1. Inledning

Nuvarande ekonomiska och finansiella situation accentuerar mer än någonsin den grundläggande roll som tjänster av allmänt intresse spelar i Europeiska unionen. På områden som hälso- och sjukvård, barn- och äldreomsorg, stöd till funktionshindrade personer och offentligt subventionerade bostäder skapar dessa tjänster ett viktigt skyddsnät för medborgarna[1] och bidrar till att främja den sociala sammanhållningen. Tjänster av allmänt intresse inom utbildning, yrkesutbildning och sysselsättning intar en central plats i tillväxt- och sysselsättningsagendan. I en kunskapsekonomi måste skolor, utbildningsanstalter och universitet vara av yppersta kvalitet för att våra ungdomar ska få den nya kompetens som behövs för nya typer av arbeten. Samtidigt har de nedskärningar som offentliga förvaltningar har tvingats genomföra och behovet av budgetkonsolidering gjort det nödvändigt att se till att högkvalitativa tjänster tillhandahålls på ett så ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt som möjligt.

Redan i kommissionsordförandens politiska riktlinjer från 2009[2] nämns moderniseringen av tjänstesektorn som ett sätt att främja nya källor till tillväxt och social sammanhållning. Vidare hävdas att vi behöver ”ge den övergripande utvecklingen av sektorn för social- och hälsovårdstjänster ett lyft, t.ex. genom en kvalitetsram för offentliga och sociala tjänster, som ett erkännande av deras betydelse för den europeiska samhällsmodellen”[3]. I Europa 2020-strategin[4] bekräftas åter behovet av att utveckla nya tjänster – både fysiska och nätbaserade – som genererar tillväxt och skapar arbetstillfällen. Detta kan omfatta innovativa tjänster av allmänt intresse.

Fördraget har alltid gett medlemsstaterna utrymme att erbjuda högkvalitativa tjänster av detta slag och i och med Lissabonfördraget har nya bestämmelser införts, nämligen artikel 14 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) samt protokoll nr 26 om tjänster av allmänt intresse. Artikel 36 i stadgan om grundläggande rättigheter har också fått samma rättsliga värde som fördragen. Det är i detta nya sammanhang som kommissionen nu har beslutat att i en och samma kvalitetsram sammanföra en heltäckande grupp av åtgärder som rör tjänster av allmänt intresse. För kommande år betyder detta att EU:s lagstiftning fortsätter att förstärka den inre marknadens sociala dimension och ta bättre hänsyn till dessa tjänsters särskilda karaktär samt att ta sig an utmaningen att klara av detta på ett sätt som respekterar de värden som gäller kvalitet, säkerhet och överkomlighet, likabehandling, allmän tillgång för alla samt användarnas rättigheter som nämns i protokollet.

Syftet med föreliggande meddelande, som också utgör en uppföljning till inremarknadsakten[5], är att presentera denna kvalitetsram som består av tre områden med kompletterande insatser:

– Ökad klarhet och rättslig säkerhet kring hur EU:s regler ska tillämpas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse samt en översyn av dessa regler, när så behövs, för att garantera att särskilda behov kan tillgodoses. Det är mycket viktigt att återkommande översyner görs med tanke på hur föränderliga dessa tjänster är. Parallellt med meddelandet lägger kommissionen fram förslag om reformer av två centrala regelverk (det enda rör statligt stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och det andra offentlig upphandling) som kommer att öka flexibiliteten och förenklingen för medlemsstaterna när de tillhandahåller sådana tjänster. Reformerna ska också förenhetliga dessa båda politikområden och öka vissheten hos de berörda parter som redan följer reglerna för offentlig upphandling att de, på vissa villkor, även uppfyller relevanta statsstödkrav enligt Altmark-domen. Resultatet bör bli större rättslig säkerhet och förenklingar för myndigheter och företag.

– Säkerställd tillgång till viktiga tjänster: Kommissionen kommer att arbeta vidare med sitt åtagande att garantera alla medborgare tillgång till viktiga tjänster i specifika sektorer med utgångspunkt i åtgärder som nyligen vidtagits rörande grundläggande banktjänster, posttjänster och telekommunikation.

– Kvalitet: Kommissionen kommer att intensifiera sitt engagemang när det gäller att främja kvaliteten på sociala tjänster, och kommer att använda resultaten på detta område som modell för andra tjänster av allmänt intresse.

Grundläggande begrepp

Debatten om tjänster av allmänt intresse präglas av bristande terminologisk tydlighet. Det råder begreppsförvirring och termerna används felaktigt. De berörda parterna har därför uppmanat kommissionen att reda ut denna situation. Kommissionen är dock bunden av EU:s primärrätt och domstolens rättspraxis i samband med detta och begreppen är dessutom dynamiska och stadda i utveckling.

Tjänster av allmänt intresse: Tjänster av allmänt intresse är tjänster som medlemsstaternas myndigheter anser vara av allmänt intresse och som därför är kopplade till särskilda skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Termen täcker både ekonomiska verksamheter (se nästa definition) och icke-ekonomiska tjänster. De sistnämnda omfattas inte av någon särskild EU-lagstiftning och ingår varken i fördragets regelverk för den inre marknaden eller i konkurrensreglerna. Vissa aspekter av hur dessa tjänster organiseras kan omfattas av andra allmänna fördragsregler, t.ex. principen om icke-diskriminering.

Tjänst av allmänt ekonomiskt intresse: Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är lika med ekonomisk verksamhet vars resultat är till övergripande allmän nytta och som marknaden inte skulle tillhandahålla utan offentligt ingripande (eller endast på andra villkor vad avser kvalitet, säkerhet, överkomlighet, likabehandling och allmän tillgång). Den allmännyttiga skyldigheten åläggs leverantören i form av ett uppdrag som grundar sig på ett allmännyttighets­kriterium, som säkerställer att leverantören tillhandahåller tjänsterna under former som överensstämmer med uppdraget.

Sociala tjänster av allmänt intresse: Här ingår sociala trygghetssystem som täcker de största riskerna i livet och en rad andra viktiga tjänster som tillhandahålls direkt till individen och som har en förebyggande roll och främjar social sammanhållning och integration[6]. Även om EU-domstolen inte anser att vissa sociala tjänster (t.ex. lagstadgade sociala trygghetssystem) utgör ekonomisk verksamhet framgår det dock av domstolens rättspraxis att en tjänsts sociala natur i sig inte räcker för att rubricera den som icke-ekonomisk[7]. Termen sociala tjänster av allmänt intresse omfattar följaktligen både ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet.

Skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster: Skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster är en typ av allmännyttig skyldighet vari fastställs de krav som ska garantera att vissa tjänster görs tillgängliga för alla konsumenter och användare i en medlemsstat, oavsett var de bor, att de håller en specificerad kvalitet och, med hänsyn till särskilda nationella förhållanden, att priset är överkomligt. Definitionen av en specifik samhällsomfattande skyldighet fastställs på EU-nivå och utgör en grundläggande beståndsdel i liberaliseringen av tjänstesektorerna, t.ex. elektronisk kommunikation, posttjänster och transport.

Allmän trafikplikt: I artikel 93 i EUF-fördraget används begreppet ”allmän trafikplikt” (på engelska public service) inom transportområdet. Utanför detta område används dock den engelska termen ibland på ett mångtydigt sätt: Ibland avses att en tjänst erbjuds allmänheten och/eller i allmänhetens intresse, eller så används den för verksamheten i offentligt ägda entiteter. För att undvika oklarhet används termerna ”allmän trafikplikt”, "tjänster i allmänhetens intresse” och ”tjänster av allmänt ekonomiskt intresse” på ett konsekvent sätt i det här meddelandet och har alltid de betydelser som anges i här.

2. Institutionell inramning: Ändringar införda genom Lissabonfördraget

I protokoll nr 26 till Lissabonfördraget, som tar upp tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, och artikel 36 i stadgan om grundläggande rättigheter understryks hur viktiga tjänster av allmänt intresse är i EU, och vidare fastställs vilka principer som ska vägleda EU:s hållning till dessa tjänster. De utgör en solid grund för det flexibla och pragmatiska angreppssätt som behövs på detta område med hänsyn till skillnaderna i behov och preferenser beroende på olika geografiska, sociala och kulturella skillnader.

Protokollet fastställer för första gången primärrättsligt vilka grundläggande principer som är tillämpliga på tjänster av allmänt intresse. Det klargör att principerna måste anpassas till de specifika tjänsterna, vilket innebär att det inte går att förlita sig till enhetliga tillvägagångssätt. Protokollet lämnar också en bekräftelse på att fördragens bestämmelser inte påverkar medlemsstaternas behörighet att tillhandahålla, beställa och organisera icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Behovet av att särskilja ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet kvarstår dock, och en granskning av det enskilda fallet behövs fortfarande eftersom karaktären på dessa verksamheter ständigt är under utveckling. Av detta skäl håller kommissionen uppsikt över situationen, i enlighet med redogörelsen i avsnitt III nedan.

Artikel 14 i EUF-fördraget lyder: ”unionen och medlemsstaterna [ska] var och en inom ramen för sina respektive befogenheter och inom fördragens tillämpningsområde, sörja för att sådana tjänster utförs på grundval av principer och villkor, särskilt ekonomiska och finansiella, som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter.” Denna artikel ger EU möjligheten att lagstifta på området för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse genom att fastställa principer och villkor, särskilt ekonomiska och finansiella sådana, som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter. Detta kan ske med hjälp av en förordning och via det ordinarie lagstiftnings­förfarandet. Artikeln klargör att en sådan förordning inte får påverka ”medlemsstaternas befogenheter att i överens­stämmelse med fördragen tillhandahålla, beställa och finansiera sådana tjänster”. Detta utgör en bekräftelse på att det primärt är medlemsstaterna som ska besluta om hur dessa tjänster ska organiseras, tillhandahållas och finansieras på nationell, regional eller lokal nivå. Genom offentliga samråd och en fortlöpande dialog med berörda parter kommer det fortsatt att undersökas huruvida det behövs lagstiftning som bygger på artikel 14 i EUF-fördraget. Konsensus verkar för närvarande vara att det inte är någon omedelbar prioritering[8]. Kommissionen anser att åtgärder på sektorsnivå, med skräddarsydda lösningar på konkreta och specifika problem inom olika sektorer, är lämpligare i detta skede[9]. Kommissionen tänker fortlöpande kontrollera behovet av att se över befintlig sektorsspecifik lagstiftning som rör skyldigheten att tillhandahålla samhälls­omfattande tjänster samt eventuella behov av att införa nya skyldigheter avseende samhälls­omfattande tjänster i andra sektorer. Kommissionen kommer också att analysera lämpligheten av att fastställa principer och villkor som gör det möjligt för specifika offentliga organ att fullgöra sina uppdrag på grundval av artikel 14 i EUF-fördraget. Respekten för den nuvarande mångfalden av tjänster och situationer inom EU kommer även fortsättningsvis att vara en vägledande princip i kommissionens bedömning.

3. En kvalitetsram för tjänster av allmänt intresse i Europa

Under årens lopp har efterfrågan på tjänster av allmänt intresse och det sätt som de tillhandahålls på väsentligen förändrats. Tjänster som traditionellt tillhandahöll direkt av staten har i allt högre grad lagts ut på entreprenad av nationella, regionala och lokala myndigheter, och tillhandahålls nu ofta av den privata sektorn (med eller utan vinstsyfte). Denna förändrade situation har framkallats genom avregleringar, av förändringar i statlig politik och användarnas förändrade behov och förväntningar. Eftersom många av dessa tjänster är av ekonomisk natur lyder de både under regelverket för den inre marknaden och under konkurrensreglerna, såvida inte dessa regler rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Att ha tillgång till flera olika tjänsteerbjudanden kan i fråga om pris och kvalitet i högsta grad föra med sig ett stort utbud och många fördelar för myndigheterna. En del berörda parter oroar sig visserligen över effekterna av dessa regler, särskilt när det gäller sociala tjänster, men kommissionen är övertygad om att de kan tillämpas på ett sätt som tar hänsyn till specifika behov och som förbättrar tillhandahållandet av tjänsterna. Reglerna måste naturligtvis fortlöpande ses över så att myndigheterna fortsatt har nödvändig flexibilitet att tillgodose samhällets föränderliga behov och hålla jämn takt med tekniska framsteg.

Kommissionens kvalitetsram består av tre olika områden med insatser: 1) en utökad klarhet och rättslig säkerhet vad gäller de EU-regler som gäller för dessa tjänster, 2) erbjuda verktyg som gör att medlemsstaterna kan se till att medborgarna har tillgång till grundläggande tjänster och löpande hålla uppsikt över situationen och 3) främja kvalitativa initiativ som speciellt rör sociala tjänster inriktade på särskilt viktigt behov.

1. Område 1: Ökad klarhet och rättssäkerhet

Kommissionen vill att EU-regelverket som inverkar på hur tjänster av allmänt ekonomiskt intresse organiseras, finansieras och tillhandahålls gör det möjligt för de ansvariga att fullgöra sitt uppdrag att verka i allmänhetens tjänst (nedan kallat offentliga tjänster). För att nå dithän samtalar kommissionen fortlöpande med berörda parter från alla sektorer i syfte att få fram vilka områden den rättsliga ramen som kan behöva förtydligas eller ändras. Två exempel på detta är revideringarna av reglerna för statligt stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och reglerna för offentlig upphandling som åtföljer föreliggande meddelande.

Kommissionen har med tanke på berörda parter i dessa reformer försökt att åstadkomma större överensstämmelse i fråga om den politik som rör statligt stöd och offentlig upphandling. I största möjliga utsträckning har kommissionen skapat en mer enhetlig ram. Kommissionen anser att fullständiga öppna eller selektiva förfaranden för offentlig upphandling på grundval av antingen lägsta pris eller, på vissa villkor, det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet, innebär att kontraktet tilldelats till ”lägsta kostnad för det allmänna”, vilket domstolens kräver ska vara ett av villkoren för att utesluta misstankar om statligt stöd.

1.1. Revideringen av reglerna för statligt stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

EU:s regler för offentlig finansiering av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som kommissionen antog 2005 har visat sig fungera. Kommissionen och berörda parter är dock eniga om att de kan göras tydligare, enklare och mer proportionerliga så att tillämpningen blir lättare och högkvalitativa tjänster därmed tillhanda­hålls på ett effektivare sätt, till fromma för EU:s invånare. Reformen har tre mål: klargöra de grundläggande begrepp som är aktuella för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, förenkla reglerna för statligt stöd för smärre tjänster som organiseras lokalt och som har en begränsad påverkan på handeln mellan medlemsstaterna och införa en mer målanpassad reglering av övriga tjänster, för att bättre särskilja tjänster av medelstor omfattning och sociala tjänster, å ena sidan, och å andra sidan, storskaliga verksamheter med en tydlig EU-omfattande dimension, som ska bli föremål för en effektivare konkurrens­kontroll.

På grundval av dessa mål har kommissionen antagit eller föreslagit ett antal viktiga ändringar:

· För det första behandlas i ett nytt meddelande ett antal punkter som har föranlett frågor om tolkning på nationell, regional och lokal nivå.

· För det andra kommer i framtiden ett större antal sociala tjänster att undantas (oberoende av kompensationsbelopp) förhandsanmälan för bedömning av kommissionen om de uppfyller vissa grundläggande krav vad gäller öppenhet, korrekt definition och överkompensation. Denna förteckning omfattar nu, förutom sjukhus och offentligt subventionerade bostäder, tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som tillgodoser sociala behov i fråga om hälso- och sjukvård och långtidsvård, barnomsorg, tillträde till och återintegrering på arbetsmarknaden samt vård och social integrering av utsatta grupper.

· För det tredje tillkommer nu en fördjupad och mer fokuserad kontroll av större stödåtgärder, t.ex. på området nätverksindustrier, som kan ha betydande inverkan på hur den inre marknaden fungerar. I dessa fall måste medlemsstaterna under kontraktets löptid i kompensations­mekanismen inkludera incitament för effektivitets­vinster som är anpassade till de specifika sektorernas behov.

· Slutligen föreslår kommissionen en ny särskild de minimis-regel för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse med en stödtröskel som gör att kommissionen inte behöver kontrollera stödbelopp som under en treårsperiod uppgår till högst 500 000 euro. För vissa sektorer, bl.a. transport och allmänna radio- och TV-sändningar, fortsätter de särskilda sektoriella föreskrifterna att gälla.

1.2. Reformen av reglerna för offentlig upphandling och koncessioner

Kommissionen föreslår också en stor reform av reglerna för offentlig upphandling och koncessioner för att höja kvaliteten på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

För det första särbehandlas sociala och hälsovårdsrelaterade tjänster i reformen. De ska omfattas av ett enklare system som tar hänsyn till deras särskilda roll och särdrag. För dem gäller högre tröskelvärden och de behöver bara iaktta de skyldigheter som gäller öppenhet och likabehandling. För att uppmuntra kvalitetssäkringen främjar reformen användningen av kriteriet ”ekonomiskt mest fördelaktiga anbud”, vilket innebär att medlemsstaterna inte behöver lägga ut denna typ av tjänster enbart på grundval av lägsta pris.

För det andra råder nu större klarhet om rättsläget i fråga om hur EU:s regler för offentlig upphandling är tillämpliga på relationer mellan myndigheter. Ett ”offentlig-offentligt samarbete” sker när offentliga organ som t.ex. lokala myndigheter samarbetar för att fullgöra offentliga uppgifter. Även om offentliga avtalsparters offentliga status eller rättsliga karaktär inte i sig räcker för att undanta kontrakten från EU:s direktiv om offentlig upphandling förtydligar reformen, helt i överensstämmelse med EU-domstolens rättspraxis, i vilka fall sådana kontrakt inte omfattas av EU:s regler för offentlig upphandling. De nya reglerna kommer att säkerställa att tillämpningen av regelverket för offentlig upphandling inte inskränker myndigheternas rätt att bestämma hur de vill organisera och genomföra sina offentliga tjänster. Men det finns också bestämmelser som säkerställer att offentlig-offentligt samarbete inte förorsakar någon snedvridning av konkurrensen i förhållande till privata ekonomiska aktörer.

För det tredje medför reformen ett erkännande av att det under vissa omständigheter är viktigt att anordna förfaranden med förhandlingar, som föregås av ett offentliggörande, vid kontrakt som avser tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Detta är nu en del av de verktyg som avtalsslutande myndigheter har tillgång till. På liknande sätt har kommissionen föreslagit att myndigheterna bland tilldelningskriterierna ska kunna räkna med vilken livscykel produkter, tjänster eller bygg- och anläggningsarbeten har. Denna reform kommer också att bidra till att kontrakt inte tilldelas enbart på grundval av lägsta pris utan på tillbörligt sätt återspeglar de allt viktigare miljö- och samhällsaspekterna.

Slutligen medför reformen en ny oberoende ordning för koncessioner. Detta är särskilt viktigt för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eftersom koncessionsavtal traditionellt används vid allmän trafikplikt eller allmännyttiga skyldigheter. De viktigaste inslagen i reformen av offentlig upphandling kommer också att vara tillämpliga på koncessioner, och vad avser upphandlingsavtal kommer nya regler att finnas om ändring av befintliga avtal. Inom vissa sektorer kan koncessioner beviljas på mellan 20 och 100 år och de behöver därför högst sannolikt ses över under sin löptid. Med utgångspunkt i EU-domstolens rättspraxis föreslår kommissionen dels nya bestämmelser som specificerar under vilka förhållanden villkoren i koncessionsavtal får ändras utan en ny konkurrensutsatt upphandling, och dels bestämmelser som ska säkra att principerna om lika behandling och icke-diskriminering iakttas.

Reformen av regelverket för offentlig upphandling är en av de tolv prioriterade åtgärder i inremarknadsakten som kommissionen i den årliga tillväxtöversikten för 2012 anser böra skyndas på. Kommissionen uppmanar därför Europaparlamentet och medlemsstaterna att senast i slutet av 2012 nå en överenskommelse om dessa förslag.

1.3. Informations- och kommunikationsåtgärder om hur EU-reglerna ska tillämpas

Efter förfrågningar och önskemål om förklaringar från berörda parter har kommissionen åtagit sig att hjälpa myndigheter, tjänsteleverantörer, användare och andra berörda parter att bättre förstå och tillämpa EU:s regelverk på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kommissionen har vidtagit ett antal åtgärder på detta område.

Kommissionen offentliggjorde i slutet av 2010 en ny vägledning[10] som avser tre nyckelfrågor:

– Hur medlemsstaterna kan finansiera tjänsterna i enlighet med reglerna om statligt stöd.

– Hur myndigheter kan använda reglerna för offentlig upphandling och samtidigt försäkra sig om kvalitet, innovation, kontinuitet och omfattning vad avser sociala tjänster.

– Hur reglerna för den inre marknaden och, i synnerhet, tjänstedirektivet är tillämpliga på sociala tjänster utan att medlemsstaterna hindras från att reglera dem för att garantera kvalitet och tillgänglighet.

Vägledningen har ersatt ett FAQ-dokument och beaktar rättspraxis utveckling, kommissionens beslut, ändringar av den rättsliga ramen, diskussioner inom kommittén för socialt skydd[11] och frågor som mottagits från berörda parter genom Interaktiva informations­tjänsten[12]. Den nätbaserade Interaktiva informationstjänsten är avsedd för medborgare, tjänsteleverantörer, offentliga myndigheter samt övriga berörda parter och tar emot frågor om EU:s lagstiftning och tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Sedan verksamheten började i januari 2008 har kommissionen besvarat nästan 200 frågor.

Kommissionen har också gett ut broschyren Socialt ansvarsfull upphandling[13] som ska hjälpa myndigheterna att köpa varor och tjänster på ett socialt ansvarsfullt sätt i linje med EU:s regler. Den belyser de bidrag som offentlig upphandling kan lämna på socialpolitikens område. Den ger praktiska exempel i en rad sociala frågor, t.ex. hur man kan verka för lika möjligheter och fler arbetstillfällen, förbättrar arbetsförhållanden, den sociala integrationen av utsatta personer, exempelvis funktionshindrade samt följer bestämmelserna i grundläggande ILO-konventioner. En ny utgåva av Att köpa grönt! Miljöanpassad offentlig upphandling i Europa[14] gavs ut i oktober 2011. Handboken ger vägledning om hur man kan minska miljökonsekvenserna av den offentliga sektorns förbrukning och hur man använder miljövänlig offentlig upphandling för att stimulera innovation i miljöteknik, produkter och tjänster.

Kommissionens arbetsdokument om offentlig-offentligt samarbete[15] sammanfattar och klargör EU-domstolens rättspraxis angående hur bestämmelserna om offentlig upphandling ska tillämpas då offentliga organ som t.ex. kommuner samarbetar för att fullgöra offentliga uppgifter som anförtrotts dem (se ovan avsnitt 1.2). Det bör bidra till bättre förståelse av lagstiftningen så att de juridiska riskerna kring denna form av samarbete mellan myndigheter minskar.

Kommissionen riktar särskild uppmärksamhet mot den sociala tjänstesektorn. De rapporter som utarbetas vartannat år om sociala tjänster av allmänt intresse[16] som offentliggjordes 2008 och 2010 övervakade utvecklingen inom socialtjänstesektorn och främjat dialogen på europeisk nivå. Kommissionen har också hjälpt flera på varandra följande ordförandeskap i rådet med att organisera fora för sociala tjänster av allmänt intresse som har spelat en viktig roll för att dela med sig av information och främja dialog och förståelse av reglerna hos berörda parter. Kommissionen har åtagit sig att stödja framtida roterande ordförandeskap att anordna den fjärde europeiska forumet för sociala tjänster av allmänt intresse om cirka ett år.

Kommissionen kommer att fortsätta att arbeta i kommittén för socialt skydd som i samarbete med samtliga relevanta institutionella och berörda parter i civilsamhället kommer att utarbeta en rapport senast i slutet av 2013 om tillämpningen av EU:s regler på dessa tjänster.

2. Område 2: Säkerställa tillgången till viktiga tjänster

EU:s sektoriella lagstiftning har alltid noga balanserat behovet av ökad konkurrens och användningen av marknadsmekanismerna med nödvändigheten att garantera att alla medborgare också i fortsättningen får tillgång till grundläggande tjänster av hög kvalitet till rimliga priser. Detta gäller exempelvis för nätverksamheter, allt från telekommunikationer och posttjänster till transport och energi. Dessutom övervakar kommissionens via sin årliga resultattavla för konsument­marknaderna[17] hur omkring 30 tjänstemarknader utvecklas vad gäller jämförbarhet, förtroende, problem och klagomål, övergripande kundnöjdhet, leverantörsbyte och urval.

Med tanke på att användarnas behov och tekniken ständigt utvecklas måste man regelbundet se över både nuvarande åtaganden om samhällsomfattande tjänster och behovet av att införa nya. Exemplen nedan illustrerat vilka mått och steg kommissionen vidtar på detta område. Medlemsstaterna kan fritt förlänga dagens åtaganden om samhällsomfattande tjänster eller införa nya under förutsättning att åtgärderna är förenliga med EU-lagstiftningen.

2.1. Posttjänster

Det tredje postdirektivet[18] utgör en milstolpe i reformen av postmarknaderna i Europa som inleddes under 1992. Det har medfört många fördelar för medborgarna, bl.a. förbättringar av kvaliteten på servicen och nya, innovativa postutbärningstjänster. I direktivet fastställs minimikrav på omfattningen av skyldigheten att tillhandahålla samhälls­omfattande tjänster: Posttjänster av hög kvalitet måste tillhandahållas (minst) fem arbetsdagar i veckan inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare för standardbrev och paket av viss vikt samt för rekommenderade och assurerade försändelser. Det innehåller också bestämmelser som ska säkra att de postala samhällsomfattande tjänsterna håller hög kvalitet och kommissionen övervakar hur detta genomförs. Kommissionens har nyligen bildat en europeisk grupp av tillsynsmyndigheter för posttjänster[19] som arbetar med frågor som t.ex. finansieringen av samhällsomfattande tjänster samt övervakning av marknadsresultaten[20]. Kommissionen har också skapat ett postanvändarforum vars första möte hölls i december 2011 och som sammanför slutanvändarna – både enskilda kunder och företag – med andra berörda parter, bl.a. driftsansvariga och fackföreningar, för att diskutera konsumenternas ändrade behov i en föränderlig kommunikationsmiljö och med sikte på att uppnå en hållbar utveckling av sektorn.

Inom ramen för sitt arbete med e-handel kommer kommissionen 2012 att lägga fram en grönbok om gränsöverskridande paketutbärning. Den kommer att fokusera på frågor som kvaliteten vid gränsöverskridande postutbärning och dess prissättning för att hitta lösningar som undanröjer hinder som konsumenter och företag har stött på. Kommissionen tänker också presentera resultaten från två studier av postoperatörers prissättning och dess effekter på marknaderna, och principerna för beräkning av netto­kostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster. Före utgången av 2013 kommer fjärde rapporten om tillämpningen av direktivet om posttjänster att läggas fram.

2.2. Grundläggande banktjänster

Tillgång till grundläggande betaltjänster till skäliga villkor är viktigt för den ekonomiska och sociala integrationen och för att konsumenterna ska kunna dra full nytta av den inre marknaden. I början av 2011 gjorde kommissionen en konsekvensbedömning för att undersöka huruvida EU-lagstiftning behövs på detta område. Efter att ha övervägt alla alternativ har kommissionen i detta skede beslutat att lägga fram ett förslag till rekommendation[21]. Syftet är att grundläggande betalningstjänster och betalkort ska erbjudas alla medborgare och övriga bosatta inom EU som inte redan har ett betalkonto i den EU-stat där de försöker öppna ett sådant konto. Man bör kunna öppna detta standardbetalkonto antingen gratis eller för en skälig avgift till betaltjänstleverantörerna. Rekommendationen sänder en tydlig signal till medlemsstater och leverantörer om förväntningarna och tillförsäkrar samtidigt den nationella nivån en viss flexibilitet när det gäller hur detta ska uppnås.

Rekommendationen innehåller också kriterier för en bedömning av hur medlemsstaterna lyckas med genomförandet och för att avgöra om ytterligare åtgärder är nödvändiga. På grundval av en genomgång och konsekvensbedömning 2012 tänker kommissionen besluta om ytterligare åtgärder behövs på detta område.

2.3. Transport

Den allmänna trafikplikten inom transportsektorn fastställs i särskilda rättsakter för luftfart, landtransport och sjöfart[22]. Denna sektorsspecifika lagstiftning fastställer vilka principer medlemsstaterna bör följa vid definitionen av allmän trafikplikt inom vart och ett av transport­sätten.

I transportvitboken[23] från 2011 framförs tanken att en ökad användning av kollektivtrafiken, kombinerat med minimikrav för tillhandahållandet av transporter kommer att leda till ökad turtäthet och därmed skapa en positiv spiral för offentliga transportmedel.

När det gäller kontrakt som definierar den allmänna trafikplikten inom de olika transportsätten måste principerna om öppenhet och icke-diskriminering respekteras, och tilldelningen ska ske efter ett konkurrensutsatt förfarande för tilldelning av kontrakt. Detta kan bäst uppnås genom öppna offentliga förfaranden för kontraktstilldelning. Kvaliteten på persontransporttjänster får ökad betydelse under kommande år med tanke på den åldrande befolkningen och att offentlig (kollektiv) transport måste vara ett attraktivt alternativ till enskilda transporter. Detta kommer att bidra till uppnåendet av målen för resurs­effektivitet och försörjningstrygghet vad gäller drivmedel. Skapandet av en dynamisk, öppen järnvägsmarknad bör innebära betydande fördelar för passagerarna i fråga om kvaliteten, effektiviteten och volymen på de tjänster som erbjuds) och även för myndigheterna och skattebetalarna genom reducerad offentlig finansiering av avtal om allmän trafik.

Under 2012 avser kommissionen att lägga fram ett förslag om en öppning av marknaden för nationell persontrafik 2012. Detta följer på öppnandet av marknaden för godstransporter och internationella passagerar­transporter. Kommissionen ämnar också eventuellt revidera förordningen om allmän trafikplikt för landtransporter 2012 så att tilldelningen av kontrakt som avser allmän trafikplikt inom järnvägssektorn generellt sker via konkurrensutsatta förfaranden. Medlemsstaterna har visserligen stort handlingsutrymme när det gäller att avgöra vilka områden som måste åläggas allmän trafikplikt för persontransporttjänster, men för att vara hållbara måste dessa tjänster vara effektiva, ha hög kvalitet och tillhandahållas i ett stabilt finansiellt sammanhang. Obligatoriska förfaranden för tilldelning av kontrakt torde bidra till detta.

2.4. Energi

Det tredje energipaketet trädde i kraft den 3 mars 2011. I paketet fastställs kraven på samhällsomfattande tjänster och det innehåller tydliga bestämmelser om skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster samt om kundskydd för både elektricitet och naturgas och reglerar även hur utsatta kunder ska skyddas mot energifattigdom[24]. Åtgärder antagna på grundval av dessa direktiv måste vara av allmänt intresse, klart definierade, transparenta, icke-diskriminerande och kontrollerbara samt garantera lika tillträde för EU:s elektricitets- och gasföretag till EU:s nationella konsumenter och vice versa.

För att främja konkurrenskraftiga, energieffektiva och rättvisa konsumentmarknader inrättade kommissionen 2008 medborgarnas energiforum[25] som regleringsplattform på grundval av erfarenheterna fån tidigare fora. I arbetsdokumentet An Energy Policy for Consumers[26] inventerade kommissionen de fördelar som konsumenterna har av dagens energipolitiska åtgärder. Där räknas en rad lagstiftningsmässiga och politiska EU-initiativ upp som direkt eller indirekt bidrar till att förbättra konsumenternas ställning inom energisektorn.

I linje med Europeiska rådets slutsatser från i december 2011 bör medlemsstaterna till fullo och snarast möjligt genomföra det tredje energipaketet. Kommissionen understryker i detta sammanhang hur viktigt det är för medlemsstaterna att tydligt definiera begreppet ”utsatta kunder”. Kommissionen planerar ett femte möte i medborgarnas energiforum i november 2012 för att fortsatt uppmuntra dialogen mellan berörda parter om centrala frågor som t.ex. skydd av utsatta kunder, optimal modell för detaljhandelsmarknaden, pristransparens samt smarta mätares eventuella goda effekter på styrningen av energiefterfrågan.

2.5. Elektronisk kommunikation

Direktivet om samhällsomfattande tjänster inom elektroniska kommunikationer[27] skapar ett socialt skyddsnät där inte marknadskrafterna enbart till rimligt pris erbjuder grundläggande tjänster, särskilt för konsumenter som bor i områden som är svåra eller kostsamma att täcka, eller som har låga inkomster eller funktionshinder. Begreppet ”skyddsnät” innefattar tre särskilda mål: tillgänglighet, överkomliga priser och tillträde. Kommissionen antog nyligen ett meddelande om samhällsomfattande tjänster inom elektronisk kommunikation[28] innehållande en rapport om utfallet av det offentliga samrådet under 2010 och den tredje översynen av omfattningen av samhällsomfattande tjänster när det gäller e-kommunikation. En av de viktigaste frågor där är vilken roll de samhällsomfattande tjänsterna borde spela för att uppfylla målet ”bredband för alla”. Med utgångspunkt i analysen är kommissionens slutsats att det för närvarande inte finns något behov av att på EU-nivå ändra omfattningen av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Analysen föranleder också slutsatsen att mer vägledning behövs om hur reglerna för samhällsomfattande tjänster ska genomföras mot bakgrund av risken för uppsplittring om varje land går tillväga på sitt sätt samt de potentiella ekonomiska följderna för branschen. Kommissionen tänker fram lägga denna vägledning 2012 som en hjälp att hantera risken för socialt utanförskap samtidigt som den, i enlighet med subsidiaritetsprincipen, möjliggör hänsynstaganden till olika nationella omständigheter, behovet av att minimera snedvridningen av marknaden och av att undvika att lägga en oproportionerlig börda på sektorn[29].

3. Område 3: Kvalitet – exempel på sociala tjänster av allmänt intresse

Eftersom sociala tjänster av allmänt intresse bidrar till social trygghet och integration spelar de en mycket viktig roll i det europeiska samhället. Men efterfrågan på dessa tjänster ökar samtidigt som förmågan att finansiera dem blir allt mer begränsad, för ögonblicket till följd av den ekonomiska krisen och på längre sikt på grund av en åldrande befolkning. Kommissionen, medlemsstaterna och berörda parter som företräder tjänsternas användare och tillhandahållare har nyligen genomfört en rad nya initiativ som rör kvaliteten på sociala tjänster.

År 2007[30] tillkännagav kommissionen en strategi för att främja kvaliteten på sociala tjänster över hela EU. Som en uppföljning har kommissionen via Progress-programmet[31] stött europeiska initiativ som utvecklar verktyg för definition och mätning av kvalitet. Kommissionen har vidare stött framväxten av ett frivilligt europeiskt ramverk för kvalitet för sociala tjänster inom kommittén för socialt skydd.

3.1. Projekt som får stöd genom Progress-programmet

Mellan 2008 och 2010 finansierade Progress-programmet åtta projekt som hade som mål att ta fram verktyg för att definiera, mäta, bedöma och förbättra kvaliteten på sociala tjänster med särskild inriktning på långtidsvård. Alla projekten inbegrep transnationella partnerskap och utbyte av god praxis mellan myndigheter, tjänsteleverantörer och andra aktörer med olika kulturell bakgrund och som verkade i olika rättsliga och administrativa sammanhang och med olika samhällsekonomiska förutsättningar. I praktiskt taget alla projekt framhölls betydelsen av att användarna involveras i arbetet med att definiera och utvärdera kvaliteten på sociala tjänster[32].

År 2012 kommer kommissionen att stödja ett antal nya transnationella projekt genom Progress-programmet som syftar till att genomföra den frivilliga europeiska kvalitetsramen i olika medlemsstater och inom olika sektorer.

3.2. Kommittén för socialt skydd: frivillig europeisk kvalitetsram för sociala tjänster

Kommittén för socialt skydd antog i oktober 2010 en frivillig europeisk kvalitetsram för sociala tjänster. Syftet är att utveckla en gemensam förståelse vad gäller kvaliteten på dessa tjänster inom EU. Ramen är utformad för att vara nog flexibel att tillämpas på en rad sociala tjänster i nationella, regionala och lokala sammanhang i alla medlemsstater och vara förenlig med nuvarande nationella kvalitetssäkringsmetoder. Den slår fast de principer och kriterier som en social tjänst bör uppfylla för att tillgodose behoven och förväntningarna hos användarna av tjänsten. I ramen ingår också förslag till en metod som kan hjälpa myndigheter att på lämplig nivå ta fram verktyg (standarder eller indikatorer) för att definiera, mäta och utvärdera kvaliteten på sociala tjänster. Ramen har sitt fokus på rättigheter och kan exempelvis hjälpa till att öka skyddet av barns rättigheter när de flyttar från institutionell barnomsorg till alternativa vårdsystem.

3.3. Stadga för en europeisk stiftelse

Stiftelser med allmännyttiga uppdrag spelar en allt större roll i tillhanda­hållandet och finansieringen av sociala tjänster av allmänt intresse i EU. Problem uppstår dock fortfarande när stiftelser vill etablera sig i andra medlemsstater eller önskar slå samman tillgångar som de har på olika sidor gränserna. Behov finns av att ge stiftelser av allmänt intresse möjligheten att etablera sig, bedriva verksamhet och finansiera sig på gränsöverskridande basis, förutsatt att tillräcklig övervakning finns. I så fall skulle de kunna minska den administrativa börda som kommer av svårigheterna med att bedriva verksamheter i olika medlemsstater. Ytterst skulle detta frigöra mer av deras resurser för att främja EU-medborgarnas välbefinnande.

För att åstadkomma dessa fördelar avser kommissionen 2012 att lägga fram ett förslag om en stadga för en europeisk stiftelse som skulle existera parallellt med nationella former och vara frivillig.

4. Slutsatser

Rådande ekonomiska och finansiella kris är en påminnelse om den centrala roll som tjänster av allmänt intresse spelar när det gäller att skapa social och territoriell sammanhållning. Krisens effekter på den offentliga sektorn ökar dessutom i takt med trycket på statsfinanserna. Det är mycket viktigt att allt görs för att bibehålla dessa tjänster och för att förbättra kvaliteten på dem. I föreliggande meddelande visas att fördragen ger EU:s institutioner och medlemsstaterna de rättsliga verktyg som krävs för att göra detta. Kommissionen är fast besluten att spela sin roll genom att införa en kvalitetsram för dessa tjänster, vilket framgår av de två förslag om översyn av reglerna för statligt stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och om offentlig upphandling och koncessioner som läggs fram parallellt med meddelandet. Kommissionen kommer också att presentera en rad andra insatser under de kommande månader som sammantagna ska ge EU en gedigen kvalitetsram för tjänster av allmänt intresse under för de närmaste åren. Kommissionen kommer att driva detta projekt framåt som en del av sitt bredare åtagande i Europa 2020-strategin att sätta den sociala ekonomin och social innovation i centrum för sitt arbete. Detta demonstrerades senast i initiativet angående socialt företagande[33] som stöder utvecklingen av socialt nya och innovativa sätt att göra affärer och tillhandahålla tjänster.

[1]               Det finns EU-lagstiftning, särskilt på migrationsområdet, som säkerställer att vissa kategorier av tredjelandsmedborgare som är lagligt bosatta i EU – på vissa villkor – behandlas som medlemsstatens egna medborgare i fråga om tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten.

[2]               Political guidelines for the next Commission. Bryssel den 3 september 2009.

[3]               Political guidelines, s. 24.

[4]               Europa 2020: En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla, KOM(2010) 2020.

[5]               Inremarknadsakten: Tolv åtgärder för att stimulera tillväxten och stärka förtroendet för inre marknaden (KOM (2011) 206)

[6]               Genomförande av gemenskapens Lissabonprogram: Sociala tjänster av allmänt intresse i Europeiska unionen (KOM(2006) 177 slutlig, 26.4.2006).

[7]               Förenade målen C-180/98 till C-184/98, Pavlov m.fl., REG 2000, s. I-6451, punkt 118. Mål C-218/00, Cisal och INAIL, REG 2002, s. I-691, punkt 37 och mål C-355/00 Freskot, REG 2003, I-5263.

[8]               Ett färskt exempel är det Europaparlamentets resolution av den 5 juli 2011 om framtiden för sociala tjänster av allmänt intresse (2009/2222 (INI)), punkt 48: ”Europaparlamentet anser att en EU-förordning om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, som är tillåtna enligt artikel 14 i EUF-fördraget, inte står högst på dagordningen just nu”.

[9]               Noteras bör att det i artikel 14 i EUF-fördraget tydligt klargörs att tillämpningen av denna artikel inte påverkar artiklarna 93, 106 och 107 i EUF-fördraget som fastställer Europeiska kommissionens roll i kontrollen av statligt stöd och de villkor som ska uppfyllas för att undantag från tillämpningen av denna kontroll kan beviljas vad avser tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kommissionen anser att åtgärder på sektorsnivå, med skräddarsydda lösningar på konkreta och specifika problem inom olika sektorer, är lämpligare i detta skede.

[10]             Guide to the application of EU rules on State aid, public procurement and the internal market to services of general economic interest, and in particular to social services of general interest (SEK(2010) 1545.

[11]             Rapport från kommittén för socialt skydd om tillämpningen av gemenskapens lagstiftning på sociala tjänster av allmänt intresse, november 2008

[12]             http://ec.europa.eu/services_general_interest/index_en.htm

[13]             http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=6457&langId=sv

[14]             På engelska med en översikt på svenska: http://ec.europa.eu/environment/gpp/buying_handbook_en.htm

[15]             Commission Staff Working Paper concerning the application of EU public procurement law to relations between contracting authorities ('public-public cooperation'), SEK (2011) 1169 slutlig, 4.10.2011.

[16]             SWD – First and Second Biennial Reports on social services of general interest, SEK(2008) 2179 och (SEK(2010) 1284.

[17]             http://ec.europa.eu/consumers/consumer_research/editions/docs/6th_edition_scoreboard_en.pdf. För vissa av dessa tjänster, t.ex. elektricitet eller bankkonton, har kommissionen gjort fördjupade marknads­undersökningar (tillgängliga på samma webbplats).

[18]             Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av 20 februari 2008 om ändring av direktiv 97/67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster.

[19]             Kommissionens beslut av den 10 augusti 2010 om inrättandet av Europeiska gruppen av tillsynsmyndigheter för posttjänster, EUT C 217, 11.8.2010, s. 7.

[20]             Handlingar finns tillgängliga på gruppens      webbplats: http://ec.europa.eu/internal_market/ergp/index_en.htm

[21]             Kommissionens rekommendation om tillgång till ett grundläggande betalkonto (K (2011) 4977).

[22]             Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av den 24 september 2008 om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen (omarbetning) och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2006 av den 5 juli 2006 om rättigheter i samband med flygresor för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70, Rådets förordning (EEG) 3577/92 av den 7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage).

[23]             Vitbok - Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem. KOM(2011) 144.

[24]             Direktiv 2009/72/EG om elektricitet och direktiv 2009/73/EG om gas.

[25]             http://ec.europa.eu/energy/gas_electricity/forum_citizen_energy_en.htm

[26]             SEK(2010)1407 slutlig, 11.11.2010

[27]             Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikations­tjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster, ändrad genom direktiv 2009/136/EG.

[28]             Samhällsomfattande tjänster inom e-kommunikation: rapport om resultatet från det offentliga samrådet och den tredje återkommande översynen i överensstämmelse med artikel 15 i direktiv 2002/22/EG (KOM (2011) 795 slutlig, 23.11.2001).

[29]             Notera att det i punkterna 20–30 i gemenskapens riktlinjer för tillämpning av reglerna för statligt stöd för snabb utbyggnad av bredbandsnät (EUT C 235, 30.9.2009, s. 7) särskilt hänvisas till definitionen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse inom sektorn för elektronisk kommunikation.

[30]             Tjänster av allmänt intresse, däribland sociala tjänster av allmänt intresse – ett nytt europeiskt åtagande (KOM (2007) 725 slutlig, 20.11.2007).

[31]             Framsteg är EU:s program för sysselsättning och social solidaritet och ger stöd till genomförandet av EU:s sociala agenda.

[32]             Arbetsdokument från kommissionens avdelningar Second Biennial Report on social services of general interest (SEK (2010) 1284 slutlig, 22.10.2010, s. 59-66.

[33]             Initiativ för socialt företagande – Skapa förutsättningar för att främja sociala företag inom ramen för social ekonomi och innovation (KOM (2011) 682 slutlig, 25.10.2011)