Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om alternativ tvistlösning vid konsumenttvister och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och direktiv 2009/22/EG”

Europaparlamentet och rådet beslutade den 13 december 2011 respektive den 14 december 2011 att i enlighet med artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om alternativ tvistlösning vid konsumenttvister och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och direktiv 2009/22/EG”

Facksektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 9 mars 2012.

Vid sin 479:e plenarsession den 28–29 mars 2012 (sammanträdet den 28 mars) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 121 röster för, 11 röster emot och 8 nedlagda röster.

1.1 Europeiska ekonomiska och sociala kommittén välkomnar att kommissionen slutligen har låtit sina rekommendationer 98/257 och 2001/310 ligga till grund för ett bindande rättsligt instrument. Detta är något som har efterfrågats åtskilliga gånger av Europas konsumentorganisationer, och EESK har tagit upp denna fråga i flera av sina yttranden.

1.2 EESK anser dock att den lämpligaste rättsliga grunden är artiklarna 169.2 b) och 169.4 i fördraget, och inte enbart artikel 114, samt artiklarna 38 och 47 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.

1.3 Kommittén rekommenderar att man inför ett ”europeiskt överensstämmelsemärke” på basis av gemensamma strukturella principer, som inte bara fastställer vilka alternativa tvistlösningsmekanismer som uppfyller de kriterier som anges i förslaget, utan också – på ett harmoniserat sätt som inte medför några merkostnader för näringsidkarna – identifierar de näringsidkare som omfattas av dessa mekanismer.

1.4 EESK noterar att det finns en möjlighet att använda systemen för alternativ tvistlösning vid kollektiva tvister, som ett första steg i riktning mot inrättandet av en rättslig mekanism för kollektiv prövning inom EU. Kommittén rekommenderar dock att denna möjlighet tydligt fastställs i direktivet, och att man på ett lämpligt sätt redogör för dess struktur.

1.5 I detta sammanhang vill kommittén dock än en gång påpeka att det finns ett trängande behov av att införa ett harmoniserat rättsligt instrument för grupptalan på EU-nivå, och att en eventuell utvidgning av systemen för alternativ tvistlösning inte på något sätt kan utgöra en ersättning för en sådan mekanism.

1.6 EESK ställer sig bakom de principer som fastställs i artiklarna 7, 8 och 9 i förslaget, men rekommenderar att man för tydlighets och säkerhets skull behåller de definitioner av den kontradiktoriska principen och representationsprincipen som återges i rekommendationerna, och som uttryckligen garanterar de berörda parternas möjlighet att låta sig företrädas av advokater eller tredje part – i synnerhet sammanslutningar som företräder konsumenternas intressen.

1.7 EESK rekommenderar också att principen om oberoende inte byts ut mot en vag ”princip om opartiskhet” som har ett annat, mindre precist innehåll och en annorlunda karaktär.

1.8 EESK ställer sig tveksam till att dessa mekanismer också ska omfatta näringsidkares klagomål gentemot konsumenter. Mot bakgrund av bestämmelserna i småföretagsakten (”Small Business Act”) bör emellertid åtminstone mikroföretag och små och medelstora företag kunna lösa sina tvister med konsumenter med hjälp av mekanismerna för alternativ tvistlösning i vissa särskilda fall och på villkor som bör fastställas.

1.9 Kommittén betonar att detta förslag inte på något sätt får undergräva de system av bindande karaktär som finns eller införs i medlemsstaterna i enlighet med de olika ländernas rättstraditioner.

EESK accepterar bara att alternativ tvistlösning inte är bindande för parterna under förutsättning att det finns en uttrycklig garanti för att parterna inte hindras från att få sin sak prövad i de behöriga allmänna domstolarna.

1.10 EESK framhåller att det föreliggande förslaget måste innehålla en formulering om att parternas rätt till domstolsprövning måste garanteras, och enligt kommitténs mening bör denna formulering vara identisk med den som finns med i förslaget till förordning om tvistlösning online vid konsumenttvister. Alternativ tvistlösning är vare sig en ersättning för eller ett verkligt ”alternativ” till domstolar, utan snarare ett värdefullt kompletterande instrument för tvistlösning.

1.11 EESK rekommenderar att frågan om finansieringen av dessa system ska behandlas på ett uttömmande och rättframt sätt, eftersom konsumentorganisationerna och vissa medlemsstater inte har tillräckliga resurser för att kunna bära de ökade kostnader som införandet av dem ger upphov till. Denna fråga är utan tvekan avgörande för att man ska kunna garantera att systemen är opartiska och oberoende.

1.12 EESK anser att formuleringen av vissa av kraven behöver ses över och skulle kunna förbättras för att göra dem tydligare, mindre tvetydiga och mer effektiva, samt rekommenderar kommissionen att ta hänsyn till kommitténs specifika kommentarer.

2.1 En betydande andel av de europeiska konsumenterna stöter på problem när de köper varor och tjänster på den inre marknaden. Dessa problem förblir ofta olösta.

Kommissionens rekommendationer 98/257/EG (1) och 2001/310/EG (2) har inte tillämpats effektivt, och därför finns det fortfarande luckor, bristande kännedom från de berörda parternas sida och skillnader i medlemsstaternas förfaranden.

Det är viktigt att beakta innehållet och slutsatserna i de många studier som har genomförts i denna fråga genom åren.

Man måste också ta hänsyn till resultaten av det senaste offentliga samrådet, som inleddes i januari 2011, liksom konsekvensanalysen SEC(2011) 1408 final av den 29 november 2011.

2.2 I detta syfte föreslår kommissionen att ovannämnda rekommendationer omarbetas till ett direktiv. På så sätt kan man göra bestämmelserna i dem bindande och låta artikel 114 i EUF-fördraget (förverkligandet av den inre marknaden) utgöra den enda rättsliga grunden.

2.3 Direktivet kommer dock inte att förpliktiga näringsidkarna att delta i förfarandena med alternativ tvistlösning, och resultatet av dessa förfaranden blir inte heller bindande för deras del.

2.4 Det föreslagna direktivet bör ha företräde framför all eventuell EU-lagstiftning som omfattar bestämmelser med syftet att uppmuntra inrättandet av alternativa tvistlösningsorgan, såvida inte denna lagstiftning garanterar konsumentskyddet i minst lika hög grad.

2.5 Detta direktiv bör omfatta alla organ av varaktig karaktär som erbjuder tvistlösning genom ett alternativt tvistlösningsförfarande, bland annat officiella skiljeförfaranden som inte inrättats specifikt för en enda tvist.

3.1 Sedan flera år tillbaka har EESK i ett stort antal yttranden insisterat på att rekommendationerna 98/257/EG och 2001/310/EG ska omarbetas till en bindande rättsakt, och därför kan kommittén inte annat än glädja sig över kommissionens initiativ. Utöver våra kommentarer nedan vill vi dock påpeka att initiativet har dröjt i längsta laget. Ur tydlighets- och säkerhetssynpunkt undrar vi också om det inte hade varit bättre att välja en förordning i stället för ett direktiv.

3.2 Vad gäller den rättsliga grunden anser EESK att det inte bara handlar om genomförandet av den inre marknaden utan även om ett instrument för konsumentskydd, och att den lämpligaste rättsliga grunden – om inte artikel 81 antas – därför borde vara artiklarna 169.2 b) och 4 i fördraget, och inte bara artikel 114, samt artiklarna 38 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

3.3 Kommittén välkomnar att man har utelämnat de förfaranden som på ett vilseledande sätt beskrivs som förfaranden för reglering av konsumenttvister utanför domstol, trots att det i själva verket inte handlar om något annat än ett marknadsföringsknep eftersom de ansvariga organen är anställda av och avlönas av näringsidkaren, vilket innebär att det inte finns någon garanti för att de är opartiska och oberoende. För att undanröja alla tvivel föreslår därför kommittén att man inför ett ”europeiskt överensstämmelsemärke” som inte bara fastställer vilka tvistlösningsförfaranden som uppfyller de kriterier som krävs enligt förslaget (liknande den ”förtroendemärkning” som finns i Spanien), utan också – på ett harmoniserat sätt som inte medför några merkostnader för näringsidkarna – identifierar de näringsidkare som omfattas av dessa mekanismer och därmed får konsumenterna att känna större tillit till dem.

3.4 Kommittén välkomnar att begreppet konsument utökas till följd av det nya direktivet om konsumenträttigheter (3) och därmed också omfattar avtal med dubbla syften, i vilka personens egen näringsverksamhet inte dominerar i avtalets övergripande sammanhang, men skulle gärna se att detta begrepp tydligt anges i direktivet.

3.5 Kommittén gläder sig åt att man har bemödat sig om att utvidga det etablerade systemet till gränsöverskridande konflikter, och hoppas att kommissionen ska göra sitt bästa för att skapa förutsättningar som gör det möjligt att använda alternativ tvistlösning för att behandla dessa fall på ett effektivt sätt, i synnerhet med hjälp av tvistlösning online och genom att stärka det administrativa samarbetet mellan medlemsstaterna (4). Kommittén föreslår också att kommissionen, i linje med vad som anges i artikel 6.4 i förslaget till förordning om tvistlösning online vid konsumenttvister, minst en gång per år ska sammankalla till ett möte mellan de behöriga nationella myndigheter som omfattas av artikel 15 i förslaget till direktiv, för att göra det möjligt att utbyta bästa praxis och diskutera eventuella återkommande problem som uppstått i samband med systemen för alternativ tvistlösning.

3.6 EESK ser positivt på möjligheten att använda systemen för alternativ tvistlösning vid kollektiva tvister, som ett första steg i riktning mot inrättandet av en rättslig mekanism för kollektiv prövning inom EU. Kommittén skulle dock ha föredragit att denna möjlighet klart fastställdes i direktivet och att man tydligt redogjorde för systemet, i stället för att låta medlemsstaterna ta hand om detta efter förmåga. I detta sammanhang vill kommittén dock än en gång påpeka något som den redan har påtalat i åtskilliga yttranden de senaste åren, nämligen att det finns ett trängande behov av att införa ett harmoniserat rättsligt instrument för grupptalan på EU-nivå, och att en utvidgning av systemen för alternativ tvistlösning inte på något sätt utgör en ersättning för en sådan mekanism.

3.7 Kommittén betonar att man måste se till att de som ansvarar för den alternativa tvistlösningens förvaltning och funktion – från tjänstemän till medlare och skiljedomare – har den kunskap, kompetens och erfarenhet samt de personliga kvalifikationer som krävs för att kunna utföra sitt arbete på ett lämpligt och opartiskt sätt, och man måste också se till att de kan arbeta under villkor som utgör en garanti för opartiskhet och oberoende. EESK hade därför gärna sett att det fanns en detaljerad beskrivning av dessa villkor i förslaget, för att garantera att kriterierna är samstämmiga i hela EU.

3.8 Europeiska ekonomiska och sociala kommittén ställer sig bakom de principer för alternativ tvistlösning som fastställs i artiklarna 7, 8 och 9 i förslaget, och som bygger på vissa av de principer som finns med redan i de rekommendationer som man hänvisar till. Kommittén undrar dock varför man har utelämnat grundläggande principer i dessa rekommendationer, t.ex. legalitetsprincipen och frihetsprincipen.

EESK rekommenderar att man för tydlighets och säkerhets skull behåller den självständiga definitionen av den kontradiktoriska principen och representationsprincipen för att tydligt fastställa att de berörda parterna kan låta sig företrädas av advokater eller tredje part, i synnerhet sammanslutningar som företräder konsumenternas intressen (i stället för att denna aspekt behandlas på ett mer indirekt sätt i artiklarna 8 a och 9.1 a).

Avslutningsvis kan EESK inte acceptera att principen om oberoende byts ut mot en vag ”princip om opartiskhet” som har ett annat, mindre precist innehåll och en annorlunda karaktär.

3.9 EESK ställer sig tveksam till att dessa mekanismer också ska kunna omfatta näringsidkares klagomål gentemot konsumenter. Anledningen till detta är inte bara att det går stick i stäv med traditionen hos de befintliga systemen i de flesta medlemsstaterna och de grundläggande principerna i kommissionens och Europaparlamentets ståndpunkter på detta område genom åren, utan framför allt att detta skulle leda till att organen för alternativ tvistlösning åläggs att lösa ärenden som har med utebliven betalning att göra. Därmed skulle man kringgå det system som EU har infört för småmål och överskölja systemen för alternativ tvistlösning med en uppsjö av ärenden, vilket skulle lamslå systemen, som inte har tillräcklig svarskapacitet.

Mot bakgrund av bestämmelserna i småföretagsakten (”Small Business Act”) bör emellertid åtminstone mikroföretag och små och medelstora företag kunna lösa sina tvister med konsumenter med hjälp av mekanismerna för alternativ tvistlösning i vissa särskilda fall och på villkor som bör fastställas, t.ex. när konsumenter inte hämtar en vara som beställts eller lämnats in till reparation eller inte kommer när en bokning har gjorts.

3.10 Kommittén anser att detta förslag inte under några förhållanden får undergräva de system av bindande karaktär som finns eller införs i medlemsstaterna i enlighet med de olika ländernas rättstraditioner.

3.11 EESK kan endast acceptera att alternativ tvistlösning inte är bindande för parterna i de fall då det finns en uttrycklig garanti för den grundläggande principen att konsumenten eller näringsidkaren har rätt att få sin sak prövad i de behöriga allmänna domstolarna. Om så inte är fallet blir konsekvensen inte endast att man undergräver den alternativa tvistlösningens hela mervärde i fråga om trovärdighet och effektivitet, utan också att det blir omöjligt att förstå hur man har tänkt sig att det system som inrättas också ska omfatta beslut som fattas genom officiella skiljeförfaranden eller liknande mekanismer, och som har karaktären av verkliga domstolsavgöranden.

3.12 EESK beklagar att föreliggande förslag från kommissionen inte innehåller någon formulering identisk med den som finns med i förslaget till förordning om tvistlösning online vid konsumenttvister, nämligen att parternas rätt till domstolsprövning måste garanteras och att alternativ tvistlösning vare sig är en ersättning för eller ett verkligt ”alternativ” till domstolar, utan snarare ett värdefullt kompletterande instrument för tvistlösning (5).

3.13 Kommittén konstaterar med förvåning att frågan om hur dessa system ska finansieras inte behandlas på ett uttömmande och rättframt sätt vare sig i motiveringen till föreliggande förslag till förordning eller i programmet för perioden 2014–2020, trots att det under de samråd som har genomförts har framgått att konsumentorganisationerna anser att detta är en avgörande fråga. Vissa medlemsstater har inte tillräckliga resurser för att kunna bära de ökade kostnader som nya strukturer, utbildning av medlare och annan stödpersonal, information och stöd till konsumenterna, expertutvärderingar och nya administrativa funktioner ger upphov till. Denna fråga ansågs överlag vara avgörande för att man ska kunna garantera att systemet är opartiskt och oberoende (6).

3.14 EESK vill dessutom uppmana kommissionen att, om den inte redan har gjort detta, genomföra en utvärdering av medlemsstaternas viktigaste tillsynsstrategier vad gäller tillämpningen av direktiv 2008/52/EG (7) om vissa aspekter på medling på privaträttens område (artikel 12) i enlighet med Europaparlamentets förslag (8).

Uttrycket ”är anställda enbart av näringsidkaren” är tvetydigt och kan misstolkas. Det bör ersättas med ”har, eller har under de senaste tre åren haft, en yrkesmässig förbindelse som har inneburit ett ekonomiskt beroende eller en annan förbindelse som sannolikt kan inverka på deras oberoende”.

Definitionen är alltför vag och ospecifik. Den borde kompletteras med en tydlig hänvisning till efterlevnaden av de principer som bör ligga till grund för organens funktionssätt, och man bör tydligt fastställa att de utgör en del av ett nätverk av godkända instanser.

EESK har svårt att förstå den exakta omfattningen av denna bestämmelse, men befarar att den inte kommer att ha den effektivitet som eftersträvas. I stället för att främja önskad harmonisering, genom en integrerad tillämpning på EU-nivå och nationell nivå av alla alternativa tvistlösningsförfaranden som bygger på gemensamma och identiska system, kommer den snarare att leda till att medlemsstaterna behåller sina nuvarande strukturer och endast inrättar en rent formell kompletterande mekanism som i praktiken inte klarar av att lösa dagens geografiska och sektorsrelaterade problem.

När man fastställer och kontrollerar kompetens- och opartiskhetskraven skulle EESK uppskatta att man garanterade ett aktivt deltagande från de organisationer som företräder näringsidkare och konsumenter, särskilt arbetet med att välja och utnämna enskilda individer med ansvar för tvistlösning – en uppgift som inte bör åläggas byråkrater och tjänstemän inom medlemsstaternas offentliga förvaltning.

Man bör i förslaget inte bara fastställa krav beträffande medel utan även ett krav på resultat. Med detta avses att man måste kontrollera att organens verksamhet ger kvantifierbara resultat, så att man både kan se i vilka sektorer det förekommer flest tvister och göra sig en bild av kvaliteten på de tjänster som näringsidkarna tillhandahåller. Organen måste också engagera sig aktivt för att öka människors tillit till deras verksamhet.

Dessutom är det mycket viktigt att medlemsstaterna säkerställer att de alternativa tvistlösningsorganen sprider information om de tjänster de tillhandahåller (vilket framför allt inbegriper informationsspridning, medling, förlikning och skiljeförfaranden), deras finansiella resultat (och därigenom garantera att organen är öppna för insyn och öka konsumenternas tillit), samt i vilken grad de som har utnyttjat tjänsterna har varit nöjda.

Vad gäller artikel 7.2 anser EESK att organen förutom sina årliga verksamhetsrapporter också ska offentliggöra, via sina kommunikationskanaler, sin årliga budget och en sammanställning av de skiljedomar de har utfärdat. Detta ska inte påverka tillämpningen av de bestämmelser om behandling av personuppgifter som infördes i den nationella lagstiftningen genom direktiv 95/46/EG.

EESK medger att principen om rättvisa är viktig, men ifrågasätter samtidigt att man har utelämnat legalitetsprincipen, som fanns med i kommissionens rekommendation av den 30 mars 1998 (9). Att denna bestämmelse har utelämnats i direktivet kan vara till konsumenternas nackdel vid gränsöverskridande handelsförbindelser, inte minst när lagen i det land där konsumenten är hemmahörande ger ett större skydd än lagen i den medlemsstat där den alternativa tvistlösningsmekanismen är etablerad. EESK upprepar att legalitetsprincipen måste tas med i direktivet för att garantera att de alternativa tvistlösningsmekanismernas beslut inte undergräver det skydd som konsumenterna garanteras genom den relevanta lagstiftningen.

Denna artikel är något tvetydig, och EESK befarar att konsumenten kan få uppfattningen att tvisten kan lösas via ett organ för alternativ tvistlösning, trots att näringsidkaren i själva verket bara behöver informera om att dessa organ existerar, utan att nödvändigtvis ansluta sig till dem.

EESK uppmanar därför kommissionen att se till att förslaget säkerställer att medlemsstaterna kräver att näringsidkarna ska informera om detta omedelbart före undertecknandet av avtalet. På så sätt ges konsumenten möjlighet att fatta ett medvetet och väl underbyggt beslut och vet på förhand om näringsidkaren är ansluten till organen för alternativ tvistlösning eller inte.

Enligt EESK:s mening bör också utebliven eller bristande efterlevnad av kravet i artikel 10.2 betraktas som en otillbörlig affärsmetod som bör inkluderas i den förteckning som utgör en bilaga till direktiv 2005/29/EG, oberoende av de påföljder som föreskrivs i artikel 18 i förslaget.

EESK befarar att dessa bestämmelser kan komma att visa sig otillräckliga för att garantera att organen i fråga fullt ut följer kraven, eftersom de bedriver sin verksamhet på basis av kriterier som bygger på självutvärdering. Därför är det ytterst viktigt att kommissionen uppmuntrar det civila samhället att delta direkt i övervakningen av dessa organ genom de representativa organisationerna inom respektive berörda sektorer (10).

(4) Särskilt på basis av förordning 2006/2004 om samarbete mellan nationella tillsynsmyndigheter. Jfr EESK:s yttrande, EUT C 218, 23.7.2011, s. 69.

(5) I förslaget till förordning om tvistlösning online vid konsumenttvister står det ordagrant att ”Rätten till ett effektivt rättsmedel och rätten till en rättvis rättegång är grundläggande rättigheter som garanteras i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Onlineförfaranden för tvistlösning får inte syfta till att ersätta domstolsförfaranden och bör inte frånta konsumenter eller näringsidkare rätten att försöka få rättelse inför en domstol. Inget i denna förordning bör därför hindra parterna från att utöva sin rätt till domstolsprövning.”

(8) Betänkande om tillämpning av direktivet om medling i medlemsstaterna (A7-0275/2011), föredragande: Arlene McCarthy.

(9) Följande anges ordagrant i denna rekommendation: ”När det rör sig om tvister över gränserna får instansens beslut inte leda till att konsumenten fråntas det skydd han garanteras av lagstiftningen i den medlemsstat där han är stadigvarande bosatt, i de fall som avses i artikel 5 i Romkonventionen”.

(10) I likhet med det system som tillämpas inom den italienska energisektorn. Där handlar det förvisso om ett offentligt organ för alternativ tvistlösning, men det förvaltas av både konsumentföreträdare och energibolag och det är den förra gruppen som deltar aktivt i utbildningen av de specialister som arbetar inom organet.

BILAGA

till Yttrandet från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén

Följande punkter i facksektionens yttrande ändrades för att återspegla ändringsförslag som antogs av plenarförsamlingen, men den ursprungliga lydelsen fick mer än en fjärdedel av de avgivna rösterna (artikel 54.4 i arbetsordningen):

a) Punkt 1.8

EESK anser inte att dessa mekanismer också ska omfatta näringsidkares klagomål gentemot konsumenter.

b) Punkt 3.9

EESK anser inte att dessa mekanismer också ska kunna omfatta näringsidkares klagomål gentemot konsumenter. Anledningen till detta är inte bara att det går stick i stäv med traditionen hos de befintliga systemen i de flesta medlemsstaterna och de grundläggande principerna i kommissionens och Europaparlamentets ståndpunkter på detta område genom åren, utan framför allt att detta skulle leda till att organen för alternativ tvistlösning åläggs att lösa ärenden som har med utebliven betalning att göra. Därmed skulle man kringgå det system som EU har infört för småmål och överskölja systemen för alternativ tvistlösning med en uppsjö av ärenden, vilket skulle lamslå systemen, som inte har tillräcklig svarskapacitet.

I enlighet med artikel 51.4 i arbetsordningen behandlades ändringsförslagen tillsammans.

Resultat av omröstningen om ändringsförslagen:

Röster för	:	80
Röster emot	:	52
Nedlagda röster	:	19