[pic] | EUROPEISKA KOMMISSIONEN |

Bryssel den 21.12.2010

KOM(2010) 801 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN

Översyn av arbetstidsdirektivet (Andra etappen i samrådet med arbetsmarknadens parter på EU-nivå enligt artikel 154 i EUF-fördraget)

{SEK(2010) 1610 slutlig}

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN

Översyn av arbetstidsdirektivet (Andra etappen i samrådet med arbetsmarknadens parter på EU-nivå enligt artikel 154 i EUF-fördraget)

1. INLEDNING

Europeiska unionen har haft gemensamma krav på arbetstid sedan 1993, och kraven har gällt alla branscher sedan 2000. Arbetstidsdirektivet är en hörnsten för det sociala Europa i det att det garanterar en lägsta skyddsnivå för alla arbetstagare mot för lång arbetstid och säkerställer minimiperioder för vila. Direktivet ger också möjlighet för flera olika former av flexibilitet för att ta hänsyn till särskilda länders, branschers eller arbetstagares omständigheter. De senaste åren har det dock av flera anledningar ifrågasatts om EU:s arbetstidslagstiftning är effektiv. Några av bestämmelserna har släpat efter snabba förändringar av arbetsmönstren, så att direktivet har blivit mindre användbart för arbetstagarnas och företagens behov. Dessutom har svårigheter med tillämpningen av vissa bestämmelser i direktivet eller i domstolens avgöranden lett till ett oklart rättsläge eller till och med bristande efterlevnad i vissa viktiga avseenden. Därför är det bråttom med att se över direktivet, och kommissionen vill dessutom se över direktivet i enlighet med principerna för bättre lagstiftning.

Syftet med det här meddelandet är att i enlighet med artikel 154.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) höra vad arbetsmarknadens parter på EU-nivå anser om planerna på att ändra arbetstidsdirektivet[1] och fråga om de vill inleda förhandlingar med stöd av artikel 155.

Den 24 mars 2010 antog kommissionen ett meddelande som innebar att den första etappen i samrådet inleddes[2]. I meddelandet påpekades det svåra läge som uppstått då rådet och parlamentet inte kunnat enas om en tidigare översyn av direktivet[3], och kommissionen uppmanade arbetsmarknadens parter på EU-nivå att redovisa sina erfarenheter med det nuvarande direktivet och skissera de arbetstidsregler som behövs på EU-nivå för att hantera tjugohundratalets ekonomiska, sociala, tekniska och demografiska förhållanden.

I det här meddelandet sammanfattar kommissionen de huvudsakliga resultaten av den första etappen i samrådet med arbetsmarknadens parter på EU-nivå och de viktigaste fakta som framkommit i den senaste tidens undersökningar av arbetstidens tendenser och mönster och direktivets ekonomiska och sociala effekter. Vidare redogörs för alternativen för en ändring av direktivet. Meddelandet bör läsas tillsammans med kommissionens rapport om tillämpning av direktivet (som antagits samtidigt), där kommissionen bedömer medlemsstaternas efterlevnad av arbetstidsreglerna och kartlägger de huvudsakliga områdena där bristande efterlevnad eller rättslig oklarhet råder. För att bistå arbetsmarknadens parter när de utarbetar sina svar på samrådet kommer kommissionen att offentliggöra resultaten av alla undersökningar och enkäter[4] som har använts i utarbetandet av det här meddelandet.

2. FÖRSTA ETAPPEN AV SAMRÅDET MED ARBETSMARKNADENS PARTER[5]

Arbetsmarknadens parter är eniga om att det under de senaste 20 åren har inträffat omfattande förändringar av arbetslivet som har fått stora konsekvenser för arbetstidens förläggning. Det råder dock ytterst delade meningar om förändringarnas implikationer för arbetstidens förläggning. Arbetsgivarna tenderar att anse att det krävs rättsliga ändringar för mer flexibilitet i arbetstiden, medan de fackliga organisationerna anser att det krävs ändringar som stärker arbetstagarnas rättsliga skydd.

Privata arbetsgivare betonar faktorer som den ökade konkurrensen, globaliseringen, övergången från tillverkning till tjänster, marknadernas volatilitet och teknikens utveckling, särskilt den ökande användningen av informations- och kommunikationsteknik.

Offentliga arbetsgivare framhäver särskilt sin skyldighet att tillhandahålla högkvalitativa tjänster dygnet runt till utsatta medborgare, den tilltagande efterfrågan på hälso- och sjukvård och omsorg av demografiska skäl, svårigheterna att hantera ökande kostnader i tider av budgetåtstramningar och ekonomisk kris och den kroniska bristen på kvalificerad vårdpersonal.

De fackliga organisationerna betonar att arbetet intensifierats, att otrygga anställningsformer ökat, att alltför lång arbetstid är en risk för hälsa och säkerhet och att arbetets kvalitet och produktivitet måste beaktas. De nämner de problem som lång arbetstid innebär för dem som vill kombinera arbete och familj och för att öka förvärvsfrekvensen. Inom hälso- och sjukvården hävdar de att långa arbetstider bara kommer att förvärra problemen med att rekrytera och behålla personal.

Arbetsmarknadens parter i vissa branscher framhöll att särdrag inom deras branscher behövde beaktas i arbetstidsreglerna. Meningarna gick dock isär om vilka ändringar av det nuvarande direktivet som behövdes. Särskilt nämndes säsongsarbete, särskilda arbetsförhållanden inom scenkonsten, tillhandahållande av bostad på arbetsplatsen, självständighet och kunskapsarbete, arbete i avlägsna områden, tillhandahållande av tjänster dygnet runt, säkerhetskritiska funktioner, snabbt fluktuerande efterfrågan, deltidsanställningarnas ökning, kostnader och globalt konkurrenstryck samt kompetensbrist.

Arbetsgivarna instämde i stort sett med bedömningen i kommissionens samrådsunderlag. Business Europe, UEAPME och CEEP välkomnande att den aktuella översynen skulle ges en vidare omfattning. Business Europe och UEAPME menade dock att frågan om jourtid skulle anses som viktig både för den privata och den offentliga sektorn. Flera arbetsgivarorganisationer betonade också att flexibilitet kunde vara till nytta för både arbetstagare och arbetsgivare och inte borde ses som något negativt.

Å andra sidan kritiserade EFS och andra fackliga organisationer kommissionens övergripande bedömning. De ansåg att kommissionen inte tagit tillräcklig hänsyn till arbetstidsreglernas juridiska betydelse eller fördragets mål att bibehålla och förbättra skyddet av arbetstagarnas hälsa och säkerhet. Dessutom ansåg de att direktivet inte har avsedd verkan i medlemsstaterna eftersom kommissionen underlåtit att upprätthålla och genomdriva EU:s lagstiftning. EFS och EPSU (EU-fackorganisationen för tjänster, inklusive den offentliga sektorn) håller inte med om att arbetsgivarna eller den offentliga verksamheten skulle stå inför oöverstigliga hinder för att rätta sig efter SIMAP- och Jaegerdomarna.

De stora branschövergripande arbetsmarknadsparterna håller med om att direktivet behöver ses över. Arbetsgivare och fackliga organisationer har dock rätt olika uppfattningar om översynens sammanhang, omfattning och mål.

Även om Business Europe i princip motsätter sig att arbetstid regleras på EU-nivå, anser UEAPME att det är viktigt med EU-reglering för att skapa lika spelregler för små och medelstora företag. Alla branschövergripande arbetsgivarorganisationer är eniga om att de nuvarande reglerna är för stela och krångliga, och anser särskilt att rättspraxis i SIMAP- och Jaegermålen måste ändras. Samma sak gäller den senaste tidens avgöranden om årlig betald semester[6].

Business Europe anser att det vore lämpligt att förlänga beräkningsperioden till 12 månader, men inga andra frågor bör ingå i översynen och möjligheten att frångå direktivet betraktas som central. CEEP och UEAPME kan tänka sig att vidga översynen till andra frågor och anser att en förlängning av beräkningsperioden till 12 månader och en ändring av rättspraxis enligt SIMAP och Jaeger avsevärt skulle minska behovet av möjligheten att frångå direktivet.

De offentliga arbetsgivarna framhåller allmänt sett att det är mycket viktigt med en heltäckande översyn av arbetstidsreglerna, eftersom de har enorm inverkan på hur den offentliga verksamheten fungerar. SIMAP- och Jaegermålen bör uppmärksammas mest, men man är även öppen för att förbättra arbetstagarnas skydd mot lång eller betungande arbetstid och bättre möjligheter att kombinera arbete och familj. De är tveksamma till ändringar av möjligheten att frångå direktivet, även om CEEP beklagar att den möjligheten allt oftare utnyttjas i den offentliga verksamheten och anser att detta inte ligger i arbetsgivarnas, arbetstagarnas eller tjänstemottagarnas intresse.

De fackliga organisationerna påpekar däremot att arbetstidsreglerna bygger på grundläggande sociala rättigheter som är skyddade i fördraget och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Därför måste en eventuell översyn först och främst följa och respektera dessa rättigheter för att förbättra det skydd som arbetstagarna för närvarande åtnjuter. Hänsyn måste också tas till parlamentets och de fackliga organisationernas ståndpunkter under de interinstitutionella diskussionerna om det föregående ändringsförslaget.

Både EFS och EPSU samtycker till en heltäckande översyn, men anser att ändringar bara är önskvärda om de verkligen syftar till att avskaffa möjligheten att frångå direktivet. Översynens syfte bör vara att genomdriva tillämpningen per arbetstagare och göra undantaget för ”självständiga arbetstagare” snävare. Man bör eftersträva en balanserad och långsiktig lösning för jourtid, men den lösningen måste följa och utgå från rättspraxis enligt SIMAP och Jaeger, utan att definitionerna av jourtid och arbetstid ändras. De flesta organisationerna för vårdpersonal instämmer, och hänvisar till den arbetsmiljöforskning som ligger till grund för direktivet, även om en minoritet av läkarorganisationerna anser att läkare bör kunna arbeta upp till 65 timmar i veckan efter individuellt samtycke. EFS vill också ägna sig åt kombinationen av arbete och familj och ge arbetstagarna mer inflytande över arbetstidens förläggning.

Svaren från de branschspecifika arbetsmarknadsparterna tenderade att överensstämma med de branschövergripande arbetstagar- respektive arbetsgivarorganisationernas synpunkter. Några av branschorganisationerna ansåg dock att direktivet inte behövde ändras (arbetsgivarorganisationer inom hotell- och restaurangbranschen, havsfiske, bankväsende, olje- och gasborrning till havs samt privat säkerhet).

Organisationer för offentliganställda brandsoldater stöder också rättspraxis enligt SIMAP och Jaeger. De vill dock mjuka upp reglerna om viloperioder för att behålla det traditionella mönstret med 24-timmarsskift, som anses särskilt väl anpassat till brandkårernas behov, med förbehåll för ytterligare granskning av arbetsmiljöfrågorna. På vissa villkor kan några av dem godta tillfälligt fortsatta undantag från direktivet. Några förordar att direktivet ändras så att frivilliga brandsoldater inte omfattas av det.

EUROMIL, en organisation av arbetstagare i försvarsstyrkorna, anförde att de borde omfattas verkningsfullt av direktivet och att rättspraxis enligt SIMAP och Jaeger borde genomdrivas.

När det gäller andra former av EU-åtgärder vill EFS och EPSU att kommissionen ska vidta alla till buds stående åtgärder mot medlemsstaternas bristande efterlevnad, även överträdelseförfaranden. De stödjer också åtgärder för mer personal och medel till arbetsmiljöinspektionerna i medlemsstaterna. Å andra sidan argumenterade nio europeiska läkarorganisationer i en gemensam inlaga mot överträdelseförfaranden. I flera svar efterlystes kommissionens stöd för jämförande undersökningar och utbyte av god praxis.

De branschövergripande arbetsmarknadsparterna på EU-nivå har i olika grad uppgett sig beredda att inleda förhandlingar enligt artikel 155 i EUF-fördraget, före eller under den andra etappen av samrådet. Business Europe och UEAPME uttalade sig tydligt för branschövergripande lösningar, med tanke på de aktuella frågornas breda karaktär. EFS tyckte dock att arbetsgivarnas hållning behövde komma betydligt närmare dess egen (särskilt i den kritiska frågan om möjlighet att frångå direktivet) innan man kunde överväga att förhandla.

I den offentliga sektorn uttalade CEEP starka önskemål om lösningar för offentlig verksamhet genom förhandlingar på sektorsövergripande nivå. De CEEP-anslutna CEMR och HOSPEEM har en liknande hållning. Däremot kräver EPSU att medlemsstaterna och de offentliga arbetsgivarna slutar med alla befintliga undantag från direktivet innan man kan besluta att inleda förhandlingar.

Arbetsmarknadsparterna i andra branscher uttryckte med få undantag inget intresse för branschvisa förhandlingar eller ansåg att det skulle vara för tidigt.

3. HUVUDDRAGEN I ARBETSTIDENS MÖNSTER OCH TENDENSER[7]

Arbetstidsmönstren har utvecklats de senaste tjugo åren till följd av en kombination av tekniska förändringar, globalisering, omstrukturering av företag och arbetsorganisation, tjänstesektorns ökande betydelse, ökad mångfald i arbetskraften och mer individuella livsstilar och attityder till karriärer. Även om minimikraven i direktivet uppmuntrar mer enhetlighet i EU och har haft stor betydelse för att minska den genomsnittliga arbetstiden, kvarstår olikheter i fråga om arbetstidsmönster och torde fortfarande kvarstå mellan medlemsstater, mellan verksamheter och mellan arbetstagargrupper.

Totalt har tendensen varit att den genomsnittliga arbetstiden minskat i EU: från 40,5 timmar 1991 i EG-12 till 37,5 timmar 2010 i EU-27[8]. Detta beror dock främst på en konstant ökning av antalet deltidsarbetande från 15,9 % av arbetskraften 1998 till 18,2 % av arbetskraften 2008[9]. Medelarbetstiden för heltidsarbetande i EU har i princip förblivit oförändrad sedan 2000.

I Europa råder fortfarande stora skillnader i den genomsnittliga årsarbetstiden. Inget tyder på konvergens, och det är mycket osannolikt att läget kommer att ändras inom en snar framtid. Det genomsnittliga antalet arbetade timmar varierar från mindre än 1 400 (Nederländerna) till mer än 2 100 (Grekland)[10]. Intressant nog förefaller arbetstidens längd i hög grad vara omvänt proportionell mot produktiviteten per timme i medlemsstaterna. Även om 40-timmarsveckan fortfarande är normen i de flesta medlemsstaterna, förefaller några av dem utveckla särskilda profiler med större spridning i antalet veckoarbetstimmar (särskilt Förenade kungariket men även Irland, Nederländerna, Tyskland och de nordiska länderna)[11]. Av de anställda arbetar fortfarande 9 % (särskilt män) fortfarande mer än 48 timmar i veckan i genomsnitt, men denna andel har sjunkit[12].

De viktigaste förändringarna som håller på att ske rör arbetstidens flexibla förläggning, inte dess längd. De senaste två årtiondena har flexibla varianter av arbetstidens förläggning ökat, t.ex. i form av olika arbetstider för olika verksamhetsområden, flextid, tidskonton, distansarbete och dessutom deltidsarbete. För att ta hänsyn till denna utveckling har man ökat fokus på skräddarsydda lösningar, som ofta förhandlas fram på företagsnivå, inom ett överenskommet regelverk. Denna övergång till mer flexibla arbetsmönster och individanpassad arbetstid är betydligt tydligare i norra och västra EU än på andra håll.

Större flexibilitet i arbetstiden har mestadels drivits på av näringslivets intressen, på grund av mer volatila marknader, ökad global konkurrens och närmare relationer till konsumenternas och kundernas efterfrågan. När företagen omstrukturerar värdekedjan tenderar det att skjuta över kraven på flexibilitet till underleverantörer eller enheter längre ned i kedjan och deras arbetstagare, vilket leder till en uppdelning där nya former av flexibelt, självständigt ”kunskapsarbete” förekommer samtidigt med repetitiva, intensiva produktionsmetoder[13].

Trots det ser även många arbetstagare ökad flexibilitet med arbetstiden som önskvärt, särskilt om de har familj och vill få bättre möjligheter att kombinera arbete och familj[14]. Arbetskraftens tilltagande mångfald (med fler äldre och särskilt fler kvinnliga anställda) är en viktig faktor för utvecklingen mot mer individuella tidsmönster. Den kan alltså ha en positiv inverkan på kvinnliga och äldre arbetstagares förvärvsfrekvens[15]. Hur mycket anställda kan kontrollera eller påverka sin arbetstids förläggning varierar dock mycket, inte bara inom medlemsstaterna utan också dem emellan. Särskilt förefaller högutbildade arbetstagare och arbetstagare i kunskaps- och kommunikationsintensiva arbeten ha möjlighet att i högre grad utnyttja flexibel arbetstid än manuellt arbetande, eftersom de har större kontroll över sin arbetstid.

Deltidsarbete och flexibla former av arbetsorganisation är bara två exempel på den ökande mångfalden i arbetstidens förläggning. Det stora antalet distansarbetande[16], skiftarbetande (17 %), kvälls- och nattarbetande (10 % minst tre gånger i månaden) eller lördags- och söndagsarbetande (53 % minst en gång i månaden)[17] samt det icke kvantifierade men ökande fenomenet att man tar med sig arbetet hem kompletterar en allmän bild av alltmer skiftande arbetsmönster i Europa. Antalet arbetstagare med flera jobb (3,8 % av arbetskraften[18]) är ett annat exempel på denna flexibilitet.

Denna tendens kan förväntas tillta framöver, eftersom både arbetsgivare och arbetstagare kommer att sträva efter mer skräddarsydda, individanpassade arbetstidsformer, och ändringar i arbetets organisation tack vare utbredd användning av informationsteknik gör det möjligt. Detta kan kanske öka möjligheterna till lösningar som alla tjänar på, men det kan också innebära nya risker för tjugohundratalets arbetstagare när några av dem blir mer utsatta för de negativa konsekvenserna av intensivare arbete och en allt otydligare gräns mellan hem och arbete[19].

4. DIREKTIVETS HUVUDSAKLIGA SOCIALA OCH EKONOMISKA EFFEKTER[20]

Direktivets främsta mål är att skydda arbetstagare mot för lång arbetstid och uteblivna viloperioder. Det finns gott om tydliga bevis på att lång arbetstid, uteblivna minimiviloperioder och onormal arbetstid påverkar hälsa och säkerhet negativt, både för de aktuella arbetstagarna och för allmänheten. Balansen mellan arbete och fritid kan också påverkas negativt, särskilt av oregelbunden arbetstid eller arbete vid ovanliga klockslag. Särskilt kan samverkan mellan flera faktorer som lång arbetstid och skiftarbete få allvarliga konsekvenser för arbetsmiljön.

Detta är särskilt relevant för hälso- och sjukvården. Å ena sidan måste patienternas säkerhet tryggas genom att man ser till att vård inte tillhandahålls av arbetstagare vars färdigheter och omdöme försämrats av utmattning och stress på grund av lång arbetstid. Å andra sidan har vården redan i dag svårt att få tag i utbildad personal, och det kommer att bli ännu värre i framtiden om inget görs. För att kunna rekrytera och behålla vårdpersonal måste arbetsvillkoren bli mer attraktiva. Rimlig arbetstid och en god balans mellan arbete och fritid är mycket viktiga i detta avseende.

Däremot finns det mindre tydliga bevis på direktivets inverkan på ekonomin och näringslivet, vilket inte bör förbises med tanke på den rådande situationen på arbetsmarknaden. Det beror antagligen på att de ekonomiska aktörerna sedan länge räknar med arbetstidsreglerna i sina beslut.

Undersökningar visar att företagen oroar sig för hur arbetstidsregleringar kan påverka deras konkurrenskraft och förmåga att hantera säsongsbundna och andra fluktuationer i verksamheten, särskilt med tanke på hur svårt det är att rekrytera personal under högsäsong. Därför behövs flexibilitetssystem, t.ex. medelvärdesberäkning av arbetstiden (oftast för perioder på upp till 4 månader, men ibland längre än 12 månader), vilka de flesta som svarat på samrådet anser bör utvidgas. Bara en minoritet av företagen tillämpar jourtid på arbetsplatsen, men de som gör det anser att om jourtid skulle räknas helt som arbetstid skulle det leda till allvarliga problem.

Företag i länder som på ett eller annat sätt frångår direktivet vill att det ska fortsätta. En avsevärd andel av företagen har arbetstagare som arbetar mer än 48 timmar i veckan, särskilt som svar på säsongsfluktuationer och för att tillhandahålla kontinuerlig drift utanför normal arbetstid. Förvånansvärt få företag ber faktiskt sina anställda att lämna skriftligt medgivande till detta, vilket tyder på bristande kunskap och efterlevnad.

Inom offentlig verksamhet (hälso- och sjukvård, omsorg, brandkårer och polis) har budgetåtstramningar, ökad efterfrågan på tjänster och världsomfattande brist på utbildad personal lett till att arbetsgivarna försöker kringgå direktivets regler om jourtid och kompensationsledighet.

De nuvarande reglerna anses i allmänhet gynna arbetstagarna, eftersom de ger dem påtryckningsmedel för att förhandla fram eller få bättre arbetsvillkor och lön på marknader där tillgången på utbildad arbetskraft understiger efterfrågan. I vissa fall kan det dock leda till inkomstbortfall om det inte går att göra undantag från reglerna. De kan också fungera som katalysator för effektivitetsvinster och åtgärder för att förbättra balansen mellan arbete och fritid för de anställda och tjänsternas kvalitet för allmänheten.

Undantagen utnyttjas både inom privat och offentlig sektor, främst där vårdkontinuitet eller avbrottsfri drift behövs eller krävs på grund av konkurrenstrycket. Möjligheten att frångå direktivet anses inte som en enkel lösning för att kringgå direktivets krav, utan har använts för att öka flexibiliteten, särskilt i den offentliga sektorn, för att ta hänsyn till vissa verksamheter, resursbrister och särskilda former av s.k. atypiskt arbete. Det finns också tecken som tyder på att undantaget ibland används för att gardera mot risken för personalbrist i kritiska lägen.

5. ALTERNATIV FÖR ÖVERSYNEN

Arbetstidsdirektivets centrala regler återfinns också i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, där det i artikel 31.2 står följande:

” Varje arbetstagare har rätt till en begränsning av den maximala arbetstiden samt till dygns- och veckovila och årlig betald semester .”

Europeiska unionens domstol har dessutom vid upprepade tillfällen funnit att direktivets krav på maximal arbetstid och minimikrav på betald årlig semester och viloperioder ingår ”i gemenskapens socialrättsliga lagstiftning, som är av särskild betydelse och som skall tillerkännas varje arbetstagare ”[21].

Kommissionen tar vederbörlig hänsyn till detta[22]. Det överväldigande flertalet av arbetsmarknadens parter på EU-nivå vill dessutom ha kvar minimiregler på EU-nivå och inser att reglerna har social och ekonomisk nytta. Ingen efterlyste radikala ändringar av de nuvarande reglerna, även om många ville se större flexibilitet i tillämpningen av dem.

Kommissionen kommer därför inte att överväga alternativet att avskaffa gemensamma minimikrav på EU-nivå och i stället reglera arbetstid lokalt eller nationellt.

Enligt svaren från arbetsmarknadens parter på EU-nivå råder det bred enighet om att de gällande arbetstidsreglerna måste ändras så snart som möjligt. Detta är också kommissionens åsikt, som den uttryckt i underlaget för den första etappen av samrådet och i rapporten om tillämpningen av direktivet.

Kommissionen kommer därför inte att överväga alternativet att inget ändras.

Det råder också bred enighet om att EU:s arbetstidsregler bör ge de berörda arbetsmarknadsparterna större flexibilitet att förhandla om detaljerna i tillämpningen på lämplig nivå. Enligt några av svaren bör dessutom EU-regleringen vara tydligare och enklare och tillämpas på ett sätt som tar bättre hänsyn till de centrala arbetsmiljöfaktorerna, och samtidigt minskar onödiga administrativa bördor (särskilt för små och medelstora företag)[23] och stärker konkurrensförmågan.

Parterna har dock delade meningar om vilka huvudsakliga faktorer som bör vara utslagsgivande för ändringarna av arbetstidsreglerna. Det gick därför inte att nå enighet om vad som bör prioriteras i översynen eller vad som ett eventuellt ändrat direktiv bör innehålla.

Kommissionen måste därför överväga två huvudsakliga alternativ: en fokuserad översyn (5.1) eller en mer heltäckande uppsättning ändringar (5.2) i förhållande till de frågor som arbetsmarknadens parter nämnt i sina svar.

5.1. Fokuserad översyn

Det första alternativet innebär att nya lösningar föreslås, med fokus på jourtid och kompensationsledighet, för att problemen med att tillämpa rättspraxis enligt SIMAP och Jaeger[24] ska behandlas, något som många parter nämnde. Det framgår av svaren att dessa två frågor anses särskilt viktiga inom offentlig verksamhet som måste tillhandahålla avbrottsfria tjänster dygnet runt (t.ex. hälso- och sjukvård, omsorg eller räddningstjänst). Det är också tydligt att de har lett till ett avsevärt antal fall av bristande efterlevnad och oklart rättsläge[25].

Vilken lösning som föredras varierar mellan arbetsmarknadens parter, olika typer av offentlig verksamhet och medlemsstaterna. Tanken är att finna en lämplig EU-ram som ger utrymme för förhandlingslösningar på lokal nivå eller branschnivå, till stöd för skyddet av arbetstagarnas och tjänstemottagarnas hälsa och säkerhet och för tillhandahållandet av tjänster av hög kvalitet. Eftersom jourtid (enligt domstolens definition) utnyttjas särskilt mycket i vissa sektorer kan kommissionen också tänka sig en lösning med branschvisa förhandlingar på EU-nivå, men det är en fråga som arbetsmarknadens parter råder över.

i) Jourtid

En balanserad lösning av hur jourtid ska behandlas kan börja med att man erkänner principen att all jourtid, där arbetstagaren är ålagd att vara tillgänglig för arbetsgivaren på arbetsplatsen för att utföra arbete vid behov, är jourtid i direktivets mening och inte kan betraktas som vilotid[26]. Då upprätthålls principerna som fastställts i SIMAP - och Jaegerdomarna. Kommissionen kan dock tänka sig att ett undantag införs, men bara i de sektorer där driftskontinuitet krävs, vilket skulle innebära att jourtid fick räknas annorlunda (dvs. inte alltid per timme: den s.k. likvärdighetsprincipen) inom vissa gränser per vecka och förutsatt att de aktuella arbetstagarna får lämpligt skydd.

En sådan lösning skulle passa de mycket olika jourtidsmönstren i olika sektorer och verksamheter och i olika medlemsstater. Den skulle ge arbetsmarknadens parter utrymme att finna lokala eller branschvisa lösningar och kartlägga den lämpligaste metoden för hur jourtid ska räknas. Den skulle dock avvika från domstolens tolkning i Dellasmålet[27], men kräver inte att det införs en ny uppdelning mellan ”aktiv” och ”inaktiv” jourtid.

För jourtid på annan plats än arbetsplatsen förblir rättsläget som i SIMAP-målet[28]: bara tid som faktiskt tillbringas i arbete räknas som arbetstid, medan tid då man väntar hemma kan behandlas mer förmånligt i nationell rätt eller i kollektivavtal.

Om det här undantaget enligt likvärdighetsprincipen ska vara tillämpligt om arbetstagarens bostad tillhandahålls på arbetsplatsen som en del av anställningen så att deras tjänster kan tas i anspråk ibland[29], behöver förtydligas särskilt.

ii) Kompensationsledighet

Nya bestämmelser behöver införas för att förtydliga förläggningen av daglig och veckovis kompensationsledighet. Domstolen fann i Jaegermålet att utebliven dygnsvila ska tas ut omedelbart efter det förlängda skiftets slut och under alla omständigheter innan nästa arbetsperiod börjar ( omedelbar kompensationsledighet ). Rättsläget är inte lika klart när det gäller utebliven veckovila.

Många efterlyste mer flexibilitet i fråga om kompensationsvilans förläggning, men den senaste forskningen bekräftar att det kan få allvarliga följder för hälsa och säkerhet om man skjuter upp dygns- och veckovilan. Det erkänns att mer flexibilitet krävs för en rad specialfall. Detta bör dock begränsas noga till lägen där det är nödvändigt av objektiva skäl, och bör omgärdas med generella åtgärder till skydd för de aktuella arbetstagarnas hälsa och säkerhet.

Domstolen fann nyligen[30] att i mycket specifika omständigheter, där tillhandahållande av omsorg på vårdhem under en begränsad tid förutsätter ett förtroendefullt förhållande med en viss person, kan det vara objektivt omöjligt att låta arbete och dygnsvila följa på varandra med normal regelbundenhet. Domstolen påpekade dock att ett sådant undantag förutsätter att arbetstagaren får ett lämpligt alternativt skydd som garanterar tillräcklig vila och återhämtning.

Frågan om veckovilan normalt ska tas ut på söndagen eller någon annan veckodag är mycket komplex, och berör frågor om inverkan på hälsa och säkerhet och på balansen mellan arbete och fritid samt sociala, religiösa och utbildningsrelaterade frågor. Det innebär dock inte nödvändigtvis att den är en lämplig fråga att reglera på EU-nivå, utan snarare att subsidiaritetsprincipen bör tillämpas med tanke på de andra frågor som aktualiseras.

5.2. Heltäckande översyn

Det andra alternativet innebär mer omfattande ändringar som inte bara rör jourtid och kompensationsledighet. Med det här alternativet kan översynen mer fullständigt beakta de ovannämnda förändrade arbetsmönstren och tendenserna och gå in på hälso- och säkerhetsfrågorna på grund av för lång arbetstid på ett mer integrerat sätt. Dessutom vill många av arbetsmarknadens parter ta upp flera av nedanstående frågor.

i) Ökad flexibilitet för nya arbetsmönster

EU-reglerna bör ta hänsyn till den pågående utvecklingen mot mer flexibla former av arbetsorganisation och individanpassad arbetstid. Målet är att ha välanpassad och framtidssäker flexibilitet i arbetstidsreglerna för att öka produktiviteten och konkurrenskraften och samtidigt garantera ett mer verkningsfullt skydd mot hälso- och säkerhetsrisker.

De detaljalternativ som anges nedan om självständiga arbetstagare, balans mellan arbete och fritid och flera anställningsavtal har särskilt tagits med på grund av arbetsmarknadsparternas kommentarer i frågorna.

Följande ändringar kan också övervägas, i förekommande fall med lämpliga garantier för hälsa och säkerhet:

- Omfattningen på ökad flexibilitet för att fastställa arbetstidens förläggning genom kollektiva förhandlingar, förutsatt att vissa centrala krav uppfylls.

- Undantag som medger längre beräkningsperioder än 12 månader i enskilda fall efter överenskommelse av parterna.

- Förlängning av beräkningsperioden för medelarbetstiden till 12 månader genom lagstiftning, efter samråd med arbetsmarknadens parter på lämplig nivå, i de sektorer eller medlemsstater där möjligheten att frångå direktivet inte utnyttjas, som en del av ett balanserat paket med de andra alternativ som anges nedan.

ii) Balans mellan arbete och fritid enligt nya demografiska förhållanden

Arbetslivet håller på att förändras i hög grad på grund av att kvinnor och äldre arbetar mer, att bägge partnerna nu ofta arbetar, ibland olika tid och på olika dagar, och samtidigt ska barn och äldre tas om hand. Den snabba och breda ökningen av flextid visar vilken stor efterfrågan det finns på mer balanserade lösningar och ökad individanpassning av villkoren för arbetstagare i alla åldrar. Om arbetstidsreglerna blir mer flexibla kan det hjälpa medlemsstaterna att nå målet i Europa 2020-strategin att öka sysselsättningen till 75 % (från nuvarande 69 %), särskilt genom att öka kvinnors och äldre arbetstagares sysselsättning.

Enligt direktivet behöver för närvarande arbetsgivare inte informera arbetstagarna om planerade ändringar i kollektiv arbetstid. Det saknas också bestämmelser om begäran om ändring av individuell arbetstid. Det finns bevis som tyder på att detta är ett allvarligt problem för att förena arbete med familj och i största allmänhet få arbete och fritid att passa ihop.

Man bör överväga att ta med följande i direktivet:

- Uppmuntran till arbetsmarknadens parter att, på lämplig nivå och utan att deras självständighet ifrågasätts, ingå avtal för att göra det lättare att förena arbete och familj.

- En bestämmelse om att medlemsstaterna i samråd med arbetsmarknadens parter ska se till att arbetsgivarna i god tid informerar arbetstagarna om alla väsentliga ändringar av arbetsmönstret.

- En bestämmelse om att arbetsgivare ska granska arbetstagarnas ansökningar om ändrad arbetstid (längd och förläggning) mot bakgrund av bägge parters behov av flexibilitet och om att eventuella avslag på sådana ansökningar ska motiveras.

iii) Självständiga arbetstagare

Medlemsstaterna får tillåta undantag från 48-timmarsgränsen, viloperioder och andra bestämmelser med stöd av artikel 17.1 i direktivet för vissa arbetstagare som råder över sin egen arbetstid eller vars arbetstid inte är bestämd på förhand. Undantaget behöver dock förtydligas, både på grund av nya arbetsmönster som möjliggör relativt självständigt arbete utan tydliga tidsgränser och för att undvika missbruk.

I en reviderad definition bör det sägas att undantaget bara omfattar personal i ledande ställning i offentlig eller privat sektor och andra arbetstagare som har faktisk och verkningsfull bestämmanderätt över sin arbetstids längd och förläggning.

iv) Flera samtidiga avtal

En betydande minoritet av arbetstagarna i EU arbetar enligt samtidiga anställningsavtal med flera eller ibland samma arbetsgivare. Det bör sägas tydligare att direktivets arbetstidsgräns gäller per arbetstagare i sådana situationer. Kommissionen har tidigare sagt att direktivet i möjligaste mån måste tillämpas per arbetstagare, eftersom dess mål är att skydda hälsa och säkerhet. Tillämpningen kan dock vara vansklig om arbetsgivaren inte känner till arbetstagarens andra jobb. Ett första steg kan vara att ange att om arbetstagaren arbetar enligt mer än ett avtal med samma arbetsgivare ska medlemsstaterna införa mekanismer för att se till att direktivets bestämmelser tillämpas per arbetstagare. Lämpliga mekanismer för övervakning och tillämpning blir mer komplicerade om arbetstagaren har samtidiga avtal med olika arbetsgivare. I det fallet kan man utbyta god praxis enligt punkt ix nedan.

v) Direktivets tillämpningsområde och särskilda problem i vissa sektorer

Ett alternativ som framfördes i några svar var att undanta vissa grupper (t.ex. försvarsanställda eller frivilliga brandsoldater) från direktivets tillämpningsområde. Detta förefaller dock inte förenligt med stadgan om de grundläggande rättigheterna, där ”alla arbetstagare” omnämns, och inte heller med den grundläggande princip som domstolen i flera domar uttryckt om att direktivet skyddar alla ”arbetstagares” grundläggande sociala rättigheter[31]. Domstolen fann nyligen[32] att begreppet ”arbetstagare” i direktivet har en självständig innebörd i EU-rätten och avser ett objektivt definierat anställningsförhållande, även om begreppets tillämpning i enskilda fall är en fråga för de nationella domstolarna.

Alltså ska alla arbetstagare som uppfyller den objektiva definitionen på ett anställningsförhållande omfattas av direktivet, men hänsyn måste dock tas till särskilda grupper, såsom frivilliga brandsoldater, där de generella reglerna är svåra att tillämpa och genomdriva. De betraktas som arbetstagare enligt nationell rätt i vissa medlemsstater men inte i andra.

Den särskilda situationen för vissa mobila arbetstagare inom vägtransporter förtjänar också särskild uppmärksamhet. Några av direktivets bestämmelser om viloperioder och nattarbete gäller inte dessa arbetstagare[33], och de omfattas inte heller av särdirektivet 2002/15/EG. Man kan överväga ökad harmonisering av arbetstidsreglerna för alla mobila arbetstagare inom vägtransporter oavsett vilken fordonstyp de kör, med ledning av de särskilda kraven för körtid, raster samt dygns- och veckovila i förordning (EG) nr 561/2006.

vi) Undantag

Frågan om möjligheten att frångå direktivet ska vara kvar är ytterst kontroversiell. Den var den största anledningen till att förlikningen mellan rådet och parlamentet misslyckades 2009. Fackliga organisationer och arbetsgivare har olika uppfattningar i frågan. Därför bör kommissionen särskilt granska denna fråga mot bakgrund av den senaste tidens belägg som visar att det faktiska utnyttjandet av undantaget ökat brett och snabbt, särskilt när det gäller jourtid, medan kraven på skydd och övervakning varierar mycket[34].

Här bör noteras att av EU:s 27 medlemsstater tillåter för närvarande 16 att undantaget tillämpas, men 11 av dem tillåter det bara i sektorer eller verksamheter där jourtid ofta används[35]. Det förefaller inte realistiskt att be alla dessa medlemsstater att avhålla sig från att utnyttja undantaget utan att ombesörja rimliga alternativa lösningar. Det är uppenbart att den framtida användningen av undantaget vid jourtid kommer att bero på hur man inom offentlig verksamhet hanterar de ändringar av jourtid och kompensationsledighet som denna översyn medför. Andra möjligheter till flexibilitet som översynen av direktivet kan leda till kan innebära att en mer generell användning av undantaget blir mindre attraktiv, t.ex. att perioden för medelvärdesberäkning av veckoarbetstiden förlängs.

Det är därför rimligare att minska behovet av att utnyttja undantaget på lång sikt genom att tillhandahålla mer målinriktade former av flexibilitet, i stället för att åter debattera dess avskaffande, då vare sig arbetsmarknadens parter eller EU:s två lagstiftare torde kunna enas om detta. Det bör erinras om att antalet arbetstagare i EU som arbetar mer än 48 timmar nu utgör 9 % av arbetskraften och fortsätter att minska, även om det fortfarande råder stora skillnader mellan medlemsstaterna och även beror på andra faktorer (särskilt flera samtidiga avtal) än undantaget.

Dessutom kan man stärka skyddet för de arbetstagare som godtar undantaget genom verkningsfull övervakning av den längre arbetstiden[36], vilket skulle minska risken för påtryckningar från arbetsgivaren och garantera att arbetstagaren ger sitt samtycke fritt och välgrundat. Direktivet bör också innehålla föreskrifter om effektiv regelbunden utvärdering av undantaget.

vii) Betald årlig semester

I svaren framhävdes svårigheter med en aspekt av rätten till betald årlig semester: avgörandena i målen Schultz-Hoff och Stringer[37], där domstolen fann att en arbetstagare som är frånvarande från arbetet av skäl (t.ex. sjukdom) som han eller hon inte råder över fortfarande har rätt till betald årlig semester för den tiden. Det bör påpekas att bevis på arbetsoförmåga och lön under sådan frånvaro regleras i nationell lagstiftning och inte omfattas av direktivet.

Det centrala problemet förefaller bestå i oklarhet om en långtidssjukskriven arbetstagare kan ackumulera rätt till betald årlig semester under flera år i rad. Det skulle leda till oförutsägbara, potentiellt mycket stora kostnader för arbetsgivarna och kan få som oavsedd konsekvens att arbetsgivarna får incitament att säga upp långtidssjukskrivna arbetstagare innan det är klart om de kan återgå till arbetet. En obegränsad ackumulering förefaller dessutom gå utöver vad som krävs för att tjäna direktivets syfte.

Den bästa lösningen förefaller vara en ändring för att göra det tydligt att medlemsstaterna får fastställa lämpliga tak för ackumuleringen av betald årlig semester under på varandra följande år, så snart som de nått det antal veckor som krävs för att uppfylla direktivets krav på minimiperioder för vila och återhämtning[38].

viii) Bättre lagstiftning

Ovanstående förslag innebär att ett antal viktiga domstolsavgöranden kodifieras, samtidigt som flera oklara punkter förtydligas, vilket leder till en klarare, tydligare, mer överskådlig och lättillgängligare lagstiftning.

Direktivet är i sin nuvarande form svårläst och förvirrande till sin struktur, med ett antal numera föråldrade bestämmelser. Bland annat innehåller det en rad överlappande undantag och bestämmelser (t.ex. om beräkningsperioder) med upprepningar. En översyn måste dock utföras med särskild omsorg så att lagstiftningen inte påverkas i sak och alla oklarheter undviks.

ix) Tillämpning och samarbete

I ett antal svar har man uttryckt sin oro för den effektiva tillämpningen av centrala arbetstidskrav, något som också nämns i kommissionens tillämpningsrapport.

Detta är en viktig fråga. Kommissionen vill stödja bättre samarbete och utbyte av god praxis på detta område mellan nationella myndigheter och mellan arbetsmarknadens parter[39], t.ex. genom att det inrättas en expertkommitté för arbetstid på EU-nivå.

6. NÄSTA STEG

Ett ändrat arbetstidsdirektiv är avgörande för att förbättra arbetsvillkoren och ge företag och anställda den flexibilitet de behöver för att införa nyskapande och balanserade lösningar på arbetsplatsen. Mer lagstiftning krävs för att anpassa EU:s regler till förändrade arbetstidsmönster och samtidigt bibehålla deras mål att skydda arbetstagarnas hälsa och säkerhet och reda ut vissa kritiska tolkningsfrågor.

Kommissionen kommer att beakta resultaten av det här samrådet i sin fortsatta översyn av direktivet. Den kan bland annat avbryta översynen om arbetsmarknadens parter beslutar att förhandla med varandra i frågor av tillräckligt vid omfattning. Om så inte sker kommer kommissionen att anta ett ändringsförslag och samtidigt offentliggöra en utförlig konsekvensbedömning av de ekonomiska och sociala aspekterna.

Kommissionen kommer även att fortsätta att använda de rättsliga instrument som står till dess förfogande för att avhjälpa flera situationer där medlemsstaterna inte efterlever gällande EU-rätt, särskilt i fråga om alltför lång arbetstid med uppenbart negativa effekter på arbetstagarnas hälsa och säkerhet.

7. FRÅGOR TILL ARBETSMARKNADENS PARTER

Kommissionen vill följaktligen inhämta arbetsmarknadsparternas svar på följande frågor:

1. Bör ändringarna av EU:s arbetstidsregler begränsas till jourtid och kompensationsledighet, eller bör de även omfatta fler frågor som alla eller några av dem i avsnitt 5.2?

2. Mot bakgrund av kraven i artikel 153 i EUF-fördraget, anser ni att

a) alternativen i avsnitt 5.1 om jourtid och kompensationsledighet,

b) några eller alla av alternativen i avsnitt 5.2 om andra frågor som nämns av arbetsmarknadens parter eller framkommit under översynen,

kan utgöra en godtagbar grund för att hantera de problem som ni nämnde i ert svar till samrådets första etapp?

3 . Är arbetsmarknadens parter på EU-nivå, övergripande eller branschvis, villiga att inleda förhandlingar om alla eller några av de frågor som nämns i detta meddelande i syfte att ingå ett avtal som skulle göra det möjligt att ändra direktivet i enlighet med artikel 155 i EUF-fördraget?

[1] Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/88/EG av den 4 november 2003 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden (EUT L 299, 18.11.2003, s. 9).

[2] KOM(2010) 106, 24.3.2010.

[3] Ursprungligt förslag KOM(2004) 607, ändrat förslag KOM(2005) 246.

[4] Se undersökning 2010 av Deloitte för kommissionens räkning, Study to support an impact assessment on further action at European level regarding Directive 2003/88/EC and the evolution of working time organization . Se även Comparative analysis of working time in the European Union , Eurofound, 2010, Fifth Working Conditions Survey , Eurofound, 2010, In-depth study on health and safety aspects of working time – effects of working hours on safety, health and work-life balance , Flexible working time arrangements and gender equality – A comparative review of thirty European countries , J. Plantenga och Ch. Remery, 2010. På kommissionens webbplats finns länkar till alla nämnda undersökningar i fulltext, för att underlätta samrådet.

[5] I SEK(2010) 1610 finns en närmare genomgång av svaren.

[6] Förenade målen C-350/06 och C-520/06, Schultz-Hoff och Stringer .

[7] Se fotnot 4.

[8] 36,4 timmar i EG-12 under 2010.

[9] Eurostats arbetskraftsundersökning.

[10] Se Deloittes undersökning.

[11] Se Eurofounds femte undersökning och Plantenga och Remery (2010).

[12] A.a.

[13] Resultat av projektet WORKS, som omnämns i Deloittes undersökning.

[14] Att kombinera arbete och familj anses fortfarande vara ett stort problem. Detta anser 18 % av arbetstagarna, särskilt skiftarbetande, jourarbetande och personer som arbetar mer än 48 timmar i veckan. Bland helgarbetande och nattarbetande anser omkring två tredjedelar att det är behändigt för familjelivet, men en signifikant minoritet gör det inte (Eurostat, 2004).

[15] Det kan också hävdas att koncentrationen av deltidsarbete i lågbetalda branscher med dåliga möjligheter till karriär och utbildning kan hämma jämställdheten, se J. Plantenga m.fl. (2010) i fotnot 4.

[16] Omkring 4,5 miljoner arbetstagare i EU 2002 (rapporten om genomförande av EU-ramavtalet om distansarbete).

[17] Se Eurofounds femte undersökning.

[18] Arbetskraftsundersökningen, 2009.

[19] Se Deloittes undersökning.

[20] Se Deloittes undersökning, fotnot 4.

[21] Mål C-14/04, Dellas ; mål C-124/05, FNV ; mål C-428/09 Isère .

[22] Se KOM(2010) 573 om stadgan.

[23] Se även KOM(2010) 543, Smart lagstiftning i Europeiska unionen .

[24] Mål C-303/98, SIMAP ; mål C-151/02, Jaeger .

[25] KOM(2010) 802, Rapport om tillämpningen av arbetstidsdirektivet, Deloitte Consulting, (2010), undersökning till stöd för konsekvensbedömningen för direktiv 2003/88/EG (se fotnot 4).

[26] Som domstolen konstaterat i mål C-437/05, Vorel , påverkar detta inte lönen, eftersom den inte ingår i direktivets tillämpningsområde.

[27] Mål C-14/04, Dellas .

[28] Mål C-303/98, SIMAP , punkt 50.

[29] T.ex. portvakter, campingplatsföreståndare, viss personal på vårdhem, vissa försvarsanställda.

[30] Mål C-428/09, Isère .

[31] Se fotnot 21.

[32] Mål C-428/09, Isère .

[33] Se SEK(2010) 1611, arbetsdokument från kommissionens avdelningar; rapport om tillämpning av arbetstidsdirektivet, avsnitt 2.6.1.

[34] KOM(2010) 802, Rapport om tillämpning av arbetstidsdirektivet; Deloitte Consulting, (2010), undersökning till stöd för konsekvensbedömningen för direktiv 2003/88/EG (se fotnot 4).

[35] KOM(2010) 802, Rapport om tillämpning av arbetstidsdirektivet.

[36] Det har visats att de nuvarande bestämmelserna i artikel 22.1 i stort sett saknat verkan.

[37] Se fotnot 6.

[38] Pågående målet C-214/10, KHS , och kommissionens iakttagelser i det målet.

[39] T.ex. informationsutbyte om distansarbete (som redan lett till ett ramavtal mellan arbetsmarknadens parter på EU-nivå) eller ramavtal om innovativa arbetssätt för vårdkontinuitet i offentlig verksamhet i förening med arbetsvillkor av god kvalitet.