MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om en genomförbarhetsstudie inför ett stabiliserings- och associeringsavtal mellan Europeiska unionen och Kosovo*

1. Inledning

De viktigaste principerna i stabiliserings- och associeringsprocessen (SAP) fastslås i kommissionens meddelande från maj 1999[1] och bekräftades av rådet i juni 1999. Genom processen vill Europeiska unionen ge uttryck åt sin beslutsamhet att anta utmaningen om och ansvaret för att bidra till stabiliteten på västra Balkan. I utbyte mot att de relevanta villkoren uppfylls, erbjuder EU länderna skräddarsydda avtalsförbindelser i form av stabiliserings- och associeringsavtal. Villkoren för att upprätta avtalsförbindelser med länderna på västra Balkan fastställs i rådets slutsatser från april 1997. De viktigaste inslagen är ett trovärdigt åtagande om demokratiska reformer, respekt för och skydd av de mänskliga rättigheterna, minoriteter och yttrandefriheten samt om fria och regelbundna val. Rådet förväntar sig också ett genomförande av inledande ekonomiska reformer, återtagandeavtal med medlemsstaterna och engagemang i det regionala samarbetet.

Europeiska rådet i Feira (juni 2000) innebar en tydlig signal om att ge länderna på västra Balkan status av potentiella kandidatländer. Detta budskap var ännu tydligare vid toppmötet i Zagreb (november 2000). Av slutsatserna från Europeiska rådet i mars 2003 framgår att västra Balkans framtid ligger inom EU, men att en stark politisk vilja och ihållande ansträngningar krävs för att nå detta mål. I Thessalonikiagendan för västra Balkan från juni 2003 klargörs att länderna på västra Balkan och stödet till förberedelserna av deras framtida integration i de europeiska strukturerna och slutligt medlemskap i unionen är en viktig prioritering för EU.

Hittills har genomförbarhetsstudier utförts för Albanien, Bosnien och Hercegovina, Kroatien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Serbien och Montenegro, och därefter har stabiliserings- och associeringsavtal undertecknats med alla dessa länder. Vid sitt möte i december 2011 påminde rådet om att EU:s beredvillighet att bistå den ekonomiska och politiska utvecklingen i Kosovo utgör ett tydligt EU-perspektiv som överensstämmer med regionens EU-perspektiv. Rådet betonade också behovet av att vidta konkreta åtgärder i detta syfte. I februari 2012 noterade rådet kommissionens avsikt att inleda en genomförbarhetsstudie inför ett stabiliserings- och associeringsavtal mellan EU och Kosovo, utan att detta påverkar medlemsstaternas ståndpunkter om landets status eller eventuella framtida beslut som kommer att fattas av rådet.

I anslutning till slutsatserna från rådets möte februari 2012 utfärdade kommissionen en förklaring om att den ”under sin genomförbarhetsstudie [kommer] att granska om de politiska, ekonomiska och rättsliga kriterierna för stabiliserings- och associeringsavtalet är uppfyllda. Inledandet av genomförbarhetsstudien inför ett stabiliserings- och associeringsavtal med Kosovo påverkar inte Kosovos rättsliga ställning och medlemsstaternas ståndpunkter gällande erkännandet av Kosovo.”

Metod

Denna studie bygger på uppgifterna i kommissionens arbetsdokument[2] som har sammanställts utifrån ett frågeformulär som myndigheterna i Kosovo besvarat och ett utvärderingsuppdrag som genomförts av 20 sakkunniga. Dessutom bygger det på bidrag från EU:s kontor i Pristina, internationella organisationer och icke-statliga organisationer. I studien analyseras Kosovos beredvillighet att förhandla om ett stabiliserings- och associeringsavtal och förmåga att senare framgångsrikt genomföra ett sådant avtal. I dokumentet framhålls både vissa centrala problem som måste lösas innan förhandlingar kan inledas och prioriterade områden som Kosovo måste ta itu med för att kunna fullgöra sina skyldigheter enligt ett stabiliserings- och associeringsavtal.

Rättsliga aspekter

Unionens möjlighet att ingå internationella avtal är inte begränsad till allmänt erkända oberoende stater eller internationella organisationer. Sådana avtal kan ingås med vilken avtalsslutande part som helst, förutsatt att denna godtar att det är ett avtal reglerat av internationell rätt som ingås. EU har tidigare ingått flera internationella avtal med andra storheter än suveräna stater.

Dessa avtal ingicks av rådet på grundval av artikel 218 i EUF-fördraget (f.d. artikel 300 – tidigare artikel 228 – i EG-fördraget). I detta sammanhang är det viktigt att notera, att tillämpningen av artikel 218 i EUF-fördraget som rättslig grund för ett avtal med Kosovo varken innebär att unionen erkänner Kosovo som en självständig stat eller att några enskilda medlemsstater erkänner Kosovo, förutsatt att det inte görs någon uttrycklig reservation om detta. På motsvarande sätt innebär det heller inte att de medlemsstater som redan erkänt Kosovo skulle upphäva sina erkännanden.

Mot bakgrund av detta föreligger inga juridiska hinder för unionen att sluta ett associeringsavtal med Kosovo. Det finns ingen exakt definition av detta begrepp i EU:s regelverk, men enligt artikel 217 innebär ett sådant avtal ”en associering med ömsesidiga rättigheter och förpliktelser, gemensamt uppträdande och särskilda förfaranden.” Unionens erfarenhet visar att associeringsavtal ger upphov till särskilda och privilegierade kopplingar med ett tredjeland. I associeringsavtal läggs alltid stor vikt vid gemensamma värderingar och principer. De innehåller också betydande handelsinslag, anpassning av landets nationella lagstiftning och politik till samtliga unionens centrala politikområden samt överenskommelser om samarbete på nästan samtliga unionens behörighetsområden. Associeringen utvecklas inom en institutionell ram som förutom en beslutsmekanism också omfattar intensiv dialog med den offentliga förvaltningen.

Följaktligen kan unionen sluta ett sådant avtal med ett tredjeland, förutsatt att dess politiska och rättsliga myndigheter kan säkerställa att avtalets regler kommer att efterlevas, tillämpas och genomföras. Syftet med denna genomförbarhetsstudie är just att undersöka huruvida den politiska och ekonomiska utvecklingen i Kosovo är tillräckligt långt kommen för att landet ska kunna fullgöra de omfattande skyldigheterna i ett associeringsavtal. Vissa medlemsstater erkänner visserligen inte Kosovo som självständig stat, men från juridisk synpunkt kan det konstateras att det inte finns några rättsliga hinder för myndigheterna i Kosovo att fullgöra de skyldigheter som skulle följa av ett associeringsavtal. En associering av Kosovo till EU strider inte mot det faktum att medlemsstaterna och unionen intar olika ståndpunkter med avseende på Kosovos folkrättsliga status. Dessutom måste avtalets exakta rättsliga natur fastställas mot slutet av förhandlingarna, bl.a. med avseende på det faktiska innehållet och med hänsyn till det rättsliga sammanhanget.

Den internationella närvaron[3] hindrar inte Kosovos myndigheter ifrån att fullgöra de skyldigheter som följer av ett stabiliserings- och associeringsavtal. Ett sådant avtal skulle överensstämma med FN:s säkerhetsråds resolution nr 1244 från 1999 och står inte i strid med FN:s övergångsförvaltning i Kosovo.

Det internationella civila kontoret (International Civilian Office) inrättades för att övervaka genomförandet av det övergripande förslaget till lösning på frågan om Kosovos status. Sedan det fastställts att Kosovo väsentligen uppfyller villkoren i förslaget till en övergripande lösning och att landet antagit den nödvändiga konstitutionella och rättsliga ramen, förklarade Internationella styrgruppen den 10 september att övervakningen av Kosovos självständighet och av mandatet för den internationella civila representanten var över. Till följd av detta kommer det internationella civila kontoret stängas i slutet av 2012. Efter denna process kommer EU att spela en mer framträdande roll i Kosovo.

Det centrala målet för EU:s rättsstatsuppdrag, Eulex, är att stödja och bistå Kosovos myndigheter på områden som är centrala för rättsstatsprincipen – polisen, rättsväsendet och tullen. I sitt mandat har Eulex vissa verkställande befogenheter. Om ett associeringsavtal slöts, skulle detta EU-uppdrag, inom ramen för sin behörighet, stödja Kosovos myndigheter i genomförandet av ett sådant avtal.

Aspekter som rör norra Kosovo

Med norra Kosovos avses ett område som inbegriper kommunerna Leposaviq/Leposavić, Zubin Potok och Zveçan/Zvečan den del av Mitrovicë/Mitrovica kommun som ligger norr om floden Ibër/Ibar. I området bor främst serber.

Serbien har fortsatt att finansiera och upprätthålla vissa strukturer i Kosovo, bl.a. sjukhus och skolor samt kommunal förvaltning, säkerhetstjänst och rättsliga strukturer. För närvarande fungerar Mitrovica distriktsdomstol uteslutande med stöd av domare från Eulex. Det serbiska eldistributionsnätet har en anläggning i norra Kosovo som saknar koncession och likaså fortsätter serbiska mobiltelfoniföretag att bedriva verksamhet utan koncession och invånarna i norr använder regelbundet alternative vägar för att passera gränsen.

Det ekonomiska läget i norra Kosovo är besvärligt. Den lokala befolkningen är till stor del beroende av arbete i offentlig tjänst och socialt understöd finansierat av Belgrad. Områdets naturresurser, t.ex. gruvan i Trepça/Trepča, är i allmänhet underutnyttjade.

Under 2011 hölls en folkräkning i Kosovo, som emellertid inte omfattade några uppgifter om dessa delar av landet. Vid förra valet i Kosovo var valdeltagandet i dessa kommuner mycket ringa. I maj 2012 organiserade kommunerna Zubin Potok och Zveçan/Zvečan ensidigt separata lokalval samtidigt som val hölls i Serbien. Dessa val erkändes varken av Kosovo, Serbien eller världssamfundet. Eftersom Kosovo utplacerat polis och tulltjänstemän vid gränsövergångarna sommaren 2011 upprättades ett antal avspärrningar. De flesta har nu monterats ned. Fortfarande är den största bron över floden Ibër/Ibar avspärrad.  Nuvarande läge med återkommande våldsutbrott och ökad spänning är inte godtagbart. Kfor och Eulex har en viktig roll att spela för att bibehålla lugnet.

Dialogen mellan Serbien och Kosovo

Situationen i norra Kosovo förblir en utmaning för Kosovo, Serbien, västra Balkanregionen och världssamfundet. Efter FN:s generalförsamlings resolution i september 2010 har EU anordnat en dialog mellan Pristina och Belgrad. Dialogen inleddes i mars 2011 för att främja samarbete, göra framsteg på vägen mot EU-medlemskap och förbättra människors levnadsförhållanden. Hitintills har parterna slutit avtal om fri rörlighet för personer, tullstämplar, erkännande av akademiska examensbevis, fastighetsregister, folkbokföringsregister, integrerad gränsförvaltning och regionalt samarbete. Både Kosovo och Serbien måste fortsätta att i en positiv anda genomföra allt som de hitintills kommit överens om och konstruktivt ta sig an ett stort antal frågor under EU:s ledning.

För att nå framsteg med de frågor som berör landets norra delar krävs att samtliga inblandade aktörer samarbetar i en konstruktiv anda. Kosovos myndigheter måste göra sin del av arbetet, bl.a. genom att främja ett multietniskt Kosovo och respektera lokalbefolkningens särskilda behov. Kosovo har fortsatt att utarbeta en dagordning för landets norra delar i enlighet med rådets slutsatser från december 2011. Även andra minoriteter än den serbiska kommer att dra nytta av normaliseringen i denna del av Kosovo.

Den nuvarande situationen är besvärlig och behöver omgående förbättras. Mot bakgrund av detta anser kommissionen att fördelarna med ett stabiliserings- och associationsavtal skulle verka uppmuntrande på befolkningen i hela Kosovo, också i norr.

2. Förbindelserna mellan Europeiska unionen och Kosovo

Kosovo har gradvis stärkt de strukturer som ansvarar för integreringen i EU. Kosovo har inrättat ett nationellt råd för EU-integration som leds av presidenten. Rådets uppgift är att sporra Kosovos institutioner att fatta de beslut som krävs enligt EU:s reformagenda. Ministeriet för europeisk integration leder en arbetsgrupp för europeisk integration och har visade prov på god förmåga att mobilisera andra ministerier och institutioner genom att samordna Kosovos samlade bidrag till denna genomförbarhetsstudie.

Genomgång av 2009 års meddelande från kommissionen – Kosovo - Förverkligar sitt europeiska perspektiv[4]

Under 2009 utfärdade kommissionen ett meddelande om Kosovo, som innehöll rekommendationer om ett antal praktiska åtgärder som EU kan vidta för att säkerställa Kosovos fortsatta närmande till EU.

EU har inlett en dialog om liberalisering av viseringsbestämmelserna och lade fram färdplanen för liberalisering av viseringsbestämmelserna för Kosovos myndigheter. Myndigheterna i Kosovo har nu överlämnat sin första rapport. EU har beslutat att förlänga de autonoma handelsåtgärderna för Kosovo under 2011. Kosovo har också inkluderats i konventionen om ursprungskumulering som omfattar hela Europa–Medelhavsområdet, vilket gör att landet kan delta aktivt när ett handelsavtal slutits. Kosovo fortsätter att förbereda sig för integreringen i den ekonomiska och finanspolitiska övervakningsramen. I december 2011 fastslog rådet att Kosovos socioekonomiska utveckling också skulle stärkas genom ett medlemskap i Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling.

I mars 2011 rekommenderade kommissionen rådet att ge den mandat att förhandla om ett ramavtal som gör att Kosovo kan delta i EU:s program. Kommissionen och Kosovo har avslutat tre dialogrundor i dialogen om stabiliserings- och associeringsprocessen. Dialogen har visat sig vara en effektiv mekanism för att övervaka och bistå Kosovo i fråga om åtgärder som landet måste vidta för att genomföra sin europeiska reformagenda. Enligt denna mekanism föreskrivs även samråd med det civila samhällets organisationer.

Inom ramen för instrumentet för föranslutningsstöd utnyttjar Kosovo programmen för gränsöverskridande samarbete med Albanien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Montenegro. Inom ramen för instrumentet har Kosovo fått ökade anslag till Erasmus-Mundus, Tempus och projektet Young Cell. Inom budgetramen för 2007–2013 har Kosovo totalt tillgång till 635,4 miljoner euro.

Kommissionen har tillsammans med myndigheterna i Kosovo inlett en strukturerad dialog om rättsstatsprincipen. Detta visar att Kosovos myndigheter och kommissionen är beslutna att komma till rätta med problemen på området redan i ett tidigt skede av utvidgningsprocessen.

EU i Kosovo

EU:s särskilda representant och den internationella civila representanten hade tidigare ett kontor som de gemensamt ansvarade för. Nu har kontoret för EU:s särskilda representant och Europeiska kommissionens sambandskontor slagits samman till ett enda EU-kontor. Detta har förstärkt EU:s närvaro och synlighet i Kosovo. Som en anpassning till de kosovariska myndigheternas kapacitet, har Eulex mandat omdefinierats och begränsats. För att hjälpa myndigheterna att klara av de återstående utmaningarna, har mandatet också förlängts till juni 2014. Kosovo måste bibehålla sitt goda samarbete med Eulex och aktivt stödja genomförandet av dess mandat.  För att säkerställa en smidig övergång och ett oförminskat stöd till Kosovos myndigheter underhåller kommissionen ett nära samarbete med Eulex under hela omorganisationen.

Kosovo i det regionala sammanhanget

Kosovo deltar i det regionala samarbetsrådet, fördraget om energigemenskapen, transportobservationsorganet för sydöstra Europa och Cefta, och är även redo att delta i andra regionala initiativ. Den form för Kosovos deltagande i regionala samarbetsinitiativ som avtalades i februari 2012 utgör en god grundval, utifrån vilken landet kan fördjupa och förlänga sitt direkta deltagande i dessa mekanismer. Detta inbegriper fördraget om en transportgemenskap, rättsligt samarbete och insatser för sysselsättning och socialpolitik inom nätverket för sydöstra Europa, nätverket för sysselsättnings- och socialpolitik samt det sydosteuropeiska hälsovårdsnätverket. Denna form skulle också säkerställa Kosovos fullständiga deltagande i Årtiondet för integrering av romer.

3. Bedömning 3.1. Politiska frågor

Kosovos politiska system grundar sig på principerna om parlamentarisk demokrati. Dessa principer finns nedlagda i landets grundlag och lagstiftning. Under de gångna tre åren har de demokratiska institutionerna och efterlevnaden av rättsstatsprincipen konsoliderats och nödvändiga institutioner har inrättats.

Presidenten, regeringen och parlamentet är de institutioner som främst ansvarar för att driva reformarbetet framåt. Författningsdomstolen har spelat en viktig roll för att garantera de demokratiska principerna och respekten för författningen, t.ex. genom sina domar om den sittande presidentens mandat. Regeringens och parlamentets lagstiftningssamarbete har också successivt förbättrats. Kosovo har visat tillräckligt engagemang för demokratiska styrelseformer för att kunna inleda förhandlingar om ett stabiliserings- och associeringsavtal. För att fullgöra sina skyldigheter inom ramen för ett sådant avtal måste Kosovo fortsätta att genomföra demokratiska reformer. Parlamentet och dess utskott behöver särskilt förstärka sin uppsikt över de verkställande organen och säkerhetssektorn, vilket bör ske genom en fördjupad granskning av lagstiftningen och övervakning av hur politiska åtgärder och lagar. Vidare måste parlamentets finansiella och administrativa oberoende från regeringen stärkas. Detta kan uppnås genom lagstiftning om parlamentstjänstemännens status. Det är också viktigt att se till att regeringen gör ändringar i parlamentets i samråd med parlamentet innan regeringen lägger fram budgeten för antagande i parlamentet.

Kosovo har hållit ordinarie val på såväl central som kommunal nivå. Valsystemet medger konkurrens mellan olika politiska partier och valfrihet för väljarna. Detta har lett till regeringskoalitioner med olika sammansättning under årens lopp. De senaste allmänna valen 2010/2011 visade också att nya politiska partier kan ta säte i parlamentet. Kosovo har sålunda kommit så långt att förhandlingar om ett stabiliserings- och associeringsavtal kan inledas. Samtidigt präglades valen av allvarliga brister och tekniska svårigheter. För att fullgöra sina åtaganden enligt ett sådant avtal måste Kosovo därför säkerställa att regelverket förbättras i linje med bästa praxis och standarder inom EU.

När det gäller rättsstatsprincipen, uppvisar regelverket en komplex bild med inslag av lagar från Jugoslavien, Federala republiken Jugoslavien, FN:s interimistiska uppdrag och nya lagar som stiftats i Kosovo. En del av de rättsliga reformer som krävs för att bekämpa den organiserade brottsligheten har genomförts. Flera viktiga lagar saknas fortfarande eller behöver ändras, särskilt med avseende på penningtvätt och förverkande av egendom. På kort sikt måste Kosovo uppvisa fast beslutsamhet att i nära samarbete med Eulex leverera resultat i kampen mot den organiserade brottsligheten, bl.a. genom ordentliga utredningar. Därför måste Kosovo anta ny lagstiftning om förverkande av tillgångar och anpassa lagen om förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism till EU:s regelverk.

Tillämpningen av regelverket för kampen mot olika former av organiserad brottslighet är fortfarande en viktig utmaning. För att Kosovo ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt ett stabiliserings- och associationsavtal, måste konkreta belägg för resultat i kampen mot den organiserade brottsligheten prioriteras. Kosovo måste också särskilt fortsätta att stärka och genomdriva sin lagstiftning om förebyggande och bekämpande av människohandel och smuggling av narkotika, narkotikaprekursorer och vapen. Kosovo behöver också förbättra de statistiska uppgifternas tillförlitlighet på detta område.

Kosovo har infört viktiga delar av det regelverk som är nödvändigt för att bekämpa korruptionen, t.ex. lagstiftning om deklaration av tillgångar, förhindrandet av intressekonflikter i utövandet av offentliga ämbeten, visslare, offentlig upphandling och finansieringen av politiska partier Det är viktigt att Kosovo nu uppnår påtagliga resultat på området.

Under de gångna tre åren har åklagarmyndigheten och polisen omorganiserats för att stärka förmågan att komma åt korruptionen. Kosovo har också en byrå för korruptionsbekämpning med rätt att genomföra administrativa utredningar och avlägga rapporter. Byråns kapacitet står på det hela taget i proportion till de uppgifter som den ansvarar för. På kort sikt måste Kosovo uppvisa fast beslutsamhet att i nära samarbete med Eulex leverera resultat i kampen mot korruptionen, bl.a. genom ordentliga utredningar. Kosovo måste anta en ny strategi för korruptionsbekämpning.

För att fullgöra sina skyldigheter enligt ett stabiliserings- och associeringsavtal måste Kosovo också de facto genomdriva sina korruptionslagar och inrätta en mekanism som gör att korruption effektivt kan förebyggas. Kosovo måste prioritera konkreta bevis på resultat i kampen mot korruptionen, t.ex. framgångsrika utredningar och åtal av tjänstemän, tillsatta eller valda, som gjort sig skyldiga till korruptionsbrott. Kosovo behöver också förbättra de statistiska uppgifternas tillförlitlighet på området.

I rådets slutsatser från april 1997 betonas vikten av tillfredsställande återtagandeförfaranden. Inom ramen för arbetet med viseringsliberaliseringar har Kosovo antagit en återtagandelag och fortsätter ett nära samarbete med EU:s medlemsstater i frågor som rör återtagande. Landet måste till fullo genomdriva sin lag om återtagande och säkerställa att de återvändande åter integreras i landet.

Under de gångna tre åren har Kosovo genomfört betydande reformer av rättsväsendet. Principerna om opartiskhet, oberoende, ansvarighet och effektivitet utgör grundvalen för denna reform. Reformerna förändrar strukturen i domstolssystemet och åklagarmyndigheten. Ett åklagarråd har inrättats och domarrådet har stärkts. Rättsväsendets nyckelinstitutioner är på plats, men i domstolen i norra Mitrovica tjänstgör endast domare från Eulex. De har successivt ökat sin kapacitet och har goda kunskaper om hur reformarbetet ska drivas framåt. De insatser som gjorts för att minska eftersläpningen av gamla mål visar nu långsamt resultat. Samtidigt som Kosovo inför den nya domstolsstrukturen, måste det garanteras att den särskilde åklagaren med ansvar för organiserad brottslighet, krigsförbrytelser och korruption bibehåller sin behörighet.

Det är uppenbart att Kosovo står inför många utmaningar på detta område. För att fullgöra sina skyldigheter enligt ett stabiliserings- och associeringsavtal måste Kosovo fortsätta att förbättra effektiviteten, ansvarigheten och opartiskheten inom rättsväsendet. De fyra centrala lagarna om reformer av rättsväsendet måste genomdrivas på ett framgångsrikt och sammanhållet sätt. Kosovo måste vidta åtgärder för att reducera den totala eftersläpningen av oavgjorda mål. Myndigheterna i Kosovo måste erbjuda domare, åklagare, vittnen, målsägare och domstolspersonal en tillräcklig grad av säkerhet och skydd. Kosovo måste sörja för att rättegångarna genomförs i lämpliga lokaler och enligt gällande domstolsförfaranden. Anställningen av domare och åklagare från minoritetsgrupper, i enlighet med gällande regelverk, måste fortsätta.

Regelverket för en stabil och professionell offentlig förvaltning är i stort sett på plats. Lagstiftningen bygger på de senaste strategierna för offentlig förvaltning i Europa. Kapaciteten inom den offentliga förvaltningen på central nivå är bättre utvecklad än den på kommunal nivå. För att främja de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna har Kosovo också infört en ombudsman, som är ett av de centrala oberoende organen. Ombudsmannen står emellertid inför problem, särskilt när det gäller budget och lokaler.

På kort sikt måste Kosovo anta nödvändig sekundärlagstiftning avseende lagarna om offentlig förvaltning och löner för offentliganställda. Förutom att tilldelas lokaler måste ombudsmannen också garanteras finansiellt oberoende. Regeringen måste utan ändringar ta med ombudsmannens budgetförslag i det övergripande budgetförslag som överlämnas till parlamentet.

Samtidigt måste Kosovo fortsätta att genomföra de nödvändiga reformerna av den offentliga förvaltningen. För att fullgöra sina skyldigheter enligt ett stabiliserings- och associeringsavtal måste Kosovo göra framsteg i genomförandet av strategin och handlingsplanen för den offentliga förvaltningen och i genomdrivandet av därmed sammanhängande lagstiftning. Landet måste också säkerställa varaktiga reformer av den offentliga förvaltningen, bl.a. genom nödvändig finansiering och personal. Andelen personer som tillhör minoritetsgrupper i den offentliga förvaltningen måste ökas. En effektiv och professionell offentlig förvaltning är avgörande för att ett avtal framgångsrikt ska kunna genomföras.

Kosovos grundlagar och den övergripande lagstiftningen innehåller garantier för de grundläggande mänskliga rättigheterna och skyddet av minoriteter. Fastän Kosovo inte är medlem av FN eller Europarådet, föreskriver grundlagen att FN:s och Europarådets viktigaste konventioner och protokoll är direkt tillämpliga i Kosovo och har företräde framför Kosovos nationella lagstiftning. Under de gångna tre åren har Kosovo vidtagit åtgärder för att genomföra dessa bestämmelser i praktiken.

Det finns stora utmaningar som Kosovo måste ta itu med för att fullgöra sina skyldigheter enligt ett stabiliserings- och associeringsavtal. Detta område är särskilt viktigt mot bakgrund av den nya strategiska ramen och handlingsplanen för mänskliga rättigheter och demokrati som antogs av rådet i juni 2012. Kosovo måste utreda och lagföra varje fysiskt angrepp mot journalister och fullfölja det parlamentariska förfarandet om en ändring av strafflagen om straffrättsligt ansvar för medier och skydd av journalistiska källor. Kosovo måste också rationalisera och genomföra förenklingar i den stora mångfalden av organ som arbetar med skyddet av de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna för att säkerställa en effektiv övervakning och kontroll av regelverket på området. Kosovo måste göra framsteg med att genomdriva äganderätten, bl.a. genom att minska eftersläpningen av oavgjorda mål och förbättra verkställigheten av rättsliga beslut och förvaltningsbeslut. Lagstiftningen om skydd av personuppgifter kräver ytterligare harmonisering med EU:s normer och dessutom måste den administrativa kapaciteten på området stärkas.

Regelverket till skydd för minoriteter är på plats, också de grundlagsfästa garantierna. Enligt Kosovos grundlag är Europarådets ramkonvention till skydd för nationella minoriteter direkt tillämplig i Kosovo. Personer som tillhör minoriteter är väl representerade i parlamentet och på politiska funktioner på nationell nivå.

Kosovo har, med starkt internationellt stöd, fortsatt att erbjuda fördrivna personer en möjlighet att återvända. Totalt har över 23 000 personer från minoritetsgrupper återvänt till Kosovo sedan år 2000.

Kosovo har också börjat decentralisera, bl.a. genom att skapa nya kommuner där de flesta invånarna tillhör någon minoritet. På kort sikt måste Kosovo garantera att det finns ett organ genom vars försorg direkta samråd kan hållas med trossamfunden, särskilt serbiskortodoxa kyrkan, om främjande och skydd av det religiösa och kulturella arvet.

För att fullgöra sina skyldigheter enligt ett stabiliserings- och associeringsavtal måste Kosovo arbeta för ett multietniskt Kosovo, bl.a. genom att skapa villkor som får kosovoserber att känna sig delaktiga i Kosovos framtid och underlättar för dem som så önskar att återvända. Kommissionen förväntar sig också att Kosovo fortsätter decentraliseringen, särskilt genom de nya kommunerna och därmed bidrar till integreringen av kosovoserberna. Språkombudets kontor måste få en budget och förses med personal och lokaler.

Kosovo måste också genomdriva lagstiftning om skydd av kulturarvet och serbiskortodoxa kyrkan, bl.a. genom lagar om staden Prizrens historiska centrum och byn Velika Hoča/Hoçë e Madhe. Kosovos offentliga radio- och tv-bolag måste erbjuda sändningar på serbiska. Etniskt eller religiöst motiverade angrepp på människor måste utredas så att förövarna kan ställas inför rätta och diskriminering motverkas. I fråga om de romska, ashkaliska och egyptiska folkgrupperna, vilka fortfarande lever under mycket fattiga förhållanden, måste Kosovo visa framsteg i genomförandet av strategin och handlingsplanen, bl.a. genom att nödvändiga medel tilldelas.

När det gäller krigsförbrytelser, har Kosovo fortsatt sitt goda samarbete med Internationella krigsförbrytartribunalen för f.d. Jugoslavien. Kosovos måste också stödja det arbete som utförs av Eulex särskilda undersökningsgrupp.

3.2. Ekonomiska frågor

Kosovo har genomfört de inledande väsentliga reformerna för att kunna införa en till fullo fungerande marknadsekonomi. Detta är tillräckligt för att upprätta avtalsförbindelser med länder på västra Balkan i enlighet med rådets slutsatser från april 1997. Samtidigt står Kosovos ekonomi inför många utmaningar. Arbetslösheten är mycket hög och den privata sektorn är fortsatt svag. Den informella ekonomin är utbredd och rättsstatens principer måste stärkas för att förbättra företagsklimatet. Det krävs betydande extrainsatser för att på ett bättre sätt styra den ekonomiska politikens inriktning, hantera budgetkonsolideringen och frågor som rör sysselsättning och konkurrens samt främja privata investeringar för att uppnå mer varaktig och tillväxt som inkluderar alla.

3.3. Förmåga att påta sig de skyldigheter som följer av ett stabiliserings- och associeringsavtal

Kommissionens analys bekräftar att Kosovo inom de flesta sektorer har infört delar av lagstiftningen och den grundläggande administrativ kapaciteten. Detta är tillräckligt för att inleda förhandlingar om ett stabiliserings- och associeringsavtal. Samtidigt betonas i arbetsdokumentet att det fortfarande finns många luckor och frågor som Kosovo måste ta itu med för att kunna fullgöra sina skyldigheter enligt ett sådant avtal.

Handeln är ett centralt område i ett stabiliserings- och associeringsavtal. Kosovo har ett liberalt handelssystem och är en mycket öppen ekonomi med få handelsrestriktioner. Kosovo är medlem av Cefta och har ett avtal om tullfrihet för alla industriprodukter och jordbruksprodukter med samtliga medlemmar av Cefta. Tack vare EU:s autonoma ordning åtnjuter Kosovo också tullfri tillgång till den inre marknaden för tillverkade produkter och nästan alla jordbruksprodukter. Ny lagstiftning i överensstämmelse med EU:s normer och ogiltigförklarande av inhemska förordningar som inte är förenliga med EU:s regler är exempel på åtgärder som Kosovo vidtagit för att modernisera sina regler om fria rörlighet för varor i syfte att uppnå en anpassning till gemenskapens regelverk.

Ministeriet för handel och industri håller på att omorganiseras för att i handelsrelaterade frågor i stabiliserings- och associeringsavtalet stärka kapaciteten på området. Omstruktureringen är ännu inte helt slutförd. Därför måste Kosovo på kort sikt genomföra regeringens beslut om omstrukturering av ministeriet och införa en struktur som kan leda och samordna avtalsförhandlingarna. För att förbättra förståelsen av följderna av handelsbestämmelserna i stabiliserings- och associeringsavtalet för Kosovos ekonomi måste Kosovo sammanställa en analytisk studie som bl.a. lämnar klara besked om landets prioriteringar i förhandlingarna.

Det finns ytterligare områden där Kosovo måste göra framsteg för att kunna fullgöra sina skyldigheter enligt ett stabiliserings- och associeringsavtal. En av de avgörande faktorerna är genomförandet av lagstiftningen om handel, konkurrens och den inre marknaden. Olaglig handel med djur och olaglig slakt fortgår och Kosovo måste öka kontrollen på området. Kontrollerna på boskapsmarknaderna måste också skärpas. Kosovo skulle ha god hjälp av förbättrade statistiska uppgifter om företagen.

För att fullgöra sina skyldigheter enligt ett stabiliserings- och associeringsavtal måste Kosovo förbättra både de lokaler som är avsedda för fytosanitära och veterinära importkontroller och sin förmåga att transportera prover. Överföringen av inspektörer på områdena livsmedelssäkerhet och veterinärmedicinska frågor från kommunerna till Kosovos livsmedels- och veterinärmyndighet måste fullföljas. Inmatningen av uppgifter i databasen över djurs identifiering, registrering och förflyttningar måste systematiseras. De laboratorier som utför livsmedelskontroller måste ackrediteras.

4. Övergripande slutsatser och rekommendationer

Kosovo har gjort avsevärda framsteg på sin väg mot EU sedan konfliktperioden i slutet av nittiotalet.  Landet har infört den stabila institutionella och rättsliga ram som krävs för ett demokratiskt styre och skydd av de mänskliga rättigheterna för alla minoriteter i Kosovo samt rätten för fördrivna personer att återvända.

Den centrala institutionella och rättsliga ram som ska säkerställa rättsstatsprincipen är på plats. Lagstiftningen innehåller tydliga garantier om rättsväsendets oberoende. Rättsväsendets grundläggande institutioner har påbörjat sitt arbete. Det nödvändiga regelverket för en stabil och professionell offentlig förvaltning är generellt sett också på plats.

Kosovo har genomfört de inledande väsentliga reformerna på vägen mot att införa en fungerande marknadsekonomi. Kosovo har ett liberalt handelssystem och är på det hela taget en mycket öppen ekonomi, med få handelsrestriktioner. En av de centrala ekonomiska utmaningar som Kosovo står inför är en mycket hög arbetslöshetsnivå.

Genom sitt aktiva deltagande i den EU-ledda dialogen med Serbien har Kosovo visat sitt engagemang i samarbetet och stabiliteten i regionen. Kosovo har också etablerat goda relationer till de flesta av sina grannländer. Landet deltar i vissa regionala fora och har dessutom varit ordförande för Cefta.

Under de gångna tre åren har Kosovo ökat förmågan att fullgöra sina skyldigheter enligt ett stabiliserings- och associeringsavtal. Kosovo är f.n. det enda land på västra Balkan som ännu inte har några avtalsförbindelser med EU eller åtnjuter viseringsfrihet. På handelsområdet gynnas landet av EU:s autonoma handelsåtgärder.

Från juridisk synpunkt kan EU sluta ett stabiliserings- och associeringsavtal med Kosovo i enlighet med artiklarna 217 och 218 i EUF-fördraget. Ett stabiliserings- och associeringsavtal mellan Kosovo och EU kan slutas på ett sätt som återspeglar medlemsstaternas ståndpunkt i fråga om Kosovos status. Rådet har vid flera tillfällen bekräftat det europeiska perspektivet för västra Balkan. Senast bekräftade rådet detta perspektiv för Kosovos del i december 2011. Kosovos EU-ambitioner åtnjuter starkt stöd från allmänheten i Kosovo.

Läget i norra Kosovo innebär fortfarande en betydande utmaning för såväl Kosovo som hela västra Balkan och EU. Samtliga aktörer måste arbeta positivt och föregripande för att bidra till en lösning på läget. Det är myndigheterna i Kosovo som ansvarar för främjandet av ett multietniskt Kosovo. De måste skapa villkor som gör att kosovoserberna känner sig delaktiga i Kosovos framtid. Nuvarande situation utgör inget hinder för förhandlingar om ett avtal, men ytterligare förbättringar är nödvändiga för att Kosovo ska kunna fullgöra sina åtaganden enligt ett stabiliserings- och associeringsavtal. Det ligger i de människors intresse som bor i denna del av Kosovo att kunna komma i åtnjutande av bestämmelserna i ett eventuellt framtida stabiliserings- och associeringsavtal. EU är fast beslutet att bistå samtliga berörda parter med att finna lösningar som förbättrar livet för invånarna i norra Kosovo.

Enligt analysen i arbetsdokumentet som sammanfattas i föreliggande meddelande är Kosovo i stort sett redo att inleda förhandlingar om ett stabiliserings- och associeringsavtal. Det är också avgörande att Kosovo i en positiv anda fortsätter att genomföra allt det som Belgrad och Pristina hitintills kommit överens om och konstruktivt börjar lösa ett stort antal frågor under EU:s ledning. På dessa villkor kommer kommissionen att föreslå förhandlingsdirektiv till ett sådant avtal, så snart Kosovo vidtagit följande åtgärder:

· I fråga om  rättsstatsprincipen måste Kosvo visa sig fast beslutat att leverera resultat i kampen mot den organiserade brottsligheten och korruptionen, bl.a. genom att inleda utredningar och ett fortsätta sitt goda samarbete med Eulex. Dessutom måste den särskilda utredningsgruppens arbete stödjas. Samtidigt som Kosovo inför den nya domstolsstrukturen, måste det garanteras att den särskilde åklagaren med ansvar för organiserad brottslighet, krigsförbrytelser och korruption får bibehålla sin behörighet. Därutöver krävs lagstiftning om förverkande av egendom och revision av lagen om förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism. En ny strategi mot korruption måste likaledes antas.

· I fråga om offentlig förvaltning måste Kosovo anta nödvändig sekundärlagstiftning om offentlig förvaltning och löner för offentliganställda. Kosovo måste se till att ombudsmannaämbetet tilldelas lokaler och säkerställa dess finansiella oberoende genom att ålägga regeringen att utan ändringar ta med ombudsmannens budgetförslag i det övergripande budgetförslag som överlämnas till parlamentet.

· I fråga om skydd av minoriteter måste Kosovo garantera att direkta samråd kan hållas med trossamfunden, särskilt serbiskortodoxa kyrkan, om främjande och skydd av det religiösa och kulturella arvet.

· I fråga om handeln måste Kosovo genomföra regeringens beslut om omstrukturering av ministeriet för handel och industri, införa en mekanism för att leda och samordna förhandlingar inom Kosovo samt utarbeta en konsekvensanalys för handelsaspekterna av ett stabiliserings- och associationsavtal.

Kosovo måste också i fortsättningen visa sig berett att följa EU:s övergripande dagordning för reformer, bl.a. genom ökad anpassning av lagstiftningen till EU:s regelverk. För att fullgöra sina skyldigheter enligt ett stabiliserings- och associeringsavtal måste Kosovo särskilt göra framsteg på följande områden:

· I fråga om rättsstatsprincipen måste Kosovo uppvisa konkreta resultat i kampen mot den organiserade brottsligheten och korruptionen samt skärpa lagstiftningen och genomförandet av den särskilt i fråga om förebyggande och bekämpande av människohandel och smuggling av narkotika, narkotikaprekursorer och vapen. Dessutom krävs ökad tillförlitlighet i  de statistiska uppgifterna om kampen mot den allvarliga och organiserade brottsligheten samt korruptionen. Kosovo måste därutöver stödja genomförandet av Eulex mandat, och inte minst den särskilda utredningsgruppens arbete. Återtagande av personer från EU:s medlemsstater måste också säkerställas.

· I fråga om rättsväsendet måste Kosovo vidta åtgärder för att minska den totala eftersläpningen av oavgjorda mål och reformera rättsväsendet, bl.a. genom att säkerställa överensstämmelse mellan lagarna om domstolarna, domar- och åklagarråden samt åklagarmyndigheten. Kosovo måste erbjuda domare och domstolspersonal såväl som åklagare, vittnen och målsägare en tillräcklig grad av säkerhet och skydd samt vidta effektiva skyddsåtgärder mot hot eller skrämselförsök. Kosovo måste sörja för att rättegångarna genomförs i lämpliga lokaler och i linje med domstolsförfarandena. Dessutom måste anställningen av domare och åklagare från minoritetsgrupper fortsätta i enlighet med gällande regelverk.

· I fråga om offentlig förvaltning måste Kosovo göra framsteg i genomförandet av strategin och åtgärdsplanen för offentlig förvaltning och därmed sammanhängande lagstiftning. Landet måste också säkerställa hållbara reformer av den offentliga förvaltningen, bl.a. genom nödvändig finansiering och personal. Dessutom måste den totala andelen personer från minoritetsgrupper i den offentliga förvaltningen ökas.

· I fråga om valreformer och parlamentet  måste Kosovo säkerställa att regelverket för allmänna val i högre grad återspeglar bästa praxis och standarder inom EU samt att genomförandet också överensstämmer med internationella standarder. Parlamentet måste förbättra sin övervakning av de verkställande organen och säkerhetssektorn, vilket bör ske genom en fördjupad granskning av lagstiftningen och övervakning av hur politiska åtgärder och lagar genomförs Finansieringen av parlamentet och dess förvaltning måste göras mindre beroende av regeringen, särskilt genom lagstiftning om parlamentstjänstemännens status. Dessutom måste det säkerställas att regeringens ändringar av parlamentets budgetförslag sker i samråd med parlamentet innan det överlämnas till parlamentet för antagande.

· I fråga om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna måste Kosovo utreda och lagföra varje fysiskt angrepp mot journalister och fullfölja det parlamentariska förfarandet om ändring av strafflagen om straffrättsligt ansvar för medier och skydd av journalistiska källor. Kosovo måste också rationalisera och genomföra förenklingar bland de många organ som arbetar skyddet av de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna för att säkerställa en effektiv övervakning och kontroll av regelverket på området. Kosovo måste göra framsteg med att genomdriva äganderätten, bl.a. genom att minska eftersläpningen av oavgjorda mål och förbättra verkställigheten av rättsliga beslut och förvaltningsbeslut. Dessutom måste lagstiftningen om skydd av personuppgifter ytterligare harmoniseras med EU:s normer, bl.a. genom sekundärlagstiftning och en förstärkning av den administrativa kapaciteten.

· I fråga om  skydd av minoriteter måste Kosovo främja ett multietniskt samhälle, bl.a. genom att skapa villkor som får kosovoserber att känna sig delaktiga i Kosovos framtid och förutsättningar för dem som så önskar att återvända. Dessutom måste decentraliseringen fortgå, särskilt i de nya kommunerna. Språkombudets kontor måste få en budget och förses med personal och lokaler. Lagstiftning om skydd av kulturarvet och serbiskortodoxa kyrkan måste genomdrivas. Det offentliga radio- och tv-bolaget måste garantera utsändningar på serbiska. Kosovo måste utreda och lagföra varje etniskt eller religiöst motiverat fysiskt angrepp mot så att förövarna kan ställas inför rätta. Framsteg måste ske i genomförandet av strategin och handlingsplanen för de romska, ashkaliska och egyptiska grupperna, bl.a. genom att nödvändiga medel tilldelas.

· Vad gäller frågor som rör handeln och den inre marknaden måste Kosovo genomdriva reglerna om handel, konkurrensen och den inre marknaden. Dessutom måste det till en förstärkt kontroll av den fortsatta olagliga handeln med och slakten av djur samt skärpta kontroller på boskapsmarknaderna. Företagsstatistiken måste också förbättras.

· Fytosanitära och veterinärmedicinska frågor: Kosovo måste förbättra både de lokaler som är avsedda för fytosanitära och veterinära gränskontrollinspektioner och sin förmåga att transportera prover. Kosovo måste stärka livsmedelssäkerheten och de fytosanitära kontrollerna, bl.a. genom att fullfölja överföringen av inspektörer från kommunerna till Kosovos livsmedels- och veterinärmyndighet. Inmatningen av uppgifter i databasen över djurs identifiering, registrering och förflyttningar måste systematiseras. De laboratorier som utför livsmedelskontroller måste ackrediteras.

Kommissionen uppmanar Kosovo att intensifiera reformarbetet på dessa områden och inrikta sig på genomförandet. Takten i framstegen beror på Kosovo. Konsensus mellan allmänheten och den politiska nivån i Kosovo om EU:s reformagenda är av central betydelse för ett snabbt genomförande. Kommissionen kommer även fortsättningsvis att övervaka Kosovos framsteg genom dialogen om stabiliserings- och associeringsprocessen, den strukturerade dialogen om rättsstaten, dialogen om viseringar och genom de gängse lägesrapporterna.

*               Denna beteckning påverkar inte ståndpunkter om Kosovos status och är i överensstämmelse med FN:s säkerhetsråds resolution 1244/99 och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos självständighetsförklaring.

[1]               KOM(1999) 235 slutlig.

[2]               SWD(2012) 339 slutlig.

[3]               Det kan påminnas om att närvaron av en hög representant i Bosnien och Hercegovina, med stöd från den höga representantens kansli, utsedd av det fredsgenomförande rådet för att övervaka det civila genomförandet av Dayton-avtalet, inte ansågs utgöra något rättsligt hinder för undertecknandet av ett stabiliserings- och associationsavtal mellan Europeiska unionen och Bosnien och Hercegovina.

[4]               KOM(2009) 534 slutlig.