygflottan att lågprisbolagens andel kommer att öka till mellan 45 % och 53 % av de europeiska passagerarflygningarna fram till 2020. För direktflygningar väntas lågprisbolagens marknadsandel öka till mellan 50 % och 60 %. Under den senaste krisen har lågprisbolagen inte förlorat pengar i lika hög grad som de nätverksbundna flygbolagen.

3.5 Lågprisbolagen är tveklöst de största aktörerna när det gäller regionala direktförbindelser. I lågpriskategorin har tre flygbolag mer än 52 % av marknadsandelen medan de tre största nätverksbundna flygbolagen bara står för 22 % av den interna nätverksmarknaden. Genom att kombinera både a) lågprisbolagens stigande andel av rutterna inom Europa och b) den stigande andelen regionala direktförbindelser jämfört med traditionella förbindelser mellan knutpunkter kan man dra slutsatsen att det i dag finns ett större utbud än tidigare, men att en del av denna ökning (nämligen vad gäller direktförbindelserna) kan tillskrivas ett begränsat antal konkurrenter.

3.6 Bortsett från de största europeiska flygtrafiknaven och de största regionala flygplatserna kan ett stort antal europeiska regionala flygplatser inte betraktas som ekonomiskt lönsamma när man beaktar infrastrukturens verkliga kostnader. Många små regionala flygplatser klarar inte av kostnaderna för infrastrukturen, som finansieras med hjälp av andra tillgängliga medel, ofta på regional nivå. Ett stort antal flygplatser skulle helt enkelt vara tvungna att stänga om de skulle behöva betala för infrastrukturens verkliga kostnader.

3.7 Det är viktigt att hålla i minnet att Europa kommer att uppleva en brist på flygplatskapacitet under de kommande åren. Eurocontrols undersökning "Challenges of growth" (2008) och en nyligen sammanställd långtidsprognos (2010) betonar kapacitetsbristen på europeiska flygplatser mot bakgrund av den planerade trafikökningen fram till 2030 (16,9 miljoner flyg, 1,8 gånger högre än antalet flyg år 2009). Dessa tunga rapporter pekar på en alarmerande omständighet, nämligen att 10 % av alla flyg inte kommer att kunna tas emot på grund av otillräcklig flygplatskapacitet, trots en planerad kapacitetsökning med 41 % i det europeiska flygplatsnätverket före 2030.

3.8 Extern finansiering av infrastruktur är i allmänhet ingen central fråga för stora flygplatser, men avgörande för många regionala flygplatser som inte har de stordriftsfördelar och kommersiella intäkter som behövs för att skapa tillräcklig marginal i budgeten för att finansiera infrastrukturen.

3.9 En ny direktflygsmarknad är både en möjlighet och ett osäkerhetsmoment för vissa regionala flygplatser på grund av den mycket volatila marknaden. I synnerhet lågprisbolag kan placera om sina flygplan och sin personal i hela Europa på mycket kort varsel, beroende på den ekonomiska potentialen i en ny rutt till en alternativ flygplats. Stabiliteten och förutsägbarheten vad gäller dessa flygplatsers inkomster står därmed på spel.

3.10 De startbidrag som beviljats på basis av de nuvarande riktlinjerna har resulterat i en "investeringskapplöpning" mellan olika regioner för att utveckla deras regionala flygplatser, ofta även med hjälp av EU-medel. Om en regional flygplats hamnar i ekonomiska svårigheter söker regionen ytterligare stöd med motiveringen att dessa regionala flygplatser är underutnyttjade och utgör en nödvändig kostnad för de lokala samhällena.

4.1 Luftfartsindustrin är på lång sikt en ganska olönsam industri där det redan råder stark konkurrens. I en sådan situation kan också små stöd påverka konkurrensen, och därför måste denna fråga behandlas mycket varsamt.

4.2 Den viktigaste frågan är vilket tillvägagångssätt som måste följas när de nya riktlinjerna för luftfarten utarbetas. Det finns många olika tillvägagångssätt.

4.2.1 Enligt ELFAA är det nödvändigt att utnyttja de regionala flygplatsernas potential för att fortsätta processen för territoriell sammanhållning och regional utveckling i EU, samt att komma till rätta med överbelastningen av de nätverksbundna flygbolagens flygtrafiknav. Utveckling av regionala flygplatser innebär mer sysselsättning, större affärsmöjligheter i EU:s avlägsna områden, mindre utsläpp genom direkta förbindelser mellan regionerna i stället för indirekta förbindelser genom knutpunkter samt mindre utsläpp från marktransporter tack vare att passagerarna använder sina lokala flygplatser. Enligt ELFAA måste man främja de regionala flygplatsernas tillväxt genom flexibla riktlinjer för statligt stöd som fokuserar på den marknadsekonomiska investerarprincipen i stället för strikta regler som förhindrar tillväxt där det finns behov av det.

4.2.2 AEA anser att syftet med de nya riktlinjerna bör vara att skydda alla flygbolag i sektorn mot diskriminerande och oklart finansiellt stöd till flygbolag från regionala flygplatser eller lokala samhällen. Det bör bara vara möjligt att ta emot sådant stöd i tydligt definierade fall, och det bör begränsas på basis av tidsperiod och intensitet. Dessutom bör denna typ av stöd endast kunna beviljas individuellt med hänsyn till principerna om öppenhet, likabehandling och icke-diskriminering av operatörer.

4.2.3 Enligt ACI EUROPE bör syftet med utvärderingen av statsstödsåtgärder i första hand vara att granska om de riskerar att snedvrida konkurrensen mellan flygplatser när det gäller trafikvolym.

4.2.3.1 Undantag för flygplatser i kategori D (högst 1 miljon passagerare): Det är allmänt erkänt att flygplatser under en viss gräns normalt inte är kommersiellt lönsamma och kan behöva offentlig finansiering. Dessutom säkrar dessa små flygplatser ofta de territoriella förbindelserna för regioner och storstadsområden och har normalt ingen negativ inverkan på handelsvillkoren i EU med tanke på deras begränsade trafikvolym. Därför bör man enligt ACI tillåta att det används offentliga medel för att utveckla ny infrastruktur och nya rutter utan föranmälan. Allt offentligt stöd bör dock upphöra så fort gränsen på en miljon passagerare har uppnåtts.

4.2.3.2 Offentlig finansiering av infrastruktur och finansiering av startbidrag till flygplatser med över en miljon passagerare måste vara förenlig med tillämpningen av kriteriet avseende privata investerare, som är anpassat till flygplatssektorns särskilda behov.

4.3 Vad gäller översynen av den allmänna metoden för statligt stöd enligt riktlinjerna stöder EESK kommissionens synpunkt om att följande principer ska följas:

4.4 Man bör främja utvecklingen av flygplatser som kan bära sina egna kostnader och ett större deltagande av privata investerare, men samtidigt inser och stöder EESK att luftfartstjänster av ekonomiskt intresse bör åläggas en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, i synnerhet i fråga om att skapa förbindelser till avlägsna regioner och öar.

5.1 EESK förespråkar standardiserade EU-regler för hela luftfartssektorn, som förhindrar okontrollerad subventionering och säkrar likvärdiga konkurrensvillkor för alla marknadsdeltagare också på lokal nivå.

5.2 Privata investeringar kan generellt sett inte betraktas som statligt stöd. Samtidigt kan en offentlig aktör agera som privat investerare om investeringen kan rättfärdigas ur kommersiell synpunkt.

5.3 De nya riktlinjer som kommissionen kommer att föreslå bör sträva efter att skydda alla flygbolag och flygplatser mot diskriminerande, diffust och snedvridande ekonomiskt stöd från regionala myndigheter eller flygplatser. Offentlig finansiering får inte skapa konkurrenssnedvridning mellan flygplatser eller flygbolag. EESK anser inte att det är nödvändigt med gruppundantag för vissa flygplats- eller flygbolagskategorier för att främja den regionala utvecklingen.

5.3.1 Det bör bara vara möjligt att bevilja statligt stöd för investeringar i flygplatsinfrastruktur och startbidrag till flygbolag i tydligt definierade fall, och det bör begränsas på basis av tidsperiod och intensitet. Dessutom bör denna typ av stöd endast beviljas i undantagsfall och med hänsyn till principerna om öppenhet, likabehandling och icke-diskriminering.

5.3.2 När det gäller öppenheten bör de villkor under vilka offentligt stöd kan beviljas offentliggöras för allmänheten. Det bör råda full öppenhet i fråga om det stöd som kan beviljas flygplatser och flygbolag och de villkor under vilka stödet kan utbetalas.

5.3.3 De nya riktlinjerna måste fastställas genom en tydlig och enkel uppsättning regler för att uppnå rättssäkerhet i den europeiska luftfartssektorn. EESK vill framhäva betydelsen av ett korrekt genomförande av riktlinjerna och att efterlevnad är en avgörande faktor.

5.4 De nya riktlinjerna måste beakta de anställdas och resenärernas intressen. Med tanke på att mänskliga resurser är en viktig del av ett flygtransportsystems kvalitet måste en hållbar civilflygsindustri kunna erbjuda kvalitativa arbetstillfällen och goda arbetsvillkor. Mot denna bakgrund är det viktigt att stimulera den sociala dialogen och att undvika social dumpning inom sektorn.

5.5 EESK efterlyser en långsiktig politik vad gäller utvecklingen av regionala flygplatser. Riktlinjerna för luftfart kan tillämpas på rätt sätt endast om man kommer överens om tydliga politiska prioriteringar för utvecklingen av regionala flygplatser. Det är kommissionens uppgift att utarbeta en sådan politisk dagordning så fort som möjligt.

5.6 EESK uppmanar medlemsstaterna att starkt stödja och engagera sig i utarbetandet och genomförandet av de nya riktlinjerna. Statligt stöd bör alltid anmälas.

5.7 Slutförandet av en effektiv sammodalitet mellan järnvägstransport och flygtransport måste ytterligare undersökas och genomföras om man ska kunna öppna upp vissa områden och uppfylla miljökraven.

5.8 Detta är särskilt relevant med tanke på fördelningen av EU-medel i den nya fleråriga budgetramen. Att uppnå mer med mindre medel kräver tydliga prioriteringar. Regional utveckling är ett mycket viktigt område, men bör inte längre rättfärdiga utvecklingen av flygplatser där det inte finns någon möjlighet att skapa tillräcklig efterfrågan.

Bryssel den 11 juli 2012

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Staffan NILSSON