Rapport från kommissionen tjugonionde årsrapporten om kontrollen av eu-rättens tillämpning (2011)

Inledning

Europeiska unionen kan inte uppnå sina politiska mål om medlemsstaterna inte ser till att EU:s lagstiftning tillämpas i praktiken.  Kommissionens och medlemsstaternas olika ansvarsområden anges tydligt i fördragen. Medlemsstaterna ansvarar för att unionslagstiftningen[1] tillämpas korrekt, och är skyldiga att införliva direktiv inom utsatt tid och på ett korrekt sätt. Kommissionen ansvarar för bevakningen av medlemsstaternas ansträngningar och för att kontrollera efterlevnaden av EU:s lagstiftning, och har rätt att vidta rättsliga åtgärder.

För att politiken ska genomföras på ett effektivt sätt samarbetar kommissionen med medlemsstaterna så att man effektivt och tillfredsställande kan lösa problem och klagomål som lämnats in av enskilda, företag, icke-statliga organisationer och andra aktörer avseende tillämpningen av EU:s lagstiftning, innan några formella överträdelseförfaranden inleds.

Skulle problemlösningen inte ge resultat kan kommissionen inleda ett formellt överträdelseförfarande (enligt artikel 258 i EUF-fördraget[2]). Förfaranden kan inledas om direktiv införlivas för sent eller inkorrekt eller om lagstiftningen tillämpas felaktigt.

Den här rapporten går igenom några viktiga punkter i tillämpningen av EU-lagstiftningen och ger en överblick av de strategiska frågorna. Resultat och utmaningar i samband med tillämpningen av EU-lagstiftningen per sektor och medlemsstat redovisas i de arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer rapporten.

1. Införlivande av direktiv 1.1. Översikt av införlivandet under 2011

Medlemsstaterna hade att införliva fler direktiv år 2011 än året innan (131 direktiv, jämfört med 111 direktiv år 2010).

Fler förseningar uppstod i införlivandet 2011 än året innan. Kommissionen inledde 1 185 överträdelseförfaranden avseende för sent införlivade direktiv under 2011, jämfört med 855 förfaranden år 2010 och 531 förfaranden år 2009. I slutet av år 2011 var fortfarande 763 ärenden om försenat införlivande under behandling, vilket är 60 procent fler än i slutet av år 2010. Kommissionen prioriterar bevakningen av denna typ av förseningar[3] och föreslår vitesbelopp som enligt artikel 260.3 i EUF-fördraget ska åläggas de här aktuella medlemsstaterna (närmare uppgifter i punkt 1.2 nedan).

Tabellen nedan visar några viktiga siffror[4] för de överträdelseförfaranden avseende försenat införlivande som kommissionen inledde under 2011:

Överträdelseförfaranden avseende försenat införlivande  2011

Nedanstående tabell visar hur överträdelseförfarandena avseende försenat införlivande fördelades per medlemsstat:[5]

Försenat införlivande i EU-27 (31 december 2011)

De tre politikområden där flest överträdelseförfaranden inleddes år 2011 var transport (240 förfaranden), inre marknaden och tjänster (198 förfaranden) samt hälsa och konsumentskydd (164 förfaranden).

Många av ärendena gällde ett stort antal medlemsstater. Kommissionen inledde till exempel förfaranden mot 23 medlemsstater avseende försenat införlivande av direktivet om energieffektiva vägtransportfordon.[6] På liknande sätt berördes 22 medlemsstater av överträdelseförfaranden avseende försenat införlivande av direktivet om förvaltning av vägars säkerhet,[7] medan 23 förfaranden inleddes avseende direktivet om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet[8], vilket var lika många som för omarbetningen av direktivet om fondföretag[9]. Överträdelseförfaranden avseende försenat införlivande inleddes mot 12 medlemsstater i fråga om villkoren för godkännanden för försäljning av läkemedel.[10]

1.2. Överföring till domstolen i enlighet med artiklarna 258 eller 260.3 i EUF-fördraget

Enligt artikel 260.3 i EUF-fördraget får kommissionen, när ett ärende förs vidare till domstolen i enlighet med artikel 258 i EUF-fördraget, utfärda vite utan att först behöva invänta domen.

Syftet med den här nya bestämmelsen i Lissabonfördraget är att ge medlemsstaterna starkare incitament att införliva direktiven inom den tid som lagstiftaren fastställt, för att unionslagstiftningen ska få faktisk verkan.

Det var i slutet av 2011 som kommissionen för första gången överlämnade ett överträdelseförfarande avseende försenat införlivande till domstolen, med begäran om ekonomiska sanktioner i enlighet med artikel 260.3 i EUF-fördraget.[11] Fem medlemsstater berördes av nio beslut om sanktioner under 2011: Österrike (ett ärende), Tyskland (tre ärenden), Grekland (ett ärende) Italien (ett ärende) och Polen (tre ärenden). Det föreslagna dagsvitet varierade mellan 44 876,16 euro till 215 409,60 euro (inga schablonbelopp begärdes).

Mer uppgifter om ärendena finns i genomgången av medlemsstaternas överträdelser i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar.

2. Inkorrekt införlivande eller tillämpning av EU:s lagstiftning

I egenskap av fördragets väktare ska kommissionen själv undersöka om EU:s lagstiftning kan ha överträtts (jfr punkt 2.1.2), men enskilda, företag och andra aktörer och organisationer ger ett viktigt bidrag till övervakningsarbetet genom att rapportera problem när medlemsstaternas myndigheter införlivar eller tillämpar EU-lagstiftningen (se avsnittet om klagomål i punkt 2.1.1). Problem som upptäcks följs av bilaterala diskussioner mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten via plattformen för EU Pilot-projektet, för att om möjligt avhjälpa dem.

2.1. Problemspårning och informell problemlösning 2.1.1. Klagomål

Klagomål får lämnas in av enskilda, företag, icke-statliga organisationer eller andra sammanslutningar. De handläggs enligt kommissionens meddelande om klagandens ställning i ärenden om unionsrättens tillämpning[12] som anger huvudregeln att kommissionen har ett år på sig från det att klagomålet registrerats för att besluta om att avskriva ärendet eller utfärda en formell underrättelse. Diagrammet visar antalet [13] klagomål från allmänheten år 2011:

Inämnade och behandlade klagomål (2011)

3 115 nya klagomål – De tre medlemsstater som flest klagomål riktades mot var Italien (386 klagomål), Spanien (306) och Tyskland (263). Enskilda, företag och organisationer anmälde problem särskilt med anknytning till miljöpolitiken, den inre marknaden och tjänster samt rättsliga frågor (604, 530 respektive 434 klagomål).

3 078 behandlade klagomål – Efter en inledande bedömning av över tre tusen ärenden under 2011 inledde kommissionen bilaterala diskussioner med de berörda medlemsstaterna avseende 619 klagomål för att klargöra om EU:s bestämmelser hade överträtts.[14] De klagomål som ledde till bilaterala diskussioner avsåg vanligen miljöfrågor, den inre marknaden och tjänster samt skatte- och tullunionen (149, 101 respektive 87 fall). De bilaterala diskussionerna med medlemsstaterna förs med hjälp av EU Pilot-plattformen (jfr punkt 2.1.3).

Genom framställningar från allmänheten till Europaparlamentet påtalades brister i medlemsstaternas tillämpning av EU-lagstiftningen. Europaparlamentet ägnade särskild uppmärksamhet åt miljöfrågor, sysselsättning, rättsliga frågor och grundläggande rättigheter, regionalpolitisk samt hälso- och konsumentfrågor. Närmare upplysningar om framställningarna finns i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar (del II).

2.1.2. Ärenden som inletts på eget initiativ

Genom kommissionens egna utredningar framkom också eventuella överträdelser av EU-lagstiftningen. På samma sätt som vid klagomål inleder kommissionen först bilaterala diskussioner med den berörda medlemsstaten för att försöka finna en snabb lösning. Under 2011 gjordes 1 271 utredningar. Miljöområdet, transport samt skatte- och tullunionen var de tre politikområden där flest överträdelser upptäcktes (376, 178 respektive 177 nya ärenden). De medlemsstater som främst berördes var Italien, Spanien och Polen (125, 113 respektive 81 nya ärenden).

I vissa fall inledde kommissionen ett formellt överträdelseförfarande direkt, utan inledande kontakter via EU Pilot-plattformen, genom att lämna ett motiverat yttrande enligt artikel 258 i EUF-fördraget. Dessa undantagsfall avsåg bland annat följande:

· Hur 20 medlemsstater agerat inom ramen för Organisation Internationale de la Vigne et du Vin.

· Det bilaterala avtalet mellan Italien och Kina om viseringslättnader för innehavare av diplomatpass.

2.1.3. Samarbete med medlemsstaterna: EU Pilot

EU Pilotprojektet kom till på kommissionens initiativ, för att besvara frågor och hitta lösningar på problem i samband med tillämpningen av EU-lagstiftningen. EU Pilot bygger på en databas on-line och ett kommunikationsverktyg. Projektet ger aktörerna möjlighet att lösa problem innan formella överträdelseförfaranden inleds. Eftersom ärendena i systemet i princip ska handläggas inom 20 veckor gör dialog via EU Pilot-plattformen det möjligt att snabbt lösa problem.

Medlemsstaterna har gradvis fasats in som deltagare i EU Pilot-projektet. I slutet av 2011 hade 25 medlemsstater anslutit sig och förberedelserna för de återstående två hade kommit en bra bit på väg.[15] Nedanstående diagram visar siffrorna för EU Pilot-projektet[16] för år 2011:

1 201 nya ärenden under 2011 – Detta omfattar 510 klagomål som kommissionen tagit upp till behandling och 691 ärenden som inletts på eget initiativ.

700 avslutade ärenden under 2011 – Av de 700 ärenden som behandlades via EU Pilot-plattformen 2011 har kommissionen avslutat 508 ärenden därför att den berörda medlemsstaten lämnat ett tillfredsställande svar. Detta innebär att 72,5 procent av ärendena löses tillsammans med medlemsstaterna (8,5 procent färre än år 2010 då 81 procent löstes).[17]

1 096 pågående ärenden – I slutet 2011 avsåg de flesta ärendena i EU Pilot-plattformen Italien (371 ärenden), Spanien (365 ärenden) och Tyskland (193 ärenden). När det gäller politikområden var det främst miljöfrågor som var aktuella med 335 pågående ärenden, tätt följt av ärenden som avsåg inre marknaden och tjänster (129 ärenden) samt skatte- och tullunionen (117 ärenden).

Förra året avslutade kommissionen 183 ärenden i EU Pilot-plattformen med att inleda formella överträdelseförfaranden. Ett sådant negativt utfall av kontakterna via EU Pilot-plattformen var vanligast på miljöområdet (49 ärenden), skatte- och tullunionen (24 ärenden) och transport (21 ärenden). Det var Italien, Polen och Spanien som oftast berördes av ärenden som ledde till formella överträdelseförfaranden (21, 15 respektive 14 ärenden).

Närmare upplysningar finns i den senaste utvärderingsrapporten för EU Pilot-projektet.[18]

2.2. Överträdelseförfaranden

Om en medlemsstat inte avhjälper en misstänkt överträdelse av EU-lagstiftningen, inleder kommissionen ett överträdelseförfarande enligt artikel i 258 EUF-fördraget[19] och kan även överlämna ärendet till Europeiska unionens domstol (domstolen).

I slutet av år 2011 var 1 775 överträdelseförfaranden under behandling.[20] De pågående ärendena blir allt färre från år till år – år 2010 hade 2 100 ärenden inletts, jämfört med nästan 2 900 ärenden år 2009. Nedanstående diagram visar hur överträdelseförfarandena fördelar sig mellan olika medlemsstater och politikområden:

Diskussionerna mellan medlemsstaten och kommissionen fortsätter under det formella förfarandet för att göra den nationella lagstiftningen förenlig med EU:s lagstiftning. Statistiken visar att medlemsstaterna gör allvarliga ansträngningar för att lösa överträdelseförfarandena utan domstolen behöver dras in.[21] År 2011

· avslutade kommissionen 203 överträdelseförfaranden efter det att en formell underrättelse avsänts,

· ytterligare 167 ärenden löstes efter det att ett motiverat yttrande lämnats, och

· 29 ärenden avslutades (eller återkallades) efter det att kommissionen beslutat att överlämna ärendet till. domstolen.

Sammanlagt avslutades 399 överträdelseförfaranden därför att medlemsstaten påvisade att EU:s lagstiftning följts. Domstolen meddelade 62 domar enligt artikel 258 i EUF-fördraget under 2011, varav 53 domar (85 procent) dömde till kommissionens fördel.

Medlemsstaterna brukar vanligtvis vidta de åtgärder som krävs för att efterkomma domstolens dom inom utsatt tid. Men i slutet av år 2011 måste kommissionen ändå gå vidare med 77 överträdelseförfaranden i enlighet med artikel 260.2 i EUF-fördraget därför att den berörda medlemsstaten inte efterkommit domen. De flesta av ärendena berörde Grekland (13 ärenden), Italien (12 ärenden) och Spanien (8 ärenden). Nära hälften av överträdelseförfarandena enligt artikel 260.2 i EUF-fördraget avsåg miljöfrågor (36 ärenden), några avsåg inre marknaden och tjänster (10 ärenden) samt transport (8 ärenden).

Av dessa 77 ärenden hade 11 redan för andra gången överlämnats till domstolen i slutet av 2011. Förra året meddelade domstolen bara två domar enligt 260.2 i EUF-fördraget, avseende Grekland[22] och Italien[23]. I princip medför en dom enligt artikel 260.2 i EUF-fördraget att medlemsstaten ådöms att betala ett schablonbelopp eller ett dagsvite. Schablonbelopp måste betalas in omedelbart, medan dagsvitet ska betalas fram till dess att medlemsstaten till fullo efterkommit domstolens dom.

3. Överträdelser och den politiska processen 3.1. Uppgifterna om överträdelser ger underlag för åtgärder

Uppgifter om medlemsstaternas resultat med tillämpningen av lagstiftningen används som återkoppling i den politiska processen. Många överträdelser tyder på tillämpningsproblem som bör avhjälpas (till exempel genom att man ändrar befintliga regler, förtydligar hur gällande lag ska tolkas eller eventuellt utarbetar ny lagstiftning). Vissa strategiska förslag i kommissionens arbetsprogram för 2011 var särskilt utformade med hänsyn till tillämpningsproblem.

· Förslaget till ny lagstiftning om utstationering av arbetstagare avser att förbättra ”införlivandet och den praktiska tillämpningen av direktiv 96/71/EG om utstationering av arbetstagare”.[24]

· I förslaget till en ny rättslig ram för frysning och förverkande av vinning av brott sägs att oklarheter i gällande EU-lagstiftning lett till att ”flera bestämmelser inte införlivats eller tillämpas korrekt i nationell lagstiftning.”[25]

· I förslaget om ändring av direktiven om kapitalkrav sades att ”flera nationella valmöjligheter och undantag i de tidigare direktiven om kapitalkrav omöjliggjorde en konsekvent tillämpning av kapitalkraven inom EU…”[26].

3.2. Bättre förberedelser och planering av genomförandet

Det är viktigt att förstå vilka utmaningar som införlivandet och tillämpningen av EU:s lagstiftning ger upphov till när nya lagar börjar utarbetas (till exempel när man gör konsekvensbedömningar). För att kunna bedöma om ett förslag är hållbart behöver kommissionen i god tid veta hur det kan komma att tillämpas i medlemsstaterna.

Om man i samband med den inledande bedömningen även undersöker tillämpningsmöjligheterna underlättas arbetet med den faktiska tillämpningen i ett senare skede. Kommissionen kan hjälpa de behöriga nationella myndigheterna med uppgiften att se till att EU:s bestämmelser införlivas och tillämpas korrekt, genom att uppmärksamma dem på vad som kan äventyra att ny (eller ändrad) lagstiftning tillämpas korrekt och i tid, samt rekommendera åtgärder som kan minska riskerna med hjälp av planer för genomförandet.

År 2011 utarbetade kommissionen flera planer för genomförandet av strategiskt viktiga förslag. Några av dessa var bestämmelser om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk)[27], alternativ tvistlösning vid konsumenttvister[28], ändringar i direktivet 2006/43/EG om lagstadgad revision av årsbokslut och sammanställd redovisning[29] samt bestämmelserna om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas[30].

Annat stöd lämnas till medlemsstaterna genom bilaterala kontakter mellan de nationella förvaltningarna och kommissionen, möten i expertgrupper och riktlinjer, handböcker, tolkningspromemorior och arbetsdokument.

3.3. Informationsutbyte – mot en bättre kunskapsbas

För att få en smart lagstiftning är det viktigt att allmänheten och företagen förstår hur medlemsstaterna tillämpar EU-lagstiftningen. År 2011 kunde en segsliten tvist om detta mellan EU-institutionerna lösas. Frågan gällde på vilket sätt medlemsstaterna närmare ska förklara hur direktiven införlivats med den nationella rättsordningen (se avsnittet om jämförelsetabeller i de tidigare årsrapporterna om kontrollen av EU-rättens tillämpning).

Den lösning EU-institutionerna enades om stadfästes i gemensamma politiska förklaringar som trädde i kraft den 1 november 2011[31]. Enligt överenskommelsen får kommissionen från fall till fall när det är motiverat begära att medlemsstaterna ska lämna in förklarande dokument. Om medlemsstaterna vill får förklaringen utformas som en jämförelsetabell. De förklarande dokumenten ska beskriva hur de olika delarna i direktivet förhåller sig till motsvarande delar i nationella instrument för införlivande. Ingressen till direktiven kommer att innehålla ett skäl som hänvisar till medlemsstaternas politiska åtagande att förse kommissionen med en eller flera förklarande dokument.

Den första utvärderingen av om dessa gemensamma förklaringar uppnått sitt syfte kommer att göras den 1 november 2013.

4. Slutsatser

En korrekt tillämpning av EU-lagstiftningen utgör även framdeles en utmaning för medlemsstaterna. Problem förekommer ofta i de tidiga stadierna av tillämpningen, och införlivandet försenas allt oftare. Förseningarna har ökat stadigt de tre senaste åren, vilket är en oroande utveckling. Men när kommissionen väl inleder överträdelseförfaranden brukar nationella bestämmelser meddelas snabbt.

Systemen för problemlösning fungerar. Under 2011 anslöt sig ytterligare sju medlemsstater till EU Pilot-projektet, som nu har 25 deltagare. Diskussionerna om problem via EU Pilot-plattformen gjorde det möjligt att i tid avhjälpa nästan två tredjedelar av de misstänkta överträdelserna under 2011.

Allt färre formella överträdelseförfaranden inleds, och allt färre ärenden överlämnas till domstolen. Detta beror delvis på framgångarna med EU Pilot-projektet och på att medlemsstaterna gjort allvarliga ansträngningar för att när ett förfarande inletts göra sin nationella lagstiftning eller praxis förenlig med EU:s lagstiftning.

I egenskap av fördragens väktare kommer kommissionen att fortsätta att aktivt bevaka tillämpningen av EU:s lagstiftning. Tillämpningen är avgörande för att lagstiftningsinsatserna på EU-nivå ska bli framgångsrika och verkningsfulla och är dessutom ett viktigt inslag i kommissionens insatser för smart lagstiftning. Därför används information om överträdelser allt mer systematiskt som återkoppling i lagstiftningsarbetet, i synnerhet i samband med utvärderingar.

[1]               I slutet av år 2011 bestod unionslagstiftningen utöver primärrätten (fördragen) av 8 862 förordningar (år 2010 cirka 8 400) och 1 885 direktiv (år 2010 ca 2 000).

[2]               Överträdelseförfaranden kan också inledas enligt andra bestämmelser i EU:s lagstiftning, till exempel artikel 106 i EUF-fördraget i förening med artiklarna 101 eller 102 i EUF-fördraget.

[3]               Kommissionens meddelande En Europeisk Union som bygger på resultat – tillämpningen av gemenskapsrätten, KOM(2007) 502 slutlig, s. 9.

[4]               Antalet avslutade förfaranden avseende försenat införlivande (1 655-893=763) har dragits av från antalet förfaranden avseende försenat införlivande som pågick under 2010 och de nya förfaranden som inleddes under 2011 (470+1 185=1 655).

[5]               Tabellen nedan visar antalet pågående ärenden om sent genomförande den 31 december 2011, oberoende av vilket år förfarandet inleddes. Avsnittet om införlivande av direktiv i medlemsstaterna i bilaga I visar däremot hur många nya överträdelseförfaranden avseende försenat införlivande som inleddes mot medlemsstaterna under år 2011.

[6]               Direktiv 2009/33/EG om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon.

[7]               Direktiv 2008/96/EG om förvaltning av vägars säkerhet.

[8]               Direktiv 2009/81/EG om samordning av förfarandena vid tilldelning av vissa kontrakt för byggentreprenader, varor och tjänster av upphandlande myndigheter och enheter på försvars- och säkerhetsområdet.

[9]               Direktiv 2009/65/EG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag).

[10]             Direktiv 2009/53/EG om ändring av [äldre direktiv] vad gäller ändringar av villkoren för godkännanden för försäljning av läkemedel.

[11]             Kommissionens meddelande om tillämpningen av artikel 260.3 i EUF-fördraget innehåller närmare riktlinjer för hur kommissionen tillämpar artikeln.

[12]             KOM(2002) 141 slutlig. Meddelandet ersattes av COM(2012)154 den 2 april 2012.

[13]             Antalet behandlade klagomål (5 312-3 078=2 234) har dragits av från antalet pågående förfaranden om sent införlivande som pågick under 2010 och de nya förfaranden som inleddes under 2011 (2 197+3 115=5 312).

[14]             De övriga klagomålen har inte behandlats vidare, antingen därför att EU:s lagstiftning inte överträtts eller därför att kommissionen inte var behörig eller för att det inkomna meddelandet inte kunde anses utgöra ett klagomål. I brådskande undantagsfall kan kommissionen även besluta om att utfärda ett motiverat yttrande (artikel 258 i EUF-fördraget) till medlemsstaten utan att första ha inlett bilaterala diskussioner.

[15]             Belgien, Polen Lettland och Rumänien anslöt sig till EU Pilot-plattformen i januari 2011, och Cypern i mars. Sedan Frankrike och Grekland anslöt sig i september 2011 är det nu bara Luxemburg och Malta som år 2011 står utanför systemet.

[16]             Antalet behandlade ärenden (2 585-804=1 781) har dragits av från det sammanlagda antalet ärenden i EU Pilot-plattformen som antingen var under behandling år 2010 eller inleddes 2011 (1 384+1 201=2 585).

[17]             Tjugoåttonde årsrapporten om kontrollen av EU-rättens tillämpning (2010).

[18]             Andra utvärderingsrapporten för EU Pilot-projektet av den 21 december 2011.

[19]             Eller enligt andra bestämmelser i EUF-fördraget, jfr fotnot 2.

[20]             Detta omfattar alla fall där kommissionen tillställt medlemsstaten ett motiverat yttrande i enlighet med artikel 258 i EUF-fördraget.

[21]             Siffrorna har beräknats utifrån antalet klagomål och ärenden som inletts på eget initiativ, men omfattar inte överträdelser avseende försenat införlivande, som behandlas i punkt I ovan.

[22]             Kommissionen mot Grekland, C-407/09 (schablonbelopp på 3 000 000 euro).

[23]             Kommissionen mot Italien, C-496/09 (schablonbelopp på 30 000 000 euro).

[24]             Färdplan och förslag till direktiv om genomförande av direktiv 96/71/EG om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster.

[25]             Färdplan och förslag till direktiv om frysning och förverkande av vinning av brott i Europeiska unionen.

[26]             Färdplan och förslag (1, 2) om ändring av direktiven om kapitalkrav (IV) 2006/48/EG och 2006/49/EG.

[27]             KOM(2011) 651 slutlig.

[28]             KOM(2011) 793 slutlig.

[29]             KOM(2011) 778.

[30]             KOM(2011) 121/4.

[31]          Gemensamma politiska förklaringar av den 28 september 2011 (EUT C 369, 17.12.2011, s. 14OJ C 369, 17.12.2011, p. 14–14) och den 27 oktober 2011 (EUT C 369, 17.12.2011, s. 15).