15.1.2013   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 11/44

1.1

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) välkomnar kommissionens meddelande och framhåller vikten av en snabb övergång till ett generellt system för e-upphandling, som med lyckat resultat prövats i några medlemsstater. Marknaden för offentlig upphandling representerar oerhörda belopp – omkring 20 % av EU:s BNP.

1.2

I den nuvarande starka konjunkturnedgången, präglad av budgetjusteringar som är påfrestande för invånarna, råder en mycket negativ uppfattning om såväl EU som dess initiativ. EU-institutionerna måste anstränga sig mer för att öppna sig och tydligt förklara varför det är nödvändigt att fatta vissa beslut. Som enda EU-institution med rätt att lägga fram lagstiftningsförslag har kommissionen ett särskilt ansvar inte bara för att informera medborgarna om förslagen utan också för att övertyga dem om nyttan med dem. EESK gör sitt bästa i detta hänseende, och kommissionen bör i större utsträckning samarbeta med de övriga EU-institutionerna, också med de rådgivande organen.

1.3

EESK understryker att linjära nedskärningar av de offentliga budgetarna, med förtidspensionering av de äldsta och mest erfarna av de medarbetare som sysslar med offentlig upphandling, successivt utarmar det mänskliga kapitalet inom den offentliga förvaltningen. Vi uppmanar medlemsstaterna att undvika generella nedskärningar, som endast ger kortvarig respit i budgeten, eftersom det ofta visar sig bli nödvändigt att anlita externa resurser till följd av att den kvarvarande personalen ännu inte har tillägnat sig den yrkeserfarenhet som krävs.

1.4

EESK framhåller att e-upphandling är viktig på grund av de fördelar som den kan ge:

1.5

Kommissionen anser det vara möjligt att övergången fullbordas i mitten av 2016 (antagligen 2017, eftersom omsättningen i nationell lagstiftning tar två år), vilket är mycket snabbt, med tanke på vad som har åstadkommits under de senaste åtta åren. EESK anser att detta mål är korrekt och ambitiöst, men att det kan uppnås endast om vissa villkor respekteras, nämligen den standardisering, kompatibilitet och tillgänglighet som efterlyses i detta yttrande. Om dessa villkor inte uppfylls finns det en risk att marknaden fragmenteras ytterligare.

1.6

EESK stöder de föreslagna målen, men vill dock påpeka att det trots alla ansträngningar som gjorts fortfarande är en mycket liten andel av den offentliga upphandlingen som sker elektroniskt. Kommissionen håller på att färdigställa en studie, som ska publiceras före årets slut, där e-upphandlingens andel anges land för land. I Italien är andelen t.ex. 4 %.

1.7

EESK beklagar bristen på samarbetsvilja i vissa medlemsstater, som motsätter sig förändring och inte vill öppna marknaden för offentlig upphandling för konkurrens, i syfte att skydda de inhemska företagen och inte tvingas avstå från betydande ekonomisk och politisk makt.

1.8

I sitt meddelande kallar kommissionen detta för ”tröghet”, men EESK menar att det snarare är fråga om ”passivt motstånd” mot förändring samt mottaglighet för nationella påtryckningar av protektionistisk karaktär. Det är uppenbart att ett offentliggörande av alla upphandlingsförfaranden i elektronisk form – ett starkt önskemål särskilt från de små och medelstora företagens sida – innebär att det blir onödigt och skadligt att fastställa en tröskel för EU-anbud.

1.9

EESK anser att ett bibehållande av tröskelvärdena skulle strida mot utvecklingen på den inre marknaden och skada en konkurrens på lika villkor.

1.10

Kommunikation. Medborgarna, företagen, de lokala och nationella myndigheterna måste bli övertygade om dessa instruments nytta. För att detta ska ske måste resurser satsas på integrerade informations-, kommunikations- och utbildningsaktiviteter, och isolerade initiativ måste undvikas.

1.11

Öppenhet och insyn. En av de omedelbara effekterna av elektronisk publicering av offentlig upphandling är förstärkt öppenhet och insyn. EESK föreslår att det tillsammans med meddelandet om anbudsinfordran också publiceras en rapport om arbetets utveckling i relation till en tidsplan, samt datum för arbetets avslutande eller för leverans av varorna. Öppenhet och insyn bidrar till att försvåra bedrägerier, vilket leder till ytterligare besparingar för de offentliga förvaltningarna och till ökad effektivitet på marknaderna.

1.12

Kompatibilitet och standardisering. EESK lägger särskild tonvikt på frågor som rör kompatibilitet mellan olika plattformar (ofta portaler) och standardisering av processer och elektroniska dokument som utväxlas under olika skeden i upphandlingsförfarandet. Mångfalden av isolerade plattformar, format och processer utgör ett hinder för en automatisering av offentlig upphandling och verkar avskräckande för leverantörerna, särskilt små och medelstora företag. Kommissionen bör snarast rekommendera användningen av en enhetlig europeisk (eller internationell) standard för de olika offentliga upphandlingsprocesserna. Detta gäller framför allt det arbete som CEN har utfört inom ramen för workshoppen "Business Interoperability Interfaces (BII) for public procurement in Europe" (1) och införandet av BII-profilerna i Peppols specifikationer.

1.13

Fragmentering. Avsaknaden av en europeisk strategi har lett till att plattformar och identifikationsinstrument som inte kan kommunicera med varandra har införts på nationell och regional nivå (i Tyskland, Italien, mm.). Enligt de små och medelstora företagens organisationer medför detta nästan alltid ett beslut att avstå från att lämna anbud, eller till alltför stora och oförsvarliga förvaltningskostnader, särskilt för de små och medelstora företagen. EESK anser att EU kraftfullt bör motverka fragmenteringen av marknaden.

1.14

Tillgänglighet och användarvänlighet. EESK understryker att fördelarna för marknaden, de offentliga förvaltningarna och medborgarna endast kan bli verklighet om systemen är tillgängliga och garanterar låga kostnader samt är lätta att använda och underhålla, om moduler, procedurer och lösningar är standardiserade, och om det upprättas en gemensam vokabulär, ett välbeprövat instrument för att hantera språkliga problem (även detta måste vara lättillgängligt och användarvänligt), efter samma principer som kommissionen har förbundit sig att följa i Small business act.

1.15

Företag inom den sociala ekonomin. EESK rekommenderar att man vid övergången till elektroniska instrument lägger särskild vikt vid att garantera att företagen inom den sociala ekonomin har tillträde till dessa instrument. Många sociala tjänster utförs i dag av dessa företag, som utgör en mycket viktig del av alla de företag som tillhandahåller omsorgs- och vårdtjänster.

1.16

EU-lagstiftningen bör när det gäller upphandling som överskrider tröskelvärdena stödja de små och medelstora företagen för att dessa ska kunna uppfylla kapital- och erfarenhetskraven, bl.a. i form av konsortier och tillfälliga samriskföretag. Portugal är ett bra exempel. 87 % av kontrakten tilldelas små eller medelstora företag, men detta motsvarar endast 19 % av värdet.

2.1

Meddelandet visar betydelsen av elektronisk upphandling (e-upphandling) och beskriver de viktigaste åtgärder som kommissionen ämnar vidta för att främja en total övergång till e-upphandling i EU.

2.2

Besparingarna för de förvaltningar som redan har övergått till e-upphandling ligger mellan 5 % och 20 %. Även om vi skulle tillämpa den lägre procentsatsen på all upphandling i EU, skulle besparingarna ändå uppgå till 100 miljarder euro, tack vare den offentliga upphandlingens totala omfattning.

2.3

I inremarknadsakten från 2011 (2) har kommissionen satt upp ett antal mål för offentlig upphandling (3) i syfte att senast i mitten av 2016 ha uppnått en total övergång till e-upphandling i EU (4). Det slutliga målet är "en genomgående elektronisk upphandling" där alla faser av förfarandet, från meddelandet om upphandling (e-meddelande) till betalningen (e-betalning), automatiseras via elektroniska förfaranden (5).

2.4

E-upphandling kan bidra till att öka öppenheten och insynen när det gäller upphandlingsmöjligheter och tillträdet till sådana, i synnerhet för små och medelstora företag. Detta främjar gränsöverskridande konkurrens, innovation och tillväxt på den inre marknaden.

2.5

Kommissionen identifierar två viktiga hinder för ett bredare införande av e-upphandling:

2.6

För att uppnå de föreslagna målen har kommissionen utformat en handlingsplan med femton punkter.

3.1

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) konstaterar att det är viktigt att genomföra en översyn av den rättsliga ramen för offentlig upphandling och att gradvis övergå till en fullständig automatisering av den offentliga upphandlingen, vilket innebär obligatorisk användning av elektroniska kommunikationsmedel i några faser i upphandlingsprocessen.

3.2

Den färdplan som kommissionen föreslår för ett successivt införande av e-upphandling är mycket ambitiös, och om den genomförs på ett korrekt sätt kommer den att vara av stor nytta för samtliga deltagare på marknaden för offentlig upphandling. Med tanke på att utvecklingen av e-upphandling skiljer sig mycket åt olika länder emellan, i vilka vi redan kan konstatera en fragmentering av lösningar och plattformar, kan avsaknaden av strategiska och operativa riktlinjer leda till ökad fragmentering av marknaden, om inte vissa grundläggande minimikrav uppfylls.

3.3

Utvecklingen av e-upphandling bör emellertid inte ske på bekostnad av principen om "bästa anbud", i enlighet med förslaget till direktiv om offentlig upphandling (6).

3.4

EESK lägger särskild tonvikt på frågor som rör kompatibilitet mellan olika plattformar (ofta portaler) och tillgängligheten till processer och elektroniska dokument som utväxlas under olika skeden i upphandlingsförfarandet. Det bör införas en öppen europeisk (eller internationell) standard för de lösningar (mjukvara) som den offentliga sektorn använder vid elektronisk upphandling. Mångfalden av isolerade plattformar, format och processer utgör ett hinder för automatisering av offentlig upphandling och verkar avskräckande för leverantörerna, särskilt små och medelstora företag. Det arbete som Europeiska standardiseringskommittén (CEN) har utfört inom ramen för workshoppen "Business Interoperability Interfaces for public procurement in Europe" har lett fram till "kompatibla standardprofiler" för implementering av standardiserade mjukvarulösningar.

3.5

För att övervinna befintliga hinder stöder EESK kommissionens användning av specifika åtgärder i syfte att göra användningen av öppna internationella eller europeiska standarder obligatorisk vid implementering av kompatibla tekniska lösningar. Det bör utarbetas riktlinjer för en korrekt användning av de öppna standarderna på basis av resultaten av det arbete som CEN utfört i BII-workshoppen och implementeringen av dessa resultat inom Peppol-projektet. I den europeiska digitala agendan nämns uttryckligen (7) en åtgärd till förmån för en standardisering av e-upphandling med hjälp av tekniska specifikationer som kan implementeras av alla leverantörer av IKT-lösningar och IKT-tjänster.

3.6

EESK framhåller det grundläggande bidrag som e-upphandling kan ge till öppenhet och insyn i den offentliga sektorns upphandlingsprocesser och till kampen mot bedrägerier. De elektroniska instrumenten gör det möjligt att övervaka och utvärdera dels processen i dess helhet, dels hur leverantören har genomfört arbetet. Denna information är viktig för att säkerställa största möjliga insyn ("e-transparency") i den offentliga sektorn och kan utgöra ett viktigt incitament för att börja använda verktygen för e-upphandling, särskilt när det gäller små och medelstora företag. Portugal är ett exempel på bästa praxis på detta område (8), liksom Litauen, där det nu är obligatoriskt att använda elektroniskt meddelande om och elektronisk tillgång till offentlig upphandling och elektronisk inlämning av anbud. Detta ger fördelar i form av lägre priser (14 %–55 %) på de inköpta varorna och tjänsterna, ökat antal tillhandahållare som deltar i upphandlingen (20 %–90 % fler) och en minskning av det antal dagar som krävs för att genomföra offentlig upphandling, från 46 till 11 dagar.

3.7

Det är dessutom viktigt att e-upphandlingsinitiativen ger pedagogiskt stöd till små och medelstora företag när det gäller användningen av tekniken och fördelarna med den. Investeringar i utbildning av offentligt och privat anställda är avgörande. EESK anser det vara mycket viktigt med ett sådant stöd. Små och medelstora företag skulle kunna stödja sig på sina branschorganisationer.

3.8

Det finns språkliga hinder, och i meddelandet beaktas inte dessa på ett adekvat sätt. Informationen på e-upphandlingsplattformarna borde presenteras på minst ett annat europeiskt språk vid sidan av det nationella. Detta kan dock leda till alltför stora merkostnader. En lösning skulle kunna vara att kommissionen utvecklar en speciell "online-översättare" för e-upphandling.

3.9

Kommissionen belyser inte problemet med synligheten av inköp under tröskelvärdet (below thresholds) på den inre marknaden, något som är särskilt viktigt för små och medelstora företag och mikroföretag. EESK anser att det är dags att överväga om det är lämpligt att bibehålla tröskelvärdena, eftersom elektroniskt offentliggörande innebär att alla upphandlingsförfaranden är tillgängliga för alla.

4.1

EESK håller med om att det är nödvändigt att gå över till automatiserad offentlig upphandling. Kommissionen lägger tonvikten på de inledande faserna i upphandlingsprocessen (offentliggörande av meddelanden om upphandling, tillgång till upphandlingsdokument, inlämning av anbud, utvärdering av förslag och tilldelning av kontrakt), men det är också viktigt att beakta de olika påföljande faserna i kontraktstilldelningen (beställning, fakturering och betalning) och offentliggöra anbudens utveckling, problem som uppstått, tidsåtgång och kostnader.

4.2

En harmonisering av tekniska krav är avgörande för utvecklingen av it-lösningar och it-tjänster som kan införas och användas på lokalt, nationellt och gränsöverskridande plan. EESK uppmanar med kraft kommissionen att genomföra åtgärd 2, som har detta syfte. Konsekvenserna är särskilt viktiga, inte bara för de offentliga förvaltningarna, utan framför allt för leverantörerna, som skulle kunna använda standardiserade och kompatibla lösningar på EU-nivå.

4.3

Användningen av elektroniska signaturer komplicerar de gränsöverskridande transaktionerna. Det är därför välkommet med åtgärder som underlättar sådana lösningars kompatibilitet. Det är dock viktigt att notera att en av svårigheterna vid e-upphandling – vid sidan av e-upphandlingsplattformarnas kompatibilitet – enligt t.ex. Portugal är överdrivna krav på elektroniska signaturer samt kostnader för tidsstämpling.

4.4

Främjande av enkla lösningar och god praxis utgör utan tvekan ett värdefullt bidrag till projekten för automatisering av den offentliga upphandlingen. De små och medelstora företagens behov, särskilt i samband med den elektroniska inlämningen av anbuden, bör beaktas vid utvecklingen av relevanta lösningar. De resultat som kommissionens expertgrupp för e-upphandling (e-Tendering Expert Group) har uppnått är därför viktiga och skulle kunna utvärderas av de berörda parterna.

4.5

Den åtgärd som är viktigast och som kommissionen bör fokusera mest på, är hur de olika lösningarna för elektronisk upphandling ska kunna genomföras på den inre marknaden. Vi vill särskilt framhålla att Peppol-projektet (Pan-European Public Procurement Online) omfattar elva länder som har utarbetat tekniska specifikationer för utvecklingen av standardiserade lösningar för de mest kritiska faserna i upphandlingsprocessen och en öppen plattform för utbyte av standardiserade dokument, i syfte att uppnå full kompatibilitet mellan de olika europeiska plattformarna.

4.5.1

Bland de olika Peppol-komponenterna finns instrument för validering av elektroniska signaturer baserade på elektroniska certifikat som utfärdas av europeiska myndigheter, en virtuell företagsdokumentation (Virtual Company Dossier) för standardiserad presentation av företagsinformation (intyg och utlåtanden), en elektronisk katalog för att presentera erbjudanden om varor och tjänster i ett standardformat, elektroniska beställningar och elektronisk fakturering, som med fastställda rutiner hjälper köpare och leverantörer att utbyta information om gemensamma aktiviteter. Avslutningsvis finns en infrastruktur för överföring av elektroniska dokument (nätverket), som bygger på gemensamma kompatibla standarder på nationell nivå och kopplar samman de olika gemenskaperna och systemen för e-upphandling.

4.5.2

Det europeiska systemet för virtuell företagsdokumentation (European Virtual Company Dossier System, EVS) ger på ett sätt som liknar eCertis – ett informationssystem som hjälper till att identifiera de olika intyg och utlåtanden som ofta krävs i upphandlingsförfarandena i de tjugosju medlemsstaterna, i Kroatien (anslutande land), i Turkiet (kandidatland) och i de tre EES-länderna (Island, Liechtenstein och Norge) – information om kriterier, dokumentation och utlåtanden som krävs för att delta i anbudsförfaranden i medlemsstaterna. Databasen eCertis är i dag utformad som en databas med information, medan EVS-systemet tillhandahåller ytterligare gränssnitt för att ansluta andra tjänster. eCertis borde utformas efter i princip samma mönster som EVS-systemet. Kommissionen bör garantera överensstämmelsen och uppdatera det relevanta systemet för rättslig information genom att erbjuda en sådan tjänst och understödja den tekniskt.

4.5.3

EESK hoppas på kraftfullt stöd från kommissionen och medlemsstaterna i syfte att stärka den roll som sammanslutningen OpenPeppol spelar, och vi framhåller dess betydelse för att de tekniska specifikationer som utformas ska kunna upprätthållas, utvecklas och användas av den offentliga sektorn i Europa i samband med offentlig upphandling. Detta kommer att säkerställa att de olika faserna i upphandlingsprocessen – inte bara före tilldelningen av kontraktet, utan även de följande faserna – är standardiserade och kompatibla, så att en fragmentering av marknaden kan undvikas.

4.6

EESK håller med om att uppbyggnaden av en infrastruktur för e-upphandling bör finansieras och stödjas via Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE), på grundval av vad medlemsstaterna i Peppol-konsortiet redan har utvecklat i form av den befintliga överföringsinfrastruktur (nätverket) som kopplar samman de olika systemen i Europa. Kommittén framhåller vikten av att upprätthålla en öppen, tillgänglig och säker infrastruktur baserad på gemensamma standarder. Förhoppningsvis kan strukturfonderna användas för att främja införandet av offentlig e-upphandling.

4.7

EESK rekommenderar att det på basis av befintliga system, framför allt OpenPeppol, utformas en integrerad kommunikationsstrategi i samarbete med Enterprise Europe Network och med användning av program för nätverkssamarbete mellan regioner och kommuner. Kommunikationsstrategin skulle kunna genomföras i samarbete mellan kommissionen, OpenPeppol och det nya pilotprojektet A (CIP ICT PSP) Basic Cross Sector Services (BCSS), för den del som är relevant för offentlig e-upphandling.

4.8

EESK ställer sig bakom kommissionens beslut att automatisera hela upphandlingsprocessen i den egna organisationen och att ge tillgång till de open source-lösningar som utvecklas.

4.9

EESK instämmer i att man måste övervaka införandet av verktygen för offentlig e-upphandling och kartlägga de olika fördelarna med dem. Efter det att direktivet antagits bör kommissionen var tredje månad offentliggöra en rapport om den kvalitativa och kvantitativa utvecklingen vad gäller upphandling i medlemsstaterna, för att ge en lägesbeskrivning av framstegen i processerna.

4.10

För att uppnå ökad insyn och stärkt konkurrens är det samtidigt mycket viktigt att det inleds en dialog på internationell nivå om användningen av e-instrument för offentlig upphandling. Användningen av internationella standarder framstår också här som ett nödvändigt medel för att uppnå detta mål, och därför bör man övervaka utvecklingen på området. Det är särskilt viktigt att övervaka och rekommendera användningen av standarder (CEN BII och Peppols specifikationer) i den europeiska offentliga sektorns e-upphandling.