18.4.2012   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 112/1

1.

Enligt revisionsrättens uppfattning är det nuvarande systemet för finansiering av EU-budgeten komplext och medger inte insyn. Kommissionen har sett över systemet för att försöka åtgärda några av bristerna. Kommissionens förslag bygger på de möjligheter som fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (7) erbjuder, till exempel att inrätta nya kategorier av egna medel, och tar hänsyn till att man behöver konsolidera de offentliga finanserna för att komma till rätta med den pågående finanskrisen.

2.

Den 9 november 2011 lade kommissionen fram förslag till ett rådsbeslut och fyra rådsförordningar om systemet för egna medel för perioden 2014–2020. I förslaget till rådets beslut och motiveringen till beslutet motiveras det nya systemet för finansieringen av EU-budgeten och fastställs de viktigaste delarna i systemet för egna medel. I de föreslagna förordningarna fastställs mer i detalj hur beslutet om egna medel ska tillämpas.

3.

Kommissionen föreslår fem stora förändringar av hur Europeiska unionens budget ska finansieras under perioden 2014–2020:

4.

Detta yttrande gäller beslutet och förordningarna tillsammans. I punkterna 5–51 i del I beskrivs de föreslagna ändringarna och revisionsrättens synpunkter om dem, vilka där det är relevant baseras på revisionsrättens tidigare yttranden. I punkterna 52–54 behandlas bestämmelserna om egna medel som baseras på bruttonationalinkomsten (BNI) som inte ändras i någon större omfattning genom de nya förordningarna men som revisionsrätten har några synpunkter på. Del II innehåller en lista över revisionsrättens kommentarer per lagstiftningsförslag.

5.

Revisionsrätten konstaterar att förslaget om att avskaffa de nuvarande egna medlen grundade på mervärdesskatt är ett svar på de brister som parlamentet och rådet har identifierat och revisionsrätten har påpekat i tidigare yttranden.

6.

Revisionsrätten anser att den föreslagna kategorin av egna medel från mervärdesskatt fortfarande kommer att vara komplex, men inte i lika hög grad som de nuvarande egna medlen från mervärdesskatt. Det är viktigt att kommissionens krav när det gäller kontroll och dokumenttillgång är tydliga. Det bör också hänvisas till revisionsrättens rätt att få tillgång till handlingar och information enligt artikel 287 i EUF-fördraget.

7.

Nyttan med skatten på finansiella transaktioner som en kategori av egna medel är beroende av att skatten införs i alla EU:s medlemsstater. Det går inte att förutsäga hur stor mängd egna medel som denna källa kan ge. Dessa inkomster skulle oavsett storlek minska beroendet av BNI-baserade medel.

8.

De föreslagna korrigeringarna genom klumpsummor för fyra medlemsstater är enklare än det nuvarande systemet, men brister kvarstår.

9.

Revisionsrätten påpekar att sambandet mellan den andel som medlemsstaterna behåller och uppbördskostnaderna fortfarande är oklart.

10.

De BNI-baserade egna medlen ändras inte genom kommissionens förslag. Revisionsrätten konstaterar dock att liksom under innevarande och tidigare finansieringsperioder nämner kommissionen åtgärder som ska vidtas i händelse av ”betydande skillnader i BNI” men definierar inte vad som utgör ”betydande skillnader”.

11.

Den totala effekten av de ändringar som kommissionen föreslår skulle bli att medlens sammansättning och den andel som varje enskild medlemsstat betalar till EU-budgeten ändras.

12.

Kommissionen föreslår att de nuvarande egna medlen från mervärdesskatt avskaffas 2014. Kommissionen säger i motiveringen till förslaget till beslut att avskaffandet av dessa komplexa egna medel i hög grad skulle förenkla beräkningen av de nationella bidragen och minska både kommissionens och medlemsstaternas administrativa börda. Egna medel från mervärdesskatt utgjorde 11,2 % av de egna medlen 2010.

13.

Revisionsrätten har kritiserat dessa egna medel vid ett flertal tillfällen (8) för att de innebär komplicerade beräkningar som kräver stora administrativa resurser (9) och för att de inte är direkt kopplade till en beskattningsgrund. Revisionsrätten konstaterar att dessa brister tas upp i förslaget.

14.

Kommissionen föreslår att det införs en ny kategori av egna medel från medlemsstaternas momsintäkter. I förslaget anges att den andel av mervärdesskatten som varje medlemsstat ska ställa till kommissionens förfogande som egna medel ska vara 1 % (10) av nettovärdet på leverans av varor och tjänster, gemenskapsinterna förvärv och import av varor som omfattas av normalskattesats för alla medlemsstater enligt unionens bestämmelser.

15.

Detaljerade bestämmelser om beräkningsmetoden fastställs i förslaget till rådets förordning om metoder och förfarande för tillhandahållande av egna medel grundade på mervärdesskatt (KOM(2011) 737, 9.11.2011). Enligt den ska kommissionen före 2014 fastställa en för unionen gemensam genomsnittlig andel av värdet på de utkrävbara leveranserna (11) i förhållande till värdet på de totala leveranserna.

16.

De nya egna medlen från mervärdesskatt ska enligt förslaget införas den 1 januari 2014 och göras tillgängliga månadsvis på liknande sätt som traditionella egna medel, men medlemsstaterna får inte behålla någon del för att täcka uppbördskostnader. Enligt kommissionen kommer dessa egna medel att utgöra 18 % av de egna medlen 2020.

17.

Tanken är att dessa nya egna medel ska vara enklare och medföra lägre administrativa kostnader. Beräkningen av den genomsnittliga andel som nämns i punkt 15 baseras dock på samma typ av komplexa statistiska data som används för beräkningen av de nuvarande egna medlen från mervärdesskatt. Beräkningen av den genomsnittliga andelen skulle göras en enda gång och gälla för hela perioden 2014–2020. Därför är det viktigt att beräkningen är korrekt. Det finns en bestämmelse om att beräkningen på grundval av välmotiverade skäl får uppdateras. Det anges inte i kommissionens förslag vilka dessa omständigheter skulle vara.

18.

När EU:s anspråk fastställs ska man även göra korrigeringar av den mervärdesskatt som uppburits, om än färre än i det nuvarande momsbaserade systemet. Den föreslagna kategorin av egna medel från en andel av mervärdesskatten skulle fortfarande vara komplex, men inte i lika hög grad som de nuvarande egna medlen från mervärdesskatt.

19.

Kommissionen föreslår att medlemsstaterna när det gäller de nya egna medlen från moms (12) ska rapportera bedrägerier och oriktigheter som uppdagats avseende anspråk på över 10 000 euro till kommissionen. Detta krav är baserat på det nuvarande systemet för rapportering av bedrägerier och oriktigheter avseende traditionella egna medel. Den andel av den uppburna mervärdesskatten som ska avsättas som egna medel är liten. Revisionsrätten stöder kampen mot bedrägerier och oriktigheter men föreslår att kommissionen klargör om de potentiella fördelarna med rapporteringskravet uppväger de sannolika nackdelarna i form av administrativa kostnader för medlemsstaterna.

20.

I artiklarna 5–8 i det ändrade förslaget till rådets förordning om genomförandebestämmelser till systemet för Europeiska unionens egna medel (KOM(2011) 740, 9.11.2011) fastställs bestämmelser om kontroll och övervakning av det nya systemet för egna medel. De överensstämmer i stort sett med de nuvarande bestämmelserna i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1150/2000 (13).

21.

Enligt artikel 5.4 ska kommissionens inspektörer få tillgång till de dokument som avser fastställande och tillhandahållande av egna medel ”samt andra relevanta dokument som har samband med dessa”. Införandet av de nya egna medlen från moms kan innebära att tjänstemän som kommissionen bemyndigat behöver få tillgång till medlemsstaternas register över uppbörd och indrivning, eftersom det finns ett direkt samband mellan den skatt som uppbärs och egna medel. De exakta gränserna för och den exakta omfattningen av denna tillgång bör uttryckligen anges. Det bör också hänvisas till revisionsrättens rätt att få tillgång till handlingar och information enligt artikel 287 i EUF-fördraget.

22.

Bestämmelserna gör ingen skillnad mellan traditionella egna medel, där alla intäkter går till EU (med avdrag för uppbördskostnader), och moms, där intäkterna går till medlemsstaterna och en andel därefter tilldelas EU (14). Det bör därför klargöras om möjligheten för kommissionens inspektörer att ha kontakter med de skattskyldiga, i enlighet med artikel 7.2 i förslaget till förordning, ska innefatta kontakter med dem i medlemsstaterna som har momsskulder.

23.

Artikel 5.4 andra stycket i KOM(2011) 740 är nytt och innebär att medlemsstaterna på uppmaning från kommissionen ska förse den med dokument, t.ex. relevanta interna revisionsrapporter. Därigenom skulle kommissionen kunna uppnå ytterligare säkerhet om hur internkontrollsystemen fungerar.

24.

Skulder till gemenskapen som ska återkrävas behandlas olika beroende på om det gäller belopp som betalats ut felaktigt inom den gemensamma jordbrukspolitiken eller tullskulder. Detta gäller framför allt enligt den nuvarande EU-lagstiftningen om avskrivningar (15). Artikel 12 i det ändrade förslaget till rådets förordning om metoder och förfaranden för tillhandahållande av traditionella och BNI-baserade egna medel samt åtgärder för att möta likviditetsbehov (KOM(2011) 742, 9.11.2011) innebär att dessa motstridiga bestämmelser kvarstår. Revisionsrätten anser att eftersom alla skulder till gemenskapen bör behandlas på samma sätt bör även förfarandena harmoniseras.

25.

Införandet av skatten på finansiella transaktioner föreslogs den 28 september 2011 i KOM(2011) 594 Förslag till rådets direktiv om ett gemensamt system för en skatt på finansiella transaktioner och om ändring av direktiv 2008/7/EG. Revisionsrätten har inte ombetts att yttra sig över det förslaget. Den har ombetts att yttra sig över skattens lämplighet som eget medel.

26.

Skatten på finansiella transaktioner föreslås bli en EU-omfattande skatt på följande transaktioner:

27.

Liksom när det gäller momsen skulle skatteintäkterna tillfalla medlemsstaterna. Kommissionen föreslår att en andel av denna skatt ska ingå i de egna medlen. Denna andel skulle uppgå till två tredjedelar av de miniminivåer som anges i artikel 8.2 i förslaget till direktiv om skatt på finansiella transaktioner. Dessa miniminivåer har fastställts till 0,1 % av de beskattningsbara beloppen (0,01 % när det gäller derivat).

28.

Egna medel från skatt på finansiella transaktioner ska enligt förslaget införas den 1 januari 2014, uppbäras av medlemsstaterna och göras tillgängliga månadsvis på liknande sätt som traditionella egna medel, men medlemsstaterna får inte behålla någon del för att täcka uppbördskostnaderna. Enligt kommissionen skulle EU-andelen av skatten på finansiella transaktioner 2020 utgöra 23 % av de egna medlen.

29.

Detta skulle bli en ny inkomstkälla som, enligt kommissionens motivering, skulle minska behoven av bidrag direkt från medlemsstaterna och bidra till den allmänna budgetkonsolideringen.

30.

I skäl 8 i det ändrade förslaget till rådets beslut om systemet för Europeiska unionens egna medel (KOM(2011) 739, 9.11.2011) sägs att utvecklingen av systemet för egna medel borde minska medlemsstaternas bidrag till unionens årliga budget och bidra till deras ansträngningar för att konsolidera de offentliga finanserna. Införandet av en skatt på finansiella transaktioner, såsom föreslås i KOM(2011) 594, skulle kunna ge mer resurser till medlemsstaternas nationella budgetar och därmed bidra till deras budgetkonsolidering.

31.

Kommissionen hävdar i motiveringen att initiativet att införa en sådan skatt i Europeiska unionen skulle utgöra ett första steg mot en finansiell transaktionsskatt på global nivå. De potentiella intäkterna från skatten på finansiella transaktioner på nationell nivå bedöms vara betydande (16) och förväntas bidra med 37 miljarder euro till EU-budgeten 2020.

32.

Revisionsrätten anser att så länge det inte finns en världsomfattande skatt på finansiella transaktioner skulle detta antagande påverkas väsentligt av risken för omlokalisering, det vill säga att finansinstitut flyttar för att genomföra transaktioner i jurisdiktioner utanför EU.

33.

Förslaget att avsätta en andel av skatten på finansiella transaktioner som egna medel förutsätter att rådet godkänner kommissionens förslag att alla medlemsstater ska införa denna skatt. Det är inte revisionsrättens uppgift att uttala sig om huruvida ett sådant beslut är sannolikt eller önskvärt.

34.

De moms- och BNI-baserade egna medel som har använts under perioden 2007–2013 är relativt stabila och förutsägbara skatteunderlag. Egna medel från skatten på finansiella transaktioner däremot skulle ha en snäv bas i form av en ekonomisk verksamhet som är föremål för stora och oförutsägbara svängningar. En sådan volatilitet skulle kunna inverka på den mängd egna medel som kan hämtas från denna källa.

35.

En överföring av en del av intäkterna från en skatt på finansiella transaktioner till EU-budgeten skulle minska de BNI-baserade bidragen med samma belopp. Effekten på bidragen till EU:s årliga budget skulle vara neutral på EU-27-nivå. Användningen av en andel av skatten på finansiella transaktioner som en kategori av EU:s egna medel skulle dock få en betydande inverkan på fördelningen mellan medlemsstaternas bidrag till EU:s årliga budget.

36.

I artiklarna 5–8 i KOM(2011) 740 fastställs bestämmelser om kontroll och övervakning av det nya systemet för egna medel. Revisionsrättens synpunkter på krav när det gäller kontroll och dokumenttillgång med avseende på de nya egna medlen från mervärdesskatt anges i punkterna 20–22. Revisionsrättens synpunkter gäller även den föreslagna skatten på finansiella transaktioner.

37.

Europeiska rådet i Fontainebleu 1984 fastställde att en medlemsstat som bär en orimlig budgetbörda i förhållande till sitt relativa välstånd kan beviljas korrigering vid lämplig tidpunkt. Flera på varandra följande beslut har sedan dess innehållit en korrigering för Förenade kungariket. Det har också förekommit tillfälliga korrigeringsmekanismer till förmån för Tyskland, Nederländerna, Österrike och Sverige.

38.

Kommissionen föreslår att mekanismerna för att korrigera alltför stora budgetbördor omstruktureras. Alla befintliga korrigeringar skulle ersättas med korrigeringar genom klumpsummor för fyra medlemsstater som enligt kommissionens bedömning bär en sådan börda (Förenade kungariket, Tyskland, Nederländerna och Sverige) (17). Dessa klumpsummor skulle fastställas i förväg och tillämpas varje år under perioden 2014–2020.

39.

Korrigeringarna genom klumpsummor utgör bruttominskningar av de årliga BNI-baserade bidragen från dessa fyra medlemsstater. Dessa korrigeringar skulle finansieras av alla medlemsstater, inbegripet de fyra berörda medlemsstaterna. Enligt kommissionens beräkningar skulle bruttominskningen med 7 500 miljoner euro leda till nettominskningar på totalt 4 334 miljoner euro per år för de fyra medlemsstaterna (18).

40.

Revisionsrätten har tidigare påpekat (19) att varje form av korrigeringsmekanism äventyrar enkelheten och insynen i systemet för egna medel och att nettobudgetbalanser inte är några bra indikatorer för att bedöma de samlade fördelar som kan uppnås genom unionspolitiken eftersom de inte tar hänsyn till följdverkningarna av denna politik. Enligt arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar (20) måste varje ny korrigeringsmekanism motiveras noggrant, inte enbart genom redovisningsmått som kan diskuteras utan mot bakgrund av den övergripande balansen när det gäller de fördelar som EU-budgeten och EU-politiken ger. Det finns inga bevis för att kommissionen har gjort det.

41.

Det nuvarande rådsbeslutet om systemet för egna medel trädde i kraft två och ett halvt år efter det att den innevarande fleråriga budgetplanen (21) hade inletts. Det berodde på att medlemsstaterna inte hade lyckats komma överens om finansieringen av korrigeringarna i slutet av de formella förhandlingarna. Kommissionens förslag är otydligt när det gäller reglerna för finansiering av korrigeringarna, särskilt när det gäller hur man har kommit fram till nettokorrigeringarna. Revisionsrätten anser att ökad insyn i finansieringen av korrigeringarna skulle göra det möjligt för rådet att anta motsvarande lagstiftning i tid.

42.

De föreslagna klumpsummorna skulle ändå innebära en relativ förbättring av enkelheten och insynen i systemet för egna medel. Den befintliga korrigeringen för Förenade kungariket är en mekanism som är så komplex att dess precision äventyras och beräkningarna innehåller fel (22).

43.

Kommissionen har meddelat revisionsrätten att den baserade beslutet om att medlemsstaterna skulle få korrigeringar genom klumpsummor på en nettobalansindikator och analyserade förhållandet mellan den balansen och det relativa välståndet och att korrigeringarna avpassades så att de fyra medlemsstaterna skulle få jämförbara resultat för detta förhållande. Revisionsrätten har emellertid inte fått dessa beräkningar och kan därför inte kommentera dem.

44.

Det framgår inte klart av kommissionens förslag vilka kriterier som har använts för att fastställa vad som är en ”orimlig budgetbörda”. Det skulle behöva införas tydliga regler om relativt välstånd för fördelningen av korrigeringar till de medlemsstater som uppfyller kriterierna så att alla medlemsstater garanteras lika behandling. Därmed skulle förhandlingarna om finansieringen av EU-budgeten medge större insyn och det skulle bli lättare att fokusera på hur utgiftssidan i EU-budgeten kommer att utvecklas.

45.

I tidigare yttranden (23) har revisionsrätten kritiserat att det inte finns något uppföljningsförfarande för att undersöka om korrigeringarna fortfarande är berättigade eller om andra medlemsstater bör beviljas en korrigering.

46.

Idén om att en korrigering ska betalas ”vid lämplig tidpunkt” från förklaringen från 1984 upprepas i skäl 10 i KOM(2011) 739. På samma sätt anges i skäl 11 att en korrigering bara bör ”tillämpas så länge den fyller ett syfte”. Att klumpsummor fastställs för sju år är inte förenligt med detta.

47.

Man bör därför överväga att göra en halvtidsöversyn för att försäkra sig om att de fyra medlemsstaterna (Förenade kungariket, Tyskland, Nederländerna och Sverige) fortfarande uppfyller kriterierna för att beviljas en klumpsummekorrigering, avgöra om beloppen bör ändras och bedöma om någon annan medlemsstat uppfyller kriterierna.

48.

Kommissionen föreslår att den andel av traditionella egna medel som medlemsstaterna behåller för sina uppbördskostnader minskas från 25 % till 10 %. Den sistnämnda procentsatsen gällde fram till 2000. Traditionella egna medel beräknas utgöra 19 % av de egna medlen 2020 (13 % 2010).

49.

Kommissionen anser att de 25 % som medlemsstaterna behåller av de belopp som uppburits för traditionella egna medel är en dold korrigering eftersom beloppet troligen överstiger de faktiska kostnaderna. I rådets beslut om ansvarsfrihet 2005 rekommenderades kommissionen att göra en bedömning av de administrativa kostnaderna för att driva systemet för egna medel. Det finns inga bevis för att detta har gjorts. Minskningen av den andel som medlemsstaterna får behålla till 10 % bidrar till att ta bort det som uppfattas som en dold korrigering.

50.

Revisionsrätten rekommenderar att rådet överväger om en högre andel som medlemsstaterna får behålla skulle kunna fungera som ett incitament för att uppmuntra medlemsstaternas arbete med efterhandsrevision. Endast få tullkontroller utförs vid import, och den viktigaste kontrollen är efterhandsrevisioner på plats hos näringsidkarna. Sådana revisioner bör göras tillräckligt ofta och noggrant för att EU:s ekonomiska intressen ska skyddas.

51.

Enligt kommissionens egen analys kommer de traditionella egna medlens andel av de egna medlen att öka från 14,7 % 2012 till 18,9 % 2020. Detta skulle leda till en minskning av medlemsstaternas (BNI)-bidrag. En minskning av den andel som medlemsstaterna får behålla från 25 % till 10 % skulle bidra till att en sådan ökning uppnås. Man bör dock komma ihåg att den långsiktiga trenden för traditionella egna medel är nedåtgående, vilket i hög grad beror på EU:s handelspolitik och WTO-processen för liberalisering av handeln, och det finns därför en risk för att den förväntade ökningen av andelen traditionella egna medel inte kommer att äga rum.

52.

De BNI-baserade egna medlen ändras inte genom kommissionens förslag. Kommissionen beräknar att de kommer att utgöra 40 % av de egna medlen 2020 (76 % 2010).

53.

Liksom i det nuvarande och i tidigare system med egna medel nämns i artikel 2 i KOM(2011) 740 åtgärder som ska vidtas vid ”betydande skillnader i BNI”. Detta gäller framför allt de BNI-uppgifter som ska tas med i beräkningen av betalningen av egna medel på grund av ändringen av det europeiska nationalräkenskapssystemet. Det gäller även den därmed sammanhängande revideringen av taken för betalningar och åtaganden i budgeten (uttryckta i procentandelar av summan av alla medlemsstaternas BNI i artikel 3 i KOM(2011) 739). Revisionsrätten har tidigare påpekat (24) att kommissionen bör definiera vad som utgör ”betydande skillnader”. Kommissionen har ännu inte lämnat någon sådan definition.

54.

Det är särskilt viktigt att ”väsentlighetskriterier” fastställs eftersom det enligt artikel 2 inte längre är rådet som (på kommissionens förslag och efter att ha hört Europaparlamentet med enhällighet) ska besluta huruvida ändringar av räkenskapssystemet ENS ska tillämpas i fråga om egna medel. I förslaget till ny bestämmelse står det bara att kommissionen ska underrätta Europaparlamentet och rådet om datumen för tillämpningen av dessa ändringar av det europeiska nationalräkenskapssystemet.